De toekomstige ruimtelijk-economische structuur van Nederland: Naar een netwerk van compacte steden, corridors en groenstructuren

De toekomstige

ruimtelijk-economiScbe

structuur van Nederland

Naar _

.mw.tl

van compacte steden, con1dors

811

g ...

Redactie:

H. Priem us

E. Philipsen

,

,

,

,

DE TOEKOMSTIGE

RUIMTELIJK-ECONOMI-SCHE STRUCTUUR VAN NEDERLAND

Naar een netwerk van compacte steden, corridors en

groenstructuren

2501

524

7

Bibliotheek TU Delft

111111111111111

OTB-STUDIEDAGVERSLAG

iro

Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft Tel. (015) 278 3005

Fax (015) 278 44 22

E-mail mailbox@otb.tudelft.n1 hUp: / /www.otb.tudelft.n1

DE TOEKOMSTIGE

RUIMTELIJK-ECONOMI-SCHE STRUCTUUR VAN NEDERLAND

Naar een netwerk van compacte steden, corridors en

groenstructuren

AJ.M. van den Biggelaar

De OTB-studiedagverslagen worden uitgegeven door: Delft University Press

Mekelweg 4 2628 CD Delft Tel. (015) 278 32 54 Fax (015) 278 16 61

CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG

Ruimtelijk-economische structuur

De toekomstige ruimtelijk-economische structuur van Nederland. Naar een netwerk van compacte steden, corridors en groenstructuren / H. Priemus en E. Philip sen (red.)

-Delft: Delft University Press - Ill. -(OTB-studiedagverslag / Onderzoeksinstituut OTB, ISSN 1387-6945 : 5) Met lit. opg.

ISBN 90-407-1733-8 NUGI 655

Trefw.: ruimtelijk, structuur, netwerk

© Copyright 1998 by Onderzoeksinstituut OTB

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permis sion from the publisher: Delft University Press, Mekelweg 4, 2628 CD Delft, The Netherlands.

INHOUD

1 INLEIDING. . . . .. .. . . .. 1

H. Priemus 2 VIER MINISTERIES: VIER VERSTEDELIJKINGSVISIES ... 3

H. Priemus 2.1 Inleiding ... 3

2.2 Nederland 2030: vier perspectieven ... 4

2.3 Optimale mix ... 6

3 HET MINISTERIE VAN VROM OVER DE RUIMTELIJKE ORDENING ... 9

M. de Boer 4 RUIMTELIJKE ORDENING IN EEN DYNAMISCHE ECONOMIE. ...... 13

H.l.Th. Nieuwenhuis 4.1 Inleiding ... 13

4.2 Beleidscontext ... 13

4.3 Betekenis en karakter Ruimte voor Economische Dynamiek ... 14

4.4 Nederland en Europa ... 15

4.5 Ruimtelijk-economische dynamiek: concentratie en spreiding ... 16

4.6 Toekomstige ontwikkelingen ... 17

4.7 Conclusies en opgaven voor het beleid ... 19

5 VERSTEDELIJKING EN MOBILITEIT De relatie van het ministerie van Verkeer en Waterstaat met het beleid voor de ruimtelijk-economische ontwikkeling in Nederland ....... 23

H. Leeflang 5.1 Inleiding ... 23

5.2 Omgevingsbeleid ... 23

5.3 De Perspectievennota Verkeer en Vervoer. ... 25

5.4 Verstedelijking en mobiliteit ... 26

6 DE GROENE DELTA ................................................................... 33

P.E. de Jongh 6.1 De visie van het ministerie van LNV op de groene delta ... 33

6.2 Vergroening van de steden ... 34

6.3 Vergroening van bedrijvigheid ... 35

6.4 Beetje wonen op het platteland ... 35

6.5 Economische structuurversterking (leES): de verbouwing van Nederland ... 35

6.6 De hoofdlijnen van het ministerie van LNV voor de groene delta ... 36

6.7 Afsluitend ... 37

7 HET METROPOLITANE DEBAT: BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN . .... 39

D.H. Frieling 8 HET RUIMTELIJK-ECONOMISCHE NETWERK .... .... 45

J.H.J. van Dinteren 8.1 De onderbouwing van de toekomst ... 45

8.2 Netwerken ... 46

8.3 Knooppunten in netwerken ... 50

8.4 Netwerken en bereikbaarheid ... 52

8.5 Netwerken en Nederland 2030 ... 53

9 HERSTRUCTURERING VAN STADSWIJKEN: NIEUWE FASE VAN STEDELIJKE VERNIEUWING .............................................. 57

M.J. van Rijn 9.1 Inleiding ... 57

9.2 Het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing ... 58

9.3 Naar een VROM-visie op de stad ... 60

9.4 Woonverkenningen 2030 ... 61

,

1

INLEIDING

H. Priemus

Onderzoeksinstituut OTB, TU Delft

De Rijksplanologische Dienst van het ministerie van VROM heeft vier ruimtelijke

perspectieven ontwikkeld voor Nederland in het jaar 2030: Palet, Stromenland,

Parklandschap en Stedenland. Minister De Boer koestert een voorkeur voor Steden-land; dit perspectief sluit het beste aan bij het vigerende compacte-stadbeleid. De toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van Nederland dient te passen in het Europese Ruimtelijke Ontwikkelings Perspectief (EROP). Recentelijk hebben ook andere de-partementen hun visie op de toekomstige ruimtelijk-economische structuur van Ne-derland gegeven, die niet steeds parallel loopt aan het vigerende beleid. Het ministe-rie van EZ pleit voor gunstige ruimtelijke condities voor economische ontwikkelin-gen, zoals de bereikbaarheid van steden en de benutting van economische corridors. Het ministerie van V&W is voorstander van verstedelijkingspatronen die een effici -ent openbaar vervoer mogelijk maken. Deze visie zou kunnen leiden tot

verstedelij-kingsassen die stadskernen met elkaar verbinden. Het ministerie van LNV wenst

stads landschappen waarin groenstructuren en woongebieden met elkaar zijn verwe-ven. Ten slotte is binnen de Rijksplanologische Dienst de strategie van de twee

net-werken ontwikkeld: een opbouw van stedelijke gebieden vanuit verkeersinfrastruc

-tuur- en waternetwerken. Dit idee sluit nauw aan bij de gedachte van de stads land-schappen.

Op 26 maart 1998 heeft het Onderzoeksinstituut OTB een studiedag georganiseerd met als titel: 'De toekomstige ruimtelijk-economische structuur van Nederland. Naar een netwerk van compacte steden, corridors en groenstructuren'. Op deze studiedag stond de bovenstaande thematiek centraal en vanuit verschillende departementen en sectoren werden visies aangaande deze thematiek ten gehore gebracht. Dit OTB-studiedagverslag vormt de schriftelijke weergave van de lezingen die ten behoeve van deze dag zijn gehouden.

Ter introductie zet prof.dr.ir. H. Priemus (wetenschappelijk directeur

Onderzoeksin-stituut OTB, TU Delft) in hoofdstuk 2 de belangrijkste aspecten van de vier verste-delijkingsvisies van de ministeries van VROM, EZ, V&W en LNV op een rijtje. Vervolgens komen in de hoofdstukken 3, 4, 5 en 6 vertegenwoordigers van deze mi-nisteries zelf aan het woord en lichten zij de visie van hun eigen departement nader toe. Minister De Boer zet in hoofdstuk 3 de visie van het ministerie van VROM

uit-een. De opvattingen van het ministerie van EZ worden in hoofdstuk 4 verwoord door drs. H.J.Th. Nieuwenhuis. Als vertegenwoordiger van het ministerie van V&W treedt in het daaropvolgende hoofdstuk, hoofdstuk 5, ir. H. Leeflang op, waarna in het zesde hoofdstuk drs. P.E. de Jongh de ideeën van het ministerie van LNV de revue laat pas

-seren. In de resterende vier hoofdstukken staat niet uitdrukkelijk de ruimtelijk

-economisch visie van een ministerie centraal, maar wordt vanuit andere sectoren inge-gaan op de toekomstige ruimtelijk-economische structuur van Nederland. Prof.ir. D.H. Frieling (Faculteit Bouwkunde, TU Delft) presenteert in hoofdstuk 7 de belang-rijkste bevindingen van het Metropolitane Debat. Dr. J.H.J. van Dinteren (Buck Con-sultants International, Nijmegen) gaat in het achtste hoofdstuk in op de vraag welk ruimtelijk perspectief vanuit economische optiek het meest aantrekkelijk lijkt te zijn.

