1
30
;~
(o.Ot.)
v\j
I
STADSGEWESTELIJK OPENBAAR VERVOER
Sleutel tot stedelijke vitaliteit
.
2394
660
INFRASTRUCTUUR, TRANSPORT
EN LOGISTIEK
Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11,2629 JA Delft Tel. (015) 278 3005
Fax (015) 278 44 22
E-mail mailbox@otb.tudelft.nl http://www.otb.tudelft.nl
STADSGEWESTELIJK OPENBAAR VERVOER
Sleutel tot stedelijke vitaliteit
H. Priemus R. Konings
Publicatie in samenwerking met Onderzoeksschool TRAIL in opdracht van: Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG)
Vervoersautoriteiten Openbaar Vervoer Centrumgemeenten (VOC) Beleidsorgaan Openbaar Vervoer (BOV)
"
---.
,-:":'1""'-' ....
De serie Infrastructuur, transport en logistiek wordt uitgegeven door: Delft University Press
Postbus 98 2600 MG Delft Tel. (015) 278 32 54 Fax (015) 278 1661
Redactie van de serie Infrastructuur, transport en logistiek: prof. dr. ir. P.H.L. Bovy, Technische Universiteit Delft,
prof. dr. P. Nijkamp, Vakgroep Ruimtelijke Economie, Vrije Universiteit, Amster-dam,
prof. dr. ir. H. Priemus, Onderzoeksinstituut OTB, Technische Universiteit Delft
ISSN 0924-8609 ; 27 ISBN 90-407-1970-5 NUGI 655
Trefw.: openbaar vervoer; decentralisatie; marktwerking
Illustraties omslag: RoeI KooIen, Adviesdienst Verkeer en Vervoer, ministerie van verkeer en Waterstaat (foto); Eric van Casteren ontwerpers (schema).
© Copyright 1999 by Onderzoeksinstituut OTB
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permis sion from the publisher: Delft University Press, P.O. Box 98, 2600 MG Delft, The Netherlands.
INHOUD
SAMENVATTING 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 INLEIDING Inleiding en probleemstelling . . . . . . . . . . . . . . Economische vitaliteit en bereikbaarheid van de steden Substitutiebeleid bij de invoering van rekeningrijden en andere vormen van beprijzing van mobiliteit . . . . . Stimulering van multimodaliteit en ketenmobiliteit Lokaal, regionaal en mondiaal milieubeleid Inhoud van het rapport . . . . . . . . . . . . . . . . .2 ECONOMISCHE VITALITEIT EN BEREIKBAARHEID
VAN DE STAD
2. 1 Inleiding . . . .. . . .. . . 2.2 Regeerakkoord van Paars II . . . . .. . . . 2.3 Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (lSV) 2.4 Ministerie van Verkeer en Waterstaat: de grote afwezige 2.5 Bereikbaarheid van binnensteden
2.6 Slotbeschouwing .. . . .. .. . . .
3 ST ADS- EN STREEKVERVOER: DECENTRALISATIE
EN MARKTWERKING . . . . . .. . . . . 1 11 11 14 15 16 16 16 19 19 19 21 23 24 26 29 3.1 Inleiding... . . .. . . 29 3.2 Decentralisatie van het stads- en streekvervoer . . . 30 3.3 De dynamiek in de bekostigingssystematiek van het stads- en
streekvervoer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 32 3.4 De uitvoering van het stads- en streekvervoer . . . . . . . . . . . .. 33 3.5 Wet Personenvervoer: ontvlechting, verzakelijking en concessieverlening 34 3.6 Ontvlechting van kernnet en regionaal spoorvervoer 36 3.7 De ontBOSsing van het openbaar vervoer . . . 37 3.8 Snel naar een hogere kostendekkingsgraad . . . . . . 39
4 BUITENLANDSE BENCHMARKS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 43 4.1 Inleiding. . . .. . . .. . . 43 4.2 Hoogwaardig stadsgewestelijk openbaar vervoer in Duitsland en
Frankrijk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 4.3 Nieuwe aanbestedingsvormen in Engeland . . . . . . . . . . . . . . . .. 45 4.4 Integratie tussen openbaar vervoer en vastgoedontwikkeling in Japan . .. 45 4.5 Tolheffmg op stedelijke invalsweg in Engeland .. . . . . . . . . . . . . 47 4.6 Lessen uit de buitenlandse ervaringen . . . . . . . . . . . . . . 48
5 SYSTEEMOPBOUW EN KNOOPPUNTEN STADSREGIONAAL
VERVOER . .. . . ... . . .. . . 51 5.1 Inleiding . . . .. . . .. 51 5.2 Ontsluitend en verbindend openbaar vervoer . . . . . . . . . . . . . 52 5.2.1 Ontsluitend openbaar vervoer: snoeien, differentiëren en dynamiseren . . 52 5.2.2 Verbindend openbaar vervoer: groeien en verbinden met stedelijke
vernieuwing . . . .. .. . .. . . 52 5.3 Horizontale en verticale interconnectiviteit van
openbaar-vervoer-netwerken . . . .. . . .. . . .. . . .. . . 54 5.4 Knooppunten openbaar vervoer . . . . . . . . . . . . . . .. 57 5.5 Schaalvergroting: implicaties voor stads- en streekvervoer . . . 58 5.6 Light rail: naar een integratie van stads-en streekvervoer tot
stadsregionaal vervoer . . . .. . . . . . . . . .. 59
5.7 Slotbeschouwing . . . .. . .. . . .. . . . 61
6 BEVOEGDHEIDSVERDELING STADSGEWESTELIJK OPENBAAR
VERVOER . . . ... . .. ... . . 63 6.1 Inleiding: de ordening volgens VERDI . . . . . . . . . . . . 63
6.2 Investeringen en exploitatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 64
6.3 Het veelkleurige palet van provincies, Kaderwetgebieden,
VOC-autoriteiten en BOV -gemeenten . . . . . . . . . . .. 65 6.4 Advies van de Raad voor Verkeer en Waterstaat (1996) . . . . . . . .. 67 6.5 Mobiliteitsintegratiegebieden (MIG): naar een gebiedsgerichte aanpak .. 67 6.6 Mobiliseren van inkomstenbronnen . . . . .. . .. . . .. . .. 71 6.7 Implementatiestrategie . . . 72
LITERATUUR 73
BIJLAGE 1
ACHTERGRONDEN BIJ SYSTEEMOPBOUW EN KNOOPPUNTEN
STADSREGIONAAL VERVOER . . . .. . . 79 BIJLAGE 2
VERDELING VAN COMPETENTIES OVER DE VERSCHILLENDE BESTUURSNIVEAUS BIJ DE AANSTURING VAN HET
OPENBAAR VERVOER, VOLGENS DE RAAD VOOR VERKEER
SAMENVATTING
Inleiding en probleemstelling
Welke rol kan het openbaar vervoer spelen in het beleid gericht op stedelijke vitaliteit? Dat is de centrale probleemstelling van de onderzoeksopdracht van de Vereniging van Nederlandse gemeenten (VNG), de Vervoersautoriteiten Openbaar Vervoer Centrum-gemeenten (VOC) en het Beleidsorgaan Openbaar Vervoer (BOV).
De probleemstelling is gedifferentieerd in de volgende onderzoeksvragen: a) Welk beleid voert de regering thans ter vergroting van de stedelijke vitaliteit? b) In hoeverre is de bereikbaarheid van de centrale steden een herkenbaar bestanddeel
van het streven naar vitale steden en in hoeverre zijn openbaar vervoer en stedelij-ke vernieuwing in het rijksbeleid geïntegreerde beleidsvelden?
c) Welke grote operatie ondergaat het stads- en streekvervoer thans onder het motto 'decentralisatie en marktwerking'?
d) Welke buitenlandse voorbeelden vormen benchmarks voor de wijze waarop het stads- en streekvervoer kan worden verbeterd en de synergie tussen openbaar ver-voer en stedelijke vitaliteit kan worden vergroot?
e) Hoe zou het systeem van netwerken en knooppunten van het stads- en streekver-voer kunnen worden opgezet om de bereikbaarheid van de stad te verbeteren en de kwaliteit en kostendekkingsgraad van het openbaar vervoer te verhogen?
f) Welke verdeling van bevoegdheden in het OV-beleid is geïndiceerd om de syner-gie tussen stedelijke vitaliteit en stads- en streekvervoer te vergroten?
Samenwerking
Het grotestedenbeleid heeft betrekking op drie met elkaar te integreren domeinen: economisch, sociaal en fysiek. Het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (lSV) richt zich vooral op de fysieke component, maar daarbij mag de samenhang met de economische vitaliteit en de sociale cohesie niet uit het oog worden verloren. Ook de stedelijke bereikbaarheid kent fysieke, economische en sociale dimensies die moeten worden ingebed in het grotestedenbeleid.
dan die van de departementen van GSI, VROM, EZ en LNV. Het stads- en streek-vervoer bestrijkt een ruimer territorium dan de stad. De thans in het ISV deelnemende departementen komen over de brug met investeringsbijdragen en lopen daarbij in het algemeen geen nieuwe exploitatietekorten op, die nog jarenlang op de departementale begrotingen zullen drukken. Voorlopig leidt een OV-investering meestal tot exploita-tietekorten die thans op provincie en stad worden afgewenteld, maar waarmee uitein-delijk het ministerie van V&W nog lange tijd zal worden geconfronteerd.
