Europejski system pomocy społecznej : (wybrane uwagi z zakresu komparatystyki administracyjnej)

Jarosław Dobkowski

Europejski system pomocy społecznej

: (wybrane uwagi z zakresu

komparatystyki administracyjnej)

Studia Prawnoustrojowe nr 9, 167-186

2009

Ja rosław D obkow ski

U n iw e r s y te t W a rm iń s k o -M a z u rs k i

Europejskie system y pom ocy społecznej

(wybrane uw agi z zakresu

kom paratystyki administracyjnej)

1. P ojęcie i c e le pom ocy społecznej

P o m o c s p o łe c z n a j e s t n a jc z ę śc ie j u to ż s a m ia n a z z a s iłk a m i p ie n ię ż n y m i, ś w ia d c z e n ia m i rz e c z o w y m i o ra z u s łu g a m i - n ie m a ją c y m i c h a r a k t e r u p o ­ w sz e c h n e g o — w y k o n y w a n y m i p rz e z ró ż n e p o d m io ty (w ty m p rz e d e w s z y s t­ k im p u b lic z n e ) n a rz e c z osób, k tó r e z n a la z ły się w n ie d o s ta tk u , a n ie m a ją m o żliw o ści s a m o d z ie ln ie lu b p r z y w s p a r c iu n a jb liż s z y c h z a sp o k o ić sw o ich p o trz e b e g z y s te n c ja ln y c h . W ty m z n a c z e n iu po m o c s p o łe c z n ą t r a k tu je m y n a ró w n i z o p ie k ą sp o łe c z n ą . W s e n s ie p ra w n y m i o rg a n iz a c y jn y m pom oc sp o ­ łe c z n a m u s i b y ć je d n a k u jm o w a n a sz e rz e j. D a je te m u w y ra z ch o c ia ż b y p o ­ ró w n a n ie d e fin ic ji le g a ln y c h u ż y ty c h w s ta r s z y c h 1 i n o w sz y c h 2 p o ls k ic h u s t a ­ w a c h . W y n ik a te ż z te g o , że po m o c s p o łe c z n a j e s t n a s ta w io n a n ie ty lk o n a „o p ie k ę ”, a le ta k ż e n a p rz e z w y c ię ż a n ie tr u d n e j s y tu a c ji życiow ej za ró w n o je d n o s tk i, j a k i ro d zin y . N ie j e s t p rz y ty m f u n k c ją s a m o d z ie ln ą , a le i n s t r u ­

m e n te m p o lity k i sp o łe c z n e j p a ń s tw a , czyli m a c h a r a k t e r d ługofalow y, a to z a p rz e c z a je j d o ra ź n o śc i.

1 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 16 sierpnia 1923 r. o opiece społecznej (Dz.U. nr 92, poz. 726): „opieką społeczną w rozumieniu niniejszej ustawy jest zaspokajanie ze środków publicznych niezbędnych potrzeb życiowych tych osób, które trwale lub chwilowo własnymi środkami materialnymi lub własna pracą uczynić tego nie mogą, jak również zapobieganie wytwarzaniu się stanu powyżej określonego”.

2 Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 87, poz. 506): „pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia”.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2008 r., nr 115, poz. 728): „pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości”.

P o n a d to p o m o c s p o łe c z n a w ra z z u b e z p ie c z e n ie m sp o łe c z n y m i s e le k ty w ­ n y m z a o p a tr z e n ie m sp o łe c z n y m (np. d la osób d o tk n ię ty c h w ro d z o n y m in w a ­ lid z tw e m ) s ta n o w i s y s te m z a b e z p ie c z e n ia sp o łe czn eg o , o k tó r y m m o w a w a r t. 67 u s t. 1 K o n s ty tu c ji R P 3. T a k ie u m ie js c o w ie n ie pom o cy sp o łeczn ej j e s t c h a ­ r a k te r y s ty c z n e d la p a ń s tw E u r o p y k o n ty n e n ta ln e j4. W k r a ja c h a n g lo s a s k ic h , g d z ie n ie ro z w in ę ły się z n a c z ąc o p u b lic z n e u b e z p ie c z e n ia sp o łe c z n e , s y s te m z a b e z p ie c z e n ia sp o łe czn e g o w sp ó łtw o rz y ta k ż e p o w s z e c h n a s łu ż b a z d ro w ia . N ie z a le ż n ie je d n a k od sk ła d o w y c h s y s te m u , p o m o c s p o łe c z n a p e łn i w e w sp ó ł­ c z e s n y c h p a ń s tw a c h e u r o p e js k ic h z d e fin ic ji ro lę u z u p e łn ia ją c ą . J e s t n a s t a ­ w io n a n a osoby, k tó ry c h p o trz e b y n ie m o g ą b yć z a sp o k o jo n e ś r o d k a m i p o ch o ­ d z ą c y m i z in n y c h ź ró d e ł5.

K o le jn ą c e c h ą w y r ó ż n ia ją c ą p o m o c s p o łe c z n ą j e s t to, że je j ś w ia d c z e n ia n ie m a ją z z a s a d y c h a r a k t e r u ro sz cz en io w eg o , co o z n a c z a , że n ie p r z y s łu g u ją k a ż d e m u z m o cy p r a w a , w szczeg ó ln o ści po s p e łn ie n iu w y a rty k u ło w a n y c h w p r z e p is a c h p rz e s ła n e k , a a k t u p r a w n ia ją c y n ie m a c h a r a k t e r u u rz ę d o w e j a u to ry z a c ji te g o p r a w a . A d m in is tr a c ja pom o cy sp o łe c z n e j m u s i b y ć b o w iem u p o w a ż n io n a do k o n tr o li s t a n u d ochodow ego (m a ją tk o w e g o ) i o so b iste g o z a ­ in te re s o w a n e g o o ra z o ce n y m o żliw o ści s a m o d z ie ln e g o z a s p o k o je n ia p o trz e b , z a ró w n o n a e ta p ie p o s tę p o w a n ia w y ja ś n ia ją c e g o , j a k i d ecy zji o p r z y z n a n iu lu b o d m o w ie p r z y z n a n ia d a n e g o ś w ia d c z e n ia . P u n k te m o d n ie s ie n ia w ty m u z n a n iu p o z o s ta je p r z e w a ż n ie je d n o p o k o le n io w a ro d z in a . W n ie k tó r y c h k r a ­ ja c h , ta k ic h j a k A u s tr ia czy L u k s e m b u rg , s to s u je się je d n a k k r y te r iu m gosp o ­ d a r s tw a dom ow ego. T a k ż e w ysokość i z a k re s ś w ia d c z e ń pom ocy społecznej s ą w e w sp ó łczesn y ch p a ń s tw a c h dość zróżnicow ane. W w iększości pom oc sp o łeczn a re a liz u je je d n a k n ie ty lk o fu n k cję k o m p e n sa c y jn ą , ale ta k ż e p ro te k c y jn ą i p ro ­ m ocyjną. F u n k c ją u k r y tą (n ie z a m ie rz o n ą ) b ęd zie p ro fila k ty k a sp o łec zn a, w y r a ­ ż a ją c a się w p rz e ję c iu k o n tro li n a d b e n e fic je n ta m i i k s z ta łto w a n iu ic h postaw .

W śró d g łó w n y c h celów p om ocy sp o łe c z n e j w P o lsce w s k a z u je się n a : — u m o ż liw ie n ie o so b o m i ro d z in o m ż y c ia w w a r u n k a c h o d p o w ia d a ją c y c h g o d n o ści czło w iek a;

— w s p ie r a n ie osób i r o d z in w w y s iłk a c h z m ie rz a ją c y c h do z a s p o k o je n ia n ie z b ę d n y c h p o trz e b ;

— w s p a rc ie osób i ro d z in w p rz e z w y c ię ż e n iu tr u d n e j s y tu a c ji życiow ej, k tó ry c h n ie s ą w s ta n ie p o k o n a ć w ła s n y m i z a s o b a m i i m o ż liw o ściam i;

— d o p ro w a d z e n ie , w m ia r ę m o żliw o ści, do życiow ego u s a m o d z ie ln ia n ia osób i ro d zin ;

3 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.).

4 Por. A. Miruć, R. Galicki, Miejsce pomocy społecznej w systemie zabezpieczenia społeczne­

go, „Administracja Publiczna — Studia Krajowe i Międzynarodowe” 2008, nr 1, s. 184 i n. 5 Por. M. Mincer, Pomoc społeczna jako instytucja prawna, „Nowe Prawo” 1983, nr 1, s. 80.

- z a p e w n ie n ie d o c h o d u n a p o zio m ie in te r w e n c ji so c ja ln e j d la osób n ie p o - s ia d a ją c y c h d o c h o d u lu b o n is k ic h d o c h o d a c h , w w ie k u p o p ro d u k c y jn y m i o so b o m n ie p e łn o s p ra w n y m ; - z a p e w n ie n ie d o c h o d u do w y so k o ści p o z io m u in te r w e n c ji so c ja ln e j d la osób i r o d z in o n is k ic h d o c h o d a c h , k tó r e w y m a g a ją o k re so w e g o w s p a rc ia ; - z a p e w n ie n ie p ro fe s jo n a ln e j p o m o cy ro d z in o m d o tk n ię ty m s k u tk a m i p a to lo g ii sp o łe c z n e j, w ty m p rz e m o c ą w ro d z in ie ;

- in te g r a c ja ze śro d o w is k ie m osób w y k lu c z o n y c h sp o łeczn ie;

- s tw o rz e n ie sie ci u s łu g s o c ja ln y c h a d e k w a tn y c h do p o trz e b w ty m za- k r e s ie 6.

2. P raw n e k sz ta łto w a n ie pom ocy społecznej

n a tle d ziejów p ow szech n ych

A b s tr a h u ją c od m o ty w o w a n y c h s o lid a rn o ś c ią , w sp ó łc z u c ie m i m iło s ie r­ d z ie m w c z e sn y c h fo rm d o b ro c z y n n o śc i i w z a je m n e j pom ocy, a k ty w n o ś c i al- tr u is ty c z n e j K o śc io ła i z w ią z k ó w w y z n a n io w y c h , d z ia ła ln o ś c i fila n tro p ijn e j w ła śc ic ie li z ie m s k ic h czy o p ie k i ze s tr o n y w ła d z m ie js k ic h , m o ż n a u z n a ć , że po m o c s p o łe c z n a u k s z ta łto w a ła się w c z a s a c h n o w o ż y tn y c h . R o z w in ę ła się w r a m a c h fo rm o w a n ia sp o łe c z e ń stw a p rzem y sło w eg o , k ie d y w ielo p o k o len io w a ro d z in a p r z e s ta ła być s a m o w y s ta rc z a ln a . U z u p e łn iła w ięc d o ty ch cza so w e n a t u ­ r a ln e s y s te m y w s p a rc ia ze s tro n y ro d z in y czy w s p ó ln o ty s ą s ie d z k ie j, d z ia ła n ia re lig ijn y c h i św ie c k ic h o rg a n iz a c ji c h a r y ta ty w n y c h o ra z p ra c ę n a je m n ą 7.