In hoofdstuk 9 komt voor de tweede keer in dit OTB-studiedagverslag een vertegen-woordiger van het ministerie van VROM aan het woord: drs. M.J. van Rijn (Directoraat-Generaal voor de Volkshuisvesting). In zijn bijdrage staat stedelijke ver-nieuwing (en daarmee samenhangend het Investeringsbudget Stedelijke Verver-nieuwing) centraal en wordt een 'VROM-visie op de stad' uiteengezet. De bijdrage van A.J.M. van den Biggelaar vormt het sluitstuk van deze bundel. In het tiende en laatste hoofd-stuk geeft hij de opvattingen van de Stichting Natuur en Milieu over de gewenste ruimtelijke structuur van Nederland weer.

2

VIER MINISTERIES: VIER

VERSTEDELIJ-KINGSVISIES

H. Priemus

Onderzoeksinstituut OTB, TU Delft

2.1 Inleiding

De ruimtelijk-economische structuur van Nederland is in het geding als het gaat om de vraag welke prioriteiten moeten worden gesteld inzake de ruimtelijke investeringen die tot het jaar 2010 in ons land moeten worden gedaan. Deze vraag is ondergebracht bij de Interdepartementale Commissie Economische Structuurversterking (ICES), die ad-viezen opstelt over de bestemming van de gelden die zijn opgenomen in het Fonds Economische Structuurversterking. Het kabinet heeft in september 1997 een brief over deze materie aan de Tweede Kamer gestuurd, de zogeheten 'Voortgangsrapportage Missiebrief' , ondertekend door de ministers Wijers, De Boer, Jorritsma en Van Aart-sen. Deze brief bevat een interessante analyse van de ruimtelijk-economische opgaven waarvoor ons land staat. Hoe de ruimtelijke ordening in de komende jaren moet wor-den vormgegeven, is in deze Missiebrief niet aangegeven. Dat is niet zo verwonder-lijk, omdat blijkens recente beleidsdocumenten de vier betrokken departementen (de ministeries van EZ, VROM, V&W en LNV) daarover zeer uiteenlopende opvattingen hebben.

Vroeger raadpleegde men de vigerende Nota Ruimtelijke Ordening van het ministerie van VROM en wist men welke ruimtelijke koers de regering wilde volgen. Zo een-voudig is het leven thans niet meer. Zo heeft het ministerie van EZ onlangs de be-langwekkende nota Ruimte voor Economische Dynamiek (Ministerie van EZ, 1997) gepubliceerd, die op vitale punten afwijkt van de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra (Ministerie van VROM, 1990) en de Actualisering VINEX (Ministerie van VROM, 1997a). Het ministerie van EZ schetst een uitdijend economisch kerngebied dat aanzienlijk groter is dan de Randstad en ook grote delen van Noord-Brabant en Gelderland omvat. Dit kerngebied, ruwweg te typeren als de Stedenring Centraal Ne-derland uit de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening (Ministerie van VROM, 1988), on-derhoudt vele economische relaties met het Rijnroergebied, de Vlaamse Ruit en het economische kerngebied rondom Londen. Deze relaties verlopen voor een groot deel via hoofdtransportassen over de weg, langs binnenwateren en via de kustvaart. De betekenis van het railvervoer in dit relatienetwerk is zeer bescheiden.

Het ministerie van EZ pleit ervoor om vestigingsplaatsoverwegingen van bedrijven se-rieus te nemen en deze bedrijven verschillende mogelijkheden te bieden: er moet pla-nologische zoekruimte zijn. Gezien de vele onzekerheden in de toekomst, zijn

flexibi-liteit en planologische reserveruimte noodzakelijk. De corridors fungeren als magne-ten, evenals de grootstedelijke concentraties. Corridors dienen selectief te worden ontwikkeld, niet alleen als infrastructuuras, maar vooral ook als economische ontwik-kelingsas en verstedelijkingsas .

Op een aantal punten wijkt de benadering van het ministerie van EZ af van VINEX en Actualisering VINEX. Hier staat het beginsel van de compacte stad centraal en wor-den corridors niet als planologische concepten erkend. De nadruk in VINEX ligt vol-uit op de Randstad. De uitstraling naar de Zandstad wordt als een minder gewenst verschijnsel beschouwd. Het ABC-locatiebeleid wordt streng toegepast. Vestigingen met veel werknemers moeten op een A-locatie met een zeer beperkt aantal parkeer-plaatsen worden gesitueerd. Dat is het ministerie van EZ een doorn in het oog, want autobereikbaarheid en parkeerruimte behoren tot de meest vitale vestigingseisen van bedrijven.

Het ministerie van LNV (1996) pleit voor stads landschappen waarbij landschappen en stedelijke bebouwing elkaar afwisselen. Hierdoor zou iedere stedeling openluchtrecre-atie binnen handbereik krijgen. Dit uitgangspunt staat op gespannen voet met de com-pacte stad. In het stadsgewest wil het ministerie van LNV rood en groen mengen, ter-wijl het ministerie van VROM een scherper onderscheid tussen rood en groen voor-staat.

Ten slotte heeft het ministerie van V&W in 1995 haar 'Visie op verstedelijking en mobiliteit' gelanceerd, waarin het primaat van de nabijheid (dat in VINEX wordt ge-koesterd) wordt gerelativeerd en de bereikbaarheid meer wordt benadrukt. Het minis-terie van V&W pleit ervoor om in de Randstad nieuwe locaties meer langs bestaande infrastructuur te situeren, waardoor de kostendekkingsgraad van het openbaar vervoer wordt verhoogd. Deze benadering sluit aan op de corridorgedachte van het ministerie van EZ. Vooral hoofdtransportassen die de mainports met het achterland verbinden, worden door het ministerie van V&W van cruciaal belang geacht. Volgens modelstu-dies van Verroen c.s. (1994) zou continuering van de compacte-stadaanpak als verste-delijkingspatroon in Noord-Brabant relatief gunstige mobiliteitseffecten hebben (reductie van de groei van het autoverkeer), terwijl in de Randstad de meest gunstige mobiliteitseffecten worden bereikt als locaties op enige afstand van de hoofdkernen worden ontwikkeld langs bestaande openbaarvervoerlijnen.

2.2 Nederland 2030: vier perspectieven

Tegenover de visies van de vier ministeries staan in de verkenning Nederland 2030 (Ministerie van VROM, 1997b) ook nog eens vier ruimtelijke perspectieven: Palet, Parklandschap, Stromenland en Stedenland.

Palet gaat over burgers en bedrijven die zelf de verantwoordelijkheid nemen voor de inrichting van hun leefomgeving. Zij verlangen meer keuzemogelijkheden en vesti-gingsvrijheid om hun eigen wensen en behoeften te realiseren. Vele maatschappelijke initiatieven leiden tot een ruimtelijke inrichting met een grote verscheidenheid aan combinaties van stedelijke en landelijke functies. De initiatieven leiden tot

onvermoe-de oplossingen. Er treedt spreiding en verstedelijking op en het gebruik van infra-structuur wordt in tijd en ruimte gespreid. Een vangnet van basiseisen op het gebied van sociaal beleid en milieubeleid moet voldoende bescherming bieden. Er is geen sprake meer van een nationaal plan; de inrichting van de ruimte is het resultaat van een onderhandelingsproces.

Parklandschap beschouwt Nederland als een gevarieerd cultuurlandschap, gemaakt door en voor mensen die leven in steden, in dorpen of op het platteland. Die mensen hebben in Parklandschap ruimte voor hun diverse vestigingswensen en woonvoorkeu-ren. Verstedelijking wordt gezien als motor van positieve landschappelijke verande-ringen. Het is een culturele opgave om eigentijdse (gebruiks)vormen aan het landschap toe te voegen, niet vanuit bedreigingen met als motto 'weren en keren', maar vanuit kansen door te 'geven en nemen'. Kenmerkend is de afwisseling tussen drukke stede-lijke gebieden en gebieden waar rust en stilte de toon zetten. Regionale overheden hebben een cruciale rol gespeeld in het sturen van ruimtelijke processen om de kwali-teiten van het cultuurlandschap te verbeteren.

Stromen land benut volop de ligging en de waterrijke potenties van het Nederlandse deltalandschap. Nederland is een land van stromen: stromen van mensen en goederen en stromen van rivieren, zee, plassen en beken. De netwerken van verkeer en water zijn de basis voor de ruimtelijke inrichting. Verstedelijking is gebundeld langs ver-voersassen en de ontwikkeling van natuur wordt gevoed door schone waterstromen. In Stromenland gaan economie en ecologie een partnerschap aan. Een investerende en fa-ciliterende rijksoverheid schept maximale voorwaarden voor ruimtelijke ingrepen van regionale overheden en marktpartijen.

