O zmianie instytucjonalnej w Europie
w okresie kryzysu
Rocznik Integracji Europejskiej nr 7, 7-22
2013
ROZPRAWY I ARTYKUŁY
TOMASZ
GRZEGORZ
GROSSE
Warszawa
O
zmianie
instytucjonalnej
w
Europie
w
okresie
kryzysu
Wprowadzenie
Kryzyspolityczny i gospodarczy, zjakim zmaga się Unia Europejska (UE)przy
najmniej od 2008 roku, a którynabrał intensywności wraz zkłopotami strefy euro w 2010 roku - jest okazją dowprowadzania zmian instytucjonalnych. Mająone z jed
nej stronyustabilizować sytuację gospodarczą oraz usprawnić zarządzanie gospodarką
w ramach Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW) i wcałej UE. Z drugiejstrony sąoka- zją do rekonfiguracjisystemu politycznego,wtymm.in. zmiany ustroju politycznego
panującego w jednoczącej się Europie.
Wkontekście tych zmian warto przywołać popularną w politologii amerykańskiej
koncepcję „przerywanej równowagi” (punctuated equilibrium) lub punktualizmu (Baumgartner, Jones, 1993; Cohen, 2012). Jest onacoraz częściej aplikowana w stu diach europejskich (Princen, 2012). Wedługniej zmiany zachodzące w określonych
systemach (poczynając od biologicznych, przez społeczne i kończącna politycznych lub geopolitycznych) - sąnajczęściej inkrementalne, awięc stopniowe i powolne,gdyż ograniczane przez szereg uwarunkowań występujących w danym systemie. Jednak od
czasudo czasu, najczęściej pod wpływem sytuacji kryzysowej - dochodzido bardziej gwałtownychi radykalnych zmian.
Przykłademzmianinkrementalnych wsystemie politycznym jednoczącej się Euro py może być stopniowe wzmacnianie roli politycznej instytucji technokratycznych
i sądowniczych. Opierało się tona rozwoju „systemuregulacyjnego”w Europie, a więc zwiększaniu skali oddziaływania unijnegoprawa orazwładzy sądów europejskich nad jego interpretacją (Majone, 1996). Podstawowe znaczenie miała tutaj zasada suprema cjiprawa unijnego nad krajowym oraz bezpośredni skutek prawa europejskiego w prawie
krajowym. Zdaniem specjalistów były onezaczerpniętez konstytucyjnego porządku
państw federalnych, które wprowadzają hierarchię prawną między szczeblem federal
nym i krajowym (Phelan 2011; Kabat-Rudnicka, 2010, s. 82,114). Sądy konstytucyjne
pełniąwe wspomnianych państwachfunkcjęstrażnika integralności oraz obrońcy pod
stawowychpraw wramach całejfederalnejwspólnoty politycznej.W przypadku Unii niema jednakani wspólnoty politycznej naszczeblu UE(demos),anipaństwa federal nego o wykształconych instytucjach demokratycznych. Unia nieposiada nadal takich
atrybutów federacji, jak scentralizowana polityka fiskalna, ani autonomicznych wzglę
dem państwczłonkowskich źródeł finansowania. Nie mapolicji, więzień, armii, ani
odpowiednich kompetencji wzakresie polityki zagranicznej,bezpieczeństwa i obrony.
Przede wszystkim nieposiada kompetencji-kompetencji, czyliniemoże samodzielnie
określać zakresu własnych uprawnień, cooznacza, że nie jest suwerenna (Kabat-Rud-
nicka,2010,s. 110-111).Dlategoteżzasada supremacjichoćwprowadzałaustrójfede
racyjny na płaszczyźnie regulacyjno-sądowniczej wEuropie,to jednak czyniła to bez jednoczesnegoprzeniesienia władzy isuwerennościpolitycznej na szczebel Unii i bez uwzględnienia podstawowych zasad demokratycznych. Wrazz rozwojem integracji faktycznieprzesuwanowładzę polityczną od demokratycznych wspólnot narodowych
i ich przedstawicieliwyłonionych w wyborach powszechnych wkierunkuinstytucji
technokratycznych i sędziowskich w UE, które nie mająodpowiedniejlegitymacji de
mokratycznej. Była to ważna tendencja ustrojowa, którą możnaokreślić jako dążenie
do „federacji technokratycznej”.
Koncepcja „przerywanej równowagi” przypominanieco moje rozważania, które prowadziłem jeszcze przed wybuchem obecnego kryzysu(Grosse, 2008).Dowodziłem
wówczas, że zmiany wprocesachintegracji europejskich mająodwielulatpostaćpo
wolnego zwiększaniakompetencji instytucji wspólnotowych, cojest określane mia nem competence creepi nawiązuje dostopniowegorozwoju ‘systemu regulacyjnego’
wEuropie (Pollack,2000,s. 5, 19-38; Princen,Rhinard, 2006,s. 11, 19-32). Jest to przerywaneprzez cyklicznekryzysy,które niejednokrotnie przynoszą radykalne zmia
ny, nazwane przezemnie ‘przełomem instytucjonalnym’. Przed 2008 rokiemobserwo
wałem jak zmiana inkrementalna stopniowo traciłaimpet. Było tom.in. spowodowane
rosnącą niechęcią rządów narodowychdo dalszego delegowania uprawnień doinstytu cji europejskich,zwłaszczatechnokratycznych. Jednocześnie wskazywałem na to, że
w Europie nie ma warunków do dokonania ‘przełomu instytucjonalnego’ wkierunku federacji demokratycznej.
Bez względuna to, czy zmiana instytucjonalna w Europie odbywa się w sposób
stopniowy, czy radykalny - o jejsukcesiecoraz częściej decyduje dyplomatyczna
dys-krecjonalność, unikanie transparentności i upolitycznienia wyborczego. To właśnie
dlatego elity europejskie unikają poddawania kolejnych traktatów pod werdykt wybor ców w referendach (Statham, Trenz, 2013, s. 965-980). Uznająbowiem, że ten typ
upolitycznienia spraw europejskich możezaszkodzićzmianieinstytucjonalnejw Euro
pie, czego doświadczono przy okazji ratyfikacji projektu traktatu konstytucyjnego w roku2005, a takżeinnych traktatóww Irlandii (gdziejestkonstytucyjny wymógraty
fikacji tych umów nadrodze powszechnegoreferendum).
Można wtymmiejscu przypomnieć słynną książkę Craiga Parsonsa (2003), który
twierdził, że integracja dokonana została przez elity transnarodowe działające bez od
powiedniej aprobaty wyborców, a nawetdążącdo stopniowego odejściaod państw na rodowych w kierunku federacji europejskiej. Potwierdza to w części inny badacz zajmujący się początkami integracji na Starym Kontynencie. SebastianRosato zgadza
się z poglądem, że zarównoEuropejska Wspólnota Węgla i Stali (1951), jakiEuropej ska Wspólnota Gospodarcza (1957)były dziełem wąskich elitpolitycznych,które de cydowały bezszerszych konsultacji społecznych ipolitycznych (Rosato, 2011, s. 12,
ichpotęgi dzięki instrumentom europejskim, atakże wmiarę możliwości poddanieich
kontroli zasobów gospodarczych krajów sąsiednich.