P o c z ą tk ó w p ra w n e j re g u la c ji d o b ro c z y n n o śc i p u b lic z n e j n a le ż y sz u k a ć w A n g lii8, g d z ie w w y n ik u re f o r m a c ji z lik w id o w a n o z a k o n n e s c h r o n is k a i s z p ita le . P o tr z e b n e w ięc b y ły in ic ja ty w y w ła d z k ró le w s k ic h w XVI w., a p rz e d e w s z y s tk im s p e c ja ln e u n o r m o w a n ia p r a w n e . Z p o w o d u n ie k o n tr o lo ­ w a n e j m ig ra c ji lu d n o ś c i w ie jsk ie j w 1536 r. H e n r y k V III z a k a z a ł ż e b ra c tw a i d a w a n ia ja łm u ż n y 9 o ra z w p ro w a d z ił o g ó ln y o b o w ią z e k o p ie k i ze s tr o n y p a r a f ii (o d p o w ie d n ik a g m in )10. K ró lo w a E lż b ie ta I, z w a n a W ie lk ą , w 1598 r. w y d a ła P o o r L a w - p ra w o u b o g ic h ( g ru n to w n ie z m ie n io n e w 1601 r.)11. A k t

6 Szerzej: S. Nitecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Warsza­ wa 2008, s. 58 i n.; I. Sierpowska, Prawo pomocy społecznej, Warszawa 2008, s. 39 i n.

7 Por. A. Oleszczyńska, Z historii pomocy społecznej oraz kształcenia pracowników socjal­

nych, „Opiekun Społeczny” 1983, nr 1-2, s. 126 i n.

8 Zob. W. Rusiński, Zarys historii gospodarczej powszechnej: czasy nowożytne i najnowsze

(1500-1949), Warszawa 1973, s. 58.

9 S. Frankowski, Wina i kara w angielskim prawie karnym, Warszawa 1976, s. 38; B. Hołyst (red.), Kryminologia w krajach socjalistycznych, Warszawa 1976, s. 20.

10 J. J. Michalski, Prawo ubogich, Kraków 1904, s. 62. Zob. też A.S., O Anglii, t. V: Rok

1843 pod względem oświaty, przemysłu i wypadków czasowych, Poznań 1843, s. 109.

11 A. D. K. Owen, Opieka społeczna w Wielkiej Brytanii, The British Publishers Guild, [London] 1943, s. 11 i n.

t e n n a k ła d a ł n a dość a u to n o m ic z n e z a r z ą d y lo k a ln e (m .in . sę d z ió w p o koju) o b o w ią z e k o p ie k i n a d o so b a m i p o z b a w io n y m i w s p a r c ia n a jb liż s z y c h p o p rz e z u m ie s z c z a n ie w p r z y tu łk a c h (sta rc y , chorzy, u p o ś le d z e n i), d o m a c h p r a c y ( a k ­ ty w n i b e z ro b o tn i), d o m a c h p o p ra w c z y c h (osoby u c h y la ją c e się od p ra c y ) 12. Z k o ń c e m X V III w. do g r o n a p o trz e b u ją c y c h d o łą c z y li ci p ra c u ją c y , k tó ry c h w y n a g ro d z e n ie n ie w y s ta rc z a ło n a u tr z y m a n ie ro d zin y . P a r a f ie z a c z ęły w y ­ p ła c a ć z a s iłk i w y ró w n a w c z e , f in a n s o w a n e z o p ła t m iejsco w y ch . W ra z z n a t u ­ r a ln y m w z ro s te m p o p y tu n a te g o ty p u ś w ia d c z e n ia , a je d n o c z e ś n ie r o s n ą c ą p o d a ż ą p ra c y w w y n ik u re w o lu c ji p rzem y sło w ej, zaczęto k ry ty k o w a ć tę form ę o p ie k i ja k o n ie m o ty w u ją c ą do p o d e jm o w a n ia z a tr u d n ie n ia . N ow e p ra w o u b o ­ g ic h (N ew P oor L a w ) z r o k u 1834 m iało słu ży ć z d y s c y p lin o w a n iu siły roboczej, m .in . p rz e z w s p o m a g a n ie p ra c o w n ik ó w n a jm n ie j z a ra b ia ją c y c h (less e lig ib ili­

ty), c e n tra liz a c ję pom ocy sp o łeczn ej, o g r a n ic z e n ie m o ż liw o śc i k o r z y s ta n ia ,

a p rz e d e w s z y s tk im re d u k c ję je j fo rm do dom ó w p r a c y 13, p r z y o tw a r c iu n a tzw . po m o c z e w n ę tr z n ą . K o rz y s ta n ie ze ś w ia d c z e ń o p ie k i sp o łeczn e j było u p o ­ k a r z a ją c e , g dyż k o ja rz y ło się z n ie p o r a d n o ś c ią ży cio w ą i św iad czy ło o d e p r a ­ w acji. T a o b a w a p rz e d n a z n a c z e n ie m o d b ija ła się n a s ta n ie z d ro w ia p ra c o w n i­ ków. P rz y b y w a ło ty c h , k tó rz y z p o w o d u ch o ró b i u ra z ó w n ie m o g li u trz y m a ć sw o ich ro d z in . Z a c z ę ła się w te d y d y n a m ic z n ie ro z w ija ć d z ia ła ln o ś ć zw ią z k o w a , a p rz e d e w s z y s tk im k a s y w z a je m n e j pom ocy, b ę d ą c e p ie r w o tn ą fo rm ą u b e z ­ p ie c z e ń sp o łe c z n y c h . P rz y jm o w a ły o n e p o s ta ć to w a rz y s tw , k tó r e w ra z z ro z ­ w ija ją c y m i się od X V III w. s to w a r z y s z e n ia m i d o b ro c z y n n y m i p rz y c z y n iły się do u t r w a le n ia id e i m u tu a lly e x c lu siv e sp h e re s, z a k ła d a ją c e j m in im a ln ą in g e ­ re n c ję p a ń s tw a w ro z w ią z y w a n ie p ro b le m ó w so c ja ln y c h p rz y je d n o c z e sn e j o m n ip o te n c ji ty c h ż e o rg a n iz a c ji. Z b ie g ie m c z a s u i ic h d z ia ła n ia o k a z a ły się n ie w y s ta rc z a ją c e . W k o n s e k w e n c ji p a ń s tw o zaczęło p rz e jm o w a ć o d p o w ie ­ d z ia ln o ś ć z a o c h ro n ę z d ro w ia . S tą d te ż z b ie g ie m c z a s u w y k s z ta łc ił się b r y ty j­ s k i m o d e l z a b e z p ie c z e n ia sp o łe c z n e g o o p ie r a ją c y się n a p o w sz e c h n e j słu ż b ie zd ro w ia .

W in n y c h k r a ja c h E u r o p y Z a c h o d n ie j ta k ż e doszło do s e k u la r y z a c ji o p ie ­ k i sp o łec zn ej o ra z w z r o s tu z a a n g a ż o w a n ia w ła d z p a ń s tw o w y c h . N a p r z y k ła d w e F r a n c ji w d ru g ie j p ołow ie X V II w. w p ro w a d z o n o to n ty n y (od n a z w is k a je g o tw ó rc y - L o re n z o T o ntiego) - d o ż y w o tn ie r e n t y so c ja ln e , w y p ła c a n e n a p o d s ta w ie w c z e śn ie jsz e j s k ła d k i do sp e c ja ln e g o f u n d u s z u ( s k a rb c a ) k ró le w ­ sk ieg o . Ic h w y so k o ść w k o le jn y c h l a ta c h z a le ż a ła od lic z b y ż y ją c y c h sp o śró d osób b ę d ą c y c h w ty m s a m y m w ie k u w c h w ili d o k o n y w a n ia w p ła ty 14. T o n ty n y

12 B. Gediga, Dom w mieście średniowiecznym i nowożytnym, Wrocław 2004, s. 305 i n. Korzeni świadczeń instytucjonalnej pomocy społecznej można szukać także w przytułkach dla weteranów wojennych utworzonych przez hiszpańskiego króla Filipa IV (1605-1665).

13 Szerzej: S. E. Koźmian, Anglia i Polska, Poznań 1862, s. 80 i n.; Por. M. Piotrowska- -Marchewa, Nędzarze i filantropi: problem ubóstwa w polskiej opinii publicznej w latach 1815—1863, Toruń 2004, s. 93.

sz y b k o p r z e n ik n ę ły do in n y c h k ra jó w , w ty m do N id e rla n d ó w . D a ły o n e p o ­ c z ą te k u b e z p ie c z e n io m o p ie ra ją c y m się n a s ta ty s ty c e ży cia p rz e c ię tn e g o czło ­ w ie k a (tzw . ta b lic e w y m ie ra ln o śc i).

W p a ń s tw a c h n ie m ie c k o ję z y c z n y c h b a r d z o s iln a b y ła tr a d y c ja k a s cech o ­ w y c h (b ra c k ic h ), z w ła s z c z a w ś ró d p rz e d s ta w ic ie li z aw o d ó w cię ż k ic h , n p . g ó r­ ników . W p o ło w ie X IX w. u s a n k c jo n o w a n o je p r a w n ie w N ie m c z e c h i A u s trii. N a s tę p n ie w l a ta c h 18 8 3 —1889 p o w s ta ły w N ie m c z e c h p ie rw s z e o b o w iązk o w e u b e z p ie c z e n ia sp o łe c z n e n a w y p a d e k ch o ró b , w y p a d k ó w czy sta ro śc i.

W P o lsc e n a to m ia s t k o n tr r e f o r m a c ja w z m o c n iła pozycję K o śc io ła k a to lic ­ k ieg o w o b s z a rz e o p ie k i sp o łeczn ej i o g ra n ic z y ła n a w ie le l a t u d z ia ł w tej s fe rz e w ła d z p a ń s tw o w y c h i p a try m o n ia ln y c h . P o ls k ie o św ie c e n ie p rz y n io sło p ró b ę z m ia n y te g o s t a n u rzeczy. W y ró żn ić t u n a le ż y k o n s ty tu c ję s z p ita ln ą z 1775 r., n a p o d s ta w ie k tó re j p o w o łan o s p e c ja ln ą k o m isję z a jm u ją c ą się s p r a w a m i d o b ro czy n n o śc i. P ó ź n ie j p o w o łan o w o jew ó d zk ie k o m isje n a d z o r u ją ­ ce d z ia ła ln o ś ć z a k ła d ó w o p ie k u ń c z y c h . K o m p e te n c je w z a k r e s ie o p ie k i s p o ­ łe czn ej u z y s k a ła ta k ż e k o m is ja rz ą d o w a b o n i o r d in is .