Voorts kan niet op een effectieve manier worden gediscussieerd over stedelijk en stadsregionaal openbaar vervoer, als niet meteen de inbedding in het streekvervoer, soms in het interregionaal vervoer en de aantakking aan nationale en internationale netwerken wordt beschouwd.
Zowel in de tijd als in de ruimte heeft het stedelijk en stadsregionale openbaar vervoer een grotere reikwijdte dan de beleidsvelden die nu in het ISV zijn ondergebracht. Dit doet echter niets af aan de constatering dat het verkeers- en infrastructuurbeleid in het algemeen en het stadsgewestelijk vervoer in het bijzonder, in het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing thuishoren en dat het ministerie van Verkeer & Waterstaat voluit behoort te participeren in het grotestedenbeleid en de stedelijke vernieuwing. Het stadsregionaal vervoer is immers van strategisch belang voor de economische vi-taliteit en de bereikbaarheid van de stad en behoort dus in elke stedelijke ontwikke-lingsvisie een prominente plaats in te nemen. Het stadsbestuur dient in de formulering van het stedelijk en stadsregionaal OV -beleid het voortouw te hebben, omdat de cen-trale stad de belangrijkste probleemeigenaar is en de inbedding van het stadsregionale vervoer in het stedelijke vernieuwingsbeleid van cruciaal belang is. Voor de vier grote steden is deze kwestie urgenter dan voor de middelgrote steden door de aantasting van de stedelijke vitaliteit die we hier waarnemen, de ernstige bereikbaarheidsproblemen, de plannen voor beprijzing van mobiliteit die zich primair op deze steden richten en op het grotere draagvlak voor openbaar vervoer dat hier al bestaat.
Het stadsbestuur kan het stadsregionaal vervoer en de investeringen in OV-infrastructuur zeker niet 'in splendid isolation' vormgeven. Er zal structureel overleg moeten worden gevoerd met de gemeenten binnen en buiten de regio die direct bij het stadsregionale vervoer zijn betrokken, met de provincie (over de aansluiting op OV-netten van een hoger schaalniveau en het wegennet), en met het ministerie van V&W (over de investeringsprioriteiten en over de dekking van exploitatietekorten). Voorts is er een intensieve interactie nodig met de burgers over dit beleidsveld, dat een grote invloed heeft op de dagelijkse leefomgeving van de burgers. En er zijn vormen van samenwerking nodig met OV -bedrijven waaraan concessies worden verleend, vast-goedeigenaren van wie de bereikbaarheid van hun bezit in het geding is, en vastgoed-ontwikkelaars die door de realisatie van vastgoed een strategisch effect teweegbrengen op de OV-exploitatie. Vele steden hebben deze samenhangen inmiddels onderkend en trachten relaties te leggen tussen openbaar vervoer en grotestedenbeleid. Nu de de-partementen nog!
Decentralisatie en marktwerking
In betrekkelijk korte tijd is er veel veranderd in het openbaar vervoer. Met name in het laatste decennium is er sprake van een continue beweging. Dit geldt zowel voor de aansturing als de uitvoering van het openbaar vervoer.
Na de introductie van de Wet Personenvervoer (1988), waarin de verantwoordelijkhe-den voor openbaar vervoer formeel werverantwoordelijkhe-den verankerd, zijn verschillende initiatieven genomen voor alternatieve bestuurlijke verhoudingen. Allereerst was er de (mislukte) poging tot het stichten van vervoerregio's (1993), later gevolgd door de komst van de Kaderwetgebieden, waarmee in delen van Nederland een regionaal bestuurslichaam met taken en verantwoordelijkheden ten aanzien van openbaar vervoer werd gecre-eerd. Min of meer tegelijkertijd is met het vaststellen van het Verdi-convenant (1996) wederom een aanzet voor nieuwe bestuurlijke verhoudingen gegeven. Mede naar aan-leiding hiervan kwam vervolgens ook de BOS-structuur ter discussie en verkeerde de toekomstige rol van de desbetreffende gemeenten in het ongewisse. Al met al heeft de rechtlijnige taakverdeling volgens de Wet Personenvervoer 1988 geleidelijk aan plaats gemaakt voor een meer gedifferentieerde, maar ook een meer ingewikkelde bevoegd-heidsverdeling, waarbij men nog steeds zoekt naar een evenwicht.
De bekostigingssystematiek bleef evenmin gevrijwaard van ingrijpende veranderingen. Na de ongelimiteerde exploitatiebijdragen van het Rijk gedurende de jaren zeventig, maakte de Wet Personenvervoer (1988) vraagafhankelijke bijdragen mogelijk. Enkele jaren later volgde een bekostigingssysteem op basis van reizigerskilometers (rond 1993), dat vervolgens weer heeft plaatsgemaakt voor een systeem gebaseerd op reizi-gersopbrengsten.
In de uitvoering van het openbaar vervoer werd vooral een sprong voorwaarts ge-maakt naar een schaalvergroting in de bedrijfstak. Fusies en overnames hebben grote openbaar-vervoerbedrijven doen ontstaan, met comparatieve voordelen waar het gaat om integratie van OV -netwerken.
Alle veranderingen ten spijt is het aandeel van het openbaar vervoer in de totale mo-biliteit nog niet gegroeid. Het uitblijven van een werkelijke kwaliteitssprong waarmee een veel wervender perspectief voor openbaar vervoer ontstaat, ligt hieraan ten grond-slag. Om nieuwe initiatieven en impulsen voor het stads- en streekvervoer van de grond te krijgen is een duurzaam bestuurlijk kader een basisvoorwaarde. Alleen dan ontstaat een klimaat waarin men bereid is te investeren in ingrijpende, strategische openbaar-vervoerprojecten, aangezien dan risico's en verantwoordelijkheden en be-voegdheden één op één kunnen blijven lopen. Voorts is een belangrijk punt dat de scheidslijnen tussen stads- en streekvervoer, zowel in aansturing als uitvoering, verva-gen en dat er op een geïntegreerd stadsgewestelijk openbaar vervoer wordt gemikt. In zekere zin vormt dit een complicerende factor om de belangen van het stedelijke en regionale openbaar vervoer evenwichtig veilig te stellen, tenzij men daarvoor een pas-sende bestuursstructuur weet te bedenken. Een aanzet voor een dergelijke structuur wordt in deze studie uitgewerkt.
Buitenlandse benchmarks
Uit verschillende buitenlandse voorbeelden kunnen twee belangrijke conclusies wor-den getrokken. In de eerste plaats wordt het wederkerige belang tussen stedelijk open-baar vervoer, stadsontwikkeling en stedelijke vernieuwing door verschillende projec-ten onderschreven.
Wisselwerking
Een forse herstructurering van het openbaar vervoer kan, ondersteund met flankerende maatregelen, een belangrijke bijdrage leveren aan de leefbaarheid en economische at-tractiviteit van het stadscentrum. Anderzijds heeft een opwaardering van het stadscen-trum een aanzuigende werking op het aantal bezoeken, waarvan het openbaar vervoer kan profiteren en waardoor vervolgens ook het rendement en de kwaliteit van het openbaar vervoer verder kunnen worden verbeterd. Anders gezegd: een hoogwaardig stadsregionaal vervoer bevordert de stedelijke vernieuwing en de stedelijke vernieu-wing bevordert het openbaar vervoer.
Flankerend beleid
De buitenlandse projecten laten zien dat een integrale aanpak synergie oplevert: de in-vesteringen in openbaar vervoer dienen een onderdeel te zijn van stedelijk investe-ringsbeleid. Het achteraf inpassen van openbaar vervoer in stedenbouwkundige plan-nen leidt veelal tot hogere kosten en slechtere resultaten.
Een tweede succesfactor vormt het flankerend beleid (aanwezigheid van P+ R terrei-nen, weren van doorgaand autoverkeer door de stad, parkeerbeleid, road pricing etc.). Zonder voldoende flankerend beleid wordt de effectiviteit van verbeteringen in het openbaar vervoer tekort gedaan. In Leicester is duidelijk te zien hoe openbaar ver-voer en flankerend beleid elkaar kunnen versterken.
Systeemopbouw
Een derde zeer belangrijke succesfactor betreft de systeemopbouw van het openbaar-vervoersnetwerk. De buitenlandse voorbeelden tonen een aanpak waarbij voor een duidelijke systeemfilosofie wordt gekozen. Hierbij worden verschillende systeemni-veaus met verschillende functies onderscheiden. Steeds is er sprake van een vervoer-systeem dat men laat functioneren als het 'dragende' vervoer-systeem, d.w.z. een systeem dat primair is ingericht om verbindend vervoer te accommoderen, en onderliggende sys-teemniveaus die een aan- en afvoerfunctie vervullen. De techniek blijkt daarbij niet maatgevend te zijn en deze kan afhankelijk van de specifieke, locale omstandigheden uiteenlopen: in Keulen heeft de S-bahn de dragende functie met de sneltram als toe-voerder, in Straatsburg is de sneltram de drager, in Lille is dit de metro en in Ober-hausen zijn dit snelbussen en -trams.