Steden land sluit aan op de traditie van Nederland als een land van steden en dorpen in het vlakke laagland van Europa. In stedenland staat het contrast tussen stad en land centraal. Versterking van het contrast tussen bebouwing en open ruimte brengt de kwaliteiten van stad en landelijk gebied op een hoger peil. Er wordt zuinig omgegaan met ruimte voor stedelijke functies door herstructurering en intensivering in bestaande stedelijke gebieden. Na het jaar 2010 vinden geen uitbreidingen meer plaats. De kwa-liteit van het landelijke gebied wordt versterkt door volop ruimte te geven aan water, natuur en landbouw. Burgers hebben vertrouwen in een sterk sturende overheid die door de bestuurslagen als eenheid functioneert.

Met enige goede wil kan men relaties leggen tussen de ruimtelijke visies van de vier departementen en de vier ruimtelijke perspectieven. Stedenland is duidelijk het VROM-perspectief, Parklandschap het perspectief van het ministerie van LNV. Stro-menland is het perspectief van V&W, maar ook DGM (ministerie van VROM) zal zich erin herkennen waar het de stroom van rivieren betreft. Ook het ministerie van EZ treft in Stromenland iets van haar beleid aan: de corridorvorming. Palet ten slotte legt rijksambities inzake het ruimtelijke beleid terzijde en sluit niet aan op een van de departementale visies, hoewel de zoekruimte waarvoor het ministerie van EZ pleit, binnen bepaalde marges aan Palet doet denken.

2.3 Optimale mix

Zowel wat betreft de visies van de ministeries als de ruimtelijke perspectieven, ligt de wijsheid vermoedelijk in het midden: er is alle aanleiding om een eclectische aanpak te beproeven.

Als onderlegger voor het ruimtelijke beleid kan VINEX nog steeds dienst doen, mits het compacte-stadbeleid en het locatiebeleid worden genuanceerd. Er zal meer van een polynucleaire aanpak moeten worden uitgegaan met een rood-groene menging binnen het stadsgewest, waarin de bebouwde kom en stadslandschappen elkaar afwisselen. Voor de grote bedrijven zijn B-locaties aantrekkelijker dan A-locaties. De corridor-ontwikkeling langs hoofdtransportassen zou moeten worden geïntegreerd in een ruim-telijke visie die de Randstad in een veel groter, uitdijend economisch kerngebied plaatst. Corridors dienen selectief te worden ontwikkeld, niet alleen als infrastructuur-as, maar ook als verstedelijkingsas en economische ontwikkelingsas, waarbij de nieu-we bebouwing wordt geconcentreerd in multimodale knooppunten. Nieunieu-we bouwloca-ties zouden vooral moeten worden gepland bij stopplaatsen van bestaande openbaar-vervoerlijnen. De ministeries van LNV, V&W en vooral EZ hebben interessante elementen aangereikt die in een nationaal ruimtelijk beleid zouden moeten worden geïntegreerd.

Ook van de vier ruimtelijke ontwikkelingsperspectieven kan een aantrekkelijke ruim-telijke omelet worden gebakken, waarin elementen uit Palet, Parklandschap, Stro-menland en Stedenland worden geïntegreerd. Steden zijn de duurzame component in de planologische dynamiek. Recent onderzoek (Van der Vegt en Manshanden, 1996) laat zien dat de meeste centrale steden economisch en demografisch achterblijven bij de omliggende regio's. Daarom verdienen de steden extra zorg en steun, zodat de kan-sen hier beter worden benut. Herstructurering van steden past in deze redenering, die typerend is voor het perspectief Stedenland. Daarnaast dient het ruimtelijke beleid in te spelen op de dynamiek van verkeersstromen en wateren: typerend voor het per-spectief Stromenland. In de stadsregio, in verbinding met de bebouwde kom van de centrale steden, is Parklandschap een optie, opgenomen in compacte, stedelijke net-werken met hoogwaardige openbaarvervoerverbindingen. Ook in sommige delen van

Nederland met een beperkte economische en bevolkingsdruk kan het perspectief Parklandschap uitkomst bieden. Ten slotte is de gedachte aantrekkelijk om binnen de kaders van een ecologische hoofdstructuur, stedelijke netwerken, verkeers- en water-stromen en parklandschappen, zowel voor bedrijven als huishoudens enige keuzevrij-heid te creëren ten aanzien van de te selecteren woon- en werklocaties. Deze gedachte sluit aan bij het perspectief Palet, dat - mits ruimtelijke kaders zorgvuldig zijn aange-geven - zou kunnen aansluiten bij het streven naar zoekruimte, waarvoor het ministe-rie van EZ (1997) pleit.

Het sturingsmodel dat bij de hier geschetste omelet behoort, is het model van een strategische sturing van rijkswege op hoofdzaken, waarbij waar mogelijk wordt inge-speeld op de dynamiek van het bedrijfsleven en de woningmarkt. Binnen de rijkska-ders is er manoeuvreerruimte voor de regionale en lokale overheid en voor private actoren.

Thans brengen de vier besproken ministeries hun eigen muziek ten gehore, op belang-rijke punten van elkaar verschillend. Een harmonieuze melodie kan het resultaat zijn

als deze vier muzikale bijdragen met elkaar worden gecombineerd. Nu manifesteert de

zoektocht naar het gewenste ruimtelijke beleid zich nog in vier afzonderlijke ruimtelij-ke visies van evenzovele ministeries. Het wordt tijd om deze visies te integreren in een samenhangend geheel. Daarbij dient men niet te wachten tot na het jaar 2010 (de planhorizon van de Actualisering VINEX), maar dient meteen te worden begonnen als na de verkiezingen in mei 1998 het nieuwe kabinet aantreedt. De Vijfde Nota Ruimte-lijke Ordening zal de felbegeerde integratie van visies tot stand moeten brengen.

Literatuur

Ministerie van Economische Zaken, 1997, Ruimte voor Economische Dynamiek, Den Haag.

Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, 1996, Balans visie Stadsland-schappen, Den Haag.

Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1995, Visie op verstedelijking en mobiliteit, Den Haag.

Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1988, Vier-de Nota Ruimtelijke OrVier-dening, Den Haag.

Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1990, Vier-de Nota Ruimtelijke OrVier-dening Extra, Den Haag.

Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1997a, Ac-tualisering VINEX, PKB deel 1, Den Haag.

Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1997b, Ne-derland 2030. Discussienota Verkenning Ruimtelijke Perspectieven, Den Haag.

Vegt, C. van der, en W.J.J. Manshanden, 1996, Steden en stadsgewesten;

economi-sche ontwikkelingen 1970-2015, Den Haag (Sdu).

Verroen, E.J., H.D. Hilbers en P.P. Witsen, 1994, Verkenning verstedelijkingscon-cepten, Delft (INRO-TNO).

Wijers, G.J., M. de Boer, A. Jorritsma-Lebbink en 1. van Aartsen, 1997,

3

HET MINISTERIE V AN VROM OVER DE

RUIM-TELIJKE ORDENING

M. de Boer

Minister van VROM

We leven in een buitengewoon interessante tijd als het gaat om de ruimtelijke

ordening. De rapporten komen ons van overal tegemoet. Natuurlijk onze eigen nota's,

de. Actualisering van de VINEX en Nederland 2030, en bijdragen van de andere

departementen. We hebben interessante artikelen in dag- en vakbladen en de

boekenweek die dit jaar in het teken van de planologie stond. Interessant gegeven was

dat de opening hiervan in Amsterdam was en de slotmanifestatie in Jorwerd

plaatsvond: stad en land in optima forma.

Maar we hebben ook de rapporten van de planbureaus die functioneerden als

onderlegger voor de ICES-discussie. Het is goed om even te vertellen dat de

planbureaus in eerste instantie zijn uitgegaan van het fenomeen dat de groei nog een tijdje zal aanhouden. Dit betekent weer een enorm effect op het ruimtegebruik in Nederland. De planbureaus geven ook aan dat het bijzonder belangrijk is om te investeren in de (harde) infrastructuur. Ik geef alleen aan wat de planbureaus hebben bedacht, maar vel daarover nog geen oordeel. Het derde aspect dat interessant is om hier aan de orde te stellen, is het pleidooi van de planbureaus voor versoepeling van de ruimtelijke ordening, terwijl ook wordt gesteld dat de ruimtelijke ordening de regie kwijt is.

