Maria Ewa Szatlach
Równowaga między rozszerzeniem wzrostu uprawnień Unii Europejskiej przy jednoczesnym zachowaniu narodowej kontroli w strefach
wyznaczonych przez zasadę subsydiarności
W studium zatytułowanym „Długoterminowe implikacje rozszerzeniaUnii Euro pejskiej”, opracowanym w 1999 r. przez premieraGiulianoAmatodla Europejskiego Instytutu Uniwersyteckiego weFlorencji,autorpodkreśla, że „...obecne trendy świadczą o tym, iż Europa ewoluuje w kierunkuzłożonego, wielopoziomowego ustroju, w któ rym zadania dzielonesą pomiędzy Unię, państwa członkowskie i szczebel ponadpań stwowyzgodnie z zasadą subsydiarności. Z tego względulegitymizacja Unii Euro-pej skiejjest ściśle związanaze skutecznościąwykonywania zadań uważanychzależące we wspólnym interesie i najlepiejwypełnianewspólnymisiłami”1.
1 A.M.Di Lusignano, Członkostwo w Unii Europejskiej a suwerenność narodowa, [w:]E. Popław
ska (red.),Konstytucja dla rozszerzającej się Europy, Warszawa2000,s. 38-39.
2 M. Sendrowicz, Subsydiarność jako zasadaustrojowa w Unii Europejskiej, [w:] D. Milczarek (red.), Subsydiarność, Warszawa 1998, s. 56.
3 A.Follesdal, Survey Article: Subsidiarity, „Journal of Political Philosophy”,June 1998.
4 E. Popławska,Zasada subsydiarności w TraktatachzMaastricht i Amsterdamskim, Warszawa 2000, s. 57.
1. Zasada subsydiarności w Unii Europejskiej
Wzrost zainteresowaniazasadąsubsydiarności jestnaturalną konsekwencjądzia łańWspólnotyw latach wcześniejszych,kiedy to zbytdużo nadzieipokładanow zale tach zharmonizowanego porządku prawnego Wspólnoty. Zbytnia „gorliwość” w har monizowaniuprawawspólnotowego wywoływała opory zestronypaństw członkowskich i narodowych parlamentów, w odczuciu których odbierano im zbyt dużo kompetencji legislacyjnych bez zapewnienia wzamian odpowiedniej kontroli parlamentarnej na szcze bluWspólnoty2.
Zasada subsydiarności nie budziła większegozainteresowania w latach 50. w okresie tworzenia trzech Wspólnot3. Prof. P. Ch. Muller-Graff, znawcazagadnień europej skich, stwierdził,żeWspólnoty „niebyły utworzone po to, abykażde państwo człon kowskie,wypełniającswoje własne zadania,tymsamymdążyło do samodzielnej reali zacji celów każdej ze Wspólnot. Ideasubsydiarnościnie mogła przyjść do głowy twórcom Wspólnot,ponieważ ichcelem była zinstytucjonalizowanai sformalizowanaintegracja obszarów aktywnejpolitykiekonomicznej uprzednio regulowanych w sposób oddziel nyi izolowany na poziomie poszczególnych państw”4.
Prawdziwezainteresowanie pojęciem subsydiarności nastąpiło w momencie jej przywołania expressisverbiswTraktacieo Unii Europejskiejz 7 lutego 1992 r. izde finiowania dla potrzebtego traktatu jako zasady, naktórej miałby opierać się proces
Równowaga między rozszerzeniem wzrostu uprawnień ... 169 tworzenia „coraz to ściślejszegozwiązku międzynarodami Europy, wktórymdecyzje podejmowane są naszczeblujaknajbliżejobywatelowi”5.
5 Tamże, s.8.
6 Ch. Millon-Delsol, Zasada pomocniczości, Kraków 1995, s. 6-9.
7 Zobacz: A. Follesdal, dz.cyt.
8 Wencyklice Centesimus annus papież Jan Paweł IIprzypomniał aktualne zasadysubsydiamości
i stwierdził, że należy stosować ją w życiu każdej społeczności: „począwszy od małżeństwa i rodziny,
poprzez wspólnotę narodową ipaństwową ażpo rozmaite formy współżyciai współdziałaniamiędzy narodowego — W.Łużyński, Państwo pomocnicze. Nauczanie JanaPawła II,Lublin 2001, s. 80—87.
9 Ch.Millon-Delsol, Zasada pomocniczości,dz.cyt., s. 92.
Idea subsydiamości odrodziła się za sprawą trzech powiązanych ze sobąprzyczyn: • tworzenia Europy jako politycznejcałości;
• zakwestionowania opiekuńczejkoncepcjipaństwa na Zachodzie wskutek paupe ryzacjisektorapublicznegoi zamierania poczucia obywatelskiego;
• upadkutotalitaryzmunaWschodzie oraz rozpadu ZwiązkuRadzieckiego6. Ideasubsydiamości w świetle powyższych wydarzeń usiłujeodpowiedziećnaza sadnicze pytanie dotyczące zharmonizowania wymogu autonomii zkoniecznością władzy politycznej igeneralnie posiada dwa aspekty:
• negatywny - władza wogóle,a państwo w szczególności nie powinno przeszka dzać osobom lub grupom społecznym w podejmowaniu ich działań;
• pozytywny- misjąkażdej władzy jest pobudzanie,podtrzymywanie, a ostateczniew razie potrzeby, uzupełnianiewysiłków tych podmiotów, któresąniesamowystarczalne. Historyczni prekursorzy idei subsydiamościwskazują, w jaki sposób powstanie nowej władzy może stanowić odpowiedźna niedostatki władzistniejących, które, pa radoksalnie, uznając władzęwyższą, starają sięsameumocnić,anie osłabić. Państwa europejskie tworzą władzę ponadnarodową właśnie po to,by rozwiązaćproblemy, zktó rymi z osobna sobie nie radzą, a poczucietożsamości kulturowejstwarza warunki iat mosferędlatychprzemian7.Przekonaniu o istnieniu „dobra ogólnego”, które wyrasta ponad „dobro wspólne”każdej zgrupskładowych, towarzyszy jednakże chęć zacho wania autonomii tych grup. Przynależnośćdo większej wspólnoty przyczynia się do umocnienia wspólnot narodowych czywspólnot najbliższego otoczenia, gdyż odsłania ich często zapomniane fundamenty8. Wtrakcie powstawania Wspólnoty ideasubsy diamościsłużyła uzasadnieniu i zagwarantowaniu autonomiigrup składowych, a także o przypomnieniu wymogówwspólnegointeresu ogólnego, będącego głównym powo dem zainicjowaniaprocesu europejskiej integracji9.
Wtekstach, które tworzyły podstawy Wspólnoty, odwoływaniesię do idei subsy diamości, bez nadawaniajej rangi jednej z podstawowych zasad prawa wspólnotowe go, pojawiałosię już od dawna.Już w 1952 r.wtraktacie założycielskim Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali artykuł5 przewidywał dla Wspólnoty„interwencje ograniczo ne”, zgodnezkryteriumkonieczności: „Wspólnota podejmuje bezpośrednie działania dotyczące produkcjii rynku tylkowtedy, gdy wymagajątego okoliczności” i „przyuży ciuograniczonego aparatu administracyjnego, w ścisłej współpracy z zainteresowany
170 Maria Ewa Szatlach
mi”10. W artykule 189traktatu ustanawiającegoEuropejską Wspólnotę Gospodarczą z 1957 r.zaproponowano by władze Wspólnoty posługiwały się, gdzie to możliwe, dy rektywami w taki sposób, aby „pozostawić władzom narodowym wybór środków”, mniejzaś zarządzeniami, którecentralizujądziałanie. Oznaczało to uznanie zasadności możliwie najszerszej autonomii i ograniczenia władzy do tego,co konieczne.