Kwaliteit
Een vierde succesfactor is gelegen in de kwaliteit van het stedelijke en stads regionale openbaar vervoer. Overal heeft een kwaliteitssprong niet alleen geleid tot hoogwaardig
openbaar vervoer, maar ook tot een hogere kostendekkingsgraad. Dat is precies het doel dat de Nederlandse regering nastreeft!
De tweede belangrijke constatering uit de buitenlandse benchmarks is dat de gemeen-ten veelal zelfstandig, dan wel in zeer nauwe samenwerking met andere gemeengemeen-ten in de regio, het voortouw konden nemen in de herstructurering van het openbaar vervoer en vervolgens ook inhoudelijk en uitvoeringstechnisch een belangrijk stempel op dit proces konden zetten. In de voorbeelden waarin sprake is van integrale stedelijke ver-nieuwing (zoals in Straatsburg) lijkt dit vanzelfsprekend, maar dit veronderstelt wel vergaande bevoegdheden van de gemeente ten aanzien van het stedelijke openbaar vervoer. Veelal betekent dit ook dat gemeenten zelf, of in een constructie van nauwe onderlinge samenwerking (zoals in Frankrijk de Communauté Urbaine), eigen midde-len kunnen genereren. Deze aanpak sluit aan bij de opvatting dat de problemen het beste kunnen worden opgelost op het schaalniveau waarop ze zich het sterkst voor-doen, waarbij diegene die daarvoor de verantwoordelijkheid heeft, ook de bevoegdhe-den en mogelijkhebevoegdhe-den moet hebben om die verantwoordelijkhebevoegdhe-den waar te maken. Het eenvoudig doorsluizen van middelen naar de lagere overheden past niet goed bij een dergelijke opvatting en lijkt daarom ook niet de meest effectieve aanpak. Het creëren van financieringsbronnen bij de gemeenten past daarentegen wel bij deze opvatting. Vooralsnog hebben Nederlandse gemeenten nauwelijks eigen financiële mogelijkheden voor het ontwikkelen en uitvoeren van een eigen verkeers- en vervoersbeleid. Voor de financiering van infrastructuur is de gemeente in hoofdzaak aangewezen op subsidies van rijkswege (MIT) of uit de gebundelde doeluitkering. De eigen middelen uit het gemeentefonds of de lokale belastingen (WOZ) zijn erg beperkt. Weliswaar kan de gemeente de opbrengsten uit het parkeerfonds in de meeste gevallen zelf inzetten (Govers e.a., 1999), maar per saldo is de financiële armslag van de gemeenten al met al beperkt. Dit betekent onder meer dat integrale stadsprojecten, zoals die in de ons omringende landen met succes zijn uitgevoerd, hier in Nederland onder de thans gel-dende omstandigheden veel moeilijker kunnen worden gerealiseerd.
Systeemopbouw en knooppunten
De kwaliteit van het stadsgewestelijk openbaar vervoer staat of valt met de systeem-opbouw . Een scherp onderscheid tussen het verbindende en het ontsluitende stelsel speelt daarbij een cruciale rol. In tegenstelling tot het buitenland worden in Nederland de potenties van deze tweedeling tot op heden nog weinig onderkend. Het vergt een tweeledige aanpak waarbij het fijnmazige ontsluitende openbaar vervoer vooral in het teken van flexibiliteit en selectiviteit wordt opgezet. De infrastructurele investeringen zijn voor het fijnmazige net uiterst beperkt. Het verbindend openbaar vervoer op ste-delijk en stadsgewestelijk niveau vergt wèl infrastructurele voorzieningen, een uitge-kiend stedelijk vervoermanagement en een grote synergie tussen OV -halteplaatsen en ruimtelijke inrichting. Vooral daar moet de relatie tussen openbaar vervoer en stede-lijke vernieuwing worden benut en versterkt.
Aangezien ketenverplaatsingen, hetzij met eenzelfde OV -systeem, hetzij door gebruik van verschillende OV-systemen (trein, bus, tram, metro), onlosmakelijk verbonden zijn met openbaar vervoer, is een naadloze afstemming tussen de verschillende net-werken eveneens van eminent belang voor een goed functionerend openbaar vervoer-systeem. Dit betreft zowel de afstemming tussen het ontsluitende en verbindende net-werk (verticale interconnectiviteit) als ook de onderlinge aansluiting van netnet-werken op hetzelfde schaalniveau (horizontale interconnectiviteit), waarbij ook overstapmogelijk-heden naar de auto niet uit het oog mogen worden verloren. Door aan de knooppunten tussen de netwerken niet alleen een verkeersfunctie toe te kennen, maar deze ook een zinvolle verblijfsfunctie te geven, ontstaan overstapcentra met potenties voor synergie tussen de stedelijke economie en het openbaar vervoer.
De behoefte aan een systematische opbouw van het openbaar vervoer speelt uiteraard op alle geografische schaalniveaus, maar is in Nederland met name op stadsregionaal niveau een zorgenkind. Een verregaande integratie van stads- en streekvervoer tot stads regionaal vervoer, rekeninghoudend met de bovengenoemde systeemprincipes, is dan ook gewenst. Een zeer kansrijke oplossing daarvoor biedt light rail, waarmee deze integratie fysiek tot stand kan worden gebracht. Met een selectieve ontwikkeling van light rail kan op agglomeratief niveau een betere kwaliteit, en daarmee op termijn ook een hogere kostendekkingsgraad van het stadsgewestelijk openbaar vervoer worden gerealiseerd. Tegelijkertijd mag van dit systeem een belangrijke structurerende wer-king worden verwacht. Light rail lijkt daarmee een effectief instrument om een syner-gie tussen kwalitatief hoogwaardig openbaar vervoer, vastgoedontwikkeling en stede-lijke vitaliteit te bewerkstelligen.
Bevoegdheidsverdeling
In de komende jaren zal het stads- en streekvervoer onderhevig zijn aan een proces van geografische schaalvergroting. Het zal steeds meer gaan om stadsregionaal ver-voer en steeds minder om puur stadsverver-voer of afzonderlijk streekverver-voer. We spre-ken in algemene zin over agglomeratief, stadsregionaal of stadsgewestelijk open-baar vervoer. Het onderscheid in stadsvervoer en streekvervoer zal steeds meer ver-vagen. Zowel de exploitatie van dit vervoer als de OV-investeringsstrategie vergen een gebiedsgerichte aanpak. Indertijd werden in dit verband vervoerregio's gevormd die door de Tweede Kamer werden afgeblazen, omdat het Parlement geen budgetver-antwoordelijkheid wilde toekennen aan een niet direct democratisch gelegitimeerd or-gaan. Wij spreken daarom niet over vervoerregio's maar over mobiliteitsintegratie-gebieden (MIG's), waaraan in het algemeen geen budgetverantwoordelijkheid toevalt. De indeling in MIG's hangt nauw samen met de indeling in concessiegebieden. Idea-liter valt een MIG samen met een concessiegebied, maar het is ook mogelijk dat meer concessiegebieden samen een MIG vormen. Gekozen wordt voor een gebiedsgerichte aanpak, waarbij de budgetverantwoordelijkheid per MIG in het algemeen zal toevallen aan de centrale stad, die daarbij een nauwe relatie kan leggen met het ISV en de ste-delijke vernieuwing. In uitzonderingssituaties (b.v. bij ontstentenis van één duidelijke
centrale stad) valt de budgetverantwoordelijkheid toe aan de provincie. Waar Kader-wetgebieden blijven bestaan, vormen deze het voor de hand liggende bestuurlijke ka-der voor de MIG. De budgetverantwoordelijkheid voor het OV-beleid per MIG wordt door het ministerie van Verkeer en Waterstaat rechtstreeks gedecentraliseerd aan de centrale stad of eventueel Kaderwetgebied of provincie. Daarbij worden procedures gevolgd die parallel lopen aan die van het grotestedenbeleid (meerjarige ontwikke-lingsvisie, meerjaren investeringsplan, monitoring, visitatieprocedures, etc.).
Mobiliteitsintegratiegebied (MIG): MIG-OVerleg met de centrale stad als budgethouder
Centrale stad
Provincie
Marktpartijen
In het MIG-OVerleg participeren de volgende instanties: centrale stad (budgethouder);
provincie;
overige gemeenten;
marktpartijen (bedrijfsleven);
Ministerie van V &W
maatschappelijke organisaties (zoals ROVER en milieubeweging); ministerie van Verkeer en Waterstaat (als waarnemer).