Er zijn in de samenleving tegelijkertijd ook wat andere signalen die voor een deel aansluiten bij die opmerkingen over de bevindingen val} de planbureaus en zich voor een ander deel daarvan distantiëren. Het is dus hoog tijd dat we ons met elkaar

beraden over die ruimtelijke ordening en over de ruimtelijke inrichting van Nederland.

AI die rapporten, commentaren en beschouwingen hebben één ding gemeen: in wezen hebben ze het allemaal over de zorg voor de kwaliteit van de ruimtelijke inrichting van Nederland. En ik denk dan ook dat dit de basis moet zijn voor een gesprek met elkaar. Hoe komen we tot een situatie waarin de stad de kwaliteit kan houden die we beogen en waarin de architectuur een belangrijke invloed blijft houden (al dan niet

gestuurd) waarbij stedenbouwkundigen een rol blijven spelen? De plaats van de

volkshuisvesting is van grote betekenis en zaken als natuur en milieu zijn

buitengewoon indringende aspecten voor de kwaliteit van de leefomgeving en van het vestigingsmilieu .

In economisch opzicht gaat het om het accommoderen van de mobiliteitsgroei in Nederland en - breder gezien - om bedrijfslocaties en bedrijfsvestigingsfactoren. Is het

nu mogelijk om die groei te combineren met de kwaliteit van de leefomgeving, zonder

dat zwakke ruimtegebruikers hiervan de dupe zullen worden?

Ruimte is schaars en de conflicterende ruimteclaims zijn buitengewoon groot. Ik geloof niet in één vanzelfsprekend primaat bij de inrichtingsorganen. Ruimtelijke ordening is voor mij meer een activiteit dan een belang op zichzelf, behalve als het gaat om ruimtelijke kwaliteit.

De ruimtelijke ordening in Nederland was altijd heel sterk gekoppeld aan de

volkshuisvesting. De volkshuisvesting was heel dominant aanwezig in de ruimtelijke

ordening en ik denk dat er sprake is geweest van 'oogkleppen'. We zijn mijns inziens namelijk vaak belangen als infrastructuur en werkgelegenheid vergeten. Ik erken met enige gêne dat ik zelf met een zekere minachting heb gekeken naar een spoorwegplanologie, terwijl ik nu toch moet erkennen dat we een dergelijk belang

veel meer hadden moeten meenemen in de planning op zich. De inrichting van

Nederland is heel sterk bepaald door vormgevers, planologen en bestuurders die vooral uitgingen van het belang van mensen: prettig wonen, veel zon en veel groen.

Kortom: er was sprake van een menselijke benadering; de planologie behoort tot de

sociale wetenschappen. We worden echter wel geconfronteerd met de spanning van

die andere dominante ruimtegebruikers. De discussies over Schiphol, de HSL en de Betuwelijn hebben een impuls gegeven aan het ruimtelijke-ordeningsdebat zoals we dat nu ervaren. Inderdaad staat in de Vierde Nota keurig aangegeven dat er een

Betuwelijn moet zijn en dat er een HSL moet komen, maar hebben we dat in de

periode van de Vierde Nota en de VINEX scherp genoeg afgewogen?

Ik ben van mening dat we dat onvoldoende scherp hebben gedaan en dat betekent dat die spanning zich nu bij de nieuwe opgave heel duidelijk laat voelen. Als Schiphol bijvoorbeeld niet kan uitbreiden op de locatie zelf (ik denk dat dit best het geval zou

kunnen zijn), dan zullen we dus moeten omkijken naar andere locaties. Het is

buitengewoon belangrijk om zo'n grote inrichtingsopgave in een breder kader te zien, iets wat zal moeten plaatsvinden in de Nota 2030 in de toekomstige Nationale Nota over het ruimtelijke beleid.

Rechtvaardigt het grote economische belang van deze grote projecten een sturende invloed op de ruimtelijke ordening? Ja, mits de kwaliteit van het totaal goed in beeld gehouden en gegarandeerd wordt. Dit is ook het geval met betrekkinig tot een aantal

infrastructurele werken, bijvoorbeeld de nieuwe HSL-verbindingen. Het zal meer dan

ooit nodig zijn om tot een integrale planning en afweging te komen. Het koppelen van een project aan één bepaald belang - zoals dat in het verleden heel sterk is gebeurd - is voor de toekomst een twijfelachtige zaak.

De afbouw van de subsidiestroom in de volkshuisvesting maakt dat de ruimtelijke

ordening via de volkshuisvesting haar sturende invloed verliest. Dat betekent dat we allen kunnen terugvallen op de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Je ontkomt er niet aan om de komende periode deze wet heel goed te bekijken: hoe functioneert die zodanig dat we ruimtelijke kwaliteit kunnen bereiken met de wet in de hand?

De Wet op de Ruimtelijke Ordening is een prachtige wet, maar er zitten enkele filosofieën uit de jaren zestig (toen de wet tot stand kwam) achter, waarvan je je nu afvraagt of deze nog wel voldoen. Hoe kunnen we een ingreep zodanig accommoderen dat dit verantwoord is ten aanzien van de andere belangen van natuur en landschap? Wij kunnen niet ontkennen dat de distributieactiviteiten en derhalve ook de aanleg van nieuwe infrastructuur het nodige geld in het laatje brengt in deze maatschappij. Een deel daarvan zal dan ook gebruikt moeten worden voor inpassingsmogelijkheden, opdat we in Nederland toch de ruimtelijke kwaliteit overeind kunnen houden.

Ruimtelijke ordening is een politiek proces. Je kiest op basis van je visie op de maatschappij: wat wil je stimuleren, wat wil je beschermen, wat wil je tegenhouden? Daarom is de ruimtelijke ordening een activiteit die de aandacht verdient die ze nu gelukkig krijgt. Tegelijkertijd is ruimtelijke ordening net als milieubeleid een facetbeleid: beide activiteiten hebben op zichzelf staand geen waarde. De waarde is altijd gekoppeld aan iets anders. Ruimte en milieu horen zozeer bij elkaar dat ze ook beleidsmatig moeten worden verankerd. In de ruimtelijke ordening en in het milieubeleid hebben we te vaak met de rug naar elkaar toe gestaan; neem de Wet Geluidhinder of de bodemsanering. Ook het feit dat er te weinig oog was voor natuurkwaliteiten, heeft in de ruimtelijke ordening bijgedragen aan de versnippering van het landschap.

Wat mij betreft komt er dan ook geen vierde Nationaal Milieubeleidsplan en geen Vijfde Nota voor de Ruimtelijke Ordening. Er moet wel een nota voor de fysieke leefomgeving komen waar deze aspecten in zitten: een Planologische Kernbeslissing met meer aangescherpte uitspraken.

Ik kom nog even terug op de vragen waarmee ik begon.

Is het realiseren van groei én kwaliteit mogelijk? Dat is naar mijn mening mogelijk, als je blijft streven naar een absolute ontkoppeling van economische groei en milieudruk. Die lijn kun je ook doortrekken naar andere terreinen. Als je gaat praten met Hoogovens, Shell en andere grote bedrijven, dan zie je dat al die bedrijven voor hun productieprocessen minder ruimte nodig hebben. We kunnen streven naar meervoudig ruimtegebruik: waarom moet de opslag bovengronds? We moeten veel meer nadenken over het gebruik van de ruimte en ons realiseren dat de ruimtelijk-economische structuur typisch een integraal kabinetsbeleid is.

Moet de ruimtelijke ordening versoepeld worden? Ik ben van mening dat naarmate de vraagstukken ingewikkelder worden, we meer sturing nodig hebben. De lokale overheid moet wel altijd ruimte hebben voor de inrichting van haar eigen grondgebied. Dat betekent niet dat dat helemaal los staat van datgene wat we met elkaar in het rijksbeleid hebben afgesproken, maar een grote mate van vrijheid ten aanzien van de inrichting van de wijken hoort bij de lokale overheid. Ook de provincie heeft een rol die ze tot nu toe te weinig opgepakt heeft. Ik vind dat de provincie in het verlengde van het rijksbeleid veel meer moet aangeven wat de ruimte is voor de lokale overheden voor bijvoorbeeld de ontwikkeling van nieuwe bedrijfsterreinen in het open gebied. We moeten beter kijken naar de kwaliteit van de streekplannen en de bestemmingsplannen.