10 Ch. Millon-Desdol, Zasadapomocniczości, dz.cyt,s. 98.
11 K.Łastawski, Od idei dointegracji europejskiej, Warszawa2003, s. 225-228. RaportTindemansa
proponował zwiększenie roli iponadnarodowego charakteru władz planowanejUnii Europejskiej.Zakła
dał zwiększenie uprawnień Parlamentu Europejskiego, opowiadał się za wprowadzeniem wyborów bez
pośrednich do Parlamentu, zakładał zdynamizowanie działań i rozszerzenie uprawnień Rady Europej skieji zwiększenie uprawnień KomisjiEuropejskiej.W pracach Rady zaproponował przyjęciezasady
głosowań większościowych.
12 E. Popławska,dz.cyt.,s. 27.Zasadasubsydiamości znajduje swój najpełniejszy wyraz na płasz
czyźnie ściśle politycznej w organizacjifederalnej.Zasadnicza kwestia, podejmowana przez każdąkon
stytucję federalną, dotyczypodziału kompetencji, to znaczy ustalenia, do jakiego punktu instancje
bezpośredniozaangażowanemogą wypełniać przypadająceim zadania, a wkonsekwencji ustalenia,jakie
zadania przypadają instancjom suwerennym. Zob. T. O. Hueglin,Federalism,Subsidiarity and the Euro pean Tradition: Some Clarifications, „Telos”, Summer 1994.
Jako zasada idea subsydiamości zajmowałaobecne miejsce w porządkuprawnym WspólnotEuropejskich bardzopowoli. Po razpierwszy wdorobku politycznym Wspólnot Europejskich do idei subsydiamości odniósł się raportLeo Tindemansa w 1975 r. Zapropo nowałon podział kompetencjiprzyszłejUnii Europejskiejna dwie części, uzgadnianąz pań stwamiczłonkowskimii ustalanąprzez instytucjeponadnarodowe, oraz wprowadzenie do działań integracyjnych rozwiązańmiędzypaństwowychi ponadpaństwowych11.
Początkowo zasada subsydiamości pojawiałasię w sposób domyślny, bez wyraź nego jej wyrażeniaw tekście prawnym, by po raz pierwszy zaistnieć w 1986 r. wJed nolitym Akcie Europejskim. Awans zasady subsydiamości do rangi prawnej Wspólno tyEuropejskiej i UniiEuropejskiej nastąpił dzięki odniesieniomw Traktacie z Maastricht dofederalizmu,z którym zasada subsydiamości jestściślezwiązana12.
Zasada tapozostaje jednym znajbardziej oryginalnych elementówwniesionych przez Traktat z Maastricht, a zarazem jednym zjego najbardziej kontrowersyjnych postanowień13.Podpisanie 2 października 1997 r. Traktatu Amsterdamskiegonie poło żyło kresu dyskusjom na temat treści i znaczeniazasady subsydiamości, ponieważ tak sformułowanie prawne, jak i konsekwencje jej zastosowaniakażą widziećw niej ra czej zasadępolityczną, mimostanowiska Trybunału Sprawiedliwości, określającego ją jako zasadę prawną. Ogłoszony na mocy Traktatu Amsterdamskiego protokół doty czącyzastosowaniazasady subsydiamości legitymizujepostanowienia wielu dokumen tów z okresu po wejściu wżycieTraktatuzMaastricht. Artykuł 36 Traktatu pozostaje niezmieniony (poza tym, żeotrzymuje nowąnumerację: artykuł5).
WobuTraktatach, z Maastricht i Amsterdamskim,zasada subsydiamości figuruje jako zasada ocharakterzeprawnym,podczas gdy jej treść ma charakter zeswej natury poli tyczny. Jest tozwiązaneprzede wszystkimz dwukierunkowościącelów ipriorytetów, jakie państwa członkowskie wyznaczyły wMaastrichtdla rozwoju UniiEuropejskiej :
• z jednej strony chodzi o jak najściślejsze włączenie obywateli Unii w proces podej mowania decyzji wspólnotowych wceluich identyfikacji z Unią (wyraża się to
Równowaga między rozszerzeniem wzrostu uprawnień ... 171 między innymiw ustanowieniuinstytucji obywatelstwa europejskiegoi wynikają cychstąduprawnieńdlaobywateli);
• z drugiej stronyposzerza się jednocześnie obszartychkompetencji Wspólnoty, które wchodząw dziedziny bezpośrednio dotyczącecodziennego życia obywateliUnii. Traktat o Unii Europejskiej nie rozwiązuje jednak problemu o podstawowym znacze niu dla realizacjiobu powyższych celów, ani nie ustanawia jasnychi wyraźnychkryte riówpodziału kompetencjimiędzy państwa członkowskie (czyli szczebelkrajowy)a Wspól notę.Dlatego też nie jest w stanie uchronić państw członkowskichprzed ekspansywnym działaniem instytucji i organów wspólnotowych.Naturalnąreakcją państw Wspólnoty jest irytacja i pojawiające się coraz częściej postulaty uwzględnianiaich głosu, za pośred
nictwem krajowych organówwładzy, w procesach decyzyjnych Wspólnoty1314.
13E. Popławska,dz.cyt., s. 80-81.
14Tamże, s. 81.
15 Układ ten w chwili podpisywania25 marca 1957 r. nosiłnazwę „Traktat o utworzeniu Europej
skiej Wspólnoty Gospodarczej”. Aktualnanazwa„Traktat o WspólnocieEuropejskiej”weszławżycie
wraz zTraktatem zMaastricht.
16 Z. Brodecki, M. Dereziński, Prawo integracji europejskiej. Zaryswykładu z wyborem źródeł,
Sopot 1999, s.40-41.
17 A.Przyborowska-Klimczak, E. Skrzydło-Tefelska (oprać.),Dokumenty europejskie, 1.1, Lublin
1996, s. 359.
Dokatalogu prawawspólnotowego zasadę subsydiamości wprowadził artykuł3b TraktatuoutworzeniuWspólnotyEuropejskiej,zwanego Traktatem Rzymskim15. Ar tykuł ten pojawił się na mocy nowelizacji,wprowadzonej do Traktatu Wspólnoty Euro pejskiej przez Traktat o Unii Europejskiej. Artykuł 3b stanowi:
- (ustęp 1) „Wspólnotadziaławramach uprawnień przyznanychjej niniejszym Trak tatem i celów wnimwyznaczonych”;
- (ustęp 2) „W zakresie, który nie podlega jejwyłącznej kompetencji,Wspólnota po dejmujedziałania, zgodnie z zasadą subsydiamości, tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działańniemogą byćrealizowane w sposób wystarczający przezpaństwa członkowskie, natomiast zuwagi naskalę lub skutki proponowanych działań, mogązostać lepiej zrealizowane przez Wspólnotę”; - (ustęp 3) „Żadne działanieWspólnotynie wykroczy ponadto, co jest konieczne do
osiągnięcia celówokreślonych w niniejszym Traktacie”16.
Analogiczny zapis znajduje się także w Preambule Traktatuo Unii Europejskiej oraz dwukrotnie w „Postanowieniachwspólnych”. W preambuletraktatu wyrażono gotowośćkontynuowania„procesu tworzenia coraz ściślejszego związkupomiędzy narodami Europy,w którymdecyzjepodejmowane sąna szczeblu jaknajbliższym oby watelowi, zgodnie zzasadąsubsydiamości”17. Natomiast w „Postanowieniach wspól nych” wartykule „A” nawiązanodosubsydiamości w sposób pośredni, powtarzając sformułowania zpreambuły o podejmowaniudecyzji „naszczeblujak najbliższymoby watelowi”,zaśw artykule „B” potwierdzono, żerealizacja celów postawionych Unii Europejskiej nastąpi„z poszanowaniem zasadysubsydiamości”.