W ie k X IX to c z a s b u d o w y f u n d a m e n tó w p a ń s tw a o p ie k u ń c z e g o w E u r o ­ pie. N a z ie m ia c h p o lsk ic h , ró w n o le g le do k s z ta łto w a n ia p o lity k i sp o łeczn ej p a ń s tw z a b o rc z y c h , ro z w ija ło się s p o łe c z e ń stw o o p ie k u ń c z e . Ó w c z e sn e jeg o d z ia ła n ia o p ie ra ły się n a : d o b ro c z y n n o śc i re lig ijn e j i św ie c k ie j, s o lid a ry z m ie sp o łe c z n y m o p o d ło ż u p a trio ty c z n y m , o r g a n iz a c ja c h s p o łe c z n y c h łą c z ą c y c h a k c ję f ila n tr o p ijn ą z k o n s p ira c y jn y m i d z ia ła n ia m i n ie p o d le g ło śc io w y m i. N ie ­ m n ie j j e d n a k , z w ła s z c z a w K ró le s tw ie P o ls k im , n a s t ą p i ł ro zw ó j r e g u l a ­ cji p ra w n y c h . W 1817 r. w y d a n o u s ta w ę d o ty c z ą c ą o p ie k i ze s tr o n y g m in — w r a m a c h p o s ia d a n y c h śro d k ó w fin a n s o w y c h — n a d u b o g im i i n ie z d o ln y m i do p ra c y o ra z s p e c ja ln e p rz e p is y p rz e w id u ją c e fo rm y p o m o cy d la g ó rn ik ó w i h u tn ik ó w o ra z ic h ro d z in w p o s ta c i p om ocy m e d y c z n e j, ś w ia d c z e ń rz e c z o ­ w y ch , z a s iłk ó w n a w y p a d e k choroby. W c z e śn ie j, bo w 1815 r., n a d z ó r n a d z a k ła d a m i o p ie k u ń c z y m i o b ję ła K o m is ja R z ą d o w a S p r a w W e w n ę trz n y c h . N a p o d s ta w ie p o s ta n o w ie n ia R a d y A d m in is tra c y jn e j z 1832 r. p o w o ła n o R a d ę G łó w n ą O p ie k u ń c z ą o ra z p o d le g łe je j r a d y szczeg ó ło w e o p ie k u ń c z e , s p r a w u ­ ją c e fa k ty c z n y n a d z ó r n a d n ie k tó r y m i z a k ła d a m i. W 1842 r. n a s t ą p i ł a d a ls z a

ro z b u d o w a n a d z o r u n a d ty m i z a k ła d a m i p rz e z p o w o ła n ie o b lig a to ry jn y c h r a d o p ie k u ń c z y c h p o w ia to w y c h . S y m p to m e m d e c e n tr a liz a c ji te r y to r ia ln e j b y ły n a t o m i a s t z m ia n y w d o ty c h c z a s o w e j o r g a n iz a c ji w ła d z w ie js k ic h . U k a z 0 u r z ą d z a n iu g m in w ie js k ic h z 1864 r. s ta n o w ił, że g m in a s k ła d a się z w io se k 1 k o lo n ii o ra z fo lw a rk ó w i d w o ró w w ła śc ic ie li z ie m sk ic h , a w ła d z ę w g m in ie s p r a w u je s a m o r z ą d g m in n y d z ia ła ją c y p o p rz e z ta k ie o rg an y , ja k : z e b ra n ie g m in n e , w ó jt g m in y i so łty si. R o z sz e rz o n o ta k ż e z a d a n ia g m in y w z a k r e s ie d o b ro c z y n n o śc i p u b lic z n e j, m .in . p rz e z m o żliw o ść n a k ł a d a n i a p o d a tk ó w m ie j­ sco w y ch n a t e n cel. T a k a te n d e n c ja w y s tą p iła ta k ż e w p o z o s ta ły c h z a b o ra c h . N a te r e n ie A u s tro -W ę g ie r w 1863 r., n a p o d s ta w ie u s ta w y o u r e g u lo w a n iu

s to s u n k ó w sw ojszczyzny, p o w ie rz o n o g m in o m z a d a n ie s p ra w o w a n ia o p ie k i sp o łe czn e j. P o d o b n ie w P r u s a c h w 1870 r. u k a z a ły się p rz e p is y n a k ła d a ją c e t a k i o b o w ią z e k n a g m in y 15.

P ie r w s z ą c z y sto p o ls k ą r e g u la c ją b y ła p rz y w o ła n a w c z e śn ie j u s ta w a z d n ia 16 s ie r p n ia 1923 r. o opiece sp o łecz n ej. S ta n o w iła o n a p o łą c z e n ie n o w o c z e sn y c h r o z w ią z a ń e u ro p e js k ic h z tr a d y c y jn y m i in s ty tu c ja m i o k r e s u zaborów . S tw o rz o n y p rz e z n i ą s y s te m o r g a n iz a c y jn y i p r a w n y p om ocy sp o ­ łeczn ej w z m o c n ił pozycję o r g a n iz a c ji sp o łe c z n y c h , p o d k r e ś la ją c sz c z e g ó ln ą ro lę K o ścio ła rz y m s k o k a to lic k ie g o . P a ń s tw o m ia ło je d y n ie z a p e w n ia ć n ie ­ z b ę d n e p o trz e b y b y to w e . W p ro w a d z o n o u s ta w o w y p o d z ia ł z a d a ń i k o m p e te n ­ cji m ię d z y a d m in is tr a c ją r z ą d o w ą a s a m o r z ą d e m te r y to r ia ln y m , z ty m z a ­ s trz e ż e n ie m , że o rg a n y g m in i p o w ia tó w m ia ły w y k o n y w a ć o b o w iązk o w e z a d a n ia w ła s n e o ra z z a d a n ia zleco n e im do w y k o n a n ia u s ta w ą . W o d n ie s ie ­ n iu do je d n o s te k s a m o rz ą d o w y c h w y ż sz y c h sz c z e b li n a le ż y z a u w a ż y ć , że od 1925 r. z a w ie sz o n o o b o w ią z y w a n ie u s ta w y n a te r e n ie w o je w ó d z tw p o m o r­ sk ieg o i p o z n a ń s k ie g o 16. T ylko w b y ły m z a b o rz e p r u s k im w o k r e s ie m ię d z y ­ w o je n n y m fu n k c jo n o w a ły re g io n a ln e o rg a n y s a m o rz ą d o w e 17. W ojew ództw o ś lą s k ie p o s ia d a ło n a w e t a u to n o m ię 18. B yło to z w ią z a n e z f a k te m , że z a k re s d z ia ła n ia w o je w ó d z k ic h z w ią z k ó w k o m u n a ln y c h b y ł o k re ś lo n y w c z e ś n ie js z y ­ m i p r z e p is a m i, k tó r e p o w ie rz a ły z a d a n ia z z a k r e s u o p ie k i sp o łeczn ej ty m z w ią z k o m n a z a s a d z ie d o m n ie m a n ia w ła śc iw o śc i. Z u w a g i n a p ó ź n ie jsz e p r z e s ile n ia m a k ro e k o n o m ic z n e t e n s t a n z n a c z ąc o się u tr w a lił. W s p o m n ia n e p r z e s ile n ia sp o w o d o w a ły ta k ż e , że s a m a u s ta w a z d n ia 16 s ie r p n ia 1923 r. 0 op iece sp o łe c z n e j n ie b y ła n a p o z o s ta ły m o b s z a rz e w p e łn i re a liz o w a n a . P e w n ą p ró b ę p r z e ła m a n ia te g o s t a n u rz e c z y s ta n o w iła - o b o w ią z u ją c a do d n ia d zisie jsz e g o - u s ta w a o z b ió rk a c h p u b lic z n y c h 19.

W ie lk i k ry z y s g o sp o d a rc z y z l a t tr z y d z ie s ty c h XX w. sp o w o d o w ał ró w n ie ż p ro b le m y s o c ja ln e w in n y c h p a ń s tw a c h . W ty m c z a sie z o s ta ła z a p o c z ą tk o w a ­ n a d y n a m ic z n a ro z b u d o w a s y s te m ó w w s p a r c ia - ś w ia d c z e ń i u s łu g so c ja l­ n y ch . P o II w o jn ie św ia to w e j o s ta te c z n ie w y k la ro w a ła się z w a r ta k o n c e p c ja k o n ie c z n o śc i z a b e z p ie c z e n ia sp o łeczn eg o . P r a w n e i o rg a n iz a c y jn e d z ia ła n ia sz ły j e d n a k w ró ż n y c h k ie r u n k a c h . W n ie k tó r y c h p a ń s tw a c h ro z b u d o w y w a n o

15 Szerzej: J. Staręga-Piasek (red.), Pomoc społeczna w Polsce, cz. 2, Warszawa 1985, s. 34 1 n.; H. Szurgacz, Wstęp do prawa pomocy społecznej, Wrocław 1992, s. 28 i n.; A. Mielczarek,

Polska pomoc społeczna: doświadczenia historyczne, Włocławek 2006, passim.

16 Por. ustawę z dnia 25 lipca 1924 r. o zawieszeniu mocy obowiązującej ustawy z dnia 16 sierpnia 1923 r. o opiece społecznej w województwach poznańskiem i pomorskiem (Dz.U. nr 73, poz. 716).

17 Por. ustawę z dnia 26 września 1922 roku o zasadach powszechnego samorządu woje­ wódzkiego, a w szczególności województwa lwowskiego, tarnopolskiego i stanisławowskiego (Dz.U. nr 90, poz. 829).