Heeft het Rijk de regie verloren? In de vorige kabinetsperiode is afgesproken dat in tegenstelling tot voorheen geen 100%-subsidies meer zouden voorkomen voor het totstandkomen van grote woningbouwlocaties. De rijksoverheid sluit convenanten met provincies en gemeenten en de gemeenten weer met marktpartijen. Dat betekent dat we gebruik hebben gemaakt van een nieuwe risicodrager: de markt (de ontwikkelaars). Op het moment dat de overheid besluit een risicodrager toe te laten, geeft de overheid daarvoor ook iets terug, namelijk: beleidsvrijheid voor de gemeenten wat betreft het invullen van de locaties. Zij moeten de huizen verkopen, dus wij geven hun daarin veel ruimte. Als we van mening zijn dat dit geen goede ontwikkeling is, dan moeten we afzien van PPS-achtige constructies, maar zulke geluiden heb ik tot nu toe nog niet gehoord.

Bestaat er nog een ruimtelijke ordening of heeft die ooit bestaan? Het antwoord hierop luidt volmondig 'ja'. Hoe zou Nederland eruit hebben gezien als wij vanaf 1950 geen sturende activiteiten zouden hebben ondernomen? We hebben buitengewoon veel te danken aan die planologen, beleidsmakers en bestuurders die zich in het verleden beijverd hebben voor een kwalitatieve inrichting van Nederland. Dat maakt het de moeite waard ons daarmee in de komende periode ook bezig te houden.

4

RUIMTELIJKE ORDENING IN EEN

DYNAMI-SCHE ECONOMIE

HJ.Th. Nieuwenhuis

Ministerie van Economische Zaken

4.1 Inleiding

Eén van de belangrijkste vragen in de discussie over de toekomstige ruimtelijke ont-wikkeling van ons land is of er in de toekomst voldoende ruimte bestaat voor econo-mische dynamiek. Door het CPB is aangegeven dat de Nederlandse beroepsbevolking tot het jaar 2020 met 1,5 miljoen personen kan toenemen'. Voor deze groeiende

be-roepsbevolking moet voldoende werkgelegenheid beschikbaar zijn. Dat gaat niet

van-zelf. Om voldoende werkgelegenheid te kunnen scheppen, moet een aantal voorwaar-den op orde worvoorwaar-den gebracht. Naast de algemeen-economische voorwaarvoorwaar-den, nemen de ruimtelijke voorwaarden een steeds belangrijker plaats in.

Op 12 november 1997 werd de discussienotitie Ruimte voor Economische Dynamiek

(Ministerie van EZ, 1997) gepresenteerd door staatssecretaris Van Dok van Economi-sche Zaken. In deze discussienotitie is op basis van een analyse van de ruimtelijk-economische dynamiek in het verleden en de verwachtingen voor de toekomst een beeld geschetst van de economische ontwikkeling van ons land in een internationaal perspectief. Het doel van de notitie is het geven van een nieuwe impuls aan de lopende discussie over het ruimtelijke beleid in Nederland op langere termijn.

Hieronder worden de hoofdlijnen van Ruimte voor Economische Dynamiek nader

toe-gelicht. Achtereenvolgens wordt ingegaan op de beleidscontext, de ruimtelijk-economische ontwikkeling van ons land en de consequenties daarvan voor het ruimte-lijke beleid. De conclusies vormen overigens niet het eindpunt, maar juist het vertrek-punt voor een verdere discussie over de relatie tussen economische dynamiek en ruimtelijk beleid.

4.2 Beleidscontext

Voor het ruimtelijke beleid in ons land vormt de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra (VINEX) het vigerende kader. In deze nota is een ruimtelijke strategie uitge-werkt, waarin de noodzaak om ons land een stevige economische basis te verschaffen

door een versterking van de mainports en achterlandverbindingen gecombineerd wordt met een sterke concentratie van de groei van economie en bevolking in de stedelijke gebieden. Hierdoor kan het landelijk gebied zoveel mogelijk gevrijwaard blijven van verstedelijking. De uitwerking van de VINEX beperkte zich in eerste instantie tot het jaar 2005. Inmiddels is ook een actualisering van de VIN EX tot het jaar 2010 uitge-werkt. In deze Actualisering zijn de uitgangspunten van de ruimtelijke strategie onge-wijzigd gebleven (Ministerie van VROM, 1997a). Bij de uitwerking daarvan werd wel duidelijk dat het vinden van aanvullende ruimte voor wonen en werken steeds meer spanningen veroorzaakt met de uitgangspunten van beleid. Met name in de Randstad zijn de mogelijkheden vrijwel uitgeput, maar ook in andere delen van het land is er een toenemende spanning tussen ruimtevraag en beschikbaarheidstelling van ruimte voor maatschappelijke activiteiten. Volledige handhaving van de uitgangspunten van VINEX zal daarom onvoldoende beleidsruimte bieden voor de maatschappelijke dy -namiek in de periode ná 2010.

Mede gezien de lange voorbereidingstijd die ruimtelijke planvorming in ons land nu eenmaal vergt, is reeds een debat op gang gekomen over de ruimtelijke inrichting van ons land voor de periode daarna. Een belangrijke bijdrage daarin werd geleverd door de Rijksplanologische Dienst, die in de verkenning Nederland 2030 een viertal per-spectieven voor de ruimtelijke inrichting van ons land heeft geschetst (Ministerie van VROM, 1997b). Een andere belangrijke bijdrage werd geleverd door het Centraal Planbureau, dat in de studie Economie en fysieke omgeving uitgebreid is ingegaan op toekomstige vraagstukken op het snijvlak van economie, ruimte, mobiliteit en milieu (CPB, 1997). In het verlengde daarvan is ook een aantal verkenningen gepubliceerd op het terrein van wonen, milieu en natuur. De EZ-studie Ruimte voor Economische Dynamiek moet ook in dit perspectief geplaatst worden. Meer recent heeft de Weten-schappelijke Raad voor het Regeringsbeleid met het rapport Ruimtelijke Ontwikke-lingspolitiek vanuit een wat ander perspectief een nieuwe impuls aan de discussie ge-geven (WRR, 1998). Ook dit rapport biedt zeer interessante aanknopingspunten voor de discussie over de vormgeving van het ruimtelijke beleid in de toekomst. In de laat-ste paragraaf ga ik hierop uitgebreider in.

4.3 Betekenis en karakter Ruimte voor Economische Dynamiek

Het doel van de studie Ruimte voor Economische Dynamiek is vooral het geven van nieuwe voeding aan de discussie over het ruimtelijke beleid in ons land op langere termijn. De analyse in deze studie bouwt voort op eerdere beleidsnotities van het mi-nisterie van Economische Zaken, namelijk: Ruimte voor Economische Activiteit (1994) en Ruimte voor Regio's (1995). In de studie staan twee vragen centraal:

Waar zal in de toekomst economische dynamiek plaatsvinden? Welke consequenties heeft dat voor het ruimtelijke beleid?

Het vertrekpunt daarbij wordt gevormd door de uitdagingen zoals die door het kabinet zijn geformuleerd in de Missiebrieven (Ministeries van EZ, VROM, V&W en LNV, 1996; Wij ers e.a., 1997): een duurzame economische groei, vitale steden, beheersing van de mobiliteitsontwikkeling en een samenhangende ruimtelijke aanpak. DaarI?-aast

speelt ook de noodzaak van het bieden van een nieuw economisch draagvlak aan het landelijke gebied een belangrijke rol.

In Ruimte voor Economische Dynamiek wordt geen integraal beeld geschetst. Het is een partiële ruimtelijk-economische analyse, uiteraard wel in het besef van de samen-hang die bestaat tussen werken, wonen, recreatie, groen en bereikbaarheid. Ruimte voor Economische Dynamiek is dan ook geen toekomstschets, maar veel meer een verkenning van mogelijke ruimtelijk-economische ontwikkelingen en de consequenties daarvan voor het beleid.

4.4 Nederland en Europa

Nederland maakt integraal deel uit van de wereldeconomie. De ontwikkelingen binnen die wereldeconomie zijn dan ook van doorslaggevende invloed op de toekomstige eco-nomische structuur van ons land. De belangrijkste trends in de mondiale economie zijn de liberalisering, de technologische ontwikkeling en de toenemende economische verwevenheid. Met andere woorden: er ontstaat een 'netwerkeconomie' .

Deze netwerkeconomie heeft ook ruimtelijke implicaties. Grootstedelijke agglomera-ties en mainports fungeren als de concentratiepunten van activiteiten en informatie. Samen met de verbindingen tussen deze concentratiepunten ontstaat een ruimtelijk netwerk van knooppunten en verbindingsassen dat meer en meer functioneert als de ruggengraat van het ruimtelijk-economische systeem.