172 Maria Ewa Szatlach
Próba wykładni zastosowaniazasady subsydiamości w praktycezostałapodjęta w dokumencie znanymjako „Aneks edynburski” podczasspotkania Rady Europej skiejw Edynburgu w dniach 11-12 grudnia 1992 r. Przyjęte tam stanowisko podkre ślało, że zasada subsydiamości „gwarantujeposzanowanie narodowej tożsamości państw członkowskich i stoi na strażyichuprawnień”18. Na konferencjiedynburskiej podkre ślonorównież,że „subsydiamość jestkoncepcjądynamicznąi powinna być stosowana zgodniez celami określonymiwTraktacie. Pozwala ona narozszerzenie zakresu dzia łań Wspólnotywprzypadkach, gdy wymagajątego okolicznościi odwrotnie, pozwala na ich ograniczenie lub przerwanie, gdy nie znajdująjuż dłużejuzasadnienia”19.
18 J. Justyński, Instytucje i porządek prawny Unii Europejskiej, Toruń 2003, s. 131.
19 D. Milczarek,Subsydiamość,Warszawa 1998, s. 237-244.
20 Ideasubsydiamości zawiera odpowiedź na pytania:po co istnieje władza, jakim celompowinna służyć ijaką rolę powinna odgrywać.Dowszystkich odpowiedzi państwa członkowskie Unii Europej skiejdodają jeszcze jedną:władzama na celuusunięcie pewnych niedostatków, z którymi borykają się wswym dążeniu do pełni rozwoju krajeeuropejskie, odpowiedzialne za swój los, lecz niecałkiem samowystarczalne. Władzanie powinna więc stanowićsobie celów innych niż celuistot jej podległych. Jest jako taka niezbędna,dlatego że owe istoty nie są całkiem samowystarczalne. Jej rola jest jednak wtórna: stanowiśrodek oddany do wyłącznegoużytku tych istot - Ch. Millon-Delsol,Zasada pomoc niczości, dz.cyt., s.5.
21 Ch. Millon-Delsol,Zasada subsydiamości - założenia, historia,problemy współczesne, [w:]
D.Milczarek(red.),Subsydiamość, dz.cyt., s. 29.
22B. Gaziński, Unia Europejska, Olsztyn 2002, s. 71-74.
23M.Sendrowicz, dz.cyt., s. 63.
24 A. Dylus,Ideasubsydiamości aintegracjaEuropy, [w:] A. Dylus (red.), Europa a fundamenty jedności, Warszawa 1998, s. 101.
2. Ograniczenia w stosowaniu zasady subsydiamości
Subsydium (łac.) znaczy„pomoc, wsparcie, siłyrezerwowe”. W samym tym po jęciu kryjesię już pewna celowość przypisana władzy politycznej20. Wyłaniana jestona celowo,abypomagać członkom społeczeństwawrealizacjiichwłasnychcelów,anie po to, aby zapewnićutrzymanie porządku wyższegorzędu21.
Wprawdzie idea subsydiamości jest dość przejrzysta, znacznie trudniejsza jest jej praktycznainterpretacja, ponieważ powołująsię na niązarówno zwolennicy
fede-ralizmu,jakteż obrońcy „Europy ojczyzn”, czyli państwsuwerennych22. Zasadasub sydiamościczęstopostrzegana jestjako wyraz kompromisu politycznego, osiągnię tegow sporze pomiędzyzwolennikamiobukoncepcji. Dla euroentuzjastówjest ona pewnągwarancjąumocnieniai potwierdzenia kulturowej, politycznej i ekonomicznej odrębności państw członkowskich. Eurosceptycy zaświążąją z nadzieją na utrzy manie narodowej kontroli nad wykonywaniemzadańWspólnotyzawartychw Trak tacie Amsterdamskim23. Silniczłonkowie Unii Europejskiej - Wielka Brytania i Niemcy uważają, że zasada subsydiamości powinna pełnić funkcję ograniczającą władzę Wspólnoty. Natomiast mniejsze i słabsze państwa stoją na stanowisku, że zasada subsydiamości zobowiązujeWspólnotędo przejmowania tych zadań, które dotąd pozostawały w gestii poszczególnych państw, ponieważ zostaną onelepiej rozwiąza ne na szczeblu europejskim24.
Równowaga między rozszerzeniem wzrostu uprawnień ... 173 W dyskusjachnadtematsubsydiamościąpanuje przekonanie, żezasięg działania artykułu 3b jestograniczony,ponieważ znajdujeon zastosowanietylko w tych dziedzi nach, wktórych Wspólnota niemawyłącznychkojnpetencji. Wspólnota posiada wy łącznośćw następujących dziedzinach:
• polityka handlowa;
• ochronazasobów rybnych;
• eliminacja przeszkódwfunkcjonowaniu podstawowych wolności (wolności prze pływu dóbr, pracowników,kadrzarządzających, usług,kapitałui wierzytelności); • wspólna organizacja rolnictwa;
• podstawowe elementy polityki transportowej ; • ogólne zasady konkurencji25.
25 P. Mathijsen,Subsydiarność w praktycznymfunkcjonowaniu organów wspólnotowych, [w:]
D. Milczarek (red.), Subsydiarność, dz.cyt.,s. 76.
Powyższe dziedziny są wyłączone spodzasady'subsydiamosci. Jest to dość duża grupa,obejmująca praktycznie cały rynek wewnętrzny,który jest podstawądziałania Wspólnoty.
Kolejnym problememzwiązanym zzastosowaniem zasady subsydiamości jest fakt, że we Wspólnocie nie ma ona nic wspólnego z przypisywaniem uprawnień czy kom petencji jakimkolwiek organomlubinstytucjom wspólnotowym, ponieważ prawoto jest zarezerwowanewyłączniedla samych Traktatów. Innymisłowy, zasadata znajdu je zastosowanie tylko wtedy, kiedy pojawiasię wątpliwość, kto mapodjąć działania
przewidziane Traktatem - Wspólnota czy państwaczłonkowskie.
Kolejnym ograniczeniem zastosowania zasady subsydiamości jestinterpretacja skutecznościdziałań podejmowanych przez państwa członkowskie. Pojawia się pyta nie, czy o skutecznościma decydować Wspólnota, czy państwaczłonkowskie. Oczy wiście nie mogą tego robić samepaństwaczłonkowskie, ponieważ nie mogą byćone sędziami we własnej sprawie.Jeślizachodzikoniecznośćwyborumiędzy instytucjami Wspólnoty apaństwamiczłonkowskimi, to decyzja powinna zostać podjęta wspólnie. Celei zadania,w których decyzje zostająpodjęte wspólnie przy zastosowaniu zasady subsydiamości dotyczą następującychobszarów działania:
• zakazustosowaniamiędzy państwami członkowskimi opłat celnych, ograniczeń ilościowych w imporcie ieksporcietowarów oraz innychśrodkówo ekwiwalent nych skutkach;
• wspólnej polityki handlowej;
• rynku wewnętrznego, charakteryzującego sięzniesieniemmiędzy państwami człon kowskimi przeszkód w swobodnymprzepływie towarów,osób, usług ikapitału; • środków dotyczących wjazduiporuszania sięosób po rynku wewnętrznym; • wspólnej politykiw dziedzinie rolnictwa i rybołówstwa;
• wspólnej polityki transportowej ;
• systemu zapewniającego niezakłóconąkonkurencję na rynku wewnętrznym; • zbliżeniaprawa państwczłonkowskich w zakresie wymaganym funkcjonowaniem
174 Maria Ewa Szatlach
• wspierania koordynacji politykizatrudnienia wcelu zwiększenia jej efektywności poprzez rozwijanie skoordynowanej strategiizatrudnienia;
• polityki społecznej obejmującej Europejski FunduszSpołeczny; • wzmocnienia spójności gospodarczej i społecznej ;
• polityki ochronyśrodowiska naturalnego;
• wzmocnienia konkurencyjności przemysłu Wspólnoty; • wspierania badań naukowychi rozwoju techniki;
• zachęcaniado tworzenia i rozwoju sieci transeuropej skich; • przyczyniania się do wysokiegopoziomuochrony zdrowia;
• stwarzania warunkówdo podnoszenia jakości oświaty i szkolenia oraz pełnego rozwoju kultury wpaństwach członkowskich;
• polityki współpracy rozwojowej;
• stowarzyszenia państw i terytoriów zamorskichw celu zwiększenia wymiany han dlowej i wspólnego stymulowaniarozwoju gospodarczego i społecznego;
• przyczyniania się do wzmocnieniai ochrony konsumenta;
• wprowadzenia środków w dziedzinie energii, ochrony cywilneji turystyki26.
