Unia Europejska. Szkice o integracji
Jędrzej Krakowski, Oficyna Wydawnicza „Humanitas”, Sosnowiec 2009, s. 83.
Unia Europejska profesora Jędrzeja Krakowskiego to – jak głosi podtytuł – Szkice o integracji. Jak sam autor zaznacza, kilka tekstów to wcześniej pu- blikowane artykuły publicystyczne, teraz zaktualizowane i na nowo zredago- wane. Inne powstały z myślą o zbiorze aktualnym. Jedno z opracowań autor klasyfikuje, z czym trzeba się zgodzić, jako publikację naukowo-badawczą1.
Jedna z ciekawszych tez (jest ich wiele) pojawia się już we Wstępie, i do- tyczy zaufania, którym obywatele powinni darzyć polityków, tak by zgłasza- ne przez nich projekty normatywne lepiej służyły umocnieniu UE na arenie światowej. „Chodzi w końcu o uchronienie ludności Europy przed negatyw- nymi skutkami globalizacji” (s. 7). W odniesieniu do globalizacji znalazła się jeszcze jedna gorzka ocena: „Globalizacja w obecnej postaci ogranicza suwe- renność państw narodowych i niszczy ich kulturową tożsamość”2. Według au- tora tylko najpotężniejsze państwa prowadzą samodzielne badania naukowe i budują potężny potencjał obronny. Interesy UE nie zawsze są jednak zbieżne z amerykańskimi. Wpływ Europy na zachodzące międzynarodowe procesy polityczne jest niewielki, choć ma ona bardzo wysoki udział w programach pomocowych i rozwojowych (s. 10). Czy jest jakieś wyjście z tego zaułka? Au- tor odpowiada, że jest nim pogłębienie integracji ekonomicznej i zwiększenie spójności politycznej, które doprowadzą do przekształcenia się Unii w jeden z najsilniejszych podmiotów na scenie globalnej (s. 10). Unia może więc sku- tecznie wpływać – pisze prof. Jędrzej Krakowski – na ład polityczny i gospo- darczy, utrzymanie pokoju, walkę z nędzą oraz przekształcenie międzyna- rodowych instytucji. Wszystko to może doprowadzić do tzw. „globalizacji pozytywnej”. Warto dodać, że z wpływem na kształt sceny światowej mają problemy także Stany Zjednoczone, których potencjał jest duży we wszyst- kich wymiarach, Europy tylko w ujęciu ekonomicznym. Współcześnie moż- liwość wpływania na zachowania innym podmiotów jest dużo mniejsza niż potencjał materialny czołowych potęg. Logika europejskiej integracji wynika
1 Przyszłość Unii Europejskiej – Wnioski z analizy ekonomicznego mechanizmu integracji, s. 71-82.
2 Quo Vadis, Europa?, s. 9-11.
z praktyki i jest bardzo empiryczna. Oddają ją sekwencje faz integracyjnych:
strefa wolnego handlu – unia celna – wspólny rynek3. Mechanizm integracyjny – według autora – jest prosty, o ile do układu przystępują państwa o podobnej strukturze gospodarczej i poziomie rozwoju. Jest to jednak rzadka sytuacja idealna. W przypadku zróżnicowania struktury gospodarczej krajów, ustano- wienia najprostszej formy integracyjnej, jaką jest strefa wolnego handlu, staje się problemem. Dla ustanowienia unii celnej, przy takim zróżnicowaniu, nie wystarczą już uzgodnienia wspólnej polityki handlowej i koordynacja polityki kursowej, a na przejście do wspólnego rynku nie wystarcza przyjęcie wspól- nych regulacji rynkowych (s. 13). Autor zwraca uwagę na fakt rozszerzenia EWG o biedniejsze kraje (Irlandię, Grecję, Hiszpanię, Portugalię), kiedy to Wspólnota musiała rozwinąć politykę strukturalną (wtedy zwaną regional- ną), którą dziś określa się mianem polityki spójności. Mamy kolejne dotarcie do fundamentalnej esencji mechaniki unijnej. W układzie integracyjnym, do którego należą państwa o silnie zróżnicowanym poziomie rozwoju gospodar- czego, warunkiem trwałości i rozwoju tego układu „jest polityka solidarnego wyrównywania korzyści z integracji, jaką w Unii Europejskiej jest polityka spójności” (s. 13). Najwyższą istotą integracji jest jednak znoszenie barier ekonomicznych między państwami (s. 14). Nierównomierność korzyści z in- tegracji powoduje, że warunkiem trwałości i sprawności mechanizmu inte- gracyjnego jest przyjęcie zasady solidarności, która przejawia się w wyrów- nywaniu korzyści polegającej na transferze części dochodów od tych, którzy korzystają najwięcej, do tych, którzy z integracji korzystają najmniej (s. 15).
