Anita Adamczyk
Spo³eczno-polityczne implikacje
imigracji do Polski w latach
1989–2007
Wydawnictwo Naukowe WNPiD UAM Poznañ 2012
Recenzent:
Prof. zw. dr hab. Grzegorz Janusz
© Copyright by Wydawnictwo Naukowe Wydzia³u Nauk Politycznych i Dziennikarstwa Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu ul. Umultowska 89A, 61-614 Poznañ, tel. 61 829 65 08
ISBN 978-83-62907-18-2
Sk³ad komputerowy – „MRS”
60-408 Poznañ, ul. P. Zo³otowa 23, tel. 61 843 09 39
Spis treœci
Wykaz skrótów . . . 7
Wstêp . . . . 9
Rozdzia³ I. Polska polityka imigracyjna . . . . 31
1. Teoretyczne aspekty imigracji . . . 31
2. Ewolucja polityki imigracyjnej Polski . . . 43
3. Polska polityka imigracyjna w oficjalnych dokumentach . . . 55
4. Polska polityka imigracyjna w œwietle ustawodawstwa . . . 62
5. Polityka integracyjna cudzoziemców w Polsce . . . 73
Rozdzia³ II. Dynamika zmian migracyjnych w Polsce . . . . 96
1. Przyjazdy cudzoziemców do Polski . . . 97
1.1. Przyjazdy na podstawie zaproszeñ . . . 105
1.2. Przyjazdy na podstawie wiz . . . 111
2. Imigracja rejestrowana na pobyt sta³y i czasowy . . . 118
2.1. Imigracja na sta³e . . . 119
2.2. Osiedlenie na pobyt czasowy . . . 126
2.3. Imigracje na pobyt sta³y i czasowy w œwietle Narodowego Spisu Powszechnego Ludnoœci i Mieszkañ z 2002 roku . . . 130
2.4. Imigracje w celach naukowych (studenci zagraniczni) . . . 136
2.5. Imigracje w celach matrymonialnych . . . 149
3. Klasyfikacja cudzoziemców wed³ug wybranych form pobytu . . . 158
3.1. Zezwolenie na osiedlenie siê . . . 158
3.2. Zezwolenie na czas oznaczony . . . 163
3.3. Zezwolenie na pobyt obywateli Unii Europejskiej i cz³onków ich rodzin . . 170
3.4. Zezwolenie na pobyt rezydenta d³ugoterminowego Wspólnot Europejskich . . 178
4. Cudzoziemcy chronieni w Polsce . . . 182
4.1. Azylanci . . . 182
4.2. UchodŸcy . . . 185
4.3. Osoby z pobytem tolerowanym . . . 199
4.4. Osoby z ochron¹ czasow¹ . . . 204
Rozdzia³ III. Cudzoziemcy na polskim rynku pracy . . . . 207
1. Swobodny przep³yw pracowników w UE i ograniczenia w dostêpie do polskiego rynku pracy . . . 207
2. Prawne uregulowania dotycz¹ce zatrudnienia cudzoziemców . . . 217
2.2. Zatrudnienie cudzoziemców w polskim ustawodawstwie . . . 221
2.3. Uznanie kwalifikacji nabytych . . . 226
3. Niektóre aspekty statusu prawno-zawodowego cudzoziemców wykonuj¹cych pracê na terenie RP . . . 234
3.1. Swoboda dzia³alnoœci gospodarczej . . . 234
3.2. Ubezpieczenia spo³eczne . . . 235
3.3. Ubezpieczenie zdrowotne . . . 239
3.4. Korzystanie z pomocy spo³ecznej . . . 241
3.5. Opodatkowanie pracowników zagranicznych . . . 246
3.6. Równe prawa w zatrudnieniu . . . 248
4. Poziom i struktura legalnego zatrudnienia cudzoziemców na podstawie indywidualnych zezwoleñ oraz w ramach us³ug eksportowych w Polsce . . . 250
4.1. Zezwolenia na pracê dla cudzoziemców w ujêciu liczbowym i terytorialnym . . . 255
4.2. Pochodzenie cudzoziemców pracuj¹cych w Polsce . . . 263
4.3. Okresy wa¿noœci zgód/zezwoleñ wydanych cudzoziemcom . . . 267
4.4. Wykszta³cenie zagranicznych pracowników . . . 269
4.5. Zgody/zezwolenia na pracê dla cudzoziemców wed³ug grup zawodowych . 273 4.6. Zgody/zezwolenia na pracê wed³ug form w³asnoœci i wielkoœci przedsiêbiorstw zatrudniaj¹cych obcokrajowców . . . 280