26 E.Kawecka-Wyrzykowska, E. Synowiec (red.), Unia Europejska. Przygotowanie Polskido człon kostwa, Warszawa 2001, s. 25-27.
27 P. Mathijsen,Subsydiamośćwpraktycznym funkcjonowaniu organówwspólnotowych, [w:]D. Mil czarek (red.), Subsydiamość, dz.cyt., s. 79. W wielu przypadkachobywatele Uniiskarżą sięna „panosze
nie się Brukseli”, któraswoimi rozporządzeniami, dyrektywami idecyzjami wydaje się każdego dnia dyk
tować to, co mająoni robić. To, czego ów obywatel nie jest świadom (aczego jego rząd mu nie powie)to fakt,
że w rzeczywistości torządypaństwczłonkowskich, a nie „Bruksela” sąźródłemwszystkich aktów prawnych.
Według opinii znawców zagadnień wspólnotowychUniaEuropejskamoże funkcjo nować sprawnie jedynie wedługzasadysubsydiamości. Wrzeczysamej Wspólnoty po wstały dlatego, że państwa członkowskie zastosowały właśnie zasadę subsydiamości, czyli przekazałyczęść swych uprawnień instytucjom centralnym ponieważ były przeko nane, iż niektórym zadaniom niesąwstanieskutecznie podołać we własnym zakresie.
Skorosubsydiamość jest we Wspólnociezaakceptowaną koncepcją w fazie gene tycznej oraz ogólnie przyjętą praktyką to po cowłączaćją do traktatu, jeślii takbyła jużwykorzystywana?Otóż wydaje sięnieulegaćwątpliwości, że powody wpisania
zasady subsydiamoścido traktatu są czysto polityczne. W trakcierokowań poprze dzających podpisanie TraktatuzMaastrichtrządy państw członkowskich Wspólnoty potrzebowałynośnej koncepcji na użytekopinii publicznej wswoich własnych krajach. Dotyczyło tozwłaszcza tych państw, w którychprzystąpienie do Uniiwiązało sięzokre sowym zaostrzeniem problemów gospodarczych. Subsydiamość stanowiła zatemobiet nicę, jakąuczyniły swoim obywatelom poszczególne rządy, zwrotu państwuczęści jego suwerennejwładzy27.
Do zapewnienia równowagi między uprawnieniami Wspólnoty azachowaniem suwerennejwładzy krajów członkowskich Unia Europejskapotrzebuje nowegoipre cyzyjnego uporządkowania swoich kompetencji. Pytania okompetencje to także pyta nia o demokrację. Czy rozszerzeniekompetencji Unii zapewni krajom członkowskim
Równowaga między rozszerzeniem wzrostu uprawnień ... 175 bezpieczeństwo wobec powiększającego sięprzepływukompetencji do Brukseli, nie wiadomo.Pojawiające siędyskusjenad przeniesieniem określonych kompetencji wspól notowychna płaszczyznę narodową nieznajdująposłuchu28.
28 J. M.Fiszer,UniaEuropejska a Polska. Dziś i jutro, Toruń - Warszawa 2003, s. 59-60.
29 F. Fries,Spór o Europę, Warszawa 1998, s.52-53.
30 Eurobarometer: Public Opinion in the European Union, Report nr 48, European Commission, Brussels1998.
31 M. Leonard, Europaodkryta nanowo,Warszawa 1999, s.46—47. 32 Eurobarometer..., dz.cyt.,
Odnośnie podziału kompetencji pomiędzypaństwami członkowskimi a Wspólnotą warto przypomnieć dwie podstawowe zasady:
• Unia dysponuje tylko kompetencjami przydzielonymi, tzn.posiada tylko te kompe tencje, które zostały jej bezpośrednio powierzone. W odróżnieniu od kompetencji państwowych kompetencje wspólnotowe niemogą być domniemane: muszą wy nikać zTraktatu. Regułą więc jest kompetencja państwowa,wyjątkiem zaś kom petencja wspólnotowa;
• drugązasadąjest główny podział pomiędzy kompetencjamiwyłącznymi a kompe tencjami dzielonymi29.
Traktat o Unii Europejskiej niepodaje definicji kompetencjiwyłącznych. W wielu przypadkachkompetencje Unii rozumianesąintuicyjnie.Ilustrująto badania Eurobaro metru, przeprowadzonepod koniec 1997 r.na zlecenie Komisji Europejskiej.Respon denci ankietyEurobarometruodpowiadalinapytanie:„Czy decyzje powinny byćpodej mowane przezUnięczy rządy narodowe?”. Okazało się, że największym sukcesem Unii Europejskiej było osiągnięcie wspólnego bezpieczeństwa.Ośmiu na dziesięciuEuropej czykówuważa,że utrzymanie pokoju ibezpieczeństwa powinno byćdlaUnii sprawą pierwszorzędną. Europejczycy rozumiejąpotrzebę współpracyz krajami TrzeciegoŚwiata oraz potrzebę wspólnych reakcji nanowe niebezpieczeństwa. Ponad71 procent uważa walkę znarkotykami zaobszar, który należy objąćwspólnymidecyzjami na poziomie europejskim, 68 procentjestza wspólną europejską politykązagraniczną, 64 procent opowiada sięzawspólnym europejskim działaniem wsprawieochrony środowiska natu ralnegooraz wspólną politykąimigracyjną30. Ponadpołowa badanych opowiedziała się za wspólną polityką dotyczącą badań naukowych i technicznych, wsparcia dla poszcze gólnychregionów,walki zbezrobociem ipolityką walutową31.
Spontaniczne rozumienie zasady subsydiamości nieoznaczajednak,że Europej czycy pragną, aby każdy problem był rozwiązywany na szczeblu wspólnotowym. Wręcz przeciwnie, według tych samychbadań aż 60 procent obywateliUnii chce, aby„Unia odpowiadała tylko za tesprawy,z którymi nie mogąporadzić sobierządy narodowe”, czyli istotna jest dla nich ogólna tendencja zgodności co do szczebla podejmowania decyzji, akontrowersje wywołują jedynie poszczególnezagadnieniaszczegółowe32.
W latach 70. Europejskiemu Trybunałowi Sprawiedliwości powierzono zadanie dokonania wykładni kompetencji wyłącznych Wspólnoty.Analiza treści orzeczenia Trybunału pozwala na sformułowanie wniosku, że w momencie, w którym zaczyna się „strefa działania”Wspólnoty,kończysię władza państwczłonkowskich, czyli
następu-176 Maria Ewa Szatlach
je odebranie państwom członkowskimprawa do interwencjijednostronnej33. Odebra nie tego prawa nie oznacza,że państwa nie mogąustanawiaćw ogóleprzepisów praw nych. Oczywiście mogą torobić, jeżeliWspólnotawyraża na to zgodęlub nadzoruje działania narodowe.