W tych warunkach nie dziwi, że Unia boryka się z problemem deficytudemokra
tycznego.Jednocześniewkryzysiemożemydostrzeczaskakującą sytuację.Otóżwzrasta
upolitycznieniespraw europejskich, rozumiane jako większe zainteresowanie polity
ków narodowych i krajowejopiniipublicznejdladecyzji podejmowanych wEuropie. Jest to czynione wimię zmniejszeniadeficytu demokratycznego istniejącegonaszcze
bluunijnym. Przynosi to jednakodwrotneskutki od zamierzonych. Blokuje bowiem
reformy i działania antykryzysowe,zwłaszcza redystrybucyjne (tj. przenoszące fundu
sze podatnikówz jednychpaństw dodrugich), albo ustrojowe. Wten sposób Europa potrzebująca zwiększenia demokracji dlawprowadzenia niezbędnych zmian instytu
cjonalnych,maproblem z tym, że wzrost demokratycznej kontrolina szczeblu narodo
wym przyczynia się do paraliżu decyzyjnego i utrudnia reformy. Dowodzi to niemocy
systemu politycznego występującego wEuropie i trudności dokonaniaprzełomowych zmian instytucjonalnych (Offe, 2013). Podpowiada również politykom ryzykowną
drogę dlareformowaniaUnii tj. bezudziałuopinii publicznej, poprzezomijanie obo wiązującego prawa, kosztem demokratycznych proceduri słabszych aktorów politycz
nych. Przypomina tonieco „aksamitny zamachstanu”, który jest wprawdzie skuteczny,
ale niezbyt demokratyczny.
Specjaliścicoraz częściej dostrzegają problemdecydowania na szczeblueuropej
skim,w tymwzakresiereform instytucjonalnych (Cross,2013).Polega onna swoistej wymianie (trade-off)międzytransparentnością i towarzyszącym jej upolitycznieniem
a efektywnością podejmowania decyzji (które jest łatwiejsze w cieniu negocjacji dy plomatycznychibez polaryzacji stanowisktowarzyszących upolitycznieniu dokony wanych reform). Wybitni znawcy problematyki europejskiej i jednocześnie mocno zaangażowani w powodzenie tego projektupolitycznego uznają, że jeśli dochodzi do konfliktumiędzy koniecznością reform a złamaniem obowiązującego prawa (narodo
wegobądźeuropejskiego) -należywybrać reformy(Beck, 2013, s. 31-32). Dlatego celem niniejszegoartykułu jestprzyjrzenie się bliżej temu zagadnieniu. Czy zmiany in
stytucjonalnew ramach integrującej się Europy są corazczęściej dokonywane metodą niedemokratyczną, co jestwarunkiem ichskuteczności?Czybez względu na to,czy są onestopniowe (inkrementalne), czyradykalne -sądokonywanew wyniku nieformal nego i dyskrecjonalnego porozumienia w łonie wąskich elit politycznychiurzędni czych, ale ponad głowami obywateli? Czy można odwoływać się do demokracji narodowej bez szwanku dla postępów integracji na Starym Kontynencie? Jeśli efek
tywnym sposobem wprowadzania zmian ustrojowych jest ‘aksamitny zamachstanu’
-to jakieniesie tozagrożenia dla projektueuropejskiego w dłuższym horyzoncie czasu?
Przykład historyczny
Na początku zamierzam przyjrzeć się zmianom instytucjonalnym podejmowanym przed wybuchem kryzysuw2008roku. Wybranyprzeze mnie przykładdotyczy proce suzmian traktatowych, które miały być w założeniu szybkie i radykalne, a w istocie okazały sięstosunkowo łagodnei długotrwałe. Prowadziły jednakdo rekonfiguracji
władzy wEuropiem.in. nakorzyść największych państw członkowskich i były odpo
wiedzią przedewszystkim na znaczące poszerzenie Wspólnoty w latach 2004-2007. Omawiane zmianyzostały zainicjowane w połowie lat 90-tychubiegłego wieku
i trwały przez kilkanaście lat, aż do wejścia w życie traktatu zLizbony (w grudniu 2009 roku). W międzyczasie wprowadzono traktat z Amsterdamu (podpisany w 1997
roku) i Nicei (podpisany w2001 roku), którychrezultaty zostały uznane przez więk szośćpaństw -za niewystarczającelub wręcz rozczarowujące. Wkrótce rozpoczęto
prace nadkolejną zmianą traktatową.Podeklaracji zLaeken (2001)inieudanej konfe
rencjimiędzyrządowej zwołano Konwent (2002-2003),apóźniejkolejną konferencję
międzyrządową (2004),która wypracowała ostatecznątreść traktatu konstytucyjnego. Pomimo fiaska referendów ratyfikacyjnych we Francji i Holandii (2005), ponownie
podjęto pracę nad zmianą traktatową. Kolejna konferencja międzyrządowa, powołana
w2007 roku, wypracowała ostatecznezałożeniazmianyinstytucjonalnej.
Doświadczenie kilkunastu lat wprowadzania zmian traktatowych wEuropie wska
zuje nawielerozlicznych przeszkód dlatego procesu. Pokazała to analiza kolejnych eta
pówtego procesu przeprowadzona przez zespół naukowców pod kierunkiem Georga Tsebelisa(Finke, König,Proksch, Tsebelis, 2012).Jest tobodajnajlepszy specjalistaod analizy instytucjonalnej, twórca metody badawczej zorientowanej na identyfikację
aktorów blokującychmożliwości podejmowania decyzji(Tsebelis,2002). Wspomnia nyzespół badawczy wskazał na dwagłówne czynniki, które umożliwiły dokonanie zmian traktatowych - pomimopiętrzącychsię trudności:
- po pierwsze, zapewniła to determinacja większości popierającej zmiany instytucjo
nalne, pod kierunkiem dwóch największych państw: Francji i Niemiec;
- po drugie, zmiany były możliwe wwynikuprzynajmniej dwóch manipulacji poli
tycznych,którew poważny sposób naginały istniejące prawo europejskie iodby wały się kosztem demokratycznych procedur oraz interesów słabszych państw
członkowskich.
Zmiany systemowesą więc możliwe wEuropie, ale tylko wówczas, kiedyzgod
nie popierają je Francja i Niemcy, a także kiedy odbywająsię niemal w wyniku „aksa
mitnego zamachu stanu”, a więc poprzez ogromną presję polityczną, omijanie istniejącego prawa, kosztemdemokratycznych procedur i słabszych aktorów poli
tycznych. Proces zmian traktatowych byłwspieranyprzez elity brukselskie,a więc
urzędników, prawników, lobbystówi dziennikarzy, którzy na co dzień ‘żyją’z inte
gracji europejskiej. Można określić tą grupę jako interesy transnarodowe lub wręcz ponadnarodowe.Jednak stanowiły onejedyniewsparcie dla dwóch „lokomotyw”, któ re ciągnęły zmiany w pożądanym przez siebie kierunku. Należy podkreślić, że główneroleprzypadłyaktoromstricte rządowym,reprezentującymdwanajwiększe państwa członkowskie.
Upodłożaich determinacji wobec zmian instytucjonalnych stało poszerzenie UE na
wschód, a więc zwiększenie liczby państwczłonkowskich do 27. Wtakdużej grupie wpływy politycznedwóch największychpaństw wyraźnie słabły. Zmniejszala siętakże
możliwość sterowania sprawamieuropejskimizgodniez interesamitej dwójki.Reguły
podejmowania decyzji przyjętewNicei utrudniałyprocedowanie w instytucjach Rady.
Wspomniana „blokada decyzyjna” w sposób pośredniwzmacniała inne instytucje eu ropejskie, przede wszystkim władzę urzędników isędziów. To właśnie wtym okresie
zaobserwowano największą ekspansjęintegracji europejskiej w oparciu o wysoką ak tywność KomisjiEuropejskiej i interpretację traktatówdokonywaną przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości (nazwany później Trybunałem Sprawiedliwości UE). Tym samymzwiększał się deficytlegitymacji demokratycznej, gdyż Wspólnota rozwijała się wwynikudziałań podejmowanychprzez instytucje niemające odpowiedniego man
datupolitycznego (Finke, König, Proksch, Tsebelis, 2012, s.28-61).