Ook in ruimtelijk opzicht is de internationale context van belang: Nederland is inge-bed in het Noordwest-Europese kerngebied binnen de driehoek Londen, Randstad, Ruhrgebied, Parijs. In dit kerngebied wordt zo'n 35 % van de toegevoegde waarde van de Europese Unie gerealiseerd en is een ruimtelijk-economische hoofdstructuur te on-derscheiden (zie afbeelding 4.1). De grootstedelijke agglomeraties, mainports en de verbindende 'megacorridors' vormen de belangrijkste dragers van deze hoofdstruc-tuur.

Ook binnen Nederland is zo'n ruimtelijk-economische hoofdstructuur te identificeren.

In afbeelding 4.2 is het meest geconcentreerde deel van werkgelegenheid weergegeven in combinatie met de belangrijkste economische verkeersstromen in het goederenver-voer en het zakelijke personenverkeer. In het weergegeven gebied, dat ongeveer 40% van het Nederlandse grondoppervlak beslaat, is zo'n 80% van de werkgelegenheid en 75% van de bevolking geconcentreerd. Tegelijkertijd is hier uiteraard ook het meren-deel van de knelpunten op het vlak van werkloosheid, congestie en ruimtedruk gecon-centreerd.

Afbeelding 4.1 Ruimtelijk-economische hoofdstructuur van Noordwest-Europa

Metropool

Stedelijk gebied buiten metropool

Bron: ministerie van Economische Zaken, 1997.

Megacorridor (met spoor- en autoweg)

4.5 Ruimtelijk-economische dynamiek: concentratie en spreiding

Het patroon van de ruimtelijk-economische ontwikkeling is de resultante van de wer-king van twee tegengestelde krachten. Enerzijds is sprake van concentratie van eco-nomische activiteiten volgens het 'zwaan-kleef-aan-principe': bestaande economische activiteiten trekken immers nieuwe activiteiten aan. Dit leidt in het algemeen tot een bestendiging en zelfs versterking van de bestaande ruimtelijke structuur. Maar ergens in het proces van voortgaande concentratie treedt een verzadigingspunt op: de nadelen van concentratie (zoals: toenemende congestie, concurrentie om de ruimte, krapte op de arbeidsmarkt) overtreffen de voordelen daarvan. Er ontstaan spreidende tendensen. Het omslagpunt is ongelijk voor verschillende typen activiteiten. Als gevolg hiervan vertonen verschillende typen activiteiten gedifferentieerde ontwikkelingpatronen. Zo

laat de sector zakelijke dienstverlening een duidelijke oriëntatie op de stedelijke gebie-den zien, terwijl de logistieke sector zich meer langs de corridors ontwikkelt en de in-dustrie zich vooral buiten de sterkst verstedelijkte gebieden verspreidt.

De verschillende - vaak tegengestelde - concentrerende en spreidende krachten heb-ben ertoe geleid dat in het Noordwest-Europese kerngebied in de afgelopen twintig jaar op hoofdlijnen geen structurele veranderingen zijn opgetreden: de sterkste eco-nomische ontwikkelingen hebben plaatsgevonden in de uitdijende stedelijke concen-traties en in de corridors daartussen. Deze ontwikkeling is ook waarneembaar in Nè-derland, of beter gezegd: Europese corridors zetten zich voort in ons land. Onderzoek in Nederland heeft uitgewezen dat gemeenten die aan corridors gelegen zijn in de af-gelopen twintig jaar een relatief sterke werkgelegenheidsontwikkeling hebben door-gemaakt (TNO Inro, 1997). Dit kan worden aangeduid als corridorontwikkeling: het ontstaan van brede ontwikkelingsassen rond belangrijke infrastructuurassen.

4.6 Toekomstige ontwikkelingen

Het is uiteraard de vraag op welke wijze deze ontwikkelingen zich in de toekomst zullen voortzetten. Een eerste beeld van de mogelijke toekomstige ruimtelijk-economische ontwikkeling kan worden verkregen door middel van het vertalen van de scenario's die het CPB voor de Nederlandse economie heeft opgesteld (CPB, 1997b).

De scenario's kennen een ruime bandbreedte in het tempo van de economische groei (respectievelijk 3,25 % bbp in Global Competition; 2,75 % bbp in European Coordina-tion; 1,5% bbp in Divided Europe). Tegelijkertijd laten zij, onder meer als gevolg van verschillende sectorale ontwikkelingen, ook verschillen zien in de ruimtelijke ontwik-kelingspatronen .

In elk van de scenario's vindt de meest omvangrijke groei met name binnen het eco-nomische kerngebied plaats. Dit kerngebied vormt dus een robuuste, constante factor in de verschillende scenario's. De ruimtelijke ontwikkeling volgens het Global Com-petition-scenario sluit globaal aan bij de huidige ruimtelijke structuur. Dit geldt in grote lijnen eveneens voor de twee andere scenario's. Er bestaan echter wel degelijk ruimtelijke verschillen als gevolg van de verschillende scenarioaannames. Dit blijkt als een vergelijking wordt gemaakt tussen de ruimtelijke patronen van de scenario's Divided Europe en Global Competition, respectievelijk Divided EUfope en European Coordination. Global Competition laat in vergelijking met Divided EUfope een sterker groeiaccent op de noordvleugel van de Randstad zien. Dit is vooral het gevolg van de sterke groei in de dienstensector in dit scenario. Het European Coordination-scenario laat daarentegen in vergelijki:1g met Divided EUfope een sterker accent op het zuid-oosten van het land zien. Dit is met name het gevolg van de relatief sterke ontwikke-ling van de industriële sector in dit scenario.

De ruimtelijke patronen in de verschillende scenario's geven dus enerzijds aan dat er een zekere robuustheid in het ruimtelijke patroon bestaat: in alle scenario's is het be-staande economische kerngebied duidelijk herkenbaar. Tegelijkertijd is helder dat er

Afbeelding 4.2 Ruimtelijk-economische hoofdstructuur van Nederland

Stedelijk gebied inclusief VINEX-Iocaties

Hoofdweg

Bron: ministerie van Economische Zaken, 1997.

Ruimtelijk-economische hoofdstructuur

sprake is van een forse onzekerheid over de precieze vorm die de ruimtelijk-economische ontwikkeling kan aannemen: er bestaat een forse bandbreedte in de ruimtelijke patronen.

Over de kwantitatieveruimtevraag die samenhangt met deze ontwikkelingen en de be-nodigde kwaliteit van de ruimte bestaat eveneens veel onzekerheid. Deze aspecten zijn mede afhankelijk van de ontwikkeling van de hoeveelheid ruimte per arbeidsplaats en de ontwikkeling van specifieke vestigingsfactoren. Wat dat laatste aangaat, is het be-lang van een goede bereikbaarheid onomstreden. Daarnaast is een aantal stabiele trends waar te nemen: het belang van factoren als de kwaliteit van de arbeidsmarkt en de kennisinfrastructuur , de beschikbaarheid van goede vestigingslocaties en een goede ruimtelijke kwaliteit lijkt verder toe te nemen.

4.7 Conclusies en opgaven voor het beleid

In het voorgaande is ingegaan op de ruimtelijk-economische dynamiek. Daarbij is ge-constateerd dat er verschillende krachten werkzaam zijn, die elkaar soms tegenwerken en soms versterken: spreiding èn concentratie. Het patroon dat daaruit uiteindelijk re-sulteert, is uiteraard onzeker. Wèl zeker is dat de veelvormige netwerkeconomie een verscheidenheid aan vestigingslocaties vergt. Hoogwaardige vestigingslocaties in het stedelijke milieu, maar zeker ook daarbuiten: aan de corridors en in het landelijke ge-bied.

Er bestaat ten aanzien van de toekomst dus een fundamentele onzekerheid. Met deze fundamentele onzekerheid moet ook in het ruimtelijke beleid rekening worden gehou-den. Met deze constatering in het achterhoofd kunnen we een eerste aanzet geven voor het beantwoorden van de twee kernvragen: waar zal in de toekomst ruimte voor eco-nomische activiteiten gevraagd worden en hoe kan het ruimtelijke beleid daarin voor-zien?

Ten aanzien van de eerste vraag is de belangrijkste zekerheid dat de economie in de toekomst vooral ruimte vraagt waar deze nu al het sterkst geconcentreerd is: in de economische hoofdstructuur. De potenties van dat kerngebied benutten, betekent óók dat we negatieve 'pushfactoren' als congestie en ruimtedruk moeten wegnemen, met name in de Randstad.

De stedelijke economie is van vitaal belang. Voor het versterken van de stedelijke economie is wel ruimte nodig, binnen de steden, maar paradoxaal genoeg juist óók buiten de steden. Tegelijkertijd moeten de potenties die de corridors bieden, worden benut. Dat wil echter niet zeggen dat elke snelweg een corridor vormt. Benutting van die potenties zal in de vorm van concentratie op (zoveel mogelijk) multimodaal ont-sloten locaties moeten plaatsvinden.