33 M.Leonard, dz.cyt., s.53. 34 F. Fries, dz.cyt., s.54. 35 Tamże, s. 55.
Uczestnictwo wpolitykach Unii Europejskiejjestróżne wzależności od ich natury i od samych państw członkowskich. Porozumienie z Schengen, strefa euro czy Unia Zachodnioeuropejska nieobejmujątych samychpaństw. Podobnie jak i to, żeniektóre państwasą neutralne, a innenależą do NATO. Pojęcie kompetencji wyłącznej rozwi nęło się napodstawie obowiązku realizacji Wspólnego Rynku, który został wyrażony w Traktacie w formie bezwzględnie wiążącej, między innymi przez ustalenie daty jego wprowadzenia wJednolitymAkcie Europejskim.
Inne kompetencje Wspólnoty zwane sąkompetencjami konkurencyjnymi lub dzielo nymi, ponieważskłada się nanie podwójnaodpowiedzialność tak państw członkowskich, jak i Wspólnotyw dążeniu doosiągnięcia wspólnychcelów.Kompetencjedzielone wy stępują wtedy,kiedypaństwaczłonkowskie mogąjeszcze ustanawiaćswojewłasne pra wa albo dlatego, żeWspólnota jeszcze nieprzejęła danego obszarudziałalności, albo dlatego,że dodatkowa działalność legislacyjna państw nie ma negatywnego wpływu na normy prawa wspólnotowego. Państwa członkowskieposiadająkompetencje we wszyst kich dziedzinachnieprzydzielonychjednoznacznie Wspólnocie.Przejmowanie kompe tencji państw przezWspólnotę odbywałosięprzy pomocy dwóchważnychczynników: • popierwsze,Trybunał Sprawiedliwości wspierał integrację poprzez tworzenie pra
wa wspólnotowego, obejmującegocoraz więcej dziedzin życia gospodarczego i spo łecznego;
• po drugie, częsteodwoływanie się do artykułu235 Traktatu Rzymskiego,będące gopewnegorodzajuzaworem bezpieczeństwa, pozwalałoWspólnocie, na podsta wie jednomyślnej decyzji Rady, na interwencje w dziedzinach nieprzewidzianych, kiedy okazywało się to koniecznedla sprawnego funkcjonowaniaWspólnegoRyn ku (w ten sposóbzainicjowano politykę ochrony środowiskanaturalnego, energe tyczną,naukową oraz politykęregionalną)34.
Dyskusjanad ratyfikacjąTraktatu zMaastrichtukazała brak jasnego podziału kom petencjimiędzy Wspólnotą a państwami członkowskimi, co pociąga za sobątrzy za sadnicze niedogodności35 :
• po pierwsze, niedostatecznie chronipaństwa członkowskie przed ekspansjonizmem instytucjiwspólnotowych,co wywołuje niezadowolenie opinii publicznej w poszcze gólnych krajach;
• po drugie, mnożyokazjedo konfliktów,różnicyzdań lub zwykłych powtórek mię dzy legislacjami narodowymi i legislacjąwspólnotową;
• po trzecie,wzmaga nieprzejrzystośćsystemu wspólnotowego; dla obywateli staje się coraz mniej czytelne, co należydo kompetencji ich przedstawicieli narodo wych,a co do Wspólnoty.
Równowaga między rozszerzeniem wzrostu uprawnień ... 177 Wprowadzeniewżycie zasadysubsydiamości odczasu Maastricht nadało jejkonsty tucyjny wymiariumożliwiłopewien postęp w dziedzinie jej zastosowania36. Odwoływanie siędo zasad subsydiamości bynajmniej nie gwarantuje jej przestrzegania.Nawet jejformal naobecnośćw przepisach prawaeuropejskiego nie oznaczajeszcze, że można być spokoj nymo realizację w konkretnym,jednoznacznym kształcie. Przeciwnie, wieloznaczność inie jasnystatus prawny tej zasady stwarza całkiem realne niebezpieczeństwo jej ideologicznego nadużycia. Pośpieszne iczęste jejprzywoływanie budzi pewnepodejrzenia. Sceptycyw ogóle odmawiajązasadziesubsydiamości jakiegokolwiekpolitycznego i prawnego znaczenia37. Wedługnich jestona wyłącznie pustym zwrotem niezawierającym treści, prowadzącym raczej do niejasności prawnych albowykorzystywanym w sposób zamierzonyprzez biuro krację europejskądo ukryciajej centralistycznychdążeń.
36 Z. Brodecki, M. Derezińska, dz.cyt.,s. 40. 37 A. Dylus, dz.cyt., s.99.
38 B. Gaziński,dz.cyt., s.73-74. 39 P. Mathijsen, dz.cyt., s.80.
40 K. H. Neunreither, Zasada subsydiamości a Parlament Europejski, [w:] D. Milczarek (red.), Subsydiarność, dz.cyt., s. 95-96.
Wspólnota sformułowałatrzy ogólne wytyczne, których zadaniem jestpomoc w określeniu,czyproponowane działania Wspólnotysą zgodne z zasadąsubsydiamo- ściw rozumieniuartykułu 3b:
1. czyistniejąpodstawy prawnedo ograniczaniedziałań Wspólnoty;
2. czy Wspólnota powinna podejmować działania, czyli czy przewidziane do osią gnięciacele mogą byćosiągnięteprzezpaństwaczłonkowskie, czy też lepiej zrobi to Wspólnota;
3. określenierodzaju i zakresudziałańWspólnoty:
- działaniapodejmowane przez Wspólnotępowinnywmaksymalny sposób po zostawiaćprawo podejmowaniadecyzji naszczeblukrajowym,
- Wspólnota, tam gdzie to jest niezbędne, powinna stanowić normy minimalne, dając swobodę państwom członkowskimwprzyjęciu zaostrzonychwymagań, - przyjęte formy działaniawinny byćmożliwie najprostsze. Ustawodawstwo
Wspólnoty powinnowkraczaćtylko tam, gdziejest to niezbędne. Środki nie wiążące (dyrektywy)powinny być stosowanew maksymalnym stopniu. Tam, gdzie jest to możliwe, należy rozważać posługiwaniesięśrodkamiskłaniający mi do dobrowolnych działań38.
Konkretny przykład użyciazasady subsydiamości można znaleźćwrozporządze niu Rady Unii Europejskiej nr 95/19, dotyczącym przyznawania dotacji na infrastruktu rę kolejowąi ustalaniaopłatza przewozy. Dziesiąty ustęp tegorozporządzenia brzmi: „Zgodnie zzasadą subsydiamości zasadne jest, aby Wspólnota ustaliła jedynie ogólne zasadydziałania rzeczonegosystemu, zostawiając państwom członkowskim określe nie szczegółowych sposobów odpowiedniego wprowadzenia go wżycie”39.
Innym bardzo ważnym obszarem zastosowań zasady subsydiamości jest najbar dziejdynamicznie rozwijający się działprawodawstwa wspólnotowego -ustawodaw stwo zdziedziny ochronyśrodowiska naturalnego40. Niektórepaństwaczłonkowskie
178 Maria Ewa Szatlach
pragną, aby prawodawstwowspólnotowe niezajmowałosię sprawami o charakterze wyraźnie lokalnym. Nie mająnatomiastwiększych zastrzeżeń wprzypadku zagadnień obejmujących całość RynkuWewnętrznego. Jako przykład możnapodać przepływ pewnychtowarów na obszarze Wspólnoty,np. wody mineralnej, w którymtoprzy padku niezbędne jest ustanowienie minimalnych chociażby standardów dotyczących bezpieczeństwa oraz ochrony konsumenta.Jeślijednak rzeczdotyczyzasobów wody pitnej,sprawa maw zasadzie wymiar lokalny,ponieważ konsumentem tejwody jest tylkoludność miejscowa. Jako inny przykład można podać dyrektywę dotyczącą ogro dów zoologicznych.Parlament wywierał naciski naKomisję, aby ta uchwaliładyrekty wę wprowadzającąstandardy wspólnotowe dotyczące warunków życia i traktowania zwierząt w ogrodachzoologicznych, zwłaszcza będących prywatnąwłasnością. Ini cjatywę tę zakwestionował jednak rząd brytyjski, aKomisjaprzyznała murację twier dząc, że pozostajeto w gestii władz lokalnych,regionalnych lub co najwyżej krajowych i Wspólnotanie powinna się tymzajmować41. Jeszcze innym, szeroko dyskutowanym zagadnieniem, nawiązującymdo problematyki Rynku Wewnętrznego, jest transport zwierząt rzeźnych,nierzadko odbywający się w niewłaściwych warunkach. Wtym przypadku kompetencjeprawodawcze Wspólnoty nie są kwestionowane, gdyż do tycząone zagadnień handlu międzynarodowego.