Instrumentem jest tu oczywiście budżet. Obok istoty filozofii unijnej autor przytacza statystykę unijną egzemplifikującą teorię (s. 15 i nast.).
Nie ma tu przy tym jednolitych postaw i teorii, jak ma integracja wyglądać4. Pierwsza, rekonstruowana przez prof. J. Krakowskiego koncepcja, to umac- nianie ponadnarodowych instytucji (Parlamentu Europejskiego i Komisji) – określana jako metoda wspólnotowa lub metoda Monneta. Inna metoda, ko- jarzona głównie z Wielką Brytanią, to model integracji międzyrządowej. Mo- del brytyjski to konkurencja bez solidarności – stwierdza autor (s. 21) – kry- tykując ten mechanizm. Czyżby groziła nam Unia dwu prędkości?5 Przyjęcie Traktatu Lizbońskiego nie zmienia faktu, że Unia Europejska jest organizacją międzyrządową, związkiem suwerennych państw. Tę słabość niektórzy chcą wyeliminować poprzez Europę dwu prędkości lub twardego rdzenia. Koncepcji tej obawiają się elity i społeczeństwa Europy Środkowo-Wschodniej, bowiem prowadzi ona do marginalizacji tej części Europy. Autor przytacza opinie wy- bitnych polityków, którzy optują za zbudowaniem silnego trzonu UE, państw, które zdecydują się na pogłębioną integrację. Wraca więc koncepcja Euro- py federalnej, najpierw w postaci „europejskiego rdzenia”. Autor strukturę tę nazywa „grawitacyjnym centrum” (s. 26). Zwolennikiem federalnej Europy jest wybitny polityk, były premier Belgii, Guy Verhofstadt. Europa według
3 Kwestię ta porusza szkic kolejny: Logika Europejskiej integracji gospodarczej, s. 12-18.
4 Szerzej kwestię tą przybliża szkic: Dwie koncepcje integracji europejskiej, s. 19-22.
5 Unia Europejska dwu prędkości, s. 23-28.
niego to „klub wewnątrz klubu” (s. 27). „Najwolniejszy nie może wyznaczać tempa” – jak twierdzi przytaczany wielokrotnie w pracy wybitny niemiecki fi- lozof i socjolog – Jürgen Habermas (s. 27). Grupa wzmocniona integracyjnie, według autora, może składać się z członków Unii Walutowej. Jej konstrukcja skłania do pójścia w tym kierunku.
Rozważania te nasuwają konieczność rozstrzygnięcia w kwestii wyboru modelu polityki społeczno-gospodarczej6. Cztery modele zawierające po kilka państw każdy zostały wyodrębnione poprzez zastosowanie kryterium złożonych wskaźników konkurencyjności i niskiego bezrobocia. Autor wy- raźna skłania się w kierunku modelu nordyckiego. Z rozważań tych wynika europejski model społeczny7. W tekście autor dociera do istoty odrzucenia Traktatu Europejskiego w referendach francuskim i holenderskim, na które składała się obawa, że dokument ten nie chroni europejskiego modelu spo- łecznego przed negatywnymi skutkami globalizmu i postępującej liberali- zacji i deregulacji rynku wewnętrznego UE (s. 33). Teza ta może wzbudzać wątpliwości, gdyż opinia publiczna reaguje częściej na ewidentne i widoczne zagrożenia i nie przeprowadza się na jej użytek wyrafinowanych procedur rekonstrukcji zjawiska. Europa posiada zakorzenione nawyki percypowania sceny regionalnej przez pryzmat suwerennych państw, które najlepiej stoją na straży interesów społecznych. Tak zwana konstytucjonalizacja integracji ude- rzyła w podstawy tego myślenia. Być może –pisze autor (s. 34) – Unia będzie musiała zdefiniować wspólne zasady polityki społecznej, w celu zrównoważe- nia efektów liberalizacji wspólnego, liberalnego rynku. Przyjęcie jednolitych regulacji dotyczących ochrony socjalnej byłoby możliwe – zdaniem autora (s. 35) – gdyby Unia była państwem federalnym. Być może federalizm będzie linią oddzielającą cele aktualnie możliwe od pogłębionych przyszłych, które nigdy nie zostaną osiągnięte, przez jego brak.