In het flankerende gebied buiten het economische kerngebied is het vooral zaak de

be-staande stedelijke en economische concentraties te versterken en de aansluiting op de dynamiek in het kerngebied en de corridors te verbeteren.

Hoe kunnen we overloop van bevolking en economische activiteiten in de Rand-stad beheersen en hoe creëren we de voorwaarden om de bedrijvigheid te behou-den in het gebied waar de meeste mensen wonen en werken?

Hoe moeten we in de toekomst omgaan met de scheiding tussen stad en land? Kunnen we hieraan op een manier inhoud geven die zowel bijdraagt aan de vitali-teit van de steden als aan het economische draagvlak en de ruimtelijke kwalivitali-teit van het landelijke gebied? Biedt een netwerkbenadering hier mogelijkheden? Hoe kunnen we corridorontwikkeling benutten voor de versterking van het vesti-gingsklimaat en tegelijkertijd bijdragen aan de beheersing van de mobiliteit en de versterking van de ruimtelijke kwaliteit?

Ook ten aanzien van de vraag hoe we de besluitvormings- en ruimtelijke-ordeningsprocedures het beste kunnen inrichten, zie ik een aantal centrale vraagstuk-ken voor de toekomst:

Hoe richten we de planologie zo in dat we sneller en flexibeler kunnen reageren op veranderende omstandigheden (spanning tussen zekerheid van het hebben van voldoende adequate ruimte voor economische activiteiten en flexibiliteit)? Hoe komen we met procedures tegemoet aan regionale verscheidenheid en hoe kunnen we maatwerk leveren?

Hoe betrekken we private partijen bij ruimtelijke planvorming? Wie doet wat? Wat is de goede balans tussen regio en Rijk?

Hiervoor is al even kort gesproken over de recente studie Ruimtelijke Ontwikkelings-politiek van de WRR. In deze studie wordt juist ook op bovenstaande vragen inge-gaan. De WRR geeft daarbij aan dat het Rijk op een aantal vlakken een flinke stap te-rug zou moeten doen. De ruimtelijke verscheidenheid die ons land laat zien, vraagt om specifieke oplossingen en maatwerk. Dat betekent, in de visie van de WRR, dat

afscheid moet worden genomen van generieke ruimtelijke inrichtingsconcepten. Er

moeten meer mogelijkheden worden geschapen om de ruimtelijke planvorming meer 'bottom up', dus op lokaal en regionaal niveau te laten plaatsvinden.

Het Rijk moet zich, wederom in de visie van de WRR, sterker concentreren op de hoofdstructuur, maar daar waar het bovenregionale of nationale belang in het geding is, ook steviger moeten optreden.

In deze analyse en de aangereikte oplossingsrichtingen zit een aantal zeer goede

aan-knopingspunten voor de vormgeving van het toekomstige ruimtelijke beleid. De

sug-gesties van de WRR zullen in de discussies in de komende tijd een vooraanstaande rol moeten spelen.

Literatuur

Centraal Planbureau, 1997, Economie en fysieke omgeving, Den Haag.

Ministerie van Economische Zaken, 1997, Ruimte voor Economische Dynamiek, Den Haag.

Ministeries van Economische Zaken, Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Mi-lieubeheer, Verkeer en Waterstaat , Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, 1996, Ver-sterking ruimtelijk-economische structuur, Den Haag.

Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1997a, Ac-tualisering VINEX, PKB deel 3, Den Haag.

Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1997b, Ne-derland 2030, Den Haag.

TNO Inro, 1997, Economische Netwerken: determinanten van ruimtelijk-economische dynamiek, Delft.

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 1998, Ruimelijke Ontwikkelings-politiek, Den Haag.

Wijers, G.J., M. de Boer, A. Jorritsma-Lebbink en J. van Aartsen, 1997, Voort-gangsrapportage Missiebrief, Tweede Kamer, 1997/1998, 25017 nr. 2, Den Haag.

5

VERSTEDELIJKING EN MOBILITEIT

De relatie van het ministerie van Verkeer en Waterstaat met het

be-leid voor de ruimtelijk-economische ontwikkeling in Nederland

Ministerie van Verkeer en Waterstaat

5.1 Inleiding

Heeft u de opening van het Gelredome gezien? Een verrijdbare grasmat in het dubbel-knooppunt Arnhem-Nijmegen! Dit staaltje van publiek-private samenwerking is een voorbeeld van multifunctioneel ruimtegebruik en zal de minister van VROM deugd doen. Toen ik de televisiebeelden zag, kwam bij mij een kinderliedje naar boven:

"Alleen als wij het samen doen, kunnen wij zoveel. Dan zijn we sterk en vormen zo een machtig groot geheel ... "

"Alleen als wij het samen doen ... " lijkt mij een passend motto voor deze dag én voor het toekomstige ruimtelijke beleid in ons land. Als directeur Strategie en Coördinatie van het ministerie van V&W vind ik het leuk op deze bijeenkomst iets te mogen zeg-gen over ruimtelijke ordening. In het verleden is door het ministerie van VROM ge-vraagd om meer aandacht voor de ruimtelijke ordening bij andere departementen. Wie kon vermoeden dat die oproep zo'n succes zou hebben? Er wordt de laatste tijd veel gepraat over ruimtelijke ordening, vooral ook buiten het ministerie van VROM. Volgens de WRR zijn infrastructuur en mobiliteit de leidende organisatieprincipes voor de ruimtelijke ordening. Toch wil ik in mijn betoog niet alleen op verstedelijking en mobiliteit ingaan, maar oök op de context waarin de overheid aan omgevingsbeleid doet en de rol die het ministerie van V&W daarin speelt.

5.2 Omgevingsbeleid

De ruimtelijke ordening is groot geworden in de jaren na de. oorlog: wederopbouw, woningnood, het bouwen aan de toekomst. Kwantiteit was de aanjager, kwaliteit van de ruimtelijke inrichting de uitdaging. Die kwaliteitsvraag heeft ertoe geleid, dat ver-schillende ministeries en ook verver-schillende maatschappelijke organisaties zich bewust zijn geworden van de ruimtelijke relevantie van hun beleidsactiviteiten. Het heeft tot een stroom nota's geleid; daar zijn we goed in. De ruimtelijke ordening is een inte-gratiekader. Maar vanuit die drijfveer om er iets moois van te maken, ontstaat ook de drang bij ruimtelijke ordenaars om te denken dat vooral zij dat moeten doen en daar-voor kunnen zorgen. Het toenemend besef van de ruimtelijke relevantie van

verschil-lende bijdragen van buiten het ministerie van VROM benadrukt vooral de behoefte aan een goede afstemming en integratie. Geredeneerd vanuit de ruimtelijke ordening als integratiekader , is het niet logisch om integratie met vooral milieu te zoeken, zoals nu door het ministerie van VROM wordt voorgestaan. Hoe begrijpelijk ook, dat ruimtelijke ordening en milieu tot het beleidsterrein van één departement behoren, is geen steekhoudend argument. Ruimtelijke ordening is een afwegingskader van alle belangen, dus van milieubelangen, economische belangen én sociaal-culturele belan-gen. Bij het praten over integratie hebben we het in bredere zin over omgevingsbeleid, waarin het ministerie van V&W met z'n 'droge' en 'natte' poot volop betrokken is.

Enkele jaren geleden hebben enkele directeuren van verschillende departementen - ik hoorde daar ook bij - het initiatief genomen voor een discussie over omgevingsbeleid: waarom doen we de dingen die we doen? Wat zijn de onderliggende waarden? Wat weten we eigenlijk van de belangenafwegingen die verschillende departementen moe-ten maken? Hoe kijken we aan tegen maatschappelijke vraagstukken? Waarin en waarom hebben we elkaar nodig? Buitenstaanders mogen nogal eens de verschillen tussen departementen uitvergroten, zelf zie ik binnen het rijksbeleid steeds meer een gezamenlijke basis groeien over de toekomstige uitdagingen. De kern is niet om de

'Allesoverkoepelende Grote Nota' aan te kondigen. Wel is er voor de komende tijd behoefte aan een kabinetsbrede visie, die de discussie scherp richt op de opgaven waar de overheid voor staat en op het vertrekpunt dat daarbij gehanteerd moet worden (op deze manier heeft de Missiebrief van het kabinet in het kader van de leES gewerkt).

De gedachten van de WRR om het rijksbeleid selectief te laten zijn, gericht op en be-palend voor de hoofdlijnen, spreken mij aan. De Wet Ruimtelijke Ordening sluit dat overigens bepaald niet uit.