18 Por. ustawę konstytucyjną z dnia 15 lipca 1920 r. zawierająca statut organiczny woje­ wództwa śląskiego (Dz.U. nr 73, poz. 497).

s y s te m u b e z p ie c z e ń i z a b e z p ie c z e n ia sp o łeczn eg o , w in n y c h in w e s to w a n o w rozw ój s łu ż b y z d ro w ia . W ła ś n ie w l a t a c h 19 3 0 —1950 u k s z ta łto w a ły się m o d e le p o lity k i sp o łeczn ej o ra z m ie jsc e p om ocy sp o łe c z n e j w s y s te m a c h z a ­ b e z p ie c z e n ia sp o łecz n eg o . N a to m ia s t w l a t a c h 19 5 0 —1975 w w ię k sz o śc i k r a ­ jó w ro z sz e rz o n o z a k r e s u b e z p ie c z e ń s p o łe c z n y c h n a w s z y s tk ie k a te g o r ie lu d ­ n o ś c i. W p r o w a d z o n o m e c h a n i z m y w a l o r y z a c j i ś w i a d c z e ń s o c j a l n y c h i w y d łu ż o n o o k re s y in te r w e n c ji so c ja ln e j. E w o lu c ja od o p ie k i do p om ocy sp o ­ łe czn ej n a s t ą p i ł a po z ra c jo n a liz o w a n iu śro d k ó w in s ty tu c jo n a ln y c h i u s łu g so c ja ln y c h . O d około 1975 r. w id o c z n e j e s t z w ró c e n ie sie k u czło w iek o w i i k o m p le k so w e p o d e jśc ie do p ro b lem ó w , p o w o d u ją c e p r z e w a rto ś c io w a n ie p o li­ ty k i so c ja ln e j w w ie lu p a ń s tw a c h e u ro p e js k ic h . R ozw ój d ru g ie j g e n e ra c ji p r a w c z ło w ie k a d a tu je się od p rz y ję c ia E u r o p e js k ie j K a r ty S p o łeczn ej R a d y E u r o p y 20. W te d y w c h o d zi w życie ta k ż e u n iw e r s a ln y s t a n d a r d tr a k ta to w y O N Z — M ię d z y n a ro d o w y P a k t P r a w G o s p o d a rc z y c h , S p o łe c z n y c h i K u ltu - r a l n y c h 21. Z a u w a ż a ln e j e s t ró w n ie ż p o d e jś c ie s tr a t e g i c z n e i t r a k t o w a n i e p o lity k i s p o łe c z n e j ja k o in w e s ty c ji w c z ło w ie k a . D la m ło d y c h lu d z i i o só b a k ty w n y c h zaw o d o w o o p ra c o w a n o ró ż n e g o r o d z a ju p ro g ra m y , z a c z ę to o r g a ­ n iz o w a ć s ta ż e d la a b so lw e n tó w , p o s ta w io n o n a p r o f e s jo n a liz a c ję , d o s k o n a le ­ n ie i k s z ta łc e n ie u s ta w ic z n e , w s p ie r a n ie m o b iln o ś c i z a w o d o w e j, m o n ito r in g r y n k u p ra c y . W ty m c z a s ie n a s t ą p i ł a t a k ż e r e d u k c j a d o ty c h c z a s o w y c h ś w ia d c z e ń i u s łu g s o c ja ln y c h w c e lu ic h d o s to s o w a n ia do m o ż liw o śc i b u d ż e ­ to w y c h ó w c z e s n y c h p a ń s t w p r z e ż y w a ją c y c h od p o c z ą tk u l a t s ie d e m d z ie s ią ­ ty c h k o le jn e k ry z y sy . Z a o s tr z e n ie k r y te r ió w k o r z y s t a n i a z p o m o c y sp o łe c z ­ n e j b y ło z a t e m w y n ik ie m r a c j o n a l i z a c j i o b c ią ż e ń s y s te m ó w f in a n s ó w p u b lic z n y c h . P o w y ż sz e u w a g i ty lk o w o g ra n ic z o n y m z a k r e s ie m o ż n a o d n ie ś ć do s y t u ­ a c ji w p o w o je n n e j P o lsc e . Z a k o ń c z y ła s w o ją d z ia ła ln o ś ć r e a k ty w o w a n a w 1940 r. R a d a G łó w n a O p ie k u ń c z a . M im o że n a p o d s ta w ie d e k r e tu z d n ia 22 p a ź d z ie r n ik a 1947 r.22 u tr z y m a n o w m ocy p rz e d w o je n n e u s ta w o d a w s tw o (u c h y la ją c p r z e p is y z a b o rc z e d la w o jew ó d ztw b y łej d z ie ln ic y p ru s k ie j), a n a d ­ to ro z sz e rz o n o z a k r e s o p ie k i sp o łe c z n e j o o p ie k ę le k a r s k ą , to je d n a k n a s tą p ił z n a c z n y ro z k ła d s y s te m u p ra w n e g o i o rg a n iz a c y jn e g o . P rz e d e w s z y s tk im l i ­ k w id o w a n o s a m o d z ie ln y o r g a n m i n i s t r a w ła śc iw e g o do s p r a w o p ie k i sp o łe c z ­ n e j, a je g o k o m p e te n c je p o d z ie lo n o p o m ię d z y M in is te r s tw o P r a c y a M in is te r ­ stw o Z d ro w ia 23 (od 1960 r. p rz e n ie s io n o t e s p r a w y do w y łą c z n e j w łaściw o ści 20 Europejska Karta Społeczna sporządzona w Turynie dnia 18 października 1961 r. (Dz.U. z 1999 r., nr 8, poz. 67).

21 Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych otwarty do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1977 r., nr 38, poz. 169).

22 Dekret z dnia 22 października 1947 r. w sprawie mocy obowiązującej niektórych przepi­ sów ustawodawstwa z zakresu opieki społecznej, (Dz.U. nr 65, poz. 389).

23 Dekret z 11 kwietnia 1945 r. o podziale Ministerstwa Pracy, Opieki Społecznej i Zdro­ wia (Dz.U. RP nr 19, poz. 99).

te g o o s ta tn ie g o r e s o r t u 24). W ty m ró w n ie ż c z a sie z lik w id o w a n o s a m o rz ą d te ry to ria ln y , a je g o z a d a n ia p rz e ję ły r a d y n a ro d o w e . N a d to u p a ń s tw o w io n o w ię k s z o ś ć o r g a n iz a c ji s p o łe c z n y c h , z a w y ją tk ie m P o ls k ie g o C z e rw o n e g o K rz y ż a i C a r ita s . Z a p rz e cz o n o p r z y ty m sa m e j id e i o p ie k i sp o łe c z n e j, k tó r a s t a ł a s ię w y r a z e m s p o łe c z e ń s tw a k la s o w e g o , c h a r a k t e r y s t y c z n e g o d la u p rz e d n ie g o u s tr o ju . K o r z y s ta n ie ze ś w ia d c z e ń i u s łu g so c ja ln y c h było p o ­ w s z e c h n ie p o s tr z e g a n e ja k o n e g o w a n ie b u d o w n ic tw a so c ja listy c z n e g o . A k c e p ta c ję k o n ie c z n o ś c i in te r w e n c ji i w s p a r c ia so c ja ln e g o p rz y n io s ła d r u g a p o ło w a l a t p ię ć d z ie s ią ty c h . W 1959 r. p o w o ła n o do ży cia in s ty tu c ję o p ie k u n ó w sp o łe c z n y c h 25, a ro k w c z e śn ie j u tw o rz o n o P o ls k i K o m ite t P o m o cy S p o łeczn ej. F o r m a ln e o d e jśc ie od u ż y w a n ia t e r m i n u „ o p ie k a sp o łe c z n a ” w i­ do czn e b y ło ju ż w K o n s ty tu c ji P R L , a le p o jęcie to z o sta ło u tr w a lo n e w u s t a ­ w o d a w s tw ie w d ru g ie j p ołow ie l a t s z e ś ć d z ie s ią ty c h 26. B yło to n ie w ą tp liw ie ta k ż e z a b ie g ie m s o c jo te c h n ic z n y m , p o le g a ją c y m n a z m ia n ie p rz e d w o je n n e g o sz y ld u . U b ó stw o n a d a l n ie by ło o fic ja ln y m p ro b le m e m w ła d z p a ń s tw o w y c h , z a ś po m o c s p o łe c z n a m ia ła b y ć n a s ta w io n a je d y n ie n a z d a r z e n ia losow e, a n ie s y ste m o w e . S tą d te ż w in n a p rz e d e w s z y s tk im re a liz o w a ć fu n k c ję p o ­ m o c n ic z ą , rz a d z ie j u z u p e łn ia ją c ą w z g lę d e m in n y c h k o m p o n e n tó w z a b e z p ie ­ c z e n ia sp o łeczn eg o , w k tó r y m w te d y d o m in o w a ły u b e z p ie c z e n ia sp o łe c z n e i s łu ż b a z d ro w ia . W z a k r e s ie p om ocy sp o łe c z n e j n ie m ie śc iło się p o ra d n ic tw o i p r o f ila k ty k a . O d s tr o n y a d r e s a t a pom oc s p o łe c z n ą c e c h o w a ła n a to m ia s t w y b ió rc zo ść i a r b itr a ln o ś ć . W ty c h w a r u n k a c h n ie by ło p o trz e b n e s to s o w a n ie u s ta w y z 1923 r., b o w ie m w d ro d z e a k tó w k ie ro w n ic tw a w e w n ę trz n e g o r e g u ­ lo w a n o s p r a w y p om ocy śro d o w isk o w e j (z a s iłk i i za p o m o g i p ie n ię ż n e 27, ś w ia d ­ c z e n ia rzec zo w e, n p . o b ia d y 28) czy n a w e t p om ocy in s ty tu c jo n a ln e j (d z ie n n e d o m y pom o cy sp o łe c z n e j)29. D o p e łn ia ły to d z ie s ią tk i ro z m a ity c h w y ty c z n y c h , in s tr u k c ji, p is m o k ó ln y c h . P ro c e s y b iu r o k r a ty z a c ji n a s iliły p rz y p a d k o w e

24 Ustawa z 13 kwietnia 1960 r. o utworzeniu Komitetu Pracy i Płac oraz zmianie właści­ wości w dziedzinie ubezpieczeń społecznych, rent, zaopatrzeń i opieki społecznej (Dz.U. nr 20, poz. 119). Zob. także Z. Lancmański, Nowa administracja pomocy społecznej, „Gospodarka — Administracja Terenowa” 1961, nr 4.

25 Uchwała Rady Ministrów nr 92 z 5 marca 1959 r. w sprawie powołania instytucji opiekunów społecznych (M.P. nr 32, poz. 145); Zarządzenie Ministra Pracy i Opieki Społecznej z dnia 27 października 1959 r. o zakresie i trybie działania opiekunów społecznych (M.P. nr 93, poz. 496).

26 Por. H. Szurgacz, Opieka społeczna czy pomoc społeczna, „Acta Universitatis Vratisla- viensis — Prawo” 1990, nr 186, s. 317.

27 Instrukcja nr 5/68 Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 29 lutego 1968 r. w sprawie pomocy społecznej w formie świadczeń pieniężnych (Dz.Urz. Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej, nr 6, poz. 33 z późn. zm.), cyt. za: A. Miruć, O istocie pomocy społecznej, „Admini­ stracja. Teoria — Dydaktyka — Praktyka” 2006, nr 4, s. 20 i n.

28 Instrukcja nr 19/73 Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 27 lipca 1973 r. w sprawie organizowania pomocy społecznej w formie obiadów (Dz.Urz. Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej, nr 15, poz. 812 z późn. zm.).