Hierbij gelden de volgende hoofdtaken per partij:
centrale stad: bewaakt de relatie tussen verbindend en ontsluitend openbaar ver-voer, de interconnectiviteit van netwerken en synergie tussen openbaar verver-voer, particulier vervoer, vastgoedontwikkeling en flankerend beleid. Centraal staat de relatie tussen OV-exploitatie en stedelijke vernieuwing;
- provincie: bewaakt vooral de relatie tussen het verbindend agglomeratief vervoer en het intercity kernnet, alsmede de relatie tussen openbaar vervoer, particulier vervoer, ruimtelijke ordening, infrastructuur- en milieubeleid. Men denke b.V. aan het bevorderen van multimodaliteit in de corridors. Voorts heeft de provincie een regie- en arbiterrol en coördinerende bevoegdheden op het terrein van het verkeer;
- overige gemeenten: leggen de relatie tussen OV-exploitatie, het algemene ver-keers- en vervoersbeleid en de vastgoedontwikkeling in hun territorium en leggen verbanden met de vernieuwing van de bebouwde kom. Daarbij zetten zij hun be-stemmingsplan- en bouwvergunningsbevoegdheid in;
marktpartijen (bedrijfsleven): formuleren hun wensen en prioriteiten en gaan na welke basis er kan worden gelegd voor publiek-private samenwerking. Het be-drijfsleven ter plaatse (werknemers en werkgevers) streeft naar een ondersteuning via het eigen vervoersmanagement per bedrijf en zoekt naar particuliere medefi-nanciering van OV -projecten. Voordat een aanbesteding wordt gehouden, maken kandidaat-vervoerders geen deel uit van het MIG-OVerleg. Zodra de concessie is verworven, treedt de concessiehouder toe tot het MIG-OVerleg;
- maatschappelijke organisaties: zorgen ervoor dat het OV-aanbod klantgericht is, wordt en blijft. De organisaties zijn betrokken bij klantenonderzoek en evaluaties en zorgen idealiter voor een breed maatschappelijk draagvlak voor de plannen. De discussies met de maatschappelijke organisaties en de stellingname van deze orga-nisaties zijn verbonden met de uiteindelijke politieke afwegingen in de gemeente-raad van de centrale stad en de overige gemeenten;
- het ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft een aantal eigen bevoegdheden, maar treedt binnen het MIG-OVerleg als waarnemer op. Het ministerie van V&W (regionale directie RWS) bewaakt de landelijke coördinatie en let op de naleving van de afgesproken spelregels. Meer speciaal let het ministerie op de exploitatie-begroting van nieuwe OV -verbindingen en op de eventueel daaruit voortvloeiende exploitatietekorten.
Het MI G-O Verleg houdt zich bezig met investerings- en beleidskwesties die het stads-gewestelijk openbaar vervoer betreffen, maar het ligt voor de hand dat ook alle andere kwesties van personen- en goederenvervoer, die gekoppeld zijn aan het desbetreffende territorium, op de agenda van het MIG-OVerleg worden geplaatst.
De MIG krijgt in de geschetste opzet dus geen eigen budget (tenzij MIG en Kaderwet-gebied samenvallen), zodat het bezwaar van de Tweede Kamer dat substantiële bud-getten worden toegekend aan niet democratisch gekozen organen, hier niet van toepas-sing is. Uitsluitend de stad, de provincie of het Kaderwetgebied ontvangen recht-streeks van het ministerie van Verkeer en Waterstaat een investerings- en exploitatiebudget openbaar vervoer, waarbij de provincie het budget desgewenst (ge-deeltelijk) aan een of meer gemeenten kan toekennen.
De precieze besluitvormingsprocedures en bevoegdheidsverdeling worden per MIG in een bestuursovereenkomst vastgelegd. Elke regio vergt maatwerk, maar een model-overeenkomst, op te stellen door het ministerie van Verkeer en Waterstaat, het minis-terie van Binnenlandse Zaken, het IPO en de VNG, kan nuttige diensten bewijzen als referentie voor elke specifieke overeenkomst.
'Besturen op maat' dient hier het parool te zijn. Regel is dat de centrale stad de bud-gethouder is. In bijzondere gevallen treedt de provincie als zodanig op of het Kader-wetgebied, als dat blijft bestaan. Tenslotte zou men zich in bepaalde situaties op
mijn kunnen laten inspireren door Duitse ervaringen en een regionale vervoersautori-teit kunnen opzetten als een specimen van functioneel bestuur. Dit laatste is alleen zinvol als de Tweede Kamer, na het verwerpen van de vervoerregio, hiervoor de ruimte biedt en als bevredigende oplossingen zijn gevonden voor het streven naar syn-ergie tussen OV-beleid, vastgoedontwikkeling en stedelijke vernieuwing.
De budgethouder van de MIG besteedt de vervoersdiensten binnen de regio (in een of meer concessiegebieden) aan en verleent een concessie aan het geselecteerde vervoer-bedrijf. Met het in de regio actieve vervoerbedrijf, met NS Personenvervoer en met andere bedrijven pleegt de budgethouder van de MIG regelmatig overleg om tot een gecoördineerde beleidsvoorbereiding en een gecoördineerde beleidsuitvoering te ko-men.
De budgethouder van het mobiliteitsintegratiegebied heeft in het algemeen de beschikking over het ISV -budget, OV -investeringsbudgetten en een OV-exploitatiebudget. De OV -investeringsbudgetten zijn de nu reeds gedecentraliseerde GDU/OWN-budgetten, de De Boer gelden ter bevordering van de doorstroming en de investeringsbudgetten voor grote OV -projecten.
De hier geschetste bevoegdheidsverdeling sluit aan op de bevoegdheidsverdeling die we thans aantreffen in relatie tot het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing en die is gelanceerd in het SER-advies 'Samen voor de stad' (SER, 1998). De publieke actoren formuleren de hoofdlijnen van beleid en het programma van eisen voor investeringsprojecten. Dat gebeurt in overleg met lokale en regionale particuliere stakeholders. Vervolgens wordt samenwerking met geselecteerde marktpartijen gezocht om tot effectieve publiek-private samenwerkingsvormen te komen. Onder het motto 'Samen voor bereikbaarheid' zal het MIG-OVerleg, met de centrale stad als budgethouder, een kwaliteitsimpuis aan het stadsregionaal vervoer kunnen geven, ter vergroting van zowel de bereikbaarheid als de economische vitaliteit en de duurzaamheid van de stad.
De budgethouderrol van de centrale gemeente krijgt pas werkelijk gestalte, als er naast de bijdragen van het ministerie van Verkeer en Waterstaat en het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing ook andere inkomstenbronnen kunnen worden gemobiliseerd. Hierbij is te denken aan de volgende bronnen:
inkomsten uit betaald parkeren;
inkomsten uit tolheffing op stedelijke ontsluitingswegen;
verkoop van grond inclusief opstallen in de omgeving van stopplaatsen van hoog-waardig openbaar vervoer, zoals treinen en light rail;
bijdragen van particuliere investeerders die in publiek-private samenwerkingsvor-men een deel van de financiering voor hun rekening willen nesamenwerkingsvor-men.
Het verdient aanbeveling om voor de periode 1999-2010, parallel aan de plannen in het kader van de ISV, op stedelijk en stadsgewestelijk niveau een concreet beeld te ontwikkelen van de wijze waarop de hoogwaardigheid van het stadsgewestelijk open-baar vervoer zal worden geëffectueerd. Als aanzienlijke kwaliteitsinvesteringen nodig zijn, bij voorbeeld in light rail, geniet de concessieperiode van 12 jaar de voorkeur
boven een periode van 6 jaar. Ook een doorkijk naar de periode na 2010 kan van be -lang zijn. Vervolgens zal het pakket verbeteringen, dat nodig is tot en na 2010, moe-ten worden verdeeld in afzonderlijke, apart te rentabiliseren deelinvesteringen, die kunnen worden gefaseerd, tussenopbrengsten kunnen genereren en waarvoor particu-liere (mede)financiering kan worden gezocht. De implementatie strategie moet tegen een stootje kunnen, robuust zijn en niet te zeer gevoelig voor vertraging en versnel-ling.
1
INLEIDING
1.1 Inleiding en probleemstelling
Dit rapport is door het Onderzoeksinstituut OTB geschreven in opdracht van de Ver-eniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), de Vervoersautoriteiten Openbaar Ver
-voer Centrumgemeenten (VOC) en het Beleidsorgaan Openbaar Ver-voer (BOV).
De centrale probleemstelling van het onderzoek luidt, welke rol het openbaar vervoer zou kunnen spelen in het beleid gericht op stedelijke vitaliteit. Deze probleemstelling kan worden gedifferentieerd in de volgende onderzoeksvragen:
a) Welk beleid voert de regering thans ter vergroting van de stedelijke vitaliteit? b) In hoeverre is de bereikbaarheid van de centrale steden een herkenbaar
bestand-deel van het streven naar vitale steden en in hoeverre zijn openbaar vervoer en stedelijke vernieuwing in het rijksbeleid geïntegreerde beleidsvelden?
c) Welke grote operatie ondergaat het stads- en streekvervoer thans onder het motto 'decentralisatie en marktwerking'?
d) Welke buitenlandse voorbeelden vormen benchmarks voor de wijze waarop het stads- en streekvervoer kan worden verbeterd en de synergie tussen openbaar ver-voer en stedelijke vitaliteit kan worden vergroot?
e) Hoe zou het systeem van netwerken en knooppunten van het stads- en streekver-voer kunnen worden opgezet om de bereikbaarheid van de stad te verbeteren en de kwaliteit en kostendekkingsgraad van het openbaar vervoer te verhogen?
f) Welke verdeling van bevoegdheden in het OV-beleid is geïndiceerd om de syner-gie tussen stedelijke vitaliteit en stads- en streekvervoer te vergroten?