De doelen van het rijksbeleid behoeven een breed draagvlak. Plannen van de overheid worden niet meer vanzelfsprekend geaccepteerd als antwoord op de noden van het al-gemeen belang. De individualisering, de schaalvergroting en de vergrote actieradius van mensen en bedrijven leiden ertoe dat de overheid zich fundamenteel moet bezin-nen op haar positie. In de gesprekken van de directeuren Omgevingsbeleid komt re-gelmatig het thema terug van de spanning tussen collectieve en individuele waarden en de gevolgen voor de sturingsfilosofie van de overheid. Ook in het kader van Neder-land 2030 (denk aan het perspectief Palet) en bij de voorbereiding op het nieuwe ver-keers- en vervoersbeleid komen marktwerking en de rol van de overheid prominent aan de orde.

Bij toekomstig omgevingsbeleid zullen naar mijn mening, nog sterker dan thans, de sociale en culturele aspecten aandacht behoeven. Anders gezegd: de mens zal in die plannen centraal moeten staan. Omgevingsbeleid is geen abstractie; omgevingsbeleid gaat over de positie van de steden en de mensen die daar wonen en activiteiten willen

verrichten, het groen, de kwaliteit van de open ruimte, de gebruiksmogelijkheden van de ruimte en vooral over de mensen die de ruimte kunnen gebruiken. Voor mij is deze notie van wezenlijke betekenis bij het nadenken over de sturingsfilosofie. Daarnaast gaat het om de volgende vragen:

Wat moet de overheid doen, in relatie tot andere actoren? Wat betekent een con-sequente marktbenadering in de ruimtelijke ordening en het verkeers- en ver-voersbeleid?

Wat moet de rijksoverheid doen in relatie tot andere overheden? Wat betekent een consequente verdeling van de verantwoordelijkheden en bevoegdheden over de be-stuurs lagen?

Wat is effectief beleid? Stel je voor dat er geen extra investeringsmiddelen be-schikbaar komen: hoe worden de maatschappelijke vraagstukken dan opgelost? Het gaat er niet alleen om dat de overheid heldere en bereikbare doelen stelt, maar ook dat zij de wegen zoekt waarlangs die doelen bereikt moeten worden.

Samenwerking en afstemming zijn de sleutelwoorden voor toekomstig ru imte lij k-economisch beleid. In dat beleid spelen water, verkeer en vervoer een essentiële rol. Ik wijs op de bredere visie op de omgeving, waarin de vierde Nota voor de Water-huishouding zich onderscheidt van zijn voorgangers. Een grotere oriëntatie op het waterbeleid, zoals in deze nota geschetst, biedt ook vele kansen voor verbetering van de kwaliteit van de ruimtelijke inrichting. Ook in het nieuwe verkeers-en vervoers-beleid zal de verbinding met het totale omgevingsvervoers-beleid versterkt aan de orde zijn.

5.3 De Perspectievennota Verkeer en Vervoer

Op dit moment is het ministerie van V & W bezig om samen met de ministeries van VROM en EZ, de provincies, de gemeenten en de Kaderwetgebieden een nieuw natio-naal verkeers- en vervoersbeleid voor te bereiden. De meest pregnante vraagstukken zullen u niet verrassen. Allereerst gaat het om het op elkaar afstemmen van vraag en aanbod. In het bestaande beleid krijgt het aanbod en dan vooral de fysieke infrastruc-tuur wel erg veel aandacht. In de Perspectievennota zal veel aandacht moeten uitgaan naar andere instrumenten (regelgeving, prijsbeleid) om een betere afstemming van vraag en aanbod naar plaats en tijd te realiseren. Het gaat in de Perspectievennota ook om het vinden van een evenwicht tussen:

bereikbaarheid/congestie;

economische ontwikkeling van ons land;

leefbaarheid.

De mobiliteit zal de komende jaren nog sterk groeien en de verdeling van de mobiliteit over de verschillende modaliteiten zal in ons land maar weinig veranderen. Waar-schijnlijk zal de groei minder zijn dan in de afgelopen periode, maar gevoegd bij de huidige verkeersdruk stelt dat de verschillende overheden voor grote opgaven. De groei van de mobiliteit hangt sterk samen met demografische ontwikkelingen en huis-houdenssamenstelling. Die gevoeligheid vraagt ook om het rekening houden met een grotere bandbreedte dan de bandbreedte die gehanteerd wordt door het CPB. Ik zeg dit op grond van door V&W aan TNO Inro gevraagde analyses van die gevoeligheid. De verwachting is dat de groei van het goederenvervoer veel sterker zal zijn dan die van het personenvervoer. Ook dat is een extra opgave voor zowel het nieuwe verkeers- en vervoersbeleid als het nieuwe ruimtelijke-ordeningsbeleid. Het is zaak om zo optimaal mogelijk gebruik te maken van bestaande infrastructuur. Een bredere inbedding van het verkeers- en vervoersbeleid in het ruimtelijke beleid is gewenst. Nederland 2030 biedt daar tot nu toe weinig zicht op. Er is gelukkig (relatief) veel aandacht voor ruimtelijke ordening en water, maar te weinig oog voor alternatieve verkeers- en

ver-voersperspectieven. In de regiobijeenkomsten van Nederland 2030 is het beeld beves-tigd, dat de behandeling van mobiliteitsvraagstukken meer diepgang behoeft. Neder-land 2030 is ook te weinig toegekomen aan de analyse van de (inter)nationale econo-mische ontwikkelingen en de beleidsruimte die de nationale overheid heeft. Gelukkig vult het ministerie van EZ in de nota Ruimte voor Economische Dynamiek dit tekort prima aan. De nota's van de ministeries van VROM en EZ vormen samen een prima opstap voor de Perspectievennota Verkeer en Vervoer, die eind 1998 gereed moet zijn.

De samenwerking tussen Rijk, provincies en gemeenten bij de opstelling van de Per-spectievennota vindt haar basis in de Planwet Verkeer en Vervoer. Gezamenlijk zal ook het eerste Nationaal Verkeer en Vervoerplan worden opgesteld, waarbij overigens de minister van V&W en uiteindelijk het parlement de eindverantwoordelijkheid houdt. Provinciale verkeers- en vervoersplannen geven ruimte aan de eigen verant-woordelijkheden, waarin de essentiële punten van het rijksbeleid hun doorvertaling moeten krijgen. Gemeentelijke plannen zijn facultatief, maar het lijkt mij voor de hand liggend dat met name de grotere steden een rol te vervullen hebben in het vormgeven van het verkeers- en vervoersbeleid. De Planwet 'brengt tot uitdrukking dat het onder-werp verkeer en vervoer niet alleen een rijksprobleem is, maar een maatschappelijk probleem met meerdere verantwoordelijkheden, ook buiten de overheid. Decentralisa-tie en marktwerking passen goed in zo'n plaatje, als maar helder is welk doel bereikt moet worden, wat collectieve belangen zijn en waar die belangen in kaders en rand-voorwaarden hun verankering vinden.

De Perspectievennota zal geen beleidskeuzen bevatten, maar wel een verkenning van wenselijke én haalbare beleidsopties. De relatie verstedelijking-mobiliteit zal daarbij beslist veel aandacht krijgen.

5.4 Verstedelijking en mobiliteit

Verkeer en vervoer gaat over het geheel aan verplaatsingen van mensen, goederen en informatiestromen, die op enigerlei wijze geaccommodeerd moet worden: van plaats naar plaats. Daarmee speelt de ruimtelijke ordening een heel belangrijke rol in het verkeers- en vervoersbeleid. Vanuit het ministerie van V&W leeft de wens om opti-maal gebruik te maken van bestaande en in ontwikkeling zijnde infrastructuur, als ba-sis voor verdere verstedelijking.

Afstemming van infrastructuur en ruimtelijk beleid hoort op verschillende ruimtelijke schaalniveaus te worden bezien. Allereerst op het niveau van de nationale hoofdstruc-tuur. Ik bedoel daar niet mee dat heel Nederland volgens één stramien ontwikkeld moet worden; ik kom daar nog op terug. Het tweede niveau is dat van de locatiekeu-zes, oftewel: het heeft niet zo veel zin om te bouwen aan spoorlijnen, als er geen trein stopt. En die trein zal er niet stoppen (ook al bouw je er een station), als het draagvlak voor een station ontbreekt. Dus de precieze situering van een locatie, of het nu om wonen, werken of andere functies gaat, speelt een grote rol. De omvang van een loca-tie en de situering ten opzichte van zijn omgeving is van essenloca-tieel belang. Het derde