Determinacja największych państw, aby odejśćod traktowego statusquo" była więc wiodącym czynnikiem zmian. Chodziło oodbudowę wpływów politycznych tej dwójki w instytucjach europejskich, wtym zwiększenie decyzji w oparciuo mechaniz
my międzyrządowe. Chodziłorównieżo ograniczenie wpływów europejskich urzędni
ków i sędziów na kierunki procesu integracyjnego. Właśnie dlatego szermowano
argumentem odbudowy legitymacji politycznej naszczeblu unijnym. Chodziło przy
tymnie tyle o zwiększenie ogólnego znaczenia wyborców wprocesach decyzyjnych,
ale zwłaszczatych wyborców, którzy pochodząz największych państw europejskich.
To wyborcy z tych krajów mieli bowiem uzyskaćnajwiększy wpływ decyzyjny wRa
dzie oraz Parlamencie Europejskim.
Osiągnięciezamierzonego celu było możliwe na drodze kilku manipulacji politycz
nych. Pierwsza pojawiła się ponieudanej konferencji międzyrządowejwroku 2003, któ ra niebyła w stanie wypracować żadnegokompromisu. Wówczas sprawę delegowano
do Konwentu Europejskiego.Miał on pozory większej legitymizacjii transparentności, m.in. poprzez zaproszenie szerszej gamy przedstawicieli z państw członkowskich, anietylko delegatówrządowych (jakw przypadkukonferencji międzyrządowej).Jed
nakfaktycznie, kolejne zmiany wtreści proponowanych rozdziałów konstytucji po
dejmowało wąskie Prezydium, a w gruncie rzeczy przesądzała o tym jednaosoba
- prezydent Konwentu ValeryGiscard d’Estaing.To on dbał o to,abynietylkozapew
nić sprawne procedowanie nad nowym traktatem, ale aby był to kierunek aprobowany
przez największe państwa.Trudnonie uznać takiego działania za swoisty „zamach sta nu”, choć pod osłonąpozorów demokratycznych standardów. Jest to jednocześnie zgodne z długoletnią praktyką postępowania dyplomacji francuskiej,która zapewnia
sobie wpływynascenie unijnej poprzez delegowanie Francuzówna odpowiednioeks ponowane stanowiska w instytucjach europejskich. Większość państw ‘przymykała
oko ’ na procedurę przyjętą w Konwencie mając świadomość tego, że o wszystkimi tak zadecyduje konferencjamiędzyrządowa. Tymczasem tekst wypracowany przezKon
went stał się podstawą dla pracypóźniejszejkonferencji.Był to kolejny element mani
pulacji, gdyż ograniczało topoważnie pole manewru dla tych aktorów, którzy negowali kierunek pracy prezydiumKonwentu (Tsebelis, Proksch, 2007, s. 157-186).
Kolejna manipulacja dotyczyła przyjęcia jako nieformalnej zasady, że sposób
pro-cedowania nad zmianątraktatową będzieodbywał się tak, jakby wystarczająca była akceptacjawiększości dla proponowanych zmian,a niewszystkich państw członkow skich (Finke, König, Proksch,Tsebelis, 2012, s. 191). Wspomniana zasada stanowiła przy tym jaskrawe odejście od formalnej literyprawa europejskiego. W konsekwencji tegozałożenia możliwe byłoprocedowanie tego samego tekstutraktatupomimo trzech
kolejnych porażek w referendach ratyfikacyjnych (weFrancji, Holandii i Irlandii ). Po
fiaskach tych referendów wprowadzono jedynie drobne zmiany wtreści tego doku
cja - o ile to będziemożliwe- odbędziesię bezodwołania bezpośredniodowyborców (tj. bez uciekaniasię doreferendów).
Niewątpliwie nadwyrężyło to zasady demokratyczne,zwłaszczaw tych państwach,
gdzie najpierw naród odrzuciłproponowany traktat, akilkanaście miesięcypóźniej ra
tyfikowałygoparlamenty i głowy państw. Trudno sobie wyobrazić, aby w jakimkol
wiek państwiedemokratycznym raz odrzucona wreferendumustawazostaławkrótce potem przyjętaprzezparlament. Zdarzało się natomiastdość często tak, że pofiasku re ferendum nie tylko nie podejmowano tematu będącego przedmiotem plebiscytu, ale
inicjujący go politycy podawali siędodymisji (uznając, żejest to pośredni dowód na
wotumzaufania ze stronyspołeczeństwa). Wetodlatraktatuw niektórych państwach
niezakończyło całej procedury, gdyż nadal większość krajów popierała zmiany(awza sadzie większość w łonieelitpolitycznych). Opinia elit proeuropejskichbyła więcnaj
ważniejsza.Miała większe znaczenie aniżeli formalne procedury lubzasadydemokracji. Innym przejawem wspomnianej zasady faktycznego decydowania większością wsprawach traktatowych- był konflikt o metodę głosowania w nowym traktacie. Stro nami ostrego sporu w ostatniejfazie procedowania nadtraktatem lizbońskim stałysię
Niemcy i Polska. Strona polska reprezentowała nie tylko interesy państw średnich
(wtym m.in. Hiszpanii), ale również wielumniejszych członków UE. Według eksper tów metodapierwiastkowa proponowana przez polskirząd była znaczniebardziej spra
wiedliwa dla zasadniczej większości państw członkowskich (tj. lepiej oddaje siłę głosów w stosunku do populacji poszczególnych państw) (Hosli, Machover, 2004;
Kauppi, Widgren,2004; Cichocki, Życzkowski, 2010).Niestety, w ramach ‘pierwiastka’
znaczącosłabłasiłagłosówniemieckich.DlategoNiemcy forsowali system głosowa
nia, który był korzystny przede wszystkim dlanichsamych (umożliwiał nad-reprezen- tację ich siły głosów w stosunku do liczby populacji). Dla kilku innych państw propozycje Berlina były obojętne (m.in. dla Francji, Wielkiej Brytanii i Włoch),
adlawszystkich pozostałych były gorszym rozwiązaniem (najbardziej traciły Polska
i Hiszpania).
Ostatecznie zwyciężyła presja polityczna ze stronyNiemiec (notabene wtymczasie
tj. wpierwszej połowie 2007 roku państwotosprawowałoPrezydencję w UE, którą to funkcjęaktywnie wykorzystywałodopomyślnegodla siebiefinału negocjacjitraktato
wych). Jest to wymownym dowodem dominacji politycznej największych państw członkowskichna arenie unijnej. Jednak sukcesdyplomacji niemieckiejniebyłby moż
liwy, gdyby nie milczące założenie przyświecające negocjacjom, że rozwiązanie musi akceptować większość, a niekoniecznie wszyscyczłonkowie UE.To dlatego w decy dującymmomencie szczytu brukselskiego (w 2007 roku) kanclerz Merkel zapropono
wała, aby przyj ąć korzystne dla siebie zmiany traktatowe wbrew stanowisku ostatniego
państwabroniącegometodypierwiastkowej (tj. Polski). Trudnonie uznać tego zapo
gwałcenie norm prawa międzynarodowego, jakrównieżzasad legitymacji demokra tycznej.
Jakiemożna wyciągnąć wnioski z tychdoświadczeń? Zamknięcie reform traktato
wych w Europie dokonywane naprzełomie wieków umożliwiły dwa zjawiska. Po
pierwsze determinacja francusko-niemiecka dla tychzmian. Po drugie sztuka manipu
lacji politycznej, która odbywała sięw wyniku „naginania”prawa, kosztem demokracji i słabszych państw członkowskich.
