Anna Reichelt
Akademia Ekonomiczna w Poznaniu
Powiatowy Urząd Pracy w Sępólnie Krajeńskim
Efekty aktywnej polityki państwa na rynku pracy w Polsce w latach 2001–2004
Uwagi wstępne
Utrzymujące się wysokie bezrobocie jest obecnie największym proble- mem społeczno-gospodarczym w Polsce. Wypracowane metody i narzędzia walki z tym niekorzystnym zjawiskiem często nie przynoszą oczekiwanych rezultatów, stąd też w literaturze przedmiotu toczy się dyskusja na temat faktycznej skuteczności i efektywności aktywnej polityki państwa na rynku pracy realizowanej przez publiczne służby zatrudnienia.
Do zajęcia stanowiska w tej dyskusji skłania analiza nakładów państwa na aktywne programy rynku pracy w odniesieniu do efektów zatrudnienio- wych tych programów w ujęciu regionalnym. Analiza ta pozwala sformu- łować pewne wnioski dla polityki rynku pracy w zakresie struktury i wyso- kości wydatków na aktywne programy rynku pracy oraz stanowi podstawę do podjęcia próby zwiększenia efektywności ich wykorzystania.
Wydatki a rezultaty w skali kraju
Polityka socjalna nastawiona na łagodzenie skutków transformacji gospodarczej przyczynia się pośrednio do znacznego spadku liczby osób pracujących i narastania bierności, utrudnia to działania na rzecz po-
prawy sytuacji na rynku pracy. W związku z tym, że rozwój przedsiębior- czości ma fundamentalne znaczenie dla sukcesu gospodarczego poszcze- gólnych regionów, istnieje konieczność prowadzenia aktywnej polityki rynku pracy, której głównym celem jest wzrost zatrudnienia. Politykę taką inicjuje państwo za pośrednictwem powiatowych urzędów pracy funkcjonujących w strukturach samorządów powiatowych, które poprzez aktywne programy rynku pracy oparte na subsydiowaniu zatrudnienia na- stawione są na tworzenie nowych miejsc pracy i zwiększanie mobilności siły roboczej1.
W Polsce, w latach 2001–2004 nastąpił wyraźny wzrost wydatków na aktywne programy rynku pracy (z 588 mln w 2001 do 1 313,2 mln.
w 2004 co stanowi 44,8% wzrostu), chociaż skala tych wydatków mie- rzona udziałem w PKB jest niższa niż przeciętnie w Europie2. Środki na ten cel finansowane są z Funduszu Pracy, który tworzony jest głów- nie ze składki płaconej przez pracodawców (2,45 procent podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe) oraz dotacji z budżetu państwa. Wysokość przyznanych środków na rzecz promocji i zatrudnienia w poszczególnych województwach ustalona zostaje przez ministra właściwego do spraw pracy według wzoru algorytmu ustalania kwot środków Funduszu Pracy na finansowanie zadań w wojewódz- twie. Środki te w samym założeniu mają przyczynić się do zwiększenia wskaźników przedsiębiorczości i zatrudnienia stanowiących o ogólnej kondycji gospodarczej danego regionu (województwa) oraz redukowa- nia nierówności pomiędzy regionami wpływając na równość szans ich rozwoju.
1 M. Kabaj, Program przeciwdziałania ubóstwu i bezrobociu, Raport IPiSS zeszyt nr 19, Warszawa 2000, s. 69.
2 Zatrudnienie w Polsce 2005, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Departament Analiz i Prognoz Ekonomicznych.