Być może Wspólna Polityka Rolna budzi najwięcej kontrowersji wewnątrz Unii i rodzi najwięcej sił odśrodkowych, kwestionującej jej utrzymanie8. Wy- datki na rolnictwo – zdaniem autora – są często kwestionowane, gdyż przy obecnej skali budżetu UE (1% PKB) nie można utrzymać dynamiki rozwojo- wej bez likwidacji WPR. Stanowisko brytyjskie podważające sens wydatków na WPR autor uznaje za niezgodne z logiką integracji europejskiej. Profesor Jędrzej Krakowski dostrzega najistotniejszą przyczynę konieczności istnie- nia WPR. Obawia się bowiem, że w krajach o gorszych warunkach produkcji mógłby nastąpić upadek rolnictwa z negatywnymi skutkami społecznymi, kulturowymi i przyrodniczo-środowiskowymi (s. 38). WPR pochłania jednak dużo środków (ponad 40% budżetu), choć jest to tylko 0,43% PKB i mniej niż 1% wydatków publicznych we wszystkich 27 państwach UE. W tekście pod- dano analizie kierunki reformowania i konsekwencje likwidacji WPR.
6 Zagadnieniu temu poświęcony jest kolejny artykuł zatytułowany: Wybór modelu polityki społeczno-gospo- darczej, s. 29-32.
7 Pod takim dokładnie tytułem opublikowany jest kolejny szkic, s. 33-35.
8 Wspólna Polityka Rolna, s. 36-41.
Rozszerzenie Unii jest prawdopodobnie najważniejszym zagadnieniem od czasu upadku komunizmu9. Ustalone kryteria członkostwa dla państw Euro- py Środkowo-Wschodniej w 1993 r. w Kopenhadze są najistotniejsze w tym procesie. Autor uznaje za alternatywną koncepcję wobec pogłębienia procesu integracji, jej zatrzymanie na etapie unii celnej i wspólnego rynku, co do- prowadziłoby do rozmontowywania polityk wspólnotowych opartych na so- lidarności (s. 43). Przyjęcie wszystkich krajów zabiegających o członkostwo w UE wymagałoby według autora zwiększenia wydatków budżetowych na konwergencję, które w latach 2007-2013 wyniosą 30 mld euro, o ponad 135%
(s. 43). Dobór wskaźników empirycznych do podawanych tez jest bardzo istotną stroną zbioru publikacji profesora J. Krakowskiego.
Zjednoczona Europa posiada duży potencjał oddziaływania międzyna- rodowego i niemałe możliwości w zakresie promowania swojego systemu wartości. Można skonstatować, że transnarodowe ugrupowanie europejskie posiada swoją przyszłość, choć być może jest to perspektywa umiarkowana, a nie dynamicznie wielka. Uwarunkowania tej przyszłej perspektywy są bar- dzo zróżnicowane i w dużej mierze zależą od wyeliminowania groźby naj- większej europejskiej dolegliwości – walki o hegemonię na obszarze europej- skim. Z drugiej zaś strony całkowite wyeliminowanie rywalizacji, bez utwo- rzenia struktur federalnego superpaństwa europejskiego jest mało możliwe.
Szok, jaki wśród elit politycznych wywołał upadek Traktatu Konstytucyj- nego, wymaga dalszych badań i wyjaśnień. Problematyce tego odrzucenia poświęcony jest następny artykuł10. Określenie przez autora nowego projektu Traktatem ustanawiającym Konstytucję dla Europy było bardzo niefortunne, bowiem ta nazwa zaspokajała jedynie ambicje i wizjonerstwo jego twórców.
Symbolika sugerowała ukonstytuowanie się superpaństwa federalnego. Bar- dzo słuszna jest uwaga, że po przyjęciu Traktatu Nicejskiego podmiotem prawa międzynarodowego pozostawała Wspólnota Europejska, a Unia Euro- pejska była wciąż jej nadbudową polityczną (s. 45). Po przyjęciu jednolitego aktu to Unia miała stać się podmiotem prawa. Autor uznaje, że odrzucenie traktatu we Francji i Holandii było protestem przeciwko „odgórnej europe- izacji” prowadzonej pod hasłami ograniczenia „deficytu demokracji” (s. 46).
To lakoniczne wyjaśnienie oddaje sedno sprawy. Po upadku traktatu rozpo- częła się nowa debata11. W debacie podkreślano – twierdzi autor – że Unia musi być skutecznie zarządzana. Oczywiście Unia pozostawała strukturą wie- lopoziomową, ugrupowaniem międzyrządowym i transnarodowym. Chodzi- ło o usprawnienie procesu decyzyjnego wynikającego z Traktatu Nicejskiego.