4.7. Praca cudzoziemców w ró¿nych sekcjach polskiej klasyfikacji dzia³alnoœci (PKD) . . . 287
5. Nielegalne zatrudnienie cudzoziemców w Polsce . . . 290
Rozdzia³ IV. Cudzoziemcy jako nabywcy polskich nieruchomoœci . . . . 307
1. Nabywanie nieruchomoœci przez cudzoziemców a prawo wspólnotowe . . . 312
1.1. Nabywanie nieruchomoœci przez cudzoziemców w Polsce a postanowienia Uk³adu Europejskiego . . . 316
1.2. Nabywanie nieruchomoœci przez cudzoziemców w negocjacjach Polski z Uni¹ Europejsk¹ . . . 318
2. Nabywanie nieruchomoœci przez cudzoziemców w œwietle ustawy z 1920 roku . . . 321
3. Skala zainteresowania cudzoziemców kupnem nieruchomoœci w Polsce . . . 328
3.1. Zezwolenia wydane cudzoziemcom na zakup nieruchomoœci rolnych przez ministra w³aœciwego do spraw rozwoju wsi . . . 328
3.2. Zezwolenia wydane cudzoziemcom na zakup nieruchomoœci przez ministra w³aœciwego do spraw wewnêtrznych . . . 332
4. Cudzoziemcy – nabywcy nieruchomoœci na podstawie zezwolenia i bez zezwolenia w œwietle rejestru ministra w³aœciwego do spraw wewnêtrznych . . . 342
4.1. Zakup nieruchomoœci gruntowych . . . 343
4.2. Zakup lokali mieszkalnych i u¿ytecznych . . . 346
4.3. Zakup udzia³ów i akcji w spó³kach handlowych bêd¹cych w³aœcicielami lub wieczystymi u¿ytkownikami nieruchomoœci . . . 350
4.4. Zakup nieruchomoœci, udzia³ów lub akcji przez cudzoziemców bez zezwolenia na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5 ustawy o nabywaniu nieruchomoœci przez cudzoziemców . . . 354
4.5. Zakup nieruchomoœci, udzia³ów lub akcji przez cudzoziemców bez zezwolenia na podstawie art. 8 ust. 1a, art. 8 ust. 2 i ust. 2a ustawy o nabywaniu
nieruchomoœci przez cudzoziemców . . . 357
5. Cudzoziemcy jako kupcy i dzier¿awcy gruntów Agencji Nieruchomoœci Rolnych (ANR) . . . 359
5.1. Kupno gruntów ANR przez osoby zagraniczne . . . 361
5.2. Dzier¿awa gruntów ANR przez osoby zagraniczne . . . 366
Rozdzia³ V. Przestêpczoœæ cudzoziemców w Polsce . . . . 372
1. Ogólny obraz przestêpczoœci cudzoziemców w Polsce . . . 372
2. Cudzoziemcy jako podejrzani o pope³nienie przestêpstw . . . 376
3. Cudzoziemiec w procesie karnym . . . 386
4. Cudzoziemcy w polskich jednostkach penitencjarnych . . . 390
4.1. Cudzoziemcy tymczasowo aresztowani . . . 393
4.2. Cudzoziemcy skazani . . . 395
4.3. Cudzoziemcy ukarani . . . 397
5. Wybrane rodzaje przestêpstw z udzia³em cudzoziemców . . . 399
5.1. Przestêpstwa przeciwko bezpieczeñstwu w komunikacji . . . 399
5.2. Przestêpstwa graniczne . . . 401
5.3. Przestêpstwa akcyzowe . . . 413
6. Przestêpczoœæ zorganizowana wœród cudzoziemców w Polsce . . . 415
6.1. Przestêpczoœæ w ujêciu Centralnego Biura Œledczego Komendy G³ównej Policji . . . 420
6.2. Handel ludŸmi . . . 426
Zakoñczenie . . . . 434
Aneks . . . 447
Wykaz tabel i wykresów . . . 531
Wykaz skrótów
ANR – Agencja Nieruchomoœci Rolnych CBOS – Centrum Badañ Opinii Spo³ecznej
CBŒ – Centralne Biuro Œledcze
CZSW – Centralny Zarz¹d S³u¿by Wiêziennej
EFTA – European Free Trade Association (Europejskie Porozumienie o Wol-nym Handlu)
EOG – European Economic Area (Europejski Obszar Gospodarczy) Euratom – Europejska Wspólnota Energii Atomowej