Przykład zmian instytucjonalnych pod wpływem kryzysu
W okresie kryzysu strefyeuro takżeobserwujemy zmiany instytucjonalne, które odbywają sięw sposób manipulacyjny, a więcwwyniku pomijania, lub nawet złama
nia obowiązującego prawa,ale przycichej zgodzie elit politycznych. Mamna myśli
wzmocnieniewładzy Europejskiego Banku Centralnego (EBC), atakże wchodzenie
przez tąinstytucję w suwerenne kompetencjepaństw członkowskich. Odbywało się
to bez odpowiednichzmian traktatowych ipod pretekstem ochrony strefyeuroprzed dezintegracją.
Europejski BankCentralnystosował wokresiekryzysu zarówno działania określa
ne jako standardowe (m.in. obniżał stopy procentowe), jak i niestandardowe. Wśród tych ostatnich wymienić należyprogram zakupu obligacji zabezpieczonych (CBPP1).
Zostałonuruchomiony dwukrotnie(w 2009 i 2011 roku). Jego istotąbyło dostarczenie
płynności do sektora bankowego. Ponieważ EBC obniżył wymogi zabezpieczeń dla
tych obligacji, umożliwiło to odkupienie odbanków w strefie euro wielu papierów dłużnych o wątpliwej wiarygodności albo zabezpieczonych obligacjami zagrożonych niewypłacalnością państw członkowskich (Drudi, Durre, Mongelli,2012, s. 889).Tym
samym EBCwprawdzie bezpośrednio pomagał bankom,ale pośrednio stabilizowałsy tuację na rynku długu publicznego.
1 Covered Bond Purchase Program. 2 Securities Markets Programme. 3 Longer-Term Refinancing Operations. 4 Outright MonetaryTransaction.
Kolejnym niestandardowym posunięciem Banku był skupobligacji państw będących najmocniej dotkniętychkryzysem zadłużenia i znajdujących się pod silną presjąze strony rynków finansowych (SMP12). Wspomniane działanie zostało zainicjowane w 2010 roku i do jego zakończenia w 2012 roku EBC zakupił obligacje na sumęponad
214 mld euro.Celem tejoperacjibyło zbicierentowności tych obligacji,a więc obniże
niekosztówobsługi długu publicznego przez zainteresowanepaństwa,bank skupował
m.in. obligacje Grecji, Włoch, Irlandii, Hiszpanii i Portugalii (Buiter, Rahbari, 2012,
s. 25). Działanie EBC miało również uchronić te państwa od bankructwa (w sytuacji,
kiedy koszty obsługiich długubyłybynie doudźwignięcia przez te kraje).
NastępnieBank uruchomił program nisko-oprocentowanych,trzyletnich pożyczek
dla sektora bankowego w strefie euro (LTRO3). Działanie zostało przeprowadzone dwukrotnie (naprzełomie 2011 i 2012 roku) na sumęponad1 blneuro.Celem było do
starczenie płynności do sektora finansowego, a także pobudzenie akcji kredytowej ban
ków wobec realnej gospodarki. Ważnym, choć zakamuflowanymcelem tej operacji
było ponownie wsparcie najbardziej zadłużonych państw. Władze Banku liczyłybo
wiem na to, że instytucje finansowe wykorzystajączęść pożyczki LTROdo nabycia ob
ligacji państwowych, cozapewnifinansowanie długu publicznego oraz ułatwi obsługę
tego zadłużenia (poprzez zmniejszenie oprocentowania rynkowego).
W sierpniu 2012 Prezes Europejskiego Banku Centralnego zapowiedział możli wość nieograniczonego skupu obligacji państw członkowskich na rynku wtórnym
podejmo-wanew sytuacji nadmiernego podwyższeniarentowności tychobligacji i podokreślo nymi warunkami politycznymi, które byłyby ustalane w porozumieniu zEuropejskim
Mechanizmem Stabilności. Podstawowym celem tej operacji ma być ograniczanie
kosztów obsługi zadłużenia iobniżenieryzyka bankructwa państw w strefie euro. Pro gram zastąpiłwcześniej wykorzystywanyinstrument SMP.
Ponieważ sytuacja gospodarcza w strefie euro nie poprawia sięw zadowalającym
stopniu- w2013 roku dyskutowanebyłykolejne niestandardowe działaniaEBC. Do
tyczyły one m.in. dalszego obniżenia stóp procentowych, w tym wprowadzenia tzw.
ujemnych stóp (a więc pobieraniaopłatza depozyty bankowe (Lynch, 2013).Tego typu
działanie miałoby zniechęcić do przetrzymywania gotówki nakontachbankowych,
a więcpotencjalnie zwiększyć szanse na ich skierowaniedo realnejgospodarki. Innym pomysłem było kolejne wprowadzenieprogramu zakupu obligacjizabezpieczonych,
jednak tymrazem na znacznie większą skalę („Der Spiegel”, 2013a).Dlatego wspo mniane działanie jest określane,jako„luzowanie ilościowe” lub „monetyzacjadługu”.
Miałobyz jednej strony zwiększyćdopływ pieniądza dogospodarki, az drugiej popra wić kondycję sektora bankowego(m.in. poprzez skupowaniepapierówwartościowych o wyższym poziomieryzyka oraz zabezpieczonychobligacjamisuwerennymi). Roz
ważanoteżkolejną (trzecią już)transzę pożyczek dla sektora bankowego (LTRO).
Komentatorzy działań EBC uznają, że Bank znacząco zwiększył zakreswładzy
w strefie euro, przekroczył swój mandat, a nawet naruszył zapisytraktatowe okre
ślające jego kompetencje. Przejawem działań wzmacniających formalneuprawnienia Bankujest tzw.Unia bankowa,która czyni z EBC głównego nadzorcę nad europejski mi bankami. Oprócz tego wzrasta władza omawianej instytucji, która mniej wynika
zformalnych regulacji, abardziej z praktyki działania w sytuacji kryzysowej.
Podstawowym celem EBC i Europejskiego Systemu Banków Centralnychjest utrzymanie stabilnościcen.Wspieranie ogólnych polityk gospodarczychUnii możesię odbywać jedynie bezuszczerbku dlastabilnościinflacji(TFUE, art. 127). Tymczasem nawet eksperci zatrudnieni w EBC uznają, żeniestandardowedziałania tego Banku
wywołująryzyko inflacjiw dłuższymterminie (Drudi, Durre, Mongelli, 2012, s. 892). Ponadto,Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej kategorycznie rozgraniczapoli tykę pieniężną prowadzoną przez EBC od fiskalnej (realizowanej przez władze państw
członkowskich). Wprowadza zakazmonetarnego finansowania polityki fiskalnej (mo netary financingprohibition), a więcm.in.nabywania przez EBC papierówdłużnych
bezpośrednio od państw (czylina tzw.rynku pierwotnym(TFUE, art. 123). Nie pozwa
la na wykup zobowiązań państw członkowskich (nobail out) - zarówno przez instytu- cje europejskie takie jakEBC, j ak i innepaństwa(TFUE, art. 125). Oznacza to, że EBC niemoże ratować przed bankructwemzagrożonych państw, aninie wolno mu pełnić w strefie euro funkcji tzw. pożyczkodawcyostatniej instancji. Według oficjalnej wersji
Banku skup obligacji zagrożonych państw Eurolandu i inne niestandardowe działania podejmowane wczasiekryzysu - miały nacelu jedynie udrożnićkanały transmisji po lityki pieniężnej do realnej gospodarki (czyli zwiększyć akcjękredytową instytucji fi nansowych (Yiangou, O’Keeffe, Glócker, 2013, s. 230; Thimann, Winkler, 2013).