Autor ujawnia trendy sondaży opinii publicznej w krajach członkowskich, z których wynika konieczność zdefiniowania europejskiego modelu społecz- nego oraz działań na rzecz trwałego rozwoju i zwalczania bezrobocia (s. 53).
Debata nad uzupełnieniem traktatu była bardzo dynamiczna i szeroka w za- kresie tematycznym. Jej wątki zostały w pracy rzetelnie przeanalizowane. Cen-
9 Zagadnienie to omawia kolejny artykuł zatytułowany: Rozszerzenie UE – aspekt ekonomiczny, s. 42-43.
10 Geneza i upadek Traktatu Konstytucyjnego Unii Europejskiej, s. 44-48.
11 Poświęcony jest jej kolejny szkic zatytułowany: Debata po upadku Traktatu Konstytucyjnego, s. 49-56.
na jest autorska uwaga, że zatrzymanie procesu ratyfikacyjnego nie ujawniło wszystkich jego słabości i że proces ten trwał nadal (s. 54). Angela Merkel, jako kanclerz kraju sprawującego od stycznia 2007 r. prezydencję, z żelazną konsekwencją realizowała zapowiedziany projekt rozmów poufnych. Mandat negocjacyjny dla konferencji międzyrządowej okazał się kompromisem moż- liwym do przyjęcia (s. 56).
Czy mógł być dobrym kompromisem nowy traktat?12 Czy decyzja z 13 grudnia 2007 r., której rezultatem był Traktat Reformujący, zwany Li- zbońskim, była optymalnym rozstrzygnięciem? Autor uznaje, że główne modyfikacje traktatowe dotyczyły systemu instytucjonalnego UE (s. 58). Za- uważa też, że Traktat wzmacnia kompetencje PE w mechanizmach podejmo- wania decyzji, w stanowieniu budżetu oraz w zakresie kontroli politycznej (s. 58). Można więc uznać, że nowy ustrój polityczno-prawny UE zbliża się bardziej do modelu państwowego trójpodziału władz. Zasada jednomyśl- ności w Radzie, a więc prawo weta zostało zniesione w ponad 40 sprawach.
System podwójnej większości (co najmniej 55% państw członkowskich repre- zentujących co najmniej 65% obywateli UE) został przeniesiony z Traktatu Konstytucyjnego. Od 2017 r. nie będzie już możliwości głosowania metodą nicejską, a po 2014 r. Komisja Europejska będzie liczyć 18 członków. System
„wczesnego ostrzegania” – według autora – zwiększa znaczenie parlamentów narodowych w procesie stanowienia prawa.
Bardzo pomocna jest w studiowaniu dynamiki integracyjnej synteza do- konana przez profesora J. Krakowskiego na s. 60. Twierdzi on, że Traktat z Maastricht ustanawiał Unię Europejską jako polityczną nadbudowę Wspól- not i określał datę i sposób zawiązania się Unii Gospodarczjej i Walutowej.
Integracja europejska znalazła się przez to na znacznie wyższym poziomie.
Traktat Nicejski i Amsterdamski miały charakter rewizyjny. Traktat Konsty- tucyjny za pomocą symboli i nazw wyznaczał kierunek przemian. Większość zapisów z tego dokumentu została przeniesiona do Traktatu Lizbońskiego, ale ma on tylko charakter rewizyjny, bo zabrakło w nim nowych wizji i rozwiązań – stwierdza autor. Na mocy nowego traktatu nie będzie już hamulców przed dalszą integracją. Zgoda rządów państw członkowskich, PE i Parlamentów Narodowych wystarczy, aby wprowadzić zmiany do funkcjonowania UE. Na tym – według profesora – polega właśnie istota TL.
Zbiór został uzupełniony o dwa szkice dotyczące Polski13. Całość kończy opracowanie naukowo-badawcze zatytułowane: Przyszłość Unii Europejskiej.
Wnioski z analizy ekonomicznego mechanizmu integracji (s. 71-82).
Prognoza niektórym analitykom14 wydaje się zbyteczną funkcją nauki.
Przecież samo wyjaśnianie faktów i procesów bieżących wymaga uwagi i doj- rzałych narzędzi badawczych. Inni naukowcy traktują prognozowanie za nie- zbędną, konstytutywną funkcję nauki. Ostatni artykuł profesora J. Krakow-
12 Zagadnienie to próbuje rozstrzygnąć artykuł: Traktat Lizboński, s. 57-61.
13 Osiem tez o polskiej propozycji rozkładu głosów w systemie decyzyjnym Unii Europejskiej, s. 62-63; oraz:
Polska w Unii Europejskiej – negocjacje i negocjatorzy, s. 65-70.