41 K. H. Neunreither, dz.cyt,s. 96.
42 F.Fries, dz.cyt., s. 57. Ulegając „szaleństwu regulacyjnemu” zostałoprzyjętych kilkaregulacji po usilnychstaraniach jednegolub kilku krajów członkowskich: po naleganiach Niemców przyjęto dyrekty
wę o wymiarach kurników, gdyż Niemcy bylizaniepokojeni poważnymi zakłóceniami konkurencji po między producentami kurczakówprzemysłowych; na prośbę Francji zostało przyjęte rozporządzenie
oserach zsurowego mleka wceluuzyskania pozwolenia na eksport dokrajówEuropy Północnej, po przedniozamkniętych nahandel tymi produktami; na prośbę Wielkiej Brytanii przyjęto rozporządzenie
o budowie pomieszczenia dlaświń o określonych wymiarach.
Jedną zgłównych przeszkód w stosowaniu zasady subsydiamości jest to, że pań stwa mająróżne koncepcje na temat tego,co jest, aconie jest subsydiamością42. Brak wzajemnego zaufania skłania państwa członkowskie oraz środowiska zawodowe do domagania się wysokiego stopnia szczegółowościa także zawężenia skalimożliwości parlamentów narodowych do przekładania unijnych dyrektyw na prawo krajowe. Nie podważatoznaczenia zasadysubsydiamości, ale przypomina, że państwa Wspólnoty potrzebują czasu na zmianę mentalności, aby subsydiamość stała sięwspólnązasadą wszystkich uczestników procesupodejmowania decyzjiwspólnotowych.Możnamieć teżnadzieję,że poszanowanie zasadysubsydiamości pozwoli w przyszłościna unik nięcie przekraczania kompetencji idoprowadzido umiarkowanej interwencji instytucji wspólnotowych.
Zastosowanie zasadysubsydiamości nie jest wcale łatwe i Trybunał Sprawiedli wości może wprzyszłościstanąć przed poważnymikonfliktami,czasemocharakterze głęboko politycznym. Powstaje pytanie, czy możnatolerować brak wyraźnejumowy politycznejpomiędzypaństwami członkowskimi Wspólnoty w warunkach przyspieszenia procesów integracyjnych z jednej stronyi rosnących oporów nacjonalistycznych z dru giej. Niewyraźne zdefiniowanie obszarówinterwencyjnych Unii Europejskiejwywołu je mylnewrażenie,żeWspólnota może zawszei bez żadnych ograniczeńinterwenio
Równowaga między rozszerzeniem wzrostu uprawnień ... 179 wać w wewnętrzne sprawypaństw członkowskich, cozbyt często prowadzi do myle nia pojęć i do pojmowania polityki wspólnotowej jako pewnegorodzaju„zamachu”na narodową suwerenność.
3. Rola instytucji wspólnotowych w stosowaniu zasady subsydiarności
Wszystkie trwałe osiągnięciaUnii Europejskiej, poczynając od Wspólnego Rynku, a kończąc na strefie euro, w tym równieżcztery kolejnerozszerzenia, są efektem je dynego w swoimrodzaju systemu delikatnejrównowagi między instytucjamiWspólno ty. System ten,opierającysię na instytucjonalnymtrójkącieRady,Parlamentui Komi sji, okazałsię niezwykle skuteczny. W interesującej nas kwestii sprawą niesłychanie istotnąjest rola poszczególnych instytucjiwprocesie stosowaniazasady subsydiamo- ści. Szczególne znaczenie przypisujesię w tym względzie ustaleniom przyjętymna odbytym wEdynburgu,w dniach 11-12 grudnia 1992 r.,spotkaniu na szczycie sze fów rządów państw członkowskich Unii, wchodzących w składRady Europejskiej43. Szczyt edynburskizajął stanowisko w sprawie roli Komisji Europejskiej iRadyUnii Europejskiej w procesie realizacji zasady subsydiarności. Główną rolęwtym procesie przyznano KomisjiEuropejskiej (należydo niejbowiem prawo inicjatywyustawodaw czej), która powinna przeprowadzać konsultacje z państwami członkowskimi, zarów no w pierwszymetapieprac nad projektem aktuprawnego, jak i bezpośrednio przed jegoprzekazaniem do dalszych uzgodnień RadzieUniiEuropejskiej.
43 M. Sendrowicz,dz.cyt., s. 69.
44 Tamże.
45Tamże, s.70.
46 W. Nicoll, T. C. Salmon, Zrozumieć Unię Europejską, Warszawa 2002, s. 60.Jedynymorganem wykonawczym, o którym można powiedzieć, że koncentruje się na sprawach Unii,niezależnie od inte resów państw członkowskich, jest Komisja Europejska.
47M. Sendrowicz, dz.cyt., s.71.
Za równie ważną sprawęuznano konieczność kontrolowania przez Komisjęprocesu stosowania artykułu 3b Traktatu WE. Zaproponowano więc wprowadzenie procedury przesyłania przewodniczącemu Rady Europejskiej rocznych sprawozdań o stosowaniu zasady subsydiarności44.Mającna względzie sformułowania ustępu 3artykułu 3b, w myśl którego działania Wspólnoty nie powinnywykraczać poza to, co jest konieczne do osią gnięcia celów określonych w Traktacie,Rada Europejska zaproponowała wprowadze nie przepisów określających normyminimalne i propagujących zasadę wzajemnego uznania w przeciwieństwiedo ambitnych zamierzeńharmonizacji prawa45.
Rola Komisji Europejskiej jest koniecznym,ale jednak niewystarczającym warun kiem prawidłowego funkcjonowania zasady subsydiarności46. W świetle zaleceń szczytu w Edynburgu na Radzie Unii Europejskiej spoczywałbyobowiązek analizy stopnia uwzględnienia przez Komisję Europejskąpostanowień artykułu 3bw projekcie powsta jącegoaktu prawnego, której punktem wyjścia byłobymemorandumwyjaśniające, zło żoneprzezKomisję, a ostateczna decyzja w sprawie zgodności zostałaby podjętapo zapoznaniu się z uwagami przesłanymi przez grupy robocze iCOREPER (Komitet Stałych Przedstawicieli)47. Najbardziej istotne zmiany dotyczą wzmocnienia pozycji
180 Maria Ewa Szatlach
Parlamentu Europejskiego (co-decisionprocedure zapisana w artykule 189b Trakta tuWE). W związku z wprowadzeniem zasady subsydiamości do przepisów traktato wych, Trybunał Sprawiedliwości może równieżzostać postawiony przed zadaniem rozstrzygnięciakwestiibezpośredniego stosowania artykułu 3b(ustęp 2), czyliuznania prawa osób fizycznych i prawnychdo wnoszenia powództwaprzezkrajowe organy sądowe w przypadku stwierdzenia niezgodności regulacji wspólnotowych zzasadą subsydiamości.