In hoofdstuk 2 staan de onderzoeksvragen a en b centraal. Onderzoeksvraag c komt aan de orde in hoofdstuk 3. Nadat onderzoeksvraag d in hoofdstuk 4 is belicht, pre-senteert hoofdstuk 5 het antwoord op onderzoeksvraag e. In het afsluitende en conclu-derende hoofdstuk 6 beantwoorden we onderzoeksvraag f.
Het rapport beoogt een onafhankelijke, wetenschappelijke onderbouwing te leveren voor de inbreng van de VNG en de VOC-/BOV -gemeenten in de totstandkoming van het Nationaal Verkeers- en Vervoersplan (NVVP) met betrekking tot het stads- en streekvervoer.
Het onderzoek is gebaseerd op een brede literatuurstudie, overleg met een begelei-dingscommissie onder voorzitterschap van de heer W. van der Ham, voorzitter van de
Tabel1.1 Totale vervoersprestatie Nederlandse bevolking naar vervoerswijze, 1986-1998, enkele jaren (in miljarden reizigerskilometers en procentu-eel) 1986 1990 1994 1998 mld km. % mld km. % mld km. % mld km. % Auto 116,1 75 126,6 74 137,5 74 142,1 74 Openbaar vervoer 18,7 12 21,5 13 25,1 14 27,5 14 (treinlbus/tram/metro ) Bromfiets 1,8 1 1,5 1 1,2 1 1,1 1 Fiets 11,9 8 13,0 8 13,1 7 12,6 7 Lopen 4,9 3 5,0 3 5,7 3 5,4 3 Overig 2,1 1 2,0 1 2,8 1 2,8 1 Totaal 155,5 100 169,6 100 185,4 100 191,5 100 . .
Bron: CBS, 1999, De moblhtelt van de Nederlandse bevolkmg .
VNG-Verkeerscommissie, en voorts op een enquête onder VOC-/BOV-gemeenten en tal van suggesties van en gesprekken met enkele deskundigen.
Het openbaar vervoer neemt thans ongeveer de helft van de begroting van het ministe-rie van Verkeer en Waterstaat voor zijn rekening. Het betreft zowel jaarlijkse onder-houds- en exploitatiekosten als jaarlijkse uitbreidingsinvesteringen in OV-infrastructuur. Daar staat tegenover dat slechts 14 % van de verplaatste kilometers per openbaar vervoer wordt afgelegd (zie tabel 1.1). Afgezien van de eenmalige stijging bij de invoering van de OV-jaarkaart voor studenten (in 1991) is er geen structureel stijgend marktaandeel van het openbaar vervoer te bespeuren. Per saldo is het aandeel van het openbaar vervoer in het totaal aantal reizigerskilometers sinds 1986 wel toe-genomen. Deze stijging komt geheel voor rekening van de trein (zie tabel 1.2). Binnen het openbaar vervoer is het marktaandeel van bus, tram en metro gezakt tot onder een derde. Alleen in de Randstad is het gebruik van stads- en streekvervoer gestegen. De exploitatiekosten van het openbaar vervoer hangen samen met de lage kostendek-kingsgraad: voor de trein geldt een percentage van 50, voor het stads- en streekver-voer 30-35 %. Jaarlijks bedraagt het tekort in het stads- en streekvervoer ruwweg
f
2 miljard per jaar. Daar is de minister van Financiën niet blij mee. Ook al wordt er ge-streefd naar een decentralisatie van de besluitvorming en een versterking van de marktwerking, toch valt een dominerende rol van het ministerie van V&W tever-Tabel 1.2 Vervoersprestaties openbaar-vervoersystemen, 1986-1998, enkele jaren (in miljard reizigerskilometers en procentueel)
1986 1990 1994 1998 mld km. % mld km. % mld km. % mld km. % Trein 10,6 57 13,9 65 16,7 67 19,1 69 Bus/tram/metro 8,1 43 7,6 35 8,4 33 8,4 31 Totaal 18,7 100 21,5 100 25,1 100 27,5 100 ..
Bron: CBS, 1999, De moblhtelt van de Nederlandse bevolkmg.
wachten, zolang vooral dit departement opdraait voor de exploitatietekorten van het openbaar vervoer. Daar komt bij dat - generaliserend gesproken - de OV -sector wordt overheerst door een decennialang ingesleten cultuur van centralisme en mono-polie, waar marktwerking geen kans kreeg en waar weinig eerbied voor de klant werd gekoesterd (McKinsey Global Institute, 1997).
Het lijkt erop dat de achteruitgang van de concurrentiepositie van het openbaar ver-voer vooral te wijten is aan ontwikkelingen die reeds jaren geleden zijn ingezet en waarop, hoe dan ook, onvoldoende is geanticipeerd. Terpstra (1999) noemt in dit ver-band vier belangrijke ontwikkelingen.
1. De historie leert dat vanaf de jaren zeventig kostenbeheersing continu een punt van zorg is geweest. Steeds stijgende kosten bleven de grootste bedreiging vormen.
Om het systeem in stand te houden zijn herhaaldelijk bezuinigingen doorgevoerd en middelen herverdeeld via het Normeringssysteem Voorzieningenniveau Streek-vervoer (NVS). Regio's die over goede busverbindingen beschikten, dienden een deel van hun voorzieningen in te leveren. Dit leidde eerder tot 'verdeling van de armoede' dan tot 'versterking van het sterke'. Feitelijk werd onvoldoende gedis-crimineerd ten gunste van strategische vernieuwingen. Men kan hieraan toevoegen dat het bekostigingssysteem dusdanig van opzet is geweest, dat het realiseren van kostenbesparingen, in ieder geval op korte termijn, meer opleverde dan het door-voeren van productverbeteringen. Deze korte-termijnstrategie had ogenschijnlijk de overhand (PelIe, 1998), waardoor ook weinig initiatieven voor vernieuwingen zijn genomen.
2. Een tweede ontwikkeling wordt gevormd door de veranderende verplaatsingspa-tronen, met name door een veranderende dynamiek van wonen en werken: er is een toenemend ruimtegebruik voor deze activiteiten te constateren (denk onder meer aan het bouwen in lage dichtheden), waardoor de spreiding van reizigers veel groter is geworden. Om eenzelfde aantal reizigers te blijven vervoeren dient een steeds groter gebied te worden ontsloten. De situatie in Deventer blijkt hiervoor zeer illustratief. In 1960 waren nog drie bussen voldoende om een stadsdienst met een frequentie van 20 minuten te exploiteren. Anno 1994 was het stedelijk gebied inmiddels zodanig uitgebreid dat voor het bieden van dezelfde frequentie inmiddels 11 bussen nodig waren. Het aantal inwoners van Deventer bleef in deze periode echter nagenoeg gelijk (CROW, 1996: 1). Het is niet verwonderlijk dat door der-gelijke processen de bezettingsgraad en de kostendekkingsgraad van het openbaar stedelijke vervoer sterk onder druk zijn komen staan. Behalve het ruimtebeslag zijn daarnaast ook de relaties tussen wonen en werken aan verandering onderhe-vig: de woon-werkafstanden zijn toegenomen, maar bovendien hebben de verplaat-singen ook een diffuser karakter gekregen. Ook hierdoor is het voor openbaar ver-voer moeilijker geworden het gewenste aanbod te leveren (de netwerkstructuren van het openbaar vervoer sluiten onvoldoende aan bij de verplaatsingsbehoeften van de reiziger). Op deze ruimtelijke veranderingen kon de auto veel gemakkelij-ker inspelen dan het openbaar vervoer. Het toenemend autobezit is vervolgens te beschouwen als een zelfstandige factor die het toenemend autogebruik kan verkla-ren.
3. In de derde plaats heeft ook de toenemende congestie op het wegennet het open-baar vervoer parten gespeeld. Met name het interlokale openbaar vervoer per bus kwam hierdoor sterk onder druk.
4. Volgens Terpstra demonstreerde ook het openbaar-vervoerbeleid zelf lange tijd te weinig daadkracht. Men denke hierbij met name aan het ontbreken van een flanke-rend beleid en een effectief prijsbeleid.
Naar aanleiding van dit laatste punt kan men zelfs stellen dat het heeft ontbroken aan een integraal verkeers- en vervoersbeleid. AI met al is de prijs/kwaliteitsverhouding in het openbaar vervoer ten opzichte van de auto over de hele linie verslechterd en zijn de wensen van de klant en het aanbod van het openbaar vervoer verder uiteen gaan lo-pen. De Stichting Maatschappij en Onderneming (1998) vat de huidige problematiek ten aanzien van het openbaar-vervoersaanbod als volgt samen:
Verkeerd aanbod: er wordt teveel ingezet op de trein als middel om het autoverkeer te
kunnen vervangen. Met name voor het woon-werkverkeer lijkt de trein niet het meest optimale vervoermiddel. Vervoer systemen bedoeld voor relatief korte afstanden met veel op- en afstapplaatsen lijken hiervoor meer geëigend De behoefte aan concepten zoals light rail dringt zich hierbij op.