14 Do których zalicza się autor recenzji.
skiego można uznać za najciekawszy, niezależnie od reprezentowanej opcji metodologicznej oceniających. Debata o przyszłości Europy dotyczy głównie dwóch nurtów: zwolenników federacji, którzy są za wzmocnieniem instytucji ponadnarodowych (Komisji i Parlamentu Europejskiego) oraz Europy jako związku państw narodowych (współpraca międzyrządowa w ramach Rady Ministrów i Rady Europejskiej). Te fundamenty dają pewny grunt pod pro- gnozowanie. Przywołanie tzw. metody Monneta jest w koncepcji federali- stycznej jak najbardziej na miejscu, a jej istota miała polegać na wytworzeniu się solidarności poprzez odczuwalne korzyści z pogłębiającej się integracji gospodarczej. Autor uznaje praktykę integracyjną w ramach EWWiS, EWG oraz UE za potwierdzającą oczekiwania Monneta. Syntetyczny opis dyna- miki procesów integracyjnych Wspólnoty Europejskiej jest – zdaniem au- tora – najlepszym punktem wyjścia dla debaty o przyszłości Europy (s. 72).
Określenie tego procesu jako zaawansowanego, lecz niejednolitego jest także bardzo ważne. Według autora utworzenie wspólnego, wewnętrznego rynku krajów zróżnicowanych strukturalnie i rozwojowo wymagało wspólnej poli- tyki rolnej oraz polityki spójności wyrównującej bieżące korzyści z integracji.
Prowadzenie wspólnych polityk oraz działania koordynacyjne i utrzymanie koniecznego zaplecza instytucjonalnego wymaga solidarnego finansowania tych działań (wspólnego budżetu). W traktacie z Maastricht postanowiono utrzymać dynamikę integracji i przejść do jej wyższego poziomu: UGiW. Czy pojawiła się jednak wspólna polityka gospodarcza w następstwie tych pla- nów? Polityka gospodarcza składa się z polityki monetarnej i polityki fiskal- nej. W utworzonej w 1999 r. w ramach UE Unii Gospodarczej i Walutowej polityka fiskalna była jednak domeną państw członkowskich. Obszar euro – konstatuje autor – należy traktować jako Unię Walutową. Wraz z powsta- niem Unii Walutowej UE przestała być jednolitym układem integracyjnym (s. 73). Wspólny Europejski Bank Centralny jest już instytucją o charakterze federalnym (s. 74). Ostre sprzeczności w Unii są między innymi pochodne w stosunku do nadmiernych deficytów budżetowych. Oparcie Unii Walu- towej o Pakt Stabilizacji i Rozwoju może już według autora nie wystarczać (s. 77). Ustanowienie funduszu stabilizacyjnego (wspólnego quasi-budżetu) dla łagodzenia „szoków asymetrycznych”, ujednolicenie podatków i standar- dów socjalnych można uznać za ważne rozwiązanie przyszłościowe, zgodnie z zapisami traktatowymi (s. 79). Struktura dualna Unii stała się faktem. Mo- del polityczny pogłębionej współpracy w ramach UGiW musiałby – według autora – zostać poddany ponownej debacie publicznej. Profesor przypomina, że trwałość państwa federalnego opiera się na solidarności (s. 82). Europa powinna bronić swój model cywilizacyjny, którego integralną częścią jest społeczna gospodarka rynkowa.
Zaproponowany zbiór wydaje się na pozór publikacją łatwą do skonstru- owania, bo sięgającą do materiału wcześniej opublikowanego. Struktura pra- cy ujawnia jej wielką spójność, klarowność i głębię analizy. Szkice i artykuły publikowane w różnym czasie zostały zestawione w jedną całość o przejrzy- stej strukturze, a niezwykle skomplikowane zjawiska procesu integracyjnego
zostały ukazane jako logiczny proces wynikania. Zbiór można ocenić jako udaną konstrukcję o przeznaczeniu nie tylko dydaktycznym, ale i naukowo- -badawczym, drogowskazowym. Ciekawość, z jaką zbudowano wywód, wyja- śniając skomplikowane mechanizmy, budzi podziw czytelnika, choć widać, że treść była sporządzona przez wielkiego zwolennika procesów integracyjnych, który działał – pisząc pracę – z wielkim zaangażowaniem. Tym niemniej nie jest to treść mieszcząca się w kategorii tak zwanej „ideologii unijnej”, oferują- cej dogmaty, z którymi nie powinno się dyskutować. Sądzę, że zbiór profesora Jędrzeja Krakowskiego jest jedną z ciekawszych publikacji, która ukazała się na rynku wydawniczym w Polsce, nie tylko w ostatnim czasie.