Uprawnienia Komisji Europejskiej do podejmowanianiezależnych inicjatyw w cią gu ostatnich pięćdziesięciu lat stopniowo zwiększałysię48.O ilebowiemRadaEuro pejska uzgadnia linię polityki wspólnotowej,o tyle Komisjawsposób niezależny wpro wadza jąw życie. Rada była na przykład jednomyślna wkwestii utworzeniajednolitego rynku wewnętrznego wramach Unii Europejskiej. Oznaczałoto, że Komisji powierzo no wprowadzenie w życie tej decyzji, cozkolei wykraczało poza suwerenność naro dową krajów członkowskich. Koncepcja jednolitego rynku zakłada na przykład swo bodneprzekraczanie granic państw narodowych przez wszystkich obywateli Wspólnoty. Tak więc ruch graniczny, którytradycyjnie podlegał kontroli suwerennych państw, obec nie regulująprzepisy wspólnotowe, aprzykład ten odzwierciedlaproces stałego umac niania się pozycji KomisjiEuropejskiej49. RównieżRada stopniowo zmierza w kierun ku podejmowania decyzji na zasadzie większości głosów, wychodząc z założenia, że przy głosowaniu większościowym łatwiej podejmuje się jasne decyzje. Dochodzenie dojednomyślnościtrwa dłużej iprawie zawszetowarzyszy mu niezdecydowanie i szu kanie kompromisów. Także impas w całkowitymporozumieniumoże przedłużaćkon flikt między krajami członkowskimi.
48Tamże, s. 72.
49M. Sendrowicz, dz.cyt., s. 73. so W. Nicoll, T. C.Salmon, dz.cyt.,s. 62. 51 F. Fiszer, dz.cyt., s. 62-63.
52 NEmilou, Subsidiarity:An Effective Barrier AgainsttheEnterprisesofAmbition, „European Law
Review” 1992,nr 17,s.383-400.
Skomplikowanestosunkimiędzy instytucjamiUniiEuropejskieja państwami człon kowskimi wyjaśniają dlaczego procesydecyzyjne wewnątrz Wspólnoty są często wol niejsze ibardziejzawiłeniż w poszczególnychkrajach Unii.Popierwsze,proceduryifunkcje w ramach Wspólnotysąograniczone, zostałybowiem określonew porozumieniach oraz Traktatach Wspólnot. Podrugie, rozdzielenie uprawnieńmiędzy różne instytucje ozna cza, że aby cokolwiek wspólnie osiągnąć muszą współpracować50. Unia Europejska potrzebujewłasnego systemudemokracji,„demokracji wielonarodowej”, w ramach któ rej legitymizacja nie pochodzi z wolijednego państwa, tylko wynika z woli wielupaństw członkowskich. Wspólnota potrzebujetakże „demokracji wielopłaszczyznowej”,w któ rej rządy narodowe uczestnicząpoprzez Radę w ustawodawstwie europejskimi równo cześnie pełnią funkcję egzekutywy orazpodejmujądecyzjemiędzyrządowe51.
Częstowskazuje się, że decyzje w duchuzasady subsydiamości, rozdzielające prawo wykonywania kompetencji, mającharakterpolitycznyiw związku z tym powinny być podejmowane przez organy dysponujące odpowiednią demokratyczną legitymizacją. Najlepiej, by były to ciała przedstawicielskie pochodzące z wyboru52. Takie stanowi
-Równowaga między rozszerzeniem wzrostu uprawnień ... 181 sko wyjaśnia sens francuskiejkoncepcji powołaniadodatkowej instytucji,reprezentu jącej wydelegowanychdeputowanychparlamentów krajówczłonkowskich do prac Wspólnoty, stanowiącej pewien rodzaj drugiego Parlamentu Europejskiego. Pomysłten miał na celuzwiększenie udziału parlamentów krajowych w pracach Wspólnoty, a zada niem nowejinstytucji byłobymiędzyinnymi kontrolowanie przestrzegania zasady subsy diamości53. Francuskapropozycja utworzenia drugiejizby Parlamentu Europejskiegozo stała ograniczona do postulatu powołaniaspecjalnej instytucji, zajmującej sięwyłącznie subsydiamością. Taka instytucja miałaby prawo kontroli propozycji nakażdym etapie prac legislacyjnych. Przysługiwałaby jej kompetencja występowania do Trybunału Sprawiedli wościz wnioskiem obadaniezgodnościdanejkompetencjiz zasadąsubsydiamości54.
53 Nie ulegawątpliwości, żeustanowieniedrugiej izby parlamentu mocno komplikowałobypodej
mowanie jakichkolwiek decyzji.
54 K. H.Neunreither, dz.cyt., s. 98. Stworzenie podobnej proceduryw dużym stopniublokowałoby proces ustawodawczycałejUnii, zwłaszczawprzypadku spraw pilnych,dlatego też francuskapropo
zycja jak na razie odrzucona została przez większość państw członkowskich. 55 Z.Zgud, Zasadasuwerenności w prawieeuropejskim, Kraków 1999, s. 151.
56 Z. Zgud,dz.cyt., s. 152.
57 L.Kuhnhardt, Federalismand Subsidiarity, „Telos”, Spring 1992.
Ciekawa koncepcja RadyKonstytucyjnej Wspólnoty pojawiła sięw pracach Par lamentu Europejskiego55. Jejgłównym zadaniem byłobyrozgraniczaniekompetencji zuwzględnieniem zasady subsydiamości, to znaczy rozstrzyganie wtymduchu spraw przekazanychprzez instancje Wspólnoty bądź państwaczłonkowskie. Powołanie wy specjalizowanej agendy,odpowiedzialnej za rozstrzyganie kwestiikompetencyjnych przy zastosowaniu zasady subsydiamości,bez wątpienia posiada wiele zalet.Zwolnie nieTrybunału Konstytucyjnegood zajmowania się takimi sprawamipowinno dopro wadzić do jegoodpolitycznieniai zapewnić w tensposóbochronę przed atakamipod jego adresemza popieranie takiej lub innej opcji politycznej. Korzystne byłobyteż od
dzielenie fiinkcji kontrolnej odwykonawczej i prawodawczej.
Jak dotąd postulaty formalnego powołania wyspecjalizowanego „strażnikasubsy diamości” niezostały zrealizowane56. Równocześnie pojawiają sięgłosy dotyczące re formykręgu podmiotów uprawnionych do występowaniadokompetentnych władz są dowych o badanie pod kątemzasady subsydiamości, legalności aktów wspólnotowych: • przyznanie tegotypu uprawnienia parlamentomnarodowym w przypadku braku
należytych kompetencji po stronie Wspólnoty. Zwiększyłoby to udziałparlamen tów narodowychw życiuUnii i pogłębiłowzajemną zależność pomiędzy poszcze gólnymi ośrodkamii szczeblamidecyzyjnymistruktury europejskiej;
• przyznaniewspomnianego uprawnieniaKomitetowiRegionów isamym regionom, wyposażonym w kompetencje prawodawcze. Przyspieszyłoby toprocesfederali zacji Unii.Zasada subsydiamości ma bowiem charakterfederacyjny w tym sen sie, że poszczególne szczeble dysponują pewną dozą autonomii, a równocześnie wpływająna kształtowanie takiegosystemu57.
Zasadasubsydiamościmoże mieć znaczący wpływ na praktyczne rozstrzygnięcie problemu przyszłegokształtu Europy, na rozwiązaniedylematu „Europa państw czy regionów?” Jeśli stosowanie zasadysubsydiamości nie zostanie rozszerzonena
sto-182 Maria Ewa Szatlach
sunki wewnętrzne państw członkowskich, a równocześnie będzie rosła ichrola wde cyzjach onajważniejszych sprawach Wspólnoty,może to spowodowaćwiększąwolę współpracy z instytucjami ponadnarodowyminiż krajowymi. Podobnie możnaocenić ewentualne dopuszczenie w niektórych sprawach przedstawicieli władzregionalnych do uczestnictwa w Radzie zamiast ministrów. Tym samym wprocesie przekazywania kompetencji może dojść do pomijania szczeblanarodowego i powierzeniaprawa wy konywania dotychczasowychuprawnieńregionów bezpośrednio Wspólnocie.