29 Szerzej: E. Smoktunowicz, Encyklopedia obywatela PRL. Status administracyjnopraw-

r e p a r ty c je z a d a ń i k o m p e te n c ji m ię d z y o rg a n y a d m in is tr a c ji p a ń s tw o w e j, s a m o r z ą d n e p r z e d s ię b io r s tw a , z w ią z k i zaw o d o w e, a p r z e d e w s z y s tk im f i n a n ­ s o w a n ie ty c h z a d a ń w y łą c z n ie z b u d ż e tu p a ń s tw a . N ie było t a k ż e p o trz e b y p r o w a d z e n ia o d p o w ie d n ie j p o lity k i k a d ro w e j i k s z ta łto w a n ia e to s u p ra c y so ­ c ja ln e j, co sp o w o d o w ało n ie d o in w e s to w a n ie p ła c o w e i d u ż ą f lu k tu a c ję k a d r n a d z ia ła ją c y c h od 1959 r. s ta n o w is k a c h o p ie k u n ó w sp o łe c z n y c h . O d 1975 r. w z a k ła d a c h o p ie k i z d ro w o tn e j z a c z ęły fu n k c jo n o w a ć s łu ż b y sp o łe c z n e , k tó re u z u p e łn ia ły d z ia ła n ia te re n o w y c h o p ie k u n ó w s p o łe c z n y c h w z a k r e s ie pom ocy śro d o w isk o w e j. G łó w n ą ro lę w z a k r e s ie p om ocy in s ty tu c jo n a ln e j o d g ry w a ły n a to m ia s t z a k ła d y p racy , m n ie js z ą f u n d u s z e 30. O k re s P R L c h a r a k te ry z u je je d n a k n a r a s t a j ą c y d y s ta n s m ię d z y w z ro s te m p o p y tu n a p o m o c s p o łe c z n ą a te m p e m ro z w o ju re g u la c ji p ra w n e j, in s ty tu c ji, s łu ż b , ś w ia d c z e ń i u s łu g so c ja ln y c h 31.

P r ó b ą p r z e ła m a n ia im p a s u by ło s ta n o w is k o s tr o n y o pozycyjnej p o d c z a s o b r a d O k rą g łe g o S to łu . P r a c e s p e c ja ln ie p o w o ła n e j g r u p y do s p r a w re fo rm y pom o cy sp o łeczn ej s ta ły się im p u ls e m do z m ia n o rg a n iz a c y jn y c h i p r a w n y c h d o ty c h c z a so w e g o s y s te m u . S tr o n a o p o zy cy jn a p ro p o n o w a ła m .in . p o d z ia ł o d ­ p o w ie d z ia ln o śc i za s p ra w y pom o cy sp o łeczn ej n a s z c z e b lu lo k a ln y m m ię d z y p a ń s tw o a s a m o r z ą d te r y to ria ln y , w ty m p o w ie rz e n ie je j o rg a n iz o w a n ia w o je­ w ó d z k im z e sp o ło m p om ocy sp o łe c z n e j, a w y k o n a w s tw a - g m in n y m o śro d k o m pom ocy sp o łeczn ej, p rz y z a ło ż e n iu fin a n s o w a n ia n ie k tó ry c h z a d a ń (jak o zleco­ n y c h g m in ie ) z b u d ż e tu p a ń s tw a . Z a k ła d a n o ta k ż e s z e ro k i u d z ia ł o rg a n iz a c ji sp o łeczn y ch , k tó re m ia ły re a liz o w a ć z a d a n ia p u b lic z n e fin a n s o w a n e z b u d ż e ­ tó w w o jew ó d zk ich zespołów pom ocy sp ołecznej. P rz y jm o w a n o p o trz e b ę p ro fe ­ sjo n a liz a c ji zaw odow ej i ety c z n e j s łu ż b sp o łe c z n y c h , a w a n s u zaw o d o w eg o i z ró ż n ic o w a n ia p łac o w e g o p ra c o w n ik a so cjaln eg o . C h c ia n o b o w ie m p r z e n ie ś ć p u n k t c ię żk o ści z ty p o w e j o p ie k i n a u s łu g i w s p ie ra ją c e i d o ra d c z e . P o s tu lo ­ w a n o ró w n ie ż w p ro w a d z e n ie r e n t y so c ja ln e j, fin a n s o w a n e j z b u d ż e tu p a ń ­ s tw a n a p o d s ta w ie w y w ia d u s łu ż b sp o łe czn y ch .

P ro p o z y c je te z n a la z ły o d z w ie rc ie d le n ie n ie ty lk o w p r a c a c h le g is la c y j­ n y c h , a le i d z ia ła n ia c h p ra k ty c z n y c h . J u ż w io s n ą 1990 r. m ie js k ie i g m in n e r a d y n a ro d o w e p o w o ła ły o ś ro d k i p om ocy sp o łe c z n e j. T a k ie z a ło ż e n ia p r z y ­ św ie c a ły p r z e d e w s z y s tk im u c h w a la n iu u s ta w : z 8 m a r c a 1990 r. o s a m o r z ą ­ d zie te r y to r ia ln y m 32 i z 30 lis to p a d a 1990 r. o p om ocy sp o łe czn e j. P o n a d to p rz e n ie s io n o s p ra w y p om ocy sp o łeczn ej z w ła śc iw o śc i m i n i s t r a z d ro w ia i o p ie k i sp o łe c z n e j do z a k r e s u d z ia ła n ia m i n i s t r a p r a c y i p o lity k i so c ja ln e j3 3 . P o w o ła n o p r z y ty m ja k o je g o o r g a n o p in io d a w c z o -d o ra d c z y R a d ę P o m o cy

30 Np. Uchwała nr 1 Rady Ministrów z 8 stycznia 1982r w sprawie utworzenia funduszu pomocy rodzinie (niepublikowana).

31 Por. D. Zalewski, Opieka i pomoc społeczna. Dynamika instytucji, Warszawa 2005, passim.

S p o łecz n ej. W l a t a c h d z ie w ię ć d z ie s ią ty c h w y d a n o ta k ż e s z e re g u s ta w sz c z e ­ g ó ln y c h w z a k r e s ie p om ocy sp o łeczn ej, d o ty c z ą c y c h k o b ie t w ciąży, osób b e z ­ ro b o tn y c h , p r o f ila k ty k i a n ty a lk o h o lo w e j i a n ty n a r k o ty k o w e j, r e h a b ilita c ji osób n ie p e łn o s p ra w n y c h .

W ie lk a r e f o r m a z 1999 r. z a k ła d a ła p rz e d e w s z y s tk im d a ls z ą d e c e n tr a li­ zację z a d a ń s p o łe c z n y c h p a ń s tw a p r z y ro z b u d o w ie s a m o r z ą d u te r y to r ia ln e g o n a w y ż sz y c h s z c z e b la c h i z a a k c e n to w a n iu z a s a d y pom ocniczości. W sfe rz e zaś sa m y c h śro d k ó w p ra w n y c h pom ocy sp ołecznej p o d jęto p ró b ę u s p o łe c z n ie n ia tej sfe ry p rz e z p o w ró t do id e i d o b ro czy n n o ści i u c z y n ie n ia ro d z in y g łó w n y m p o d ­ m io te m pom ocy (p o w sta ły w ów czas p o w ia to w e c e n tr a pom ocy ro d zin ie). N a szc z e b lu c e n tra ln y m n a s tą p iło d a lsz e p o rz ą d k o w a n ie z a d a ń i p rz e n ie s ie n ie n ie k tó ry c h śro d k ó w pom ocy in s ty tu c jo n a ln e j ro d z in ie (np. n ie k tó r e p la c ó w k i o p ie k u ń c z o -w y c h o w a w c z e ) z r e s o r t u o ś w ia ty do w ła śc iw o śc i m i n i s t r a do s p r a w z a b e z p ie c z e n ia sp o łeczn eg o .

P o c z ą te k XXI w. c h a r a k te r y z u je in te n s y f ik a c ja p o lity k i sp o łeczn ej p a ń ­ s tw a . W l a t a c h 2 0 0 3 —2 0 0 4 w p ro w a d z o n o r e fo rm ę m a ją c ą n a c e lu o g ra n ic z e ­ n ie k o sz tó w fu n k c jo n o w a n ia o ra z p o p ra w ę e fe k ty w n o śc i pom ocy społecznej. U s ta w ą d n ia z 2 4 k w ie tn ia 2 0 0 3 r. o d z ia ła ln o śc i p o ż y tk u p u b lic zn eg o i w olon- ta r ia c ie 34 stw o rz o n o p o d s ta w y do u z u p e łn ie n ia s e k to r a p u b lic z n e g o d z ia ła ­ n ia m i o r g a n iz a c ji p o z a rz ą d o w y c h i in d y w id u a ln y c h dobroczyńców . U s ta w a d n ia z 13 c z e rw c a 2 0 0 3 r. o z a tr u d n ie n iu so c ja ln y m 35 m ia ła b y ć z k o lei w y ra z e m a k ty w n e j p o lity k i sp o łe c z n e j w o b e c osób z a g ro ż o n y c h d łu g o trw a ły m w y k lu c z e n ie m . Z k o le i n a m o cy u s ta w y z d n ia 27 c z e rw c a 2 0 0 3 r. o re n c ie s o c ja ln e j36 n a s tą p iło p r z e n ie s ie n ie te g o ś r o d k a do s fe ry u b e z p ie c z e ń sp o łe c z ­ n y c h . W re sz c ie u s t a w a z d n ia 28 lis to p a d a 2 0 0 3 r. o ś w ia d c z e n ia c h r o d z in ­ n y c h sp o w o d o w a ła k o n s o lid a c ję z a s iłk ó w ro d z in n y c h 37. W y ra z e m o d e jśc ia od k o n s u m e n ty z m u n a rz e c z p a rty c y p a c y jn e g o m o d e lu pom o cy sp o łeczn ej b y ła u s ta w a z d n ia 12 m a r c a 2 0 0 4 r. o p om ocy sp o łeczn ej. R o z s z e rz a ła o n a z a k re s p o d m io to w y o cu dzoziem ców , w p r o w a d z a ła in s ty tu c je k o n t r a k t u so cjaln eg o o ra z d o p re c y z o w a ła c h a r a k t e r n a d z o r u w ojew o d y n a d r e a liz a c ją z a d a ń g m i­ ny. M im o p ró b n ie u d a ło się p ó ź n iej te g o ro z s z e rz y ć p o n a d p ro fila k ty k ę z a ­ k r e s u z a d a ń s a m o r z ą d u w o je w ó d z tw a 38.

33 Ustawa dnia z 6 kwietnia 1990 r. o przekazaniu Ministrowi Pracy i Polityki Socjalnej z zakresu działania Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej zadań dotyczących pomocy społecznej (Dz.U. nr 29, poz. 172).

34 Dz.U. nr 96, poz. 873. 35 Dz.U. nr 122, poz. 1143. 36 Dz.U. nr 135, poz. 1268. 37 Dz.U. nr 228, poz. 2255.

38 Por. art. 29 ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. nr 175, poz. 1562), uchylony ustawą z 15 grudnia 2006 r. zmieniająca ustawę o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. nr 251, poz. 1848).