Tabela 1. Wydatki na aktywne programy rynku pracy w poszczególnych województwach Polski w latach 2001–2004 w tysiącach zł
WOJEWÓDZTWA 2001 2002 2003 2004
DOLNOŚLĄSKIE 49 247,90 47 112,00 118 086,00 116 718,00 KUJAWSKO-POMORSKIE 41 138,00 40 690,00 96 671,00 93 132,70 LUBELSKIE 36 133,90 27 049,00 68 048,00 62 799,60 LUBUSKIE 19 792,80 19 051,00 52 962,00 49 588,60
ŁÓDZKIE 43 014,80 40 184,00 99 499,00 88 315,30
MAŁOPOLSKIE 38 664,60 31 681,00 82 886,00 80 449,00 MAZOWIECKIE 63 427,50 56 854,00 146 297,00 137 794,40 OPOLSKIE 15 286,50 12 099,00 32 856,00 34 031,60 PODKARPACKIE 40 254,10 37 731,00 78 706,00 73 190,60 PODLASKIE 16 430,40 13 605,00 36 657,00 36 018,70 POMORSKIE 31 166,10 33 221,00 85 534,00 79 240,30 ŚLĄSKIE 55 801,40 44 224,00 120 850,00 128 863,50 ŚWIĘTOKRZYSKIE 26 262,70 23 896,00 59 298,00 53 274,30 WARMIŃSKO-MAZURSKIE 37 614,50 35 376,00 83 685,00 78 103,30 WIELKOPOLSKIE 40 561,10 39 311,00 110 971,00 117 328,00 ZACHODNIOPOMORSKIE 33 203,70 31 986,00 83 534,00 84 395,40 POLSKA 588 000,00 534 070,00 1 356 540,00 1 313 243,30 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Gospodarki i Pracy w latach
2001–2004, Departament Funduszy.
Faktyczną rolę jaką spełniają programy rynku pracy w tworzeniu miejsc pracy determinuje szereg czynników. Do najważniejszych z nich należy efektywność zatrudnieniowa określonej formy przeciwdziałania bezro- bociu, ustalona jako stosunek liczby osób, które po zakończeniu udziału w danym roku w określonej formie aktywizacji zawodowej uzyskały w okresie do 3 m-cy zatrudnienie, do liczby osób, które zakończyły udział w danej formie aktywizacji. Tak więc ostatecznym celem szkolenia, prac interwencyjnych, staży zawodowych itp. jest umożliwienie bezrobotnym znalezienie stałego zatrudnienia.
Wykres 1. Wydatki na aktywne programy rynku pracy w Polsce w latach 2001–2004
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z tabeli 1.
Tabela 2. Efektywność aktywnych programów rynku pracy w województwach Polski w latach 2001–2004 (w %)
WOJEWÓDZTWA 2001 2002 2003 2004
DOLNOŚLĄSKIE 52,70 48,31 43,16 35,20
KUJAWSKO-POMORSKIE 51,50 46,34 41,81 37,20
LUBELSKIE 51,80 58,08 49,09 43,30
LUBUSKIE 40,90 48,55 39,08 43,60
ŁÓDZKIE 52,90 45,91 46,51 44,50
MAŁOPOLSKIE 51,50 48,72 47,65 47,30
MAZOWIECKIE 48,20 50,64 42,81 42,50
OPOLSKIE 50,10 48,08 36,56 33,80
PODKARPACKIE 56,60 49,25 50,92 46,90
PODLASKIE 54,70 50,36 48,04 45,80
POMORSKIE 47,50 46,65 51,98 49,40
ŚLĄSKIE 53,50 52,16 45,72 45,20
ŚWIĘTOKRZYSKIE 39,20 43,76 42,12 39,50
WARMIŃSKO-MAZURSKIE 48,80 51,73 43,65 40,90
WIELKOPOLSKIE 57,10 58,09 56,41 49,00
ZACHODNIOPOMORSKIE 35,00 39,80 37,91 35,60
POLSKA 50,10 49,60 45,60 42,60
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Gospodarki i Pracy w latach 2001–2004, Departament Funduszy.
0 200000 400000 600000 800000 1000000 1200000 1400000 1600000
2001 2002 2003 2004
wydatki
Wykres 2. Efektywność aktywnych programów rynku pracy w Polsce w latach 2001–2004
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z tabeli 2.