Tymczasem wielukomentatorów uznaj e, że łamią one zarównozakaz monetarnego fi
nansowania politykifiskalnej, jak równieżoznaczająwejście wrolę pożyczkodawcy ostatniej instancji dlapaństw strefy euro(Dyson, 2013,s. 207-222; Schelkle, 2013).
Inni dodają, że stanowitoprzekroczenie mandatu powierzonego tej instytucji w trakta cie (Machelski, 2012,s. 43-62). Wśród podmiotów krytykujących EBC znajdują się zarówno Niemiecki Bank Centralny, jak i Federalny Trybunał Konstytucyjny z Karls ruhe („Der Spiegel”, 2013b). Warto zauważyć, że przedstawicielNiemieckiego Banku CentralnegowRadzie Prezesów EBC,jako jedyny sprzeciwił sięzapowiedzi urucho mienia programuOMT.
Eksperci zwracają uwagę na to, żewejście EBC w obszar polityki fiskalnej odbywa sięzarówno poprzez zakupobligacji państwowych na rynku wtórnym (SMP, ewentual
nie OMT), jakiw sposób pośredni przez działaniaskierowane wobec sektora banko
wego (CBPP, LTRO) (Buiter, Rahbari, 2012,s. 6-7, 32).Niektórzy twierdzą wręcz, że np. program LTRO służyłobejściuzakazu bezpośredniego angażowania siębanku cen tralnego wzakup obligacji państwowych (Götz,2012, s. 107-108).Banki wykorzysty
wały bowiem fundusze pozyskane z EBC m.in. na zakup obligacji rządowych, co zapewniało finansowanie i ułatwiałoobsługę długu publicznego. Aktywność polityki pieniężnejwobszarze polityki budżetowej jest nietylko naruszeniem prawa, aletakże
legitymacji politycznej, wramach której decyzje dotyczące polityki fiskalnej muszą być odpowiednio autoryzowane przez danąwspólnotę polityczną lub jej przedstawi
cieli wyłonionych w wyborach powszechnych (Buiter, Rahbari, 2012, s. 6-7, 32). Działania EBC zmierzaj ądo uwspólnotowienia długu w strefie, a więc przerzucająod powiedzialność zafinansowanie zadłużenia z podatników wjednym kraju na podat ników w innych (Yiangou, O’Keeffe, Glöcker,2013, s.231; Götz, 2012,s. 109). Bank bierze bowiem udział w finansowaniu obsługi długu publicznego, a w razie nie wypłacalności lubredukcji zadłużenia niektórychpaństw będzie zmuszony ponieść
straty z tegotytułu. Tymbardziej, że jaktwierdząniektórzy- zakupryzykownych obli
gacji prywatnych i publicznych zamieniapowoli EBCwtzw. „zły bank”, a więc taki, który specjalizuje sięwprzejmowaniu toksycznych aktywów (Spiegel 2013b). Odby wa się to bez odpowiedniej zgody ze strony zainteresowanychpodatników, a jedyniena skutek decyzji instytucji technokratycznej niemających w tej sprawie formalnych
uprawnień. Innidodają, że działania EBC zachęcają najbardziej zadłużonerządydo ‘moralnego hazardu’(moral harassment), a więc zaciągania kolejnych długów na koszt
całej strefy euro(Buiter, Rahbari,2012, s. 28, 34; Machelski, 2012,s. 51).
Implikacje ustrojowedziałań EBC
WejścieEBCw obszarpolityki fiskalnej- zastrzeżony dotąd wyłącznie dla władzy
państw członkowskich - ma wymiarpraktyczny i ustrojowy. Wsensie praktycznym podstawowym problemem dla niestandardowychdziałańBanku jest to, że niema on odpowiednich gwarancji fiskalnychze strony europejskiego budżetu, a więc polityki
fiskalnej prowadzonej na szczeblu unii walutowej. Pojawiasięwten sposób problem
nazywany przez ekspertów mianem „kto uratujeratującego” (Dyson, 2013, s. 214).
Dotyczy to praktycznej kwestiipokrywania kosztów kryzysu w sytuacji poniesienia
strat przez EBC. Powinny one zostaćpokryte przez poszczególne państwa członkow
skiezgodnie zprzyjętymi udziałami finansowymi w kapitale EBC. Oznacza to,żenaj
W przypadku dużych stratfinansowychmoże toj ednak wywołać problemy polityczne, a tymsamym kłopoty wrealizacji tych zobowiązań. Należy zauważyć, że suma bilan sowa EBC wkryzysie systematyczniewzrasta i sięga już 3 bin euro, co stanowi ok.
30 proc. PKB w unii walutowej (w USA bilans FEDwynosi ok. 20 proc. PKB (Gotz, 2012, s. 109).
Drugim wymiaremoceny niestandardowych działań EBC sąkwestieustrojowe.Po przez uwspólnotowienie długu publicznego w strefie euro oraz występując w roli
pożyczkodawcyostatniej instancji dla długu suwerennego - Bankw praktyce realizuje
kompetencjeo wymiarzefederalnym. Zupełnie tak, jakby istniał federalizm fiskalny i inne rozwiązaniaustrojufederalnego w ramach unii walutowej. Można tookreślić, jakowprowadzanie rozwiązań federalistycznych niejako„tylnymi drzwiami”,a więc
nie na drodze zmian traktatowych,alepoprzez praktykę działania wynikającązsytuacji
kryzysowej (Wilsher, 2013, s. 28-33). Może to prowadzić dodwóch scenariuszyo cha rakterze ustrojowym. Po pierwsze, działanie Banku będziewymuszało z czasemrefor
my polityczne. Mam na myśli dobudowanie odpowiednich instytucji federalnych, które legitymizowałyby ingerencjęorganów unijnych w politykęfiskalną oraz autory zowały redystrybucję podatków z jednego państwa strefy euro do drugiego.Po drugie, istnieje możliwość trwałegowzmocnienia władzyEBC, a więc utrzymania kompetencji
t/wari-federalistycznych przez EBC-alebez odpowiednich reform ustroju polityczne
go. Biorąc pod uwagę, jaktrudny w realizacji praktycznej jest ‘przełom instytucjonal
ny’ w Unii w kierunku federacji politycznej (Grosse, 2008, rozdz. 10) - można
spodziewaćsię tego drugiego rozwiązania. Oznaczałoby to powstaniehybrydy ustrojo wej, tj.reżimu‘quasi-federacji’, poddanego silnym nieformalnymwpływom politycz
nym ze strony największych państw członkowskich.