3. Ś w iatow e k on cep cje pom ocy społecznej

O r g a n i z a c y j n o - p r a w n e s y s t e m y p o m o c y s p o łe c z n e j p o s z c z e g ó ln y c h p a ń s tw s ą p o c h o d n ą w y o d rę b n ia n y c h w n a u c e m o d e li p o lity k i sp o łe c z n e j. M o g ą by ć o n e k la s y fik o w a n e w ró ż n y sp o só b . N a jc z ę śc iej w y ró ż n ia się k la s y ­ fik a c ję d w u d z ie ln ą (H . W ile n s k y i C. N . L e b e a u x 39), ró ż n e k la s y fik a c je t r ó j­ d z ie ln e (R. T itm u s s 40, N . F u r n i s s i T. T ilto n 41, G. E s p in g - A n d e r s e n 42), a n a w e t b a rd z ie j ro z b u d o w a n e (F. C a s tle s i D . M itc h e ll43).

U p o d s ta w k la s y fik a c ji d w u d z ie ln e j le ż y p r z y p is a n ie d a n e g o s y s te m u do m o d e lu re z y d u a ln e g o b ą d ź in s ty tu c jo n a ln e g o . To o d m ie n n e s p o jrz e n ia n a fu n k c je i m ie jsc e pom o cy sp o łe c z n e j w p o lity c e sp o łe c z n e j i s y s te m ie z a b e z ­ p ie c z e n ia sp o łec zn eg o . M o d el r e z y d u a ln y o p ie r a się n a z a ło ż e n iu , że is tn ie ją d w a n a t u r a l n e p a s m a , p rz e z k tó r e c z ło w iek m oże z a s p o k a ja ć sw oje p o trzeb y . J e s t to r o d z in a i r y n e k pracy. Z d a r z a ją się j e d n a k s y tu a c je , k ie d y z a s p o k o je ­ n ie p o trz e b z a ic h p o ś re d n ic tw e m z ró ż n y c h p rz y c z y n n ie j e s t m o żliw e. W ta k ic h s y tu a c ja c h u r u c h a m ia n y j e s t k a n a ł trz e c i. J e s t to w ła ś n ie s y s te m pom o cy sp o łeczn e j. S y s te m t e n z d e fin ic ji j e s t je d n a k o d d z ia ły w a n ie m re z y ­ d u a ln y m (ra tu n k o w y m ), p e łn i p rz e d e w s z y s tk im fu n k c je s u b s y d ia r n e . W sy ­ tu a c ji, k ie d y n a t u r a l n e p a s m a z a s p o k a ja n ia p o trz e b z a c z y n a ją n a p o w ró t p e łn ić sw o ją w ła ś c iw ą ro lę , s y s te m p o w in ie n w ycofać się z o sło n r e z y d u a l­ n y c h . W e d łu g te j k o n c e p c ji ze ś w ia d c z e ń i u s łu g so c ja ln y c h m o g ą k o r z y s ta ć ty lk o je d n o s tk i fa k ty c z n ie s p e łn ia ją c e w y ra ź n ie w y a r ty k u ło w a n e p r z e s ła n k i p r a w n e , p o d d a n e o c en ie i u z n a n iu s y tu a c ji d ochodow ej p rz e z o rg a n y a d m in i­ s tr a c y jn e . P o m o c s p o łe c z n a m a z a te m c h a r a k t e r czasow y, za stę p c z y , co s p r o ­ w a d z a ty m s a m y m o b y w a te la do ro li k o n s u m e n ta , a n ie k lie n ta . P o w o d u je to p e w n ą sty g m a ty z a c ję , a o so b a k o rz y s ta ją c a ze ś w ia d c z e ń i u s łu g so c ja ln y ch z y sk u je p ię tn o osoby n ie z a ra d n e j, co m oże pow odow ać w y k lu c z e n ie społeczne. M odel re z y d u a ln y o d p o w ia d a b o w ie m d o k try n ie lib e ra ln e j i in d y w id u a liz m o w i.

N a to m ia s t w e d łu g m o d e lu in s ty tu c jo n a ln e g o życie p rz e c ię tn e g o czło w ie ­ k a j e s t n a ty le złożone, że n ie z d o ln o ść do z a s p o k o je n ia w s z y s tk ic h p o trz e b w ro d z in ie lu b p rz e z r y n e k p r a c y j e s t z u p e łn ie n o r m a ln a i n ie p o w in n a dziw ić. M u s i w z w ią z k u z ty m fu n k c jo n o w a ć w n a jb liż s z y m o to c z e n iu (ś ro d o ­ w is k u ) s y s te m p om ocy sp o łe c z n e j ś w ia d c z ą c y czło w iek o w i i ro d z in ie pom oc w o s ią g n ię c iu s a m o re a liz a c ji — s a ty s fa k c jo n u ją c e g o p o z io m u ży cia, o d p o w ie d ­ n ie g o s t a n u z d ro w ia i w a r u n k ó w do ro z w o ju in d y w id u a ln e g o i sp o łeczn eg o . P o m o c s p o łe c z n a w te j k o n c e p c ji j e s t t r a k t o w a n a ja k o s y s te m z a s p o k a ja n ia p o trz e b ju ż n ie a lte r n a ty w n y , lecz ró w n o w a żn y , w obec ro d z in y i r y n k u pracy.

39 H. Wilensky and C. Lebeaux, Industrial Society and Social Welfare, New York 1958. 40 R. Titmuss, Social Policy. An Introduction, Allen and Unwin, London 1974. 41 H. Furniss, T. Tilton, The Case for the Welfare State, Bloomington 1977. 42 G. Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Princeton 1990.

43 F. Castles, D. Mitchell, Worlds of welfare and families of nations [w:] F. Castles (ed.),

J e d n o s t k a m o że t u t a j z a s p o k a ja ć sw oje p o trz e b y , n ie b ę d ą c je s z c z e (w p r z e c i­ w ie ń s tw ie do p o p rz e d n ie j k o n c e p c ji) w s y tu a c ji k ry z y so w e j, a le o d c z u w a ją c ju ż p e w ie n n ie d o s ta te k . S a m e ś w ia d c z e n ia s o c ja ln e m a ją c h a r a k t e r w m ia r ę sta ły , a u s łu g i s o c ja ln e s ą p o s tr z e g a n e ja k o „m ożliw ości” w re a liz a c ji ich d ą ż e ń , o fe ro w a n e ju ż n ie k o n s u m e n to m , a le k lie n to m . N ie m a t u je d n a k m ie js c a n a p ro c e sy s ty g m a ty z a c ji, p o n ie w a ż o fe ro w a n a po m o c p o s ia d a c h a ­ r a k t e r p o w sze ch n y , a n ie w ybiórczy. M o d el in s ty tu c jo n a ln y w ią ż e się b o w ie m z filo zo fią w sp ó ln o to w ą i s o c ja ld e m o k ra ty c z n ą .

A lte rn a ty w ą d la pow yższego w y ró ż n ie n ia je s t koncep cja tró jd z ie ln a N. F u r- n is s a i T. T ilto n a. W yróżnia się w niej - w e d łu g z a k re s u in te rw e n c ji w ry n e k i c h a r a k t e r p r a w in d y w id u a ln y c h - tr z y m o d e le p a ń s tw . P o p ie rw s z e , j e s t to „ p a ń stw o p o z y ty w n e ”, k tó r e z m ie rz a do o p ty m a liz a c ji w s p ó łp ra c y m ię d z y s e k ­ to re m p u b lic z n y m a p ry w a tn y m n a rzecz w z r o s tu g o sp o d arczeg o i p o lity k i p e łn eg o z a tr u d n ie n ia , p rz e z co g łó w n y m ś ro d k ie m z a b e z p iec z e n ia społecznego p o z o s ta ją u b e z p ie c z e n ia sp o łeczn e, a ś w ia d c z e n ia i u s łu g i pom ocy społecznej - o ile w y s tę p u ją - n ie m a ją c h a r a k te r u so c jaln y ch p r a w człow ieka, a le p rz y w i­ leju , bo z a le ż ą od b ie ż ą c e j p o lity k i sp o łeczn ej. P o w tó re , j e s t to „ p a ń stw o z a b e z p ie c z e n ia sp o łe c z n e g o ”, w k tó ry m g w a r a n tu je się o b y w a te ls k ie p ra w o do pom ocy sp ołecznej n a p oziom ie m in im u m ja k o u z u p e łn ie n ie u b e z p ie c z e ń sp o łeczn y ch , z w ła sz c z a w s y tu a c ja c h re c e sji g o sp o d a rczej. W reszcie, „p a ń stw o d o b ro b y tu sp o łeczn eg o ” (w elfa re sta te ), g w a r a n tu ją c e w y so k i poziom b e z p ie ­ c z e ń s tw a so cjaln eg o m .in . p rz e z w s p ó łd z ia ła n ie o rg a n ó w p a ń s tw a ze z w ią z k a ­ m i zaw o d o w y m i w z a k re s ie k s z ta łto w a n ia zbiorow ego p r a w a p ra c y w re la c ja c h p ra c o d a w c a -p ra c o w n ik d la z h a rm o n iz o w a n ia w a ru n k ó w życia i p ła c y o ra z p rz y w y k o rz y s ta n iu te c h n ik z a o p a trz e n ia sp o łecznego i in s tr u m e n tó w p o lity k i fisk a ln e j, p rz e z co poziom św ia d c z e ń pom ocy społecznej je s t sto su n k o w o n isk i (w y sta rc z a bow iem je d y n ie n a p o krycie p o trz e b p odstaw ow ych), a le sam o p raw o do pom ocy społecznej n ie je s t lim ito w a n e i u z a le ż n io n e od sy tu a c ji dochodowej.