Na podstawie porównania obu wykresów nasuwa się dość pesymi- styczny wniosek, że zwiększenie wydatków publicznych nie idzie w parze z kształtowaniem zatrudnienia. Zatrudnianie bezrobotnych jest wciąż mało atrakcyjne dla pracodawców. Główną przyczyną takiej sytuacji są między innymi wysokie koszty zatrudnienia3. W związku z tym zwiększenie efek- tywności aktywnych programów rynku pracy wymaga przede wszystkim obniżenia kosztów pracy poprzez ograniczenie wzrostu wynagrodzeń i zmniejszenie skali bezpośredniego opodatkowania płac (chodzi tu o po- datki, składki społeczne oraz inne bezpośrednie obciążenia wynagrodzeń)4. Koszty zatrudnienia zmniejszają również elastyczne formy pracy5.
Zaletą wszystkich nietypowych form zatrudnienia i organizacji czasu pracy jest możliwość, bez dodatkowych kosztów, dostosowania zatrudnie- nia do zmieniających się potrzeb i możliwości przedsiębiorstwa przy jedno-
3 I. Białecki, Z. Czepulis-Rutkowska, U. Sztanderska, I. Wóycicka, Nowy model społeczny, Polskie Forum Strategii Lizbońskiej, Gdańsk 2003, s. 18.
4 S. Borkowska, Rynek pracy wobec integracji z Unią Europejską, IPiSS, Warszawa 2002, s. 235.
5 M. Jerzak, Deregulacja rynku pracy w Polsce i Unii Europejskiej, Materiały i studia, Warszawa 2004, s. 10.
38,00%
40,00%
42,00%
44,00%
46,00%
48,00%
50,00%
52,00%
2001 2002 2003 2004
linia czasu
czesnym wykorzystaniu aktualnej sytuacji na rynku pracy. Z drugiej strony umożliwia aktywizację zawodową osobom, które z różnych powodów (np. obowiązków rodzinnych, ograniczeń sprawności, dyspozycyjności) nie są zainteresowane podjęciem pracy na standardowych warunkach. Są to elementy zwiększające popyt na pracę oraz przyczyniające się do wzrostu podaży pracy osób dotąd nieaktywnych zawodowo, ponieważ zatrudnianie w warunkach sprzyjających rozwojowi przedsiębiorstw jest bardziej atrak- cyjne dla potencjalnych pracodawców.
Tak więc strategie kształtowania zatrudnienia i produkcji nie powinny uciekać się do zwiększania strumienia wydatków publicznych. Wydatki publiczne nie powinny służyć podtrzymywaniu zatrudnienia w nieefektyw- nych przedsiębiorstwach ani osłonom socjalnym. Powinny przede wszyst- kim wspomagać rozwój popytu na pracę w dziedzinach nowoczesnych, a także wspomagać kształtowanie takiej podaży pracy, która byłaby dla tych dziedzin odpowiednia6. Jest to również miarą efektywności aktyw- nych programów rynku pracy.
Konkluzja ogólna wynikająca z tej analizy, mimo że nie prowadząca do zbyt optymistycznych wniosków co do tworzenia nowych miejsc pracy, nie powinna jednak prowadzić do zanegowania subsydiowanego zatrudnienia.
Pełni ono bowiem ważne funkcje socjalne dla samych bezrobotnych oraz ekonomiczne w środowisku lokalnym. Stanowi też ważny czynnik popra- wy infrastruktury.
Skala zróżnicowania regionalnego w zakresie efektów i wydatków Zjawisko bezrobocia, będące istotnym elementem wiedzy o sytuacji na rynku pracy, miało od początku bardzo silnie zaznaczony wymiar regionalny.