Powyższy scenariusz uprawdopodobniajądwieważneprzesłanki.Po pierwsze, do świadczeniahistoryczne prowadzenia polityki monetarnej przezEBCprzed kryzysem. Specj aliści wskazywali jużwcześniej na to, że wspomniana polityka przynosiłaasyme tryczneskutki. Ponieważobszar unii walutowej jest silniezróżnicowany pod wzglę
dem strukturalnymi cyklu koniunktury ekonomicznej, działania politykimonetarnej
musiały w odmienny sposób oddziaływać naposzczególne państwa członkowskie. Jednym przynosiły więc więcej korzyści niż innym. Ponadto, badacze wskazują, że przedstawiciele poszczególnychpaństw w Radzie Prezesów Banku niejednokrotnie bardziej kierują się interesami własnych krajów, aniżeli dobrem całej strefy euro
(Bouvet, King, 2013, s. 213-229). Brak transparentności w praktyce codziennego funkcjonowania EBC sprzyjał dodatkowo wpływompolitycznymzestrony rządów
narodowych (Bouvet, King,2013, s. 212). Dodać należy, że państwanie mają równej władzyw Banku, a największywpływ na decyzje mają te,które dysponują najwięk szą gospodarkąi krajowymsektorem finansowym (Cohen 2007, s. 763; Umbach,
Wessels, 2008, s. 59). W rezultacie asymetria we władzach banku na korzyśćnajbo
gatszych i najsilniejszych politycznie państw unii walutowej przekładała się na nierównądystrybucję korzyści i kosztów wynikających z prowadzenia politykipie
niężnej (Howarth, 2007; Grosse, 2012, rozdz. 11). Przytoczone doświadczenia do tyczącefunkcjonowania EBC przed kryzysemmogą zostaćwzmocnionew sytuacji,
kiedy rośnie realnawładza Banku w strefie euro, a jednocześnie wzmacnia się niefor
Po drugie, prawdopodobieństwo powstania „ęz/oyf-federacji” podporządkowanej silnym wpływom politycznym największych państw wzmacniająinne tendencje poli tyczne ujawnione w okresie kryzysu. Eksperci zwracająuwagę na to, że rośnie rola instytucji międzyrządowych i największych państw członkowskich wpolityce europej skiej(Chang 2013). Wzrasta także ich formalna inieformalnawładza nad procesem legislacyjnym oraz instytucjami wspólnotowymi, przede wszystkim Komisją Euro
pejską. Niektóre kompetencje tej instytucji technokratycznej rosną,przykładowo związane
z procedurą Europejskiego Semestru oceny polityki budżetowej państw członkow
skich. Niemniej, zmniejsza się autonomiatej instytucjiwobec rządów narodowych, a zwłaszcza rośniejejpodporządkowaniewzględem oczekiwań wiodących państweu
ropejskich. Wtensposób Komisjanietylkopodlega wpływompolitycznym rządów,
aleczynitow sposób wysoce asymetryczny. Wsłuchujesię uważnie w wolęnajwięk szych potęg,ajednocześniestajesię instrumentemdyscyplinowania mniejszych państw,
szczególnie tychpoddanychwarunkowości politycznej wynikającej z otrzymywania pomocyfinansowej. Wyrazicielem tej tendencji byłprezydentFrancji Francois Hollan-
de, który wobec oczekiwań Komisji wyrażonych w trakcie procedury Europejskiego Semestruzaznaczył, „Bruksela niemoże dyktować Francji,comarobić” („Polska Ti mes”, 2013).
Rozwój opisywanychtendencjiustrojowych mogą natomiast zakłócićdwa inne zjawiska. Po pierwsze, opór politycznywobecwzrastającej władzy EBC wynikający z deficytu legitymacji politycznej. Wyrazicielem tej tendencjijest m.in. rosnące nieza
dowolenie społeczeństwaniemieckiego i kolejnewerdykty Federalnego Trybunału
KonstytucyjnegoNiemiec. Ponieważ Trybunał bronisuwerennych i demokratycznych
uprawnieńwładz niemieckich w zakresie polityki fiskalnej - możeutrudnićich niefor malnądelegację doEBC. Tym samym ograniczy możliwości rozwojuT/wo.sr-federacji’ na szczeblu europejskim.
Drugimczynnikiem mogącym zakłócićomawianyscenariusz jest spórpolityczny międzygłównymi państwami UE.Dotyczy to przede wszystkim narastających animo zji i odmiennych taktyk antykryzysowych między Francją (ijej sojusznikami z po
łudniowej Europy) a Niemcami. Spór nabrałwyrazistości w roku 2012 i odnosił się
przede wszystkim do tego, czynależy skupić się bardziej nakonsolidacji fiskalnej
w najbardziej zadłużonychpaństwach, co proponował Berlin, czy też stymulować
wzrost gospodarczy przy luźniejszej dyscyplinie fiskalnej, za czym opowiadałsięPa ryż i jego sojusznicy.Przy okazji wspomniane państwadyskutowały kwestie redy
strybucji kosztówkryzysu. Francja opowiadała się za większym zaangażowaniem
Niemiec i innychbogatszych krajów w finansowanie tych kosztów, czemu były nie
chętne wymienione państwa. Wartozwrócić uwagę, że instrumentem tegotypu redy
strybucji kosztów jest m.in. EBC, który angażuje się w coraz większym stopniu wnabywanie ryzykownych papierów dłużnych o mniejszej wiarygodności kredyto wej (Wilsher2013). Przeciągające siędyskusjeorazspory wokół sposobu rozwiąza
nia kryzysu wstrefieeuromogą utrudnić dalsze wzmacnianie pozycji EBC na arenie
europejskiej. Bank może stać się kolejną areną przetargów lub konfliktów interesów
międzynajwiększymipaństwami,zamiast sprawnym narzędziem antykryzysowym wich rękach.
Podsumowanie
W niniejszym artykule podjąłem temat zmian instytucjonalnych o charakterze
ustrojowym wUniiEuropejskiej. Najczęściej literatura przedmiotu zwracauwagę na
to, że odbywają sięone w sposób ewolucyjny(inkrementalny) lub radykalny, kiedyto następują przełomowe reformy. Teostatniezmiany wynikają zwykle z sytuacji kryzy sowej. Tak można interpretowaćsamopowołanieWspólnot,co nastąpiło podwpływem
kryzysu, jakim była IIwojnaświatowa. Badacze wspomnianychzjawisknawiązują tak że do koncepcji ‘przerywanej równowagi’(punctuated equilibrium) lubinnych teorii,
m.in. instytucjonalnych. Niemniej rzadziej przedmiotem refleksji są niektóreważne cechy zmian zachodzących w systemie politycznym integrującej się Europy, które podjąłemw niniejszym tekście.
Omówioneprzeze mnie przykładywskazują na to, żewarunkiemwprowadzenia skutecznych reform jestniejednokrotniedyskrecjonalnośći nieformalność podejmo wanych działań, nierzadko bezodpowiednich konsultacji społecznych, a także wwyni ku omijania lub wręczłamaniaobowiązującego prawa. Nie znaczy to, żepo pewnym czasie wprowadzane zmiany nie są legalizowane lubratyfikowane przezuprawnione do tego władze publiczne. Chodzi raczej ouchwyceniemomentu ich dyskutowania
i wprowadzania w życie, zazwyczaj pod wpływem presji dominujących aktorów
ikształtowanej przez nichnarracji politycznej, nierzadko wykorzystując sytuację kry
zysupolitycznego lub ekonomicznego. Mniej istotne wydaje sięw tymwypadkuto,
czyzmianysąpowolne i stopniowe, czy radykalne jak zakłada koncepcja‘przerywanej równowagi’.Ważniejsze jest natomiast porozumienie elit politycznych, któreakcep
tują lub wręcz wymuszają określone działania. Takbyłow przypadku analizowanych
przeze mnie zmian traktatowych (podejmowanych od lat90-tych XX wieku do 2009 roku),którym patronowało porozumienie międzydecydentami niemieckimi i francus kimiprzy poparciu ze strony przedstawicieli mniejszych państwi elit urzędniczych z instytucji europejskich. Tak też było w przypadku zwiększeniawładzy EBC wza kresiepolityki fiskalnej, co zostało wymuszone przez elity politycznenajwiększych
państw strefy euro,awięc niebyło jedynie inicjatywą urzędników tego banku.Można nawet pokusić się o stwierdzenie,że bez upolitycznienia EBCw dobie kryzysu - nie
zwiększyłbyon swoich nieformalnych uprawnień.