4. M odele pom ocy społecznej w p ań stw ach eu rop ejsk ich

B io rą c p o d u w a g ę z ró ż n ic o w a n y s y s te m ś w ia d c z e ń i u s łu g so c ja ln y c h , k o m p o n e n ty s y s te m u z a b e z p ie c z e n ia sp o łecz n eg o o ra z r e a liz o w a n ą p o lity k ę s p o łe c z n ą , w y o d rę b n ia się c z te ry z a s a d n ic z e m o d e le p om ocy sp o łeczn ej w y ­ s tę p u ją c e w p a ń s tw a c h e u ro p e js k ic h 44:

44 Por. S. Nitecki, System prawny pomocy społecznej w wybranych państwach ze szczególnym

uwzględnieniem państw Unii Europejskiej, [w:] S. Pawlas-Czyż (red.), Praca socjalna wobec współ­ czesnych problemów społecznych, Toruń 2008, s. 105 i n.; M. Księżopolski, Polityka społeczna. Wybrane problemy porównań międzynarodowych, Katowice 1999, passim; Polityka społeczna, służ­ by socjalne i kształcenie pracowników socjalnych w Europie, pod red. M. Kolankiewicz,

A. Zielińskiej, Warszawa 1998, passim. H. Szurgacz, Wstęp do prawa pomocy społecznej, Wrocław 1992, s. 48 i n.; P. Kurowski, Pomoc społeczna w krajach OECD i w Polsce, „Polityka Społeczna” 1998, nr 7, s. 3 i n.; M. Lubińska-Bogacka, Organizacja pomocy społecznej w Polsce, Wielkiej

1) m o d e l k o rp o ra c y jn y — n a z y w a n y te ż m o ty w a c y jn y m czy k o n ty n e n ta l­ n y m ;

2) m o d e l lib e r a ln y — n a z y w a n y te ż m a r g in a ln y m czy a n g lo s a s k im ;

3) m o d e l o p ie k u ń c z o -so c ja ln y — n a z y w a n y r e d y s try b u c y jn y m czy s k a n d y ­ n a w s k im ; 4) m o d e l e le m e n ta r n y — n a z y w a n y te ż r u d y m e n ta r n y m czy ś ró d z ie m n o ­ m o rsk im . C e c h ą c h a r a k te r y s ty c z n ą m o d e lu k o rp o ra c y jn e g o j e s t o p a rc ie s y s te m u z a b e z p ie c z e n ia sp o łeczn e g o n a u b e z p ie c z e n ia c h sp o łe c z n y c h . W m o d e lu ty m p a ń s tw o j e s t g w a r a n te m p o d sta w o w e g o b e z p ie c z e ń s tw a so cjaln eg o , a le z a d a ­ n i a p r a k ty c z n e w y k o n u ją ró w n o le g le o rg a n y a d m in is tr a c y jn e i o r g a n iz a c je p o z a rz ą d o w e . P r o g r a m y s o c ja ln e w ty m m o d e lu s ta n o w ią w a ż n y d o d a te k do r y n k u p ra c y ( s tą d te ż m o d e l t e n o k r e ś la n y j e s t ja k o sp o łe c z n a g o s p o d a rk a ry n k o w a — o r d o lib e r a lis m ) i z z a ło ż e n ia m a ją w j a k n a jm n ie js z y m s to p n iu z a k łó c a ć p ro c e sy g o sp o d a rc z e . S a m o p ra w o do pom o cy sp o łe c z n e j, w y so k o ść ś w ia d c z e ń i z a k r e s u s łu g so c ja ln y c h z a le ż y od s t a t u s u d a n e j oso b y n a r y n k u p racy . Ś w ia d c z e n ia p r z y s łu g u ją g łó w n ie o so b o m u b e z p ie c z o n y m i m a ją c h a ­ r a k t e r n ie ty le śro d o w isk o w e j i in s ty tu c jo n a ln e j pom o cy b e z p o ś re d n ie j, ile k ł a d ą n a c is k n a k s z ta łto w a n ie u m ie ję tn o ś c i zaw o d o w y ch . M o d el t e n fu n k c jo ­ n u je w ta k ic h k r a ja c h , ja k : N iem cy, H o la n d ia , B e lg ia , A u s tr ia , F in la n d ia .

M o d el lib e r a ln y o p ie r a się n a to m ia s t n a z a ło ż e n iu , że o b o w iązk o w e u b e z ­ p ie c z e n ia sp o łe c z n e , u z u p e łn io n e p o w s z e c h n ą s łu ż b ą z d ro w ia i z a s iłk a m i r o ­ d z in n y m i, g w a r a n t u j ą je d n o s tk o m m in im u m b e z p ie c z e ń s tw a so cjaln eg o . W y­ ższy je g o p oziom j e s t m o ż liw y do o s ią g n ię c ia p rz e z s a m o d z ie ln e z a s p o k a ja n ie p o trz e b w r a m a c h ro d z in y i c z y n n e g o u c z e s tn ic tw a w r y n k u pracy. D u ż ą ro lę w s p o m a g a ją c ą m a ją o d g ry w a ć o r g a n iz a c je c h a r y ta ty w n e . P a ń s tw o z a p o ś r e d ­ n ic tw e m p o m o cy śro d o w isk o w e j in te r w e n iu je w o s ta te c z n o ś c i i ty lk o w obec ty c h , k tó rz y so b ie n ie r a d z ą . U w a ż a się, że ro z b u d o w y w a n ie p a ń s tw o w e j pom o cy sp o łe c z n e j n ie ty lk o j e s t n ie p o trz e b n e , a le te ż m o że p o c ią g n ą ć za s o b ą u t r a t ę m o ty w a c ji do pracy. M odel t e n fu n k c jo n u je w W ielk iej B ry ta n ii.

W m o d e lu o p ie k u ń c z o -so c ja ln y m z a k ła d a się z a ś , że d o m in u ją c y m p o d ­ m io te m o rg a n iz u ją c y m z a s p o k a ja n ie p o trz e b so c ja ln y c h j e s t p a ń s tw o , co w y ­ n ik a z z a s a d y o d p o w ie d z ia ln o śc i całe g o s p o łe c z e ń s tw a z a d o b ro b y t i b e z p ie ­ c z e ń stw o so c ja ln e je d n o s tk i. S to s u je się t u z a s a d ę p o w sz e c h n o śc i ś w ia d c z e ń i u s łu g pom o cy sp o łeczn ej zg o d n ie z k r y te r iu m n ie z a sp o k o jo n y c h p o trz e b tego ty p u . P o m o c sp o łe c z n a u w a ż a n a j e s t z a in te g r a ln ą część życia zbiorow ego, p a ń s tw o g w a r a n tu je ś w ia d c z e n ia i u s łu g i k a ż d e m u o b y w atelo w i p rz e z całe jeg o życie. M odel te n re a liz o w a n y j e s t g łó w n ie w p a ń s tw a c h s k a n d y n a w s k ic h .

M o d el e le m e n ta r n y j e s t re a liz o w a n y w e k o n o m ic z n ie n a js ła b s z y c h p a ń ­ s tw a c h e u ro p e js k ic h , w k tó ry c h n ie u d a ło się o s ią g n ą ć m o d e lu p e łn e g o z a ­ t r u d n ie n ia , a p u b lic z n a po m o c s p o łe c z n a u z u p e łn ia n a j e s t a k ty w n o ś c ią c h a ­ r y t a t y w n ą z w ią z k ó w w y z n a n io w y c h i o r g a n iz a c ji p o z a rz ą d o w y c h . W ty m

m o d e lu p a ń s tw o g w a r a n tu je ty lk o z a s p o k a ja n ie p o d s ta w o w y c h p o tr z e b b y to ­ w ych. Ś w ia d c z e n ia , rz a d z ie j u s łu g i s o c ja ln e s ą u s ta lo n e ja k o m in im u m i m a ją c h a r a k t e r p o m o c y a d r e s o w a n e j (g ru p o w e j). M o d e l t e n r e a liz o w a n y j e s t w ta k ic h k r a ja c h ja k : P o r tu g a lia , H is z p a n ia , G re c ja , I r l a n d i a i częściow o w e W łoszech. P o w y ż sz e s y s te m y p om ocy sp o łe c z n e j p a ń s tw e u r o p e js k ic h m a ją c h a r a k ­ t e r m o d e lo w y i z u w a g i n a p ro c e sy in te g r a c ji w r a m a c h U n ii E u ro p e js k ie j p rz e c h o d z ą z m ia n y o rg a n iz a c y jn o -p ra w n e . W m o d e lu k o rp o ra c y jn y m w id o cz­ n ie j e s t z n a c z ą c e u s p o łe c z n ia n ie p om ocy sp o łeczn e j p rz e z p o w ie r z a n ie w y k o ­ n y w a n ia z a d a ń p u b lic z n y c h o rg a n iz a c jo m p o z a rz ą d o w y m . W m o d e lu z a ś lib e ­ r a l n y m m o ż n a z a u w a ż y ć w y k s z t a ł c a n i e s ię m e c h a n iz m ó w r y n k o w y c h w z a k r e s ie w y k o n y w a n ia u s łu g so c ja ln y c h p rz e z s y s te m z a m ó w ie ń p u b lic z ­ n y c h o ra z w s p ie r a n ie o rg a n iz a c ji p o z a rz ą d o w y c h i re lig ijn y c h . W m o d e lu o p ie k u ń c z o -so c ja ln y m s p o s trz e c m o ż n a z a c h ę c a n ie do tw o r z e n ia g r u p s a m o ­ pom ocow ych. S ą ta k ż e w sp ó ln e te n d e n c je rozw ojow e, ta k ie j a k rozw ój p a r t y ­ c y p a c y jn y c h fo rm p om ocy sp o łe c z n e j, w z ro s t p o d m io to w o śc i b e n e fic je n tó w pom o cy i p rz e k s z ta łc e n ie k o n s u m e n tó w ś w ia d c z e ń w k lie n tó w u s łu g so c ja l­ n y c h , c o n tr a c tin g , ta r g e tin g , z a r z ą d z a n ie w ielo p o zio m o w e s p r a w a m i pom ocy sp o łe c z n e j, a ta k ż e je j s ta n d a r y z a c ja p rz e z o rg a n iz a c je m ię d z y n a ro d o w e .

5. S tandardy pom ocy społecznej w U n ii E uropejskiej

U n ia E u r o p e js k a j e s t o r g a n iz a c ją e u ro p e js k ą , w r a m a c h k tó re j d o k o n u je się in te g r a c ja p o n a d n a ro d o w a lu b w s p ó łp ra c a p a ń s tw w ró ż n y c h d z ie d z in a c h ży c ia zb iorow ego. Z p u n k t u w id z e n ia p om ocy sp o łe c z n e j n a jw a ż n ie js z y m o b ­ s z a r e m p o z o s ta je I f ila r U E , w k tó r y m a k ty p r a w n e s ta n o w io n e p rz e z o rg a n y w s p ó ln o ty e u ro p e js k ie j (p ra w o w tó rn e ) tw o r z ą z o b o w ią z a n ia lu b o c z e k iw a n ia w obec p a ń s tw c z ło n k o w sk ic h . W śró d p o w odów z a in te r e s o w a n ia U n ii E u r o ­ p e jsk ie j p ro b le m a m i pom o cy sp o łe c z n e j m o ż n a w s k a z a ć n ie u n ik n io n y rozw ój w s p ó łp ra c y tr a n s g r a n ic z n e j s łu ż b sp o łe c z n y c h p o sz c z e g ó ln y c h p a ń s tw w k o n ­ te k ś c ie p o lity k e u ro p e js k ic h i sw obód w o ln eg o r y n k u e u ro p e js k ie g o , r o s n ą c y p o p y t n a u s łu g i s o c ja ln e w w y n ik u k r y z y s u k o n c e p c ji w e lfa re s ta te , w p ro w a ­ d z a n ie z a s a d k o n k u re n c y jn o ś c i i d e re g u la c ji w s y s te m a c h z a b e z p ie c z e n ia sp o łecz n eg o , a p rz e d e w s z y s tk im k o n ie c z n o ść s tw o r z e n ia s tr a te g ii z ró w n o w a ­ żonego ro z w o ju sp o łe c z n e g o 45. T a k ie p o d e jśc ie j e s t je d n a k w y n ik ie m e w o lu ­ cji. Do l a t o s ie m d z ie s ią ty c h XX w. (z g o d n ie z T r a k ta te m R z y m s k im 46) k w e ­ s tie s o c ja ln e i s łu ż b y sp o łe c z n e n ie b y ły d z ie d z in ą w c h o d z ą c ą w z a k r e s 45 Por. D. Wojtczak, Modele i przyszłość polityki społecznej w Unii Europejskiej, „Praca Socjalna” 2008, nr 5, s. 3 i n.