Versnipperd aanbod: de klant heeft behoefte aan een complete vervoersoplossing: van deur-tot-deur. Aan deze vraag kan het openbaar vervoer alleen voldoen wanneer ver-schillende vervoerswijzen op een efficiënte manier gecombineerd worden. Tot op he-den is men hierin nog onvoldoende geslaagd, doordat de noodzakelijke logistieke en bedrijfsmatige samenwerking tussen de diverse aanbieders van openbaar vervoer niet van de grond is gekomen.
Kaal aanbod: het comfort van de openbaar-vervoerreiziger laat in vergelijking met dat
van de automobilist veel te wensen over.
Als wij in deze nota een pleidooi voeren voor een krachtige stimulering van het stede-lijk en stads gewestestede-lijk openbaar vervoer, dan gebeurt dat vanuit het besef dat er bin-nen de OV -sector in de komende jaren veel moet veranderen en dat er aan de facilite-ring en de conditionefacilite-ring van het openbaar vervoer veel moet verbeteren.
Openbaar vervoer is een thema dat niet op zichzelf staat. In deze studie wordt het openbaar vervoer geplaatst in de volgende beleidskaders:
1. economische vitaliteit en bereikbaarheid van de steden;
2. substitutiebeleid bij de invoering van rekeningrijden en andere vormen van beprij-zing van mobiliteit;
3. de stimulering van multimodaliteit en ketenmobiliteit; 4. het lokaal, regionaal en mondiaal milieubeleid.
1.2 Economische vitaliteit en bereikbaarheid van de steden
Een zeer belangrijk motief voor het versterken van het stedelijk en stads gewestelijk openbaar vervoer is gelegen in het algemene streven van zowel het Rijk als de
treffende steden naar een economische vitalisering van de steden. Dit vergt niet alleen een herstructurering van bedrijventerreinen en andere bedrijfsaccommodaties en een herstructurering van woonwijken, maar ook een aanzienlijke verbetering van de be-reikbaarheid van de steden. Op de relatie tussen economische vitaliteit en bereikbaar-heid van de stad gaan we in hoofdstuk 2 nader in.
1.3 Substitutiebeleid bij de invoering van rekeningrijden en andere vormen
van beprijzing van mobiliteit
Het streven van de regering is erop gericht om fasegewijs het prijsmechanisme in het
gebruik van autowegen rondom de steden te introduceren. Deze beleidslijn die nog
verder moet worden geoperationaliseerd en gedifferentieerd, kan zowel gewenste als ongewenste effecten hebben. De volgende effecten mogen op theoretische gronden worden verwacht:
1. Reductie van de automobiliteit door 'verdamping' van automobiliteit: men ziet van
automobiliteit af. Dit effect is voor het milieu gunstig en reduceert de filekans. Een gevaar is dat langs deze lijn de bereikbaarheid van de stad verslechtert. Daarmee zou het streven naar economisch vitale steden in gevaar kunnen komen. Alleen als de reductie van automobiliteit gepaard gaat met een evenredige verho-ging van de bezettingsgraad (carpooling), doet dit gevaar zich niet voor.
2. De automobilist zoekt en vindt sluipwegen. Dit effect is ongewenst.
3. De automobilist reist vroeger of later: hij mijdt de piek. Voor de korte termijn is dat gunstig, omdat de file wordt bekort, maar op den duur zullen de ochtend- en avondspits elk langer duren, terwijl gunstige milieu-effecten achterwege blijven. 4. Een indirect effect van de invoering van rekeningrijden rondom de grote steden is
naar verwachting dat er negatieve effecten uitgaan op het vestigingsgedrag van bedrijven en huishoudens (Priemus, 1999). Zeker als de corridors ruimhartig worden ontwikkeld, verlaten huishoudens en bedrijven de stad en vestigen zich daar waar zij zoveel mogelijk uit de 'greep' van de tolpoorten blijven. Dit effect is desastreus voor de grote stad en staat haaks op het rijksstreven naar vitale steden. 5. Er vindt een modal shift plaats van de auto naar de fiets, de voetganger en
(voor-al) het openbaar vervoer. Een dergelijke substitutie is gewenst, omdat de milieu-effecten gunstig zijn en de bereikbaarheid van de stad niet wordt aangetast. Tot nu toe is gebleken dat een verbetering van het aanbod van de openbaar-vervoerdiensten op zichzelf maar een beperkt effect heeft gehad op het autoge-bruik, mede vanwege een gebrek aan flankerend beleid en prijsbeleid. Gemiddeld gaat het om een verschuiving van tienden van procenten. Op specifieke corridors kan dit oplopen tot 3 %.
De invoering van rekeningrijden, paylanes, tolwegen en/of een kilometerheffing in-troduceert een substitutienoodzaak in de richting van het openbaar vervoer, waardoor de bereikbaarheid van steden moet worden veiliggesteld. Dat vergt hoge investeringen in hoogwaardig stads- en streekvervoer, in aansluiting op de OV -investeringen die in
relatie tot de ontsluiting van VINEX-Iocaties reeds zijn toegezegd. Het gaat hier niet om kleine verbeteringen. Een substitutie van I % van de auto kilometers leidt tot een stijging van OV -kilometers met 7,5 %. Beperking van autokilometers leidt al gauw tot een overbelasting van bestaande OV -lijnen. Reeds een inkrimping van het autoverkeer met enkele procenten ten opzichte van de nu geprognotiseerde groeicijfers van het autogebruik, vergt - bij een gelijkblijvende bereikbaarheid - een drastische vergroting van de capaciteit van het openbaar vervoer in en om de steden. Deze modal shift lukt alleen als tevens de kwaliteit van het openbaar vervoer wordt verhoogd en de markt-werking in deze branche verder wordt versterkt.
1.4 Stimulering van multimodaliteit en ketenmobiliteit
Het wordt steeds belangrijker om zowel in het personenvervoer als het goederenver-voer te denken in verbindingen van deur tot deur. Dat brengt het thema van ketenmo-biliteit in beeld, meestal in combinatie met multimodaliteit. Zelden zal één bus of tram de reiziger exact van deur tot deur vervoeren in één rit. Allereerst is er het voor- en natransport, dat kan plaatsvinden te voet, per fiets, per auto, maar ook met al dan niet vraagafhankelijke vormen van ontsluitend openbaar vervoer. In deze benadering wor-den hoge eisen gesteld aan de interconnectiviteit van netwerken, de snelle overstap-mogelijkheden op knooppunten en de informatievoorziening en het betalingsgemak voor de reiziger die bij voorkeur geïnformeerd wil worden over de hele mobiliteits-keten en de betaling daarvoor op een eenvoudige wijze, zonder wachttijden, wil ver-richten (bij voorbeeld met de chipcard). Het denken in ketenmobiliteit en multimoda-liteit werpt een nieuw licht op het stads- en streekvervoer, op de relatie tussen auto-mobiliteit en openbaar vervoer en daarmee op de bevordering van stedelijke vitaliteit.
1.5 Lokaal, regionaal en mondiaal milieubeleid
Substitutie van autokilometers door openbaar-vervoerkilometers beperkt de uitstoot van C02 en NO. en draagt daardoor bij aan het verwezenlijken van de doelstellingen van het Verdrag van Kyoto. Naast deze bijdrage in het aanpakken van mondiale mili-euproblemen kan het stads- en streekvervoer ook een belangrijke bijdrage leveren aan het beperken van lokale en regionale milieuhinder: beperking van lokale geluidshinder en beperking van lokale luchtverontreiniging. Dit stelt wel hoge eisen aan infrastruc-tuur en voertuigen, alsmede aan de bezettingsgraad van de voertuigen. Goed bezette bussen en trams zijn milieuvriendelijk, lege voertuigen niet.
1.6 Inhoud van het rapport
In hoofdstuk 2 gaan wij nader in op de relatie tussen economische vitaliteit en bereik-baarheid van de stad. We bespreken in dat verband het Regeerakkoord van Paars 11 en de achtergronden van het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing, waarin het Mi-nisterie van Verkeer en Waterstaat schittert door afwezigheid.
In hoofdstuk 3 belichten we de huidige beleidsdynamiek in het stads- en streekver-voer. Decentralisatie en marktwerking zijn hier de centrale thema's. Het stads- en streekvervoer maakt thans een spectaculaire transformatie door.
Hoofdstuk 4 laat een aantal buitenlandse benchmarks zien: het hoogwaardig openbaar vervoer in enkele Duitse en Franse steden, tolheffing op een stedelijke invalsweg in Engeland, nauwe relaties tussen OV-exploitatie en vastgoedontwikkeling in Japan en nieuwe aanbestedingsvormen in (onder meer) Engeland. Uit de buitenlandse ervarin-gen trekken we enkele lessen.
De systeemopbouw en knooppunten van het stads- en streekvervoer komen in hoofd-stuk 5 aan de orde. We onderscheiden het ontsluitend en verbindend openbaar ver-voer, belichten de horizontale en verticale interconnectiviteit van OV -netwerken en gaan in op de perspectieven van light rail, waardoor stadsvervoer en streekvervoer steeds verder zullen worden geïntegreerd.
Op de verdeling van de bevoegdheden in het stads gewestelijk openbaar-vervoerbeleid gaan we ten slotte in hoofdstuk 6 nader in.