Opisywane zmiany instytucjonalne prowadzą w czasie kryzysu do znaczącego
wzmocnienia uprawnień instytucji europejskich wstosunkudo państw członkowskich, co prowadzi dowyłaniania się ‘quasi-federacji’ w Europie. Wanalizowanymprzeze mnie przykładzie ograniczane sądotychczasowe uprawnienia państw w polityce fis kalnej i jednocześnie wzmacniana władza w tym obszarze instytucji europejskich. Warto przypomnieć, że oprócz uprawnień EBC podobne wzmocnienie dotyczy Komi
sji Europejskiej i Rady UE w zakresie nadzoru nad narodową polityką budżetową (wramachtzw. Europejskiego Semestru (Grosse 2013a). Przypomina to rozwiązania
znanezpaństwfederalnych, ale bez dopełnienia ich przez rekonfigurację instytucji po
litycznych,zwłaszcza wzakresieradykalnegowzmocnieniademokracjiwyborczej na szczeblu europejskim. Nie zwiększa to przytym autonomii instytucji technokratycz
nychw Europie, ale przeciwnie -rośnie ich upolitycznienie rozumiane jako silniejsze (najczęściej nieformalne) podporządkowanie największympaństwom strefy euro. Jest
więc to ‘quasi-iederac]3i nie tyle technokratyczna, co asymetryczna, gdyżjest prefe rencyjnie podległawoli politycznejnajsilniejszych i najbardziej wpływowychaktorów naeuropejskiej scenie. Skutkuje to zwiększaniem nierównowagi między państwami centralnymi w europejskimsystemie politycznym,a tymi peryferyjnymi, tzn.mniej szymi, słabszymi ekonomicznie lub pogrążonymi w kryzysie i usytuowanymi na obrzeżach UE.
W niniejszymtekście zastanawiałem się teżnadtym, czyodwoływaniesię donaro
dowej polityki wyborczejwspieraczyutrudniaprocesyintegracyjne. Generalniemo żna uznać, żespowalnia to możliwościskutecznych i prędko podejmowanych działań antykryzysowych,wtymm.in. możliwości redystrybucji podatków z jednych państw
do drugichlub wprowadzanie innych niezbędnychreforminstytucjonalnych. Niemniej
problem rosnącego deficytu demokracji w Europie oraz odwoływanie się przez de cydentów do debaty publicznej lub woli krajowych wyborców - wydaj ą się wzmacniać tendencję formowaniaasymetrycznejfederacji w Europie. Zauważmy, że w niektórych
państwach tematyka europejska rzadkokiedy wykracza poza dyskusję wwąskim kręgu
specjalistów. Dotyczy to zwłaszcza państw o mniejszym doświadczeniu demokratycz
nym lub słabszej kondycji ładu demokratycznego, najczęściej usytuowanych peryfe ryjnie w Europie. To nie tutaj decydenci odwołują się do werdyktuwyborców lub
sądówkonstytucyjnych w sprawach europejskich. Ponadto,niektórzy specjaliści do
strzegają zjawisko zwiększającej się nierównowagi legitymacji demokratycznej mię
dzy poszczególnymi państwami członkowskimi (Crum, 2013, s. 614-630; Grosse,
2013b). Tewładzenarodowe,które mająnajwiększy wpływ na politykę europejską mogą to czynić zgodnie z preferencjami własnych wyborców i polityków zasia dających w krajowych legislatorach.Właśniedlatego, że Niemcy pełniątak dużąrolę
w kryzysie - wszyscy aktorzy europejscylicząsię z głosem Bundestagu ioczekiwali na wyniki wyborów parlamentarnych wtymkrajunajesieni 2013roku. Z koleipaństwa
słabszepolitycznie lubpoddanepresji instytucji europejskich niemogą sobie pozwolić
na kierowaniesię głosem własnych wyborców.Stają przeddylematem spełnieniazew
nętrznych warunków politycznych albo opuszczenia Unii(Beck 2013, s. 44). Prowadzi to do poważnego naruszenia i osłabieniazasaddemokratycznych w tych krajach.
Wtensposób rośnie nietylko asymetria władzy między poszczególnymi państwa mi w ramach T/wasJ-federacji’ europejskiej, ale również asymetrialegitymacji poli tycznej między tymi krajami dla nowych rozwiązań systemowych. Podstawowym
problememjestjednak nietyleto, że wzrasta nierówność władzy i legitymacji między państwami centralnymi a peryferyjnymi.Kłopot polega na nieformalności i dyskrecjo- nalnościnowychzasad ustrojowych.Jak określiłto jedenzwybitnychznawców prawa europejskiego (Chalmers, 2012) - współczesna Europanie ma odpowiednich instytucji
politycznychiniezbędnych regulacji prawapublicznego, które pomogłyby rozstrzygać
sporyinteresów między różnymi grupamiobywateli,wtym m.in. wzakresie redystry bucji podatków. Działania zakulisowe i poufne w tymwzględzie, nawet jeśliwymuszo
ne potrzebą chwili - są więc zarówno nielegitymizowane,jak również wzbudzają uzasadnione podejrzenia o nadmierną władzę silnych nad słabymi. Ponadto, mogąbyć niewłaściwe pod względem sprawiedliwości społecznej lub pod kątem długofalowej wyobraźni politycznej. Zamiast ustabilizować sytuację polityczną mogąbowiem pro wadzić do kolejnych napięć i tym samym zagrozić projektowieuropejskiemu.
Bibliografia
Baumgartner F., JonesB. (1993), Agendas and Instability in American Politics,ChicagoUniversity Press, Chicago.
BeckU. (2013), German Europe, PolityPress, Cambridge-Malden.
Bouvet F., King S. (2013), Do National Economic Shocks Influence European Central Bank Interest Rate Decisions? The Impact of the Financial and Sovereign Debt Crises, „JournalofCom mon MarketStudies”, vol. 51,nr 2, s. 212-231.
BuiterW., RahbariE. (2012), The European Central Bank as Lender of Last Resort for Sovereigns in the Eurozone, „Journal of Common MarketStudies”, vol. 50,Annual Review,s.6-35. Chalmers D. (2012), The European Redistributive State and a European Law of Struggle, „European
LawJournal”, vol. 18, nr 5, s. 667-693.
Chang M. (2013), Fiscal Policy Coordination and the Future of the Community Method, „Journal of EuropeanIntegration”, vol.35,nr 3, s. 255-269.
Cichocki M. A.,ŻyczkowskiK.(red.) Institutional Design and Voting Power in the European Union, Ashgate, Burlington, VT.
Cohen B. J.(2007), Enlargement and the international role of the euro, „Review of InternationalPoli tical Economy”, vol. 14,nr 5, s. 763.
Cohen B.J.(2012),Finance and Security in East Asia, w: The Nexus of Economics, Security, and In ternational Relations in East Asia, (red.) A. Goldstein,E.D. Mansfield, Stanford University Press, Stanford, s. 39-65.
Cour-Thimann P, Winkler B. (2013), The ECB ’s non-standard monetary policy measures. The role of institutional factors and financial structure,European Central Bank, Working paper series, nr 1528, April.
Cross J. P. (2013), Striking a pose: Transparency and position taking in the Council of the European Union,„European Journal of PoliticalResearch”, vol. 52, s. 291-315.
Crum B. (2013), Saving the Euro at the Cost of Democracy?,„Journal of CommonMarket Studies”, vol. 51,nr 4,s. 614-630.
„Der Spiegel” (2013a), Berlin Wary of ECB Plan to Help Southern Europe, 13.05. „Der Spiegel” (2013b), High Court Considers ECB Bond Buys, 10.06.