46 Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą, podpisany 25 marca 1957 r., wszedł w życie 1 stycznia 1958 r. (Dz.U. z 2004 r., nr 90, poz. 864/2).

o d p o w ie d z ia ln o śc i E u r o p e js k ie j W sp ó ln o ty G o sp o d a rc z e j, p o z o s ta w a ły d o m e ­ n ą p a ń s tw n a ro d o w y c h . A k ty w n o ść E W G s p r o w a d z a ła się do d z ia ła ln o ś c i E u ro p e js k ie g o F u n d u s z u S p o łe c z n e g o . J e d n o lity A k t E u r o p e js k i47, k tó r y w sz e d ł w życie z d n ie m 1 s ty c z n ia 1987 r., o k r e ś lił n o w e cele w sp ó ln o ty w z a k r e s ie p o lity k i sp o łe czn e j i „sp ó jn o ści s o c ja ln e j”. N a te j p o d s ta w ie n a s t ą ­ piło p rz y ję c ie w 1989 r. W sp ó ln o to w e j k a r t y p o d s ta w o w y c h p r a w so c ja ln y c h p ra c o w n ik ó w 48 ( z n a n e j ta k ż e ja k o E u r o p e js k a K a r t a S o c ja ln a ), k tó re j a r t. 4 s ta n o w ił o p r a w ie do o c h ro n y so c ja ln e j. O d T r a k t a t u z M a a s tr ic h t ( T r a k ta t o U n ii E u ro p e js k ie j)49 z 1992 r. ro z p o c z ą ł się d a ls z y p ro c e s tw o r z e n ia s t a n ­ d a rd ó w o rz e c z n ic z y c h i z a le c a n y c h w z a k r e s ie pom o cy sp o łec zn ej. Do t r a k t a ­ t u d o łączo n o b o w ie m K a r tę ja k o p ro to k ó ł so c ja ln y o b o w ią z u ją c y p a ń s tw a cz ło n k o w sk ie i tw o rz ą c y r e a ln e u p r a w n ie n ia d la o b y w a te li. D ecy d u jące z n a c z e ­ n ie m ia ło je d n a k p rzy jęc ie T r a k ta tu A m s te rd a m s k ie g o 50 (1997). W a r t. 137 w y ra ż o n a j e s t z a s a d a su b s y d ia rn o ś c i, co o z n a c z a, że p a ń s tw a cz ło n k o w sk ie n a d a l p o z o s ta ją g łó w n y m i p o d m io ta m i p om ocy sp o łeczn ej z a u to n o m ią i n s t y ­ tu c jo n a ln ą , a le p o d p o rz ą d k o w u ją się s ta n d a r d o m tw o rz o n y m p rz e z o rg a n y w s p ó ln o ty e u ro p e js k ie j, w szcz eg ó ln o ści K o m isji E u ro p e js k ie j, k tó re j r o lą j e s t m .in . m o n ito r in g p om ocy sp o łe c z n e j n a p o zio m ie k ra jo w y m m .in . p rzez:

- u tw o r z e n ie O b s e r w a to r iu m S łu ż b S p o łe c z n y c h w e F r a n k f u r c ie n a d M e n e m ja k o in s ty tu c ji b u d u ją c e j E u r o p e js k i S y s te m In fo rm a c ji o S łu ż b a c h S p o łec zn y ch ;

- o rg a n iz o w a n ie a n a liz p o ró w n a w c z y c h fu n k c jo n o w a n ia pom o cy sp o łe c z ­ n ej w p a ń s tw a c h c z ło n k o w sk ic h ;

- w s p ie r a n ie s to w a rz y s z e ń i f u n d a c ji e u ro p e js k ic h d z ia ła ją c y c h n a rzecz k o n w e rg e n c ji k ra jo w y c h s łu ż b sp o łec zn y ch ;

- u je d n o lic e n ie k s z ta łc e n ia w yższego w r a m a c h tzw. p ro c e su bolońskiego. I s to tn y m e le m e n te m p o lity k i sp o łeczn ej U E s ą f u n d u s z e s t r u k t u r a l n e , w ty m p rz e d e w s z y s tk im E u r o p e js k i F u n d u s z u Społeczny, k tó r y z o s ta ł u tw o ­ rz o n y ju ż w 1957 r. n a m ocy T r a k t a t u R z y m sk ie g o . A rt. 123 T r a k t a t u w y m ie ­ n i a cele E u ro p e js k ie g o F u n d u s z u S połecznego:

- u ła tw ie n ie in te g r a c ji zaw odow ej osobom b e z ro b o tn y m n a r a ż o n y m n a b ez ro b o c ie d łu g o trw a łe ;

- u ła tw ie n ie in te g r a c ji zaw odow ej lu d z io m m ło d y m p o s z u k u ją c y m z a ­ tr u d n ie n ia ; - p rz y c z y n ia n ie się do in te g r a c ji osób n a r a ż o n y c h n a w y łą c z e n ie z r y n k u p ra c y ; - s tw o rz e n ie ró w n y c h m o ż liw o ści m ę ż c z y zn i k o b ie t n a r y n k u p ra c y ; 47 Dz.U. z 2004 r., nr 90, poz. 864/5. 48 Niepublikowana. 49 Dz.U. z 2004 r., nr 90, poz. 864/30. 50 Dz.U. z 2004 r., nr 90, poz. 864/31.

— s tw o r z e n ie w a r u n k ó w d o s to s o w a n ia się do p r z e m ia n w p rz e m y ś le i z m ia n w s y s te m a c h p ro d u k c y jn y c h ; — w s p o m a g a n ie w z ro s tu s ta b iliz a c ji z a tr u d n ie n ia ; — w z m o c n ie n ie i u s p r a w n ie n ie s y s te m u n a u c z a n ia i sz k o le n ia ; — p rz y c z y n ia n ie się do ro z w o ju i p rz y s to s o w a n ia s tr u k tu r a ln e g o , czyli n iw e lo w a n ie różnic. I s to tn y j e s t ta k ż e p o w o ła n y T r a k ta te m z M a a s tr ic h t F u n d u s z S p ó jn o ści, n a z y w a n y ró w n ie ż F u n d u s z e m K o h e z y jn y m . D o ty czy o n g łó w n ie in w e s to w a ­ n ia w k r a ja c h , w k tó r y c h p r o d u k t k ra jo w y b r u t t o n a je d n e g o m ie s z k a ń c a w y n o si m n ie j n iż 90% ś re d n ie g o p o z io m u P K B w całej w sp ó ln o cie.

6. P om oc sp o łeczn a w d ok u m en tach R ady Europy

I n te g r a c ja e u r o p e js k a w r a m a c h R a d y E u r o p y m a c h a r a k t e r w s p ó łp ra c y m ię d z y rz ą d o w e j w c e lu o c h ro n y p r a w c z ło w ie k a , p lu r a lis ty c z n e j d e m o k ra c ji o ra z rz ą d ó w p r a w a . S tą d te ż g łó w n y m ź ró d łe m s ta n d a r d ó w so c ja ln y c h p r a w c z ło w ie k a s ą u m o w y m ię d z y n a ro d o w e (h a r d la w ). W s k a z a ć t u m o ż n a n a w ią ż ą c ą , w s p o m n ia n ą w c z e śn ie j, E u r o p e js k ą K a r tę S p o łe c z n ą (tzw . K a r tę T u ry ń s k ą ), k tó r a g w a r a n tu je p ra w o do pom o cy sp o łeczn ej.

Z in n y c h n ie r a ty f ik o w a n y c h p rz e z P o ls k ę u m ó w m ię d z y n a ro d o w y c h m o ż ­ n a o d n o to w a ć:

— E u r o p e js k i K o d e k s Z a b e z p ie c z e n ia S p o łeczn eg o , s p o rz ą d z o n y w S t r a s ­ b u r g u 16 k w ie tn ia 1964 r., k tó r y g w a r a n tu je p ra w o do ś w ia d c z e ń ro d z in n y c h i m a c ie r z y ń s k ic h o ra z w p ro w a d z a z a s a d y o b lic z a n ia w y p ła t o k reso w y ch ;

— E u r o p e js k ą K o n w e n c ję o Z a b e z p ie c z e n iu S p o łe c z n y m , s p o r z ą d z o n ą w P a r y ż u 14 g r u d n ia 1972 r.;

— z re w id o w a n ą E u r o p e js k ą K a r tę S p o łe c z n ą , s p o rz ą d z o n ą w S tr a s b u r g u 3 m a ja 1996 r., k tó r a w a r t. 13 s ta n o w i: „ K ażd y n ie m a ją c y w y s ta r c z a ją c y c h z a so b ó w m a p ra w o do pom o cy sp o łec zn ej i m e d y c z n e j”, a w a r t. 14 g w a r a n t u ­ je p ra w o do k o r z y s ta n ia ze s łu ż b o p ie k i sp o łeczn ej.

Z u w a g i n a f a k t, że p o w y ż sze u p r a w n ie n ia s ta n o w ią p r a w a c z ło w ie k a II g e n e ra c ji, E u r o p e js k i T r y b u n a ł P r a w C z ło w ie k a n ie p o s ia d a k o g n ic ji w d o c h o d z e n iu ro s z c z e ń z ty c h p ra w , p rz e z co n ie m a u z u p e łn ia ją c y c h s t a n ­ d a rd ó w o rz e c z n ic z y c h (case la w ). W s y s te m ie R a d y E u ro p y d u ż ą ro lę o d g ry w a ją s t a n d a r d y z a le c a n e (so ft la w ), m a ją c e c h a r a k t e r z o b o w ią z a ń p o lity c z n y c h p o c z y n io n y c h n a z a s a d z ie k o n s e n s u s u p rz e z u m o c o w a n y c h p rz e d s ta w ic ie li p a ń s tw R a d y E u ro p y n a fo­ r u m K o m ite tu M in is tró w w fo rm ie re k o m e n d a c ji czy rz a d z ie j rezo lu cji. W śró d teg o ty p u s ta n d a r d ó w pom ocy sp ołecznej w y ró żn ić tr z e b a n ie p u b lik o w a n e :

— re z o lu c ję (1 9 6 7 )1 6 K o m ite tu M in is tró w d o ty c z ą c ą ro li, p rz y g o to w a n ia o ra z s t a t u s u p ra c o w n ik ó w so cja ln y ch ;