Aby w pełnimógł sięujawnić zawarty w zasadzie subsydiamościpotencjał współ kształtowania „Europyobywateli”,Wspólnota i kraje członkowskie musząuporać się z wie lomaproblemami i niejasnościami, dotyczącyminastępującychkwestii58:
• Trudności przysparza już samo określenie statusu prawnego subsydiamości. Spe cjaliści prawa europejskiego traktują subsydiamośćjako pewną maksymę, a nie pojęcie prawne.Jest onazasadą prawną,czyli pojęciem otwartymirozwojowym, aleteż i niezbyt precyzyjnie określonym i potrzebującym konkretyzacji;
• Prawnicywyrażająwątpliwość, czy zasada subsydiamości jestw stanieprzyczy nićsię dorozwiązania podstawowegoproblemudotyczącego podziału zadań mię dzy państwa członkowskiea Wspólnotę. Wskazują oni zwłaszcza na problema-tyczność jejzaskarżalnościi sceptycznie oceniająjej rolę w ewentualnych przyszłych sporach sądowych;
• W orzecznictwie sporokłopotówprzysporzy prawnikom klauzula „lepiej” z arty kułu 3b Traktatu zMaastricht.Przyznaje ona prawo do działania zgodnie z zasadą subsydiamości tylko wówczas, gdy cele proponowanych działańzostaną „lepiej” zrealizowaneprzez Wspólnotę niż przezpaństw2 członkowskie. „Lepiej” może oznaczać efektywniej, taniej,sprawiedliwiej, bardziej bezkonfliktowo, bliżej oby watela, bardziej demokratycznie;
• W opinii wielu komentatorów wyrazem osłabienia zasady subsydiamości w arty kule 3b Traktatu jest sformułowanie: „W zakresie, którynie podlega jej wyłącznej kompetencji, Wspólnota podejmujedziałania zgodnie z zasadą subsydiamości”. W tensposób jej stosowanieograniczono wyłącznie do tegozakresu, który„nie podlega wyłącznej kompetencji”Wspólnoty, czyli dozakresu tzw.konkurujących kompetencji. Do konkurujących kompetencji, gdzie decyzje podejmują przede wszystkim kraje członkowskie, a Wspólnota ma działaćzgodnie z zasadą subsy diamości,należy szerokiobszar spraw gospodarczych, podatkowych, dotyczących kształcenia itd.Tak więcpoza nielicznymi sprawami,które bez wątpienia należą dowyłącznych kompetencji Wspólnoty, w innych kwestiach nie da się narazie orzekać z podobną oczywistością.Precyzyjne określenie „wyłącznych” i „konku rencyjnych” kompetencjiWspólnoty musiałoby opierać sięnajasno wytyczonym celu i zadaniach zintegrowanej Europy. Tymczasemwyobrażenia co do przedmio towego zasięgu Wspólnoty są dość mglistei kontrowersyjne. Cała sprawa byłaby o wiele prostsza, gdybyWspólnota miałacharakter głównieunii gospodarczej. Jed nakżecele polityczne, społeczne i kulturalne stały się dlaWspólnoty co najmniej tak ważne,jakgospodarcze i dlatego coraz bardziej skomplikowany jest teżpodział
Równowaga między rozszerzeniem wzrostu uprawnień ... 183
kompetencji w jej obrębie. Należałoby założyć, że kompetencjom Wspólnoty pod lega potencjalnie wszystko,co może zostaćuznaneza przeszkodę w realizacji dzia łań zmierzających doWspólnego Rynku. Jeśli więc uzna się że, naprzykład, prze pisy państwowechroniącekonsumentówartykułówspożywczych lub lekarstw, przepisy bezpieczeństwaw zakresieniektórych stosowanychtechnik, chociażby nuklearnej czy technologii genetycznej, regulacje komunikacyjne i wieleinnych, naruszają swobodę przepływu towarów, regulacjeprawne tych dziedzinmogą wejść w zakres kompetencji Wspólnoty.
W grudniu1998 r., na posiedzeniu RadyEuropejskiej w Wiedniu, potwierdzonoofi cjalnie, że instytucje Wspólnoty powinnykierować się normami stosowania zasadysub- sydiamości, aby uczynić jąrespektowaną i reprezentacyjną. Rada w swoich wnioskach wymieniła instytucje, którymprzekazano prawo analizy procesu stosowania zasady sub-sydiamości,to znaczy Parlament Europejski, Radę, KomitetRegionówiKomitetSpo łeczno-Ekonomiczny. Do tej listy dodano też Konferencję Organów Wyspecjalizowa nych wsprawach Wspólnotowych. Na szczycie wiedeńskim przypomniano też o bezwzględnymobowiązku uzasadniania aktów prawnych ze względu na ichcelowość iskuteczność,awięc o kryteriach przestrzegania zasady subsydiamości.
Przypomnienie instytucjomozachowaniu wymogów formalnych z uwzględnieniem zasady subsydiamości w procesieprawotwórczym wiązało się z innym postanowie niem szczytu wiedeńskiego. Zapowiedziałon przeprowadzeniepierwszego przeglądu praktyki stosowania zasady subsydiamości zgodnie z Traktatem Amsterdamskim. Komisja Europejska zgodnie z powyższym postanowieniem przedstawiła RadzieEu ropejskiej, w grudniu 1999 r.,na posiedzeniu w Helsinkach raport,wktórymstwierdzi ła między innymi,że sytuacja wniektórych dziedzinach (takich jaknp.bezpieczeństwo żywieniowe, politykaazylowa, migracyjna, walka z przestępczością) stwarza potrzebę rozwinięcianowych działań(czywręcz odmiennych polityk) na szczebluwspólnoto wym. W tej sytuacji znaczenie zasady subsydiamości nabrało kluczowej wagi, zwłasz cza wkontekście rozszerzenia Wspólnoty. Mimo nowej jakości, jaką było wejściewżycie protokołu w przedmiociestosowania zasady subsydiamości i proporcjonalności, raport Komisji nie odbiega szczególnieod poprzednich. Ważną nowością jestposzerzenie kręgu jego adresatów, czyli faktyczne dopuszczenie do dialogu na tematstosowania zasadysubsydiamości przedstawicielstw regionów i parlamentów krajowych59.
Zasada subsydiamościpowinna pełnićdwiebardzoważnefunkcjew postamster- damskimporządku prawnym, tworząc tym samym pewną względną równowagę mię dzy wzrostem uprawnień Wspólnoty i zachowaniem kontroli narodowej wstrefach przez niąwyznaczonych:
1. ojej obowiązywaniu mająprzypominać instytucje europejskie, takiejakRada Unii Europejskiej, bądźKomisja Europejska, wskazującna konieczność zainicjowania określonych działańprzezWspólnotę;
2. powoływać się nanią mogą państwa członkowskie,zmierzającedo zaostrzenia kontroli nad procesem podejmowania decyzji na szczeblu ponadnarodowym,
184 Maria Ewa Szatlach
w szczególności zaś procesem prawnej regulacji nowych dziedzin wprowadzo nychwTraktacieoUnii Europejskiej60.
60 Tamże,s. 67.
61 K. H. Neunreither, dz.cyt., s. 100.
Wsporze o podział kompetencji pomiędzyUnią Europejską a jej suwerennymi państwamiczłonkowskimi, Wspólnota, poprzez Parlament Europejski, generalnierzecz biorąc,nieopowiadasię za opracowaniem szczegółowych list zawierających kompe tencje każdej ze stron. Podobnie, jak większość państw członkowskich, Uniauważa, żewobecnej sytuacji, charakteryzującej się ciągłymizmianami,spowodowanymi wstą pieniem nowych członków, enumeratywne określenie kompetencji byłoby rozwiąza niem zbytsztywnym imogłoby utrudniać funkcjonowanie Unii61.