EWG – Europejska Wspólnota Gospodarcza EWWiS – Europejska Wspólnota Wêgla i Stali
GRU – G³ówny Zarz¹d Wywiadu GUS – G³ówny Urz¹d Statystyczny
KGB – Komitet Bezpieczeñstwa Pañstwowego KGP – Komenda G³ówna Policji
k.k. – Kodeks karny
k.k.s. – Kodeks karny skarbowy k.k.w. – Kodeks karny wykonawczy
k.p.a. – Kodeksu postêpowania administracyjnego k.p.k.– Kodeks postêpowania karnego
IOM – International Organization for Migration (Miêdzynarodowa Organiza-cja do Spraw Migracji)
MS – Ministerstwo Sprawiedliwoœci
MSWiA – Ministerstwo Spraw Wewnêtrznych i Administracji NPR – Narodowy Plan Rozwoju
NRD – Niemiecka Republika Demokratyczna
OECD – Organization for Economic Co-operation and Development (Organiza-cja Wspó³pracy Gospodarczej i Rozwoju)
ONZ – Organizacja Narodów Zjednoczonych (United Nations Organization) PE – Parlament Europejski
PIP – Pañstwowa Inspekcja Pracy RP – Rzeczpospolita Polska
RWPG – Rada Wzajemnej Pomocy Gospodarczej SG – S³u¿ba Graniczna
UNESCO – United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (Or-ganizacja Narodów Zjednoczonych do Spraw Oœwiaty, Nauki i Kultury) UNHCR – United Nations High Commissioner for Refugees (Wysoki Komisarz
Narodów Zjednoczonych do spraw UchodŸców)
UNDP – United Nations Development Programme (Program Narodów Zjedno-czonych do Spraw Rozwoju)
URiC – Urz¹d do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców
USA – United States of America (Stany Zjednoczone Ameryki) USD – United States dolar (dolar amerykañski)
WE – Wspólnoty Europejskie (European Community) ZSRR – Zwi¹zek Socjalistycznych Republik Radzieckich
ZUS – Zak³ad Ubezpieczeñ Spo³ecznych
Wstêp
Na prze³omie XX i XXI wieku pañstwa europejskie, w tym Polska, sta³y siê aren¹ dynamicznych przemieszczeñ ludnoœci. Imigracje przyjê³y postaæ zjawiska globalne-go o wymiarze politycznym, spo³ecznym i ekonomicznym.
W najnowszej powojennej historii pañstwa polskiego nap³yw obcych jest nowym doœwiadczeniem. Po zakoñczeniu II wojny œwiatowej a¿ do 1989 roku ruchy migra-cyjne (do i z Polski) by³y czymœ wyj¹tkowym i podlega³y pe³nej kontroli ze strony w³adz. Tylko nielicznym pozwalano na przekraczanie granic. Jedynym wyj¹tkiem w tej cezurze czasowej by³y lata 1945–1949, kiedy to wyjecha³o z kraju 78% osób z ogólnej liczby 5 124 900, które opuœci³y Polskê w okresie od 1945 do 1989 roku1. Przemieszczenia ludnoœci w tym czasie mia³y zwi¹zek z przesuniêciem pañstwowych granic na zachód i utrat¹ tzw. Kresów Wschodnich. W wyniku umów zawartych przez Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego z rz¹dami Litewskiej, Ukraiñskiej i Bia³o-ruskiej Socjalistycznej Republiki Rad we wrzeœniu 1944 roku o wzajemnej ewakuacji ludnoœci2oraz uk³adu polsko-radzieckiego z 6 lipca 1945 roku3wysiedlono ³¹cznie 518 000 osób (w latach 1945–1946)4. Prawo do wyjazdu mieli Ukraiñcy, Bia³orusini, Litwini, Rosjanie i Rusini. Poza nimi emigracja objê³a tak¿e ¯ydów. W latach 1944–1947 „pó³legalnie” opuœci³o Polskê oko³o 140 000 osób ¿ydowskiego
pocho-1
Wiêcej o historii emigracji z Polski W. Wrzesiñski, Polskie migracje z XIX i XX wieku, w:
Mi-gracje: dzieje, typologia, definicje, pod red. A. Furdala, W. Wysoczañskiego, Wroc³aw 2006,
s. 159–171.