Istniejące w Polsce różnice poszczególnych regionów pod względem po- ziomu rozwoju ekonomicznego, struktury sektorowej oraz podstawowych wskaźników rynku pracy, swoimi korzeniami sięgają XIX wieku i podziału terytorium Polski pomiędzy trzech zaborców. Kontrasty te umocnione zostały
6 M. Góra, Trwale wysokie bezrobocie w Polsce. Refleksje, próba częściowego wyjaśnienia i kilka propozycji w: Elastyczny rynek pracy. Jak sprostać temu wyzwaniu?, zeszyty BRE Bank – CASE nr 73, Warszawa 2004, 139–140.
przyłączeniem zachodnich terenów po II wojnie światowej oraz prowadzoną w okresie gospodarki centralnie planowanej polityką, wspierającą między innymi przemysł w istniejących, rozwiniętych okręgach oraz kolektywne rol- nictwo w północnych i północno-wschodnich częściach kraju. Transformacja gospodarcza i przeobrażenia jakie miały miejsce w Polsce w ostatnich kilku- nastu latach tylko w umiarkowanym stopniu zmieniły specyfikację rozwoju regionalnego kraju. Te historycznie uwarunkowane różnice w rozwoju po- szczególnych regionów kraju mają również swoje odzwierciedlenie w efek- tywnym wykorzystaniu środków na aktywizację zawodową bezrobotnych.
O nierównościach regionalnych przesądzają głównie efekty aglome- racyjne, które wyrażają się przede wszystkim w różnicach chłonności rynku7. Dlatego też najwyższe wskaźniki efektywności mają województwa aglomeracyjne (zawierające jedno z większych miast o ludności powyżej 100 tys. mieszkańców takie jak województwo wielkopolskie, małopolskie, śląskie, mazowieckie). Regiony te mają nie tylko niższe stopy bezrobocia (wykres 3), ale także charakteryzują się wysokim PKB przypadającym na jednego pracującego oraz relatywnie niskim udziałem pracujących w rol- nictwie i przemyśle w ogóle zatrudnionych, a w efekcie wysokim udziałem sektora usług i względnie wysokim wskaźnikiem zatrudnienia. Są to regio- ny silne gospodarczo, a tym samym bardziej atrakcyjne dla przedsiębior- ców, dla których dogodne warunki dla rozwoju działalności są tam, gdzie ta działalność jest już dobrze rozwinięta.
Dotyczy to zarówno wysokiego poziomu popytu w województwach, w których koncentruje się działalność gospodarcza, jak i wytwarzających się korzystnych charakterystyk podażowych takich regionów. W regionach wiodących łatwiejsze jest odnalezienie kooperantów, tu przede wszystkim powstaje sektor usług, który później pozwala innym przedsiębiorcom na bardziej efektywną działalność. Ponadto w regionach w których już prowa- dzona jest zdywersyfikowana działalność gospodarcza wytwarza się rzesza wykwalifikowanych pracowników, nie tylko o lepszym poziomie wykształ- cenia, ale także lepiej wyszkolonych w trakcie wykonywania zawodu.
7 A. Radziwiłł, Zróżnicowanie regionalne bezrobocia w Polsce. Perspektywy zrów- noważonego rozwoju, Studia i Analizy CASE nr 197, Warszawa 1999, s.7.
Poza tym malejące wskaźniki efektywnego wykorzystania środków na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu w analizowanym okresie mogą również świadczyć o nieprzygotowaniu regionów do efektywnej absorpcji środków publicznych, w tym europejskich, co z pewnością może prowadzić do wzrostu skali zróżnicowań regionalnych w Polsce8.
Wykres 3. Stopa bezrobocia (w %) w zależności od wielkości miejscowości (w tysiącach mieszkańców)
Źródło: Zatrudnienie w Polsce 2005, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Departament Analiz i Prognoz Ekonomicznych.
8 W. Ziemianowicz, J. Szlachta, Bieda i bogactwo w Polsce w układzie terytorialnym, Fundacja Edukacji Ekonomicznej, Warszawa 2001, s. 11.
LZLĊFHM
LPQLHM
ZLHĞ
stopa bezrobocia