Drudi F.,Dürre A., MongelliF.P. (2012), The Interplay of Economic Reforms and Monetary Policy: The Case of the Eurozone, „Journal of Common Market Studies”,vol. 50, nr 6, s. 881-898. Dyson K. (2013), Sworn to Grim Necessity? Imperfections of European Economic Governance, Nor
mative Political Theory, and Supreme Emergency, „JournalofEuropean Integration”, vol.35, nr 3, s. 207-222.
Finke D., KönigT., Proksch S.-O.,Tsebelis G.(2012), Reforming the European Union. Realizing the Impossible,Princeton University Press, Princeton.
Götz M.(2012),Kryzys i przyszłość Strefy Euro, Difin SA,Warszawa, s. 107-108. Grosse T.G. (2008), Europa na rozdrożu, Instytut Spraw Publicznych,Warszawa.
Grosse T.G. (2012), W objęciach europeizacji, InstytutStudiówPolitycznych PAN,Warszawa. GrosseT. G. (2013a), Europejski Semestr: poprawa zarządzania czy zmiana ustrojowa?, Analiza
natolińska, nr 7 (65), http://www.natolin.edu.pl/pdf/analizy/Natolin_Analiza_7_2013.pdf (29.10.2013).
Grosse T. G.(2013b), Wyzwania legitymizacji demokratycznej w Unii Europejskiej. Przykład wzmoc nienia roli parlamentów narodowych,„Wrocławskie Studia Politologiczne”, w druku.
Hosli M. O., Machover M. (2004), The Nice Treaty and Voting Rules in the Council: A Reply to Mo berg (2002), „Journalof Common MarketStudies”, nr 42(3), s. 497-521.
Howarth D. (2007),Running an enlarged euro-zone - reforming the European Central Bank: Efficien cy, legitimacy and national interest, „Review ofInternational PoliticalEconomy”, vol. 14, nr 5, s.820-841.
Kabat-RudnickaD.(2010), Zasada federalna a integracja ponadnarodowa. Unia Europejska między federalizmem dualistycznym a kooperatywnym,Lettra-Graphic, Kraków.
Kauppi H., Widgren M. (2004), What Determines EU Decision Making? Needs, Power or Both?,
„Economic Policy”, nr 19, s. 221-266.
Lynch S. (2013), ECB indicates openness to negative interest rates, „TheIrish Times”, Thursday, June 6.
MachelskiT. (2012),Rola Europejskiego Banku Centralnego w ramach instytucjonalnych uwarunko wań stabilnościfinansowej Unii Gospodarczej i Walutowej, „Studia BAS”, nr 3(31), s. 43-62. Majone G. (1996),Regulating Europe,Routledge,London.
OffeC. (2013), Europe Entrapped. Does the EU have the political capacity to overcome its current crisis?, „European Law Journal”, vol. 19,nr5, s.595-611.
ParsonsC. (2003), A Certain Idea of Europe, Cornell University Press,Ithaca-London.
Phelan W. (2011), Why do the EU Member States accept the supremacy ofEuropean law? Explaining supremacy as an alternative to bilateral reciprocity, „Journal of European PublicPolicy”, vol. 18, nr5,s. 766-777.
Pollack M. A. (2000), The end of creeping competences? EU policy-making since Maastricht, „Jour nalof Common MarketStudies” 38,nr 3, s. 519-38.
„PolskaTimes”(2013),Hollande: Bruksela nie może dyktować Francji, co ma robić, 29.05. Princen S. (2013), Punctuated equilibrium theory and the European Union, „Journal of European
PublicPolicy”,20:6, s. 854-870.
Princen S., RhinardM. (2006), Crashing and creeping: agenda-setting dynamics in the European Union, „Journal ofEuropean PublicPolicy” 13, nr 7, s.1119-32.
Rosato S. (2011), Europe United. Power Politics and the Making of the European Community,Cornell University Press, Ithaca-London.
SchelkleW. (2012),European Fiscal Union: From Monetary Back Door to Parliamentary Main En trance,CESifo Forum, nr 1, s. 28-33.
Schelkle W. (2013), Fiscal integration by default. In Beyond the regulatory polity, w: The European integration of core state powers, (red.) P. Genschel, M. Jachtenfuchs, Oxford University Press,Oxford.
Statham P, Trenz H.-J. (2013), How European Union Politicization can Emerge through Contestati on: The Constitution Case,„Journal of CommonMarket Studies”,vol. 51, nr 5, s. 965-980. TFUE, art. 123,Dziennik UrzędowyUE, C83,30.3.2010, s. 99.
TFUE, art. 125,Dziennik UrzędowyUE, C83,30.3.2010, s. 99. TFUE, art. 127,Dziennik UrzędowyUE, C83,30.3.2010, s.102.
TsebelisG. (2002), Veto Players: How Political Institutions Work, Princeton University Press,Princeton. TsebelisG. (2012), From the European Convention to the Lisbon Agreement and Beyond: A Veto
Player Analysis,w: D. Finke, T. König, S.-O.Proksch, G.Tsebelis, Reforming the European Union. Realizing the Impossible, Princeton University Press,Princeton, s. 28-61.
Tsebelis G.,Proksch S.-O. (2007), The Art of Political Manipulation in the European Convention,
UmbachG., Wessels W.(2008), The Changing European Context of Economic and Monetary Union: ‘Deepening’, ‘Widening’, and Stability, w. The Euro at 10: Europeanization, Power, andCon- vergence, (red.) K. Dyson, Oxford University Press,Oxford-New York, s. 54-68.
WilsherD.(2013), Law and the Financial Crisis: Searching for Europe’s New Gold Standard,„Euro pean Law Journal”, Online version of record published before inclusion in an issue. YiangouJ., O’Keeffe M., GlocklerG. (2013), ‘Tough Love’: How the ECB’s Monetary Financing
Prohibition Pushes Deeper Euro Area Integration,„Journal of EuropeanIntegration”, vol.35, nr 3, s. 223-237.
Streszczenie
Celem niniejszego artykułu jest analiza specyfiki zmiany instytucjonalnej dokonującej się w ramachintegracji europejskiej, ze szczególnym uwzględnieniemsytuacji kryzysowej. Czy wspomniane zmianysą coraz częściej dokonywane metodą niedemokratyczną,co wynika z chę cipoprawyich skuteczności? Czybezwzględu na to, czy są one stopniowe (inkrementalne), czy radykalne - są dokonywane w wyniku nieformalnegoi dyskrecjonalnego porozumienia włonie wąskichelit politycznych i urzędniczych,ale ponad głowamiobywateli? Czy można odwoływać się do demokracji narodowej bez szwanku dla postępów integracji na Starym Kontynencie? Analiza została oparta na dwóch przykładach - zmianie traktatowej,której zwieńczeniem było uchwalenie Traktatu lizbońskiego(w 2007 roku)oraz wzmocnienie uprawnień Europejskiego Banku Centralnego podczas kryzysustrefy euro.
Summary
On institutional change in Europe during the crisis
The purpose of this paper isto analyze the specificity of institutionalchangestaking place in the framework of Europeanintegration, with particular emphasis on the crisis. Have these changes been increasingly often introducedbynon-democratic methodsin order to improve their efficiency? Regardlessof whether they aregradual (incremental)or radical, arethey imple mented as aresult of informal anddiscreetagreements reached in the restricted circlesof the po liticalandofficial elite,and bypassing citizens? Canonerefer to national democracy without harming the progressing integration of the Old Continent? The analysis is based on two exam ples - theamendments to EU treaties concluded bythe establishment of the LisbonTreatyin 2007 and expanding thepowers of the European Central Bank at the time of the eurozone crisis.