2
ECONOMISCHE VITALITEIT EN
BEREIKBAAR-HEID VAN DE STAD
2.1 Inleiding
In het stellen van prioriteiten tussen investeringsalternatieven ter versterking van de ruimtelijk-economische structuur van ons land heeft het kabinet een aantal beleidspak-ketten gedefmieerd. De grootste beleidspakbeleidspak-ketten zijn die van de bereikbaarheid en die van de vitale steden. Als we onze aandacht richten op het stads- en streekvervoer, waar het streven naar bereikbaarheid en stedelijke vitaliteit tezamen komen, dan be-vinden we ons dus in het brandpunt van het rijksstreven naar een versterking van de ruimtelijk-economische structuur van Nederland. Als het stedelijk en stadsgewestelijk openbaar vervoer geen krachtige impuls zou worden gegeven, komt het streven naar economische vitaliteit van steden op losse schroeven te staan en dreigt slechts een 'stadsinfarct' (Steenhuis, 1999). Het stadsinfarct kan worden voorkomen door de ste-delijke distributie op een nieuwe leest te schoeien, de stad voor het autoverkeer op een selectieve wijze beter bereikbaar te maken, door de telecommunicatie-infrastructuur in de stad te verbeteren, door in zowel het personen- als het goederenvervoer uit te gaan van interconnectiviteit van vervoersketens en vooral door het stads- en streekvervoer aanzienlijk te verbeteren, te moderniseren en te integreren.
2.2 Regeerakkoord van Paars 11
In het Regeerakkoord 1998 van het Kabinet-Kok 11 wordt voor de periode 1999-2010 een bedrag uitgetrokken van
f
28,5 miljard voor de versterking van de ruimtelijk-economische structuur van Nederland (Kok, 1998). Tabel 2.1 geeft een beeld van de verdeling van het totale budget over de onderscheiden beleidspakketten.Het stads- en streekvervoer maakt deel uit van het pakket bereikbaarheid en staat ge-noteerd voor
f
4,0 miljard. Afgezien van middelen voor belangrijke projecten als de Amsterdamse Noord-Zuidlijn, Randstadspoor, de Beneluxmetro en de Zuid-targent en middelen in het kader van de gebundelde doeluitkering en de ontsluiting van VINEX-locaties, ligt de nadruk in het pakket bereikbaarheid volledig op (inter)nationale ver-bindingen van personen- en goederenvervoer.Tabel2.1 Beleidspakketten 1999-2010 volgens het Regeerakkoord 1998 (in mil-jarden guldens)
Pakket bereikbaarheid 12,0
Pakket vitaliteit steden 4,8
Pakket milieu 1,8 Pakket ruimtedrukJ-kwaliteit 3,0 Pakket kennis 3,4 Inpassingsbeleid 2,0 Rekeningrijden l,S Totaal 28,5 Bron: Kok, 1998.
Tabel 2.2 Specificatie van het beleidspakket vitaliteit steden, 1999-2010 (in
mil-joenen guldens) Bedrijventerreinen Sleutelprojecten HSL Monumentenzorg Stedelijke vernieuwing Lokale rnilieuhinder
Fonds leefbaarheid grote steden Totaal
Bron: Kok, 1998, bewerking Priemus & Kloosterman, 1998.
720 540 630 2.250 180 480 4.800
Het beleidspakket 'Vitaliteit steden' hangt nauw samen met de bereikbaarheid van de steden. Een deel van de uitgaven aan het wegennet (met name uitgaven aan het onder-liggend wegennet) en de uitgaven aan het stads- en streekvervoer zijn van strategische betekenis om de economische vitaliteit van de steden veilig te stellen. De bevordering van het stads- en streekvervoer moet in de komende jaren primair worden gebaseerd op overwegingen ter bevordering van de economische vitaliteit en bereikbaarheid van de centrale steden. Aan dit streven ligt ook een verbetering van de autobereikbaarheid van de stad ten grondslag, maar deze oplossingsrichting kent fysieke grenzen en is vanuit milieu-overwegingen kwestieus. Als in het verlengde van de Perspectievennota van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat c.s. (1999) de beprijzing van (au-to)mobiliteit serieus ter hand wordt genomen door de introductie van rekeningrijden, paylanes enlof tolwegen, dreigt de bereikbaarheid van steden in het gedrang te komen, tenzij een hoogwaardig stads- en streekvervoer wordt ontwikkeld, dat vooral de cen-traal gelegen delen van de stad op een snelle, betrouwbare en comfortabele wijze ont-sluit.
In het Regeerakkoord van Paars II staat de volgende passage over het openbaar ver-voer:
'Er wordt naar gestreefd dat in 2003 eenderde deel van de omzet van het stads- en streekvervoer, gespreid over het land, aanbesteed is. In 2003 vindt een evaluatie plaats, waarna besloten wordt over verdere invoering van marktwerking - al dan niet in gewijzigde opzet - in het stads- en streekvervoer.
Er komt een scheiding tussen regionaal spoorvervoer en het kernnet. Het regionale spoorvervoer (inclusief stadsgewestelijke delen van het spoornet) wordt in de periode tussen 2000 en 2008 gedecentraliseerd en toegevoegd aan het budget voor stads- en streekvervoer. Voor dat totale budget geldt als streven dat eenderde wordt aanbesteed (in 2003). Regio's die verder willen gaan dan eenderde krijgen daarvoor de gelegen-heid.'
Het Regeerakkoord staat dus in het teken van decentralisatie en marktwerking van het openbaar vervoer. Deze thematiek werken wij in hoofdstuk 3 nader uit. Reeds nu merken wij op dat er een zeker spanningsveld bestaat tussen de investeringsambities van Paars II en het streven naar decentralisatie en marktwerking in het openbaar ver-voer. Concessies zullen in beginsel voor zes jaar worden verleend. Bij aanbestedingen zal zeer sterk op de financiële aspecten worden gelet. Dit zijn geen gunstige condities voor investeringen in hoogwaardigheid. Als het investeren in light rail serieus wordt genomen (hierop komen wij in paragraaf 5.6 terug), moet worden gedacht aan veel langere concessieperioden (bij voorbeeld 12 jaar, waarin wel kritisch wordt gemoni-tord). De aanbesteding zou dan betrekking moeten hebben op de vraag hoe dergelijke investeringen vorm krijgen (publiek-private samenwerking?), hoe investeringen in OV -infrastructuur en vastgoed elkaar kunnen versterken en hoe na de investering in hoogwaardigheid de OV -exploitatie eruit ziet. Hierbij kan aan innovatieve aanbeste-dingsvormen worden gedacht (Build-Operate-Transfer; Design-Build-Operate-Transfer) die we in paragraaf 4.3 zullen bespreken.
2.3 Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV)
Het stedelijk vernieuwingsbeleid is inmiddels door het Kabinet nader vormgegeven door de introductie van het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV), waarin een centrale plaats wordt ingeruimd door de 25 steden die rechtstreeks participeren in het grotestedenbeleid (GSB), aangevuld met Alkmaar, Amersfoort, Emmen, Lelystad en Zaanstad. Het Kabinet volgt in de aanpak van het grotestedenbeleid het advies van de SER (1998) 'Samen voor de stad' en de lijnen die zijn geschetst in de OTB-studie 'De stedelijke investeringsopgave 1999-2010 gekwantificeerd' (Priemus et al., 1998). In het ISV worden een aantal geldstromen gebundeld op het gebied van de stedelijke fysieke leefomgeving: subsidies voor milieu, wonen, ruimte, groen en (fysieke) eco-nomische activiteiten. Deelnemende bewindslieden zijn Pronk en Rernkes (Ministerie van VROM), staatssecretaris Ybema (Ministerie van Economische Zaken) en Faber (Ministerie van LNV) die onlangs de criteria hebben gepubliceerd bij de Voortgangs-rapportage grotestedenbeleid van minister Van Boxtel (Grotestedenbeleid en Integra-tie). De gemeentelijke ontwikkelingsprogramma's die uiterlijk 1 november 1999
moeten worden ingediend, moeten aan deze criteria voldoen, willen de desbetreffende rechtstreekse gemeenten aanspraak maken op een bijdrage uit het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing. De overige gemeenten, die de bijdragen via de provincie ont-vangen, moeten hun ISV-programma vóór 1 juli 2000 indienen.
De criteria (prestatievelden) zijn zo geformuleerd dat gemeenten gestimuleerd worden om tot een brede en samenhangende aanpak van de stedelijke vernieuwing te komen. De ontwikkelingsprogramma's van de gemeenten zullen worden getoetst aan de hand van twaalf prestatievelden, waarvan de eerste zes een procesmatig karakter hebben en de overige zes inhoudelijk van aard zijn. De gemeenten moeten hun doelen en maatre-gelen op twaalf prestatievelden in toetsbare termen formuleren en op de inhoudelijke velden zo mogelijk in kwantitatieve grootheden.
De twaalf prestatievelden zijn de volgende:
1. toekomstgericht: naast ambities voor de komende vijf jaar moet het ontwikkelings-programma ook gericht zijn op de vijf jaar daarna;
2. horizontale integratie (ontkokering): de kwaliteit van de fysieke leefomgeving moet breed en samenhangend worden aangepakt en deze aanpak moet ook zijn af-gestemd op verbeteringen van de sociale en economische infrastructuur (grote-stedenbeleid) ;
3. verticale integratie (schaalniveaus): in het ontwikkelingsprogramma moet de ge-meente aangeven wat de doelstellingen op de verschillende schaalniveaus zijn (buurt, wijk, stad en als dat functioneel is, ook de regio);
4. kansen en ontwikkelingspotenties: welke kansen heeft de gemeente door ligging, bereikbaarheid, bevolkingsopbouw, milieu- en stedenbouwkundige kwaliteit, eco-nomische potenties e.d. Het ontwikkelingsprogramma geeft aan hoe die potenties benut gaan worden;
5. private investeringen: de gemeente geeft aan welke investeringen van private par-tijen zij denkt te genereren (multiplier) en wat de gemeente zelf gaat investeren; 6. prioriteit, fasering en gebiedsgerichte aanpak: de gemeente geeft aan welke
prio-riteiten zij stelt, welke woongebieden en/of bedrijfsterreinen zij extra aandacht geeft, welke fasering zij aanbrengt en hoe bewoners(organisaties), woningcorpo-raties en bedrijfsleven daarbij betrokken worden;
7. fysieke condities economische versterking: welke maatregelen neemt de gemeente bijvoorbeeld voor het stimuleren van functiemenging (wonen en werken), het ontwikkelen van bedrijfsruimte voor startende ondernemers, revitalisering van verouderde bedrijfsterreinen en het ontwikkelen van nieuwe bedrijfsterreinen; 8. aanbod van gevarieerde woonmilieus: het ontwikkelingsprogramma geeft aan hoe
de gemeente wil komen tot variatie en differentiatie van woonmilieus en de ken-merken daarvan, zoals woningtype, voorzieningen, functiemenging en dichtheid, toegesneden op de regionale vraag en met voldoende keuzevrijheid voor woning-zoekenden;
9. omgevingskwaliteit: de gemeente geeft een samenhangend beeld van de gewenste omgevingskwaliteit, zowel voor de hele gemeente als voor de wijken waar de ge-meente zich in het bijzonder op richt. Het gaat daarbij om een mix van ruimtelijke en milieu-aspecten, zoals de kwaliteit van de openbare ruimte, ondergronds
ren, architectuur, monumenten, (grootschalig) groen, waterpartijen, speel voorzie-ningen, stank- en geluidshinder, luchtverontreiniging en veiligheid;
10. duurzaamheid: de gemeente geeft aan hoe haar doelstellingen voor duurzaamheid zijn geïntegreerd in het stedelijk vernieuwingsbeleid en welke maatregelen zij neemt voor bijvoorbeeld bodemsanering, duurzaam bouwen, energiebesparing en gevelisolatie tegen rail- en verkeerslawaai;
11. zorgvuldig ruimtegebruik: in het ontwikkelingsprogramma staat welke (woon)- ge-bieden kunnen worden verdund en welke andere woon-werkgege-bieden (vooral rond stedelijke vervoersknooppunten) kunnen worden verdicht;
12. versterking betrokkenheid bij de dagelijkse leefomgeving: welke maatregelen neemt de gemeente om de betrokkenheid van bewoners en bedrijven te vergroten? Daarbij gaat het in ieder geval om participatie van belanghebbenden bij de veran-deringen in de wijk en in de gemeente als geheel.
2.4 Ministerie van Verkeer en Waterstaat: de grote afwezige
Het is onbegrijpelijk dat in het ISV de verkeersinfrastructuur en het openbaar vervoer geheel ontbreken en dat daarmee het thema van de bereikbaarheid van de stad door afwezigheid schittert. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat doet niet mee in het ISV, terwijl het leeuwendeel van de ISV-citeria ook ( en soms: bij uitstek) betrekking heeft op het beleidsdomein van dit ministerie. Het criterium 'toekomstgerichtheid' heeft bij uitstek betrekking op de effecten van investeringen in verkeersinfrastructuur die per definitie op een lange termijn zijn gericht. Aan het criterium 'horizontale inte-gratie' (ontkokering) kunnen steden niet voldoen, als zij beleidsdomeinen als openbaar vervoer, verkeersmanagement, auto- en fietsbeleid en parkeerbeleid buiten beschou-wing zouden laten. De 'verticale integratie' hangt als criterium in de lucht als een stad niet kan aangeven hoe het ontsluitend en verbindend stads- en streekvervoer met el-kaar zijn verbonden en aansluiten op het OV -kernnet en het hoofdwegennet.
'Kansen en ontwikkelingspotenties' (criterium 4) worden niet in de laatste plaats be-paald door de bereikbaarheid van de stad. In de specificatie van dit ISV -criterium wordt wel het thema 'bereikbaarheid' genoemd, maar zonder participatie van het mi-nisterie van Verkeer & Waterstaat maakt dit essentiële criterium een verdwaalde in-druk.
Hoe kan een stad iets zinnigs zeggen over 'private investeringen' (criterium 5), als niet ondubbelzinnig de relatie tussen vastgoedontwikkeling en bereikbaarheid wordt gelegd? Elke private investeerder wil garanties over de bereikbaarheid van locaties voor auto's en openbaar vervoer en de hoeveelheid parkeerruimte. Multipliers van pu-blieke investeringen kunnen niet worden bepaald zonder kennis van en afspraken over de bereikbaarheid van de desbetreffende vastgoedprojecten.
Het criterium 'prioriteit, fasering en gebiedsgerichte aanpak' (nr. 6) kan niet worden geconcretiseerd, als niet wordt bepaald langs welke lijnen en volgens welk tijdschema het openbaar vervoer in en naar de stad wordt verbeterd en hoe en wanneer de autobe-reikbaarheid en parkeervoorzieningen worden aangepakt.
Criterium 7 omvat de 'fysieke condities economische versterking' die betrekking heb-ben op bedrijfsterreinen en andere bedrijfsruimte, waarvoor de bereikbaarheid voor auto, fiets en openbaar vervoer een essentiële conditie is. Zonder een stadsregionaal verkeers-, infrastructuur- en openbaar-vervoerbeleid kan dit criterium niet worden ge-concretiseerd.
Ook het concretiseren van de criteria 'aanbod van gevarieerde woonmilieus' (nr. 8) en 'omgevingskwaliteit' (nr. 9) is een onmogelijke opgave voor de stad, als niet duidelijk is, hoe in de stad als geheel en de te vernieuwen wijken in het bijzonder het verkeers-, infrastructuur- en openbaar-vervoerbeleid gestalte krijgen. Openbaar vervoer kan enerzijds de omgevingskwaliteit bevorderen (door substitutie van autoverkeer), en heeft anderzijds mogelijke negatieve invloeden op de omgeving (geluidshinder, onvei-ligheid), die adequate inpassingsmogelijkheden vragen.
Criterum (nr. 10), 'duurzaamheid' is wel zeer nauw verbonden met het stedelijk en regionaal mobiliteitsbeleid. Het openbaar-vervoerbeleid in stad en regio speelt een cruciale rol in het verzekeren van duurzaamheid. In het ISV -criterium wordt gerept over 'rail-en verkeerslawaai' , wat zonder participatie van het ministerie van Verkeer en Waterstaat in het stedelijk vernieuwingsbeleid opmerkelijk mag heten.
Een 'zorgvuldig ruimtegebruik' is als criterium nr. 11 niet te operationaliseren, als niet de relatie met de verkeersinfrastructuur wordt gelegd.
En ten slotte is de 'versterking betrokkenheid bij de dagelijkse leefomgeving' (criteri-um 12) een wassen neus als daarbij de betrokkenheid van burgers los zou staan van het stedelijk verkeersbeleid, het stedelijk infrastructuurbeleid en het stedelijk openbaar vervoer.
Gezien de twaalf criteria die in het ISV worden gehanteerd, is een nauwe relatie tus-sen het ISV -beleid en het stads- en streekvervoer een noodzaak. Dat maakt participatie van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat in het ISV of in nauwe relatie tot het ISV uiterst gewenst. Hierop komen wij in hoofdstuk 6 terug.
2.5 Bereikbaarheid van binnensteden
De binnensteden ondergaan alom een transformatieproces. Industriële activiteiten ver-dwijnen door automatisering en robotisering en worden verplaatst naar suburbane ge-bieden of naar het buitenland.
Ook de stedelijke winkelcentra ondergaan een gedaanteverandering. Ruimte-extensieve detailhandel (woonboulevards, benzinepompen, tuincentra) verdwijnen naar de rand van de stad of naar de regio. De binnenstad is vooral geschikt voor ruimte-intensieve functies, exclusieve winkels, culturele voorzieningen, theater en horeca. Van Dinteren (1990) constateert dat winkelbezoekers de kwaliteit van het winkelappa-raat en de winkelomgeving het zwaarst laten wegen bij hun keuze om ergens te gaan winkelen. De bereikbaarheid van de winkelvoorzieningen is volgens de klanten van minder belang. Dit sluit aan bij de bevindingen van Van Meurs et al. (1997) die vast-stellen dat parkeervoorzieningen niet doorslaggevend zijn voor centrumbezoekers.