2
Treœæ uk³adu pomiêdzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rz¹dem Litewskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotycz¹cego ewakuacji obywateli polskich z terytorium Litewskiej SRR i ludnoœci litewskiej z terytorium Polski z 22 wrzeœnia 1944 roku czytaj: A. Srebrakowski,
Po-lacy w Litewskiej SRR 1944–1989, Toruñ 2002, s. 311–318. 3
Pe³na nazwa tego dokumentu brzmia³a: Umowa miêdzy Tymczasowym Rz¹dem Jednoœci Narodowej RP a Rz¹dem ZSRR o prawie zmiany obywatelstwa radzieckiego osób narodowoœci polskiej i ¿ydowskiej, mieszkaj¹cych w ZSRR i o ewakuacji do Polski i o prawie zmiany obywatel-stwa polskiego osób narodowoœci rosyjskiej, ukraiñskiej, bia³oruskiej, rusiñskiej i litewskiej, miesz-kaj¹cych na terytorium Polski i ich ewakuacji do ZSRR, podpisana w Moskwie 6 lipca 1945 roku (tekst dostêpny na stronie: http://www.traktaty.msz.gov.pl/fd.aspx?f=P0000012668.pdf, 5.10.2009).
4
A. Sakson, Migracje w XX wieku, http://mighealth.net/pl/images/b/b4/Sakson.pdf. Liczba ta dotyczy³a jedynie Litwinów, Bia³orusinów i Ukraiñców. Nie objê³a natomiast Rosjan, którzy równie¿ zostali poddani ewakuacji. Szacunki tej grupy nie s¹ jednoznaczne. Jak podaje Leszek Olejnik z Pol-ski mog³o wyjechaæ 4941 Rosjan lub wed³ug innych danych 26 454–31 454. L. Olejnik, Polityka
dzenia, a w okresie od 1949 do 1951 roku granice pañstwa polskiego przekroczy³o 27 155 ¯ydów5.
Od 1945 roku z Polski migrowali równie¿ Niemcy. Na pocz¹tku podlegali przy-musowemu wysiedleniu organizowanemu przez polskie w³adze wojskowe i cywilne. Nastêpnie podstaw¹ ich wyjazdu by³y postanowienia konferencji poczdamskiej z sierpnia 1945 roku oraz decyzja Sojuszniczej Rady Kontroli Niemiec z listopada 1945 roku. Ostatecznie Polskê opuœci³o 3 200 000 Niemców6.
W latach 1945–1949, poza masowymi wyjazdami z Polski, odnotowano tak¿e liczne przyjazdy. Wówczas przyby³o a¿ 92% osób spoœród 4 115 700, które nap³ynê³y do pañstwa polskiego od 1945 do 1989 roku. Ludnoœæ ta w wiêkszoœci by³a obywate-lami polskimi lub ich potomkami. W grupie tej znaleŸli siê przede wszystkim przesie-dleñcy i osoby deportowane podczas wojny. Szacuje siê, ¿e w latach 1944–1948 z ZSRR do Polski powróci³o 1 517 983 ludnoœci polskiej7. Wœród nich byli tak¿e ¯ydzi, którzy stanowili 4,3% ogó³u przesiedlonych w tym okresie8. Poza wy¿ej wy-mienionymi Polska udzieli³a schronienia ponad trzynastu tysi¹com uchodŸców poli-tycznych z Grecji. Saldo migracji do koñca 1989 roku by³o ujemne.
Do pocz¹tku lat 90. XX wieku ograniczenia w nap³ywie cudzoziemców do pañ-stwa polskiego mia³y swe Ÿród³a w rozwijaj¹cej siê zimnej wojnie i w podziale Euro-py tzw. ¿elazn¹ kurtyn¹. Do Polski przybywa³o niewielu obcokrajowców, a ci, którzy podjêli tak¹ decyzjê pochodzili g³ównie ze Starego Kontynentu9. Najliczniejsze gro-no reprezentowali obywatele Zwi¹zku Socjalistycznych Republik Radzieckich. Za nimi plasowali siê obywatele Czechos³owacji, Niemieckiej Republiki Demokratycz-nej, Jugos³awii i Bu³garii. Polskie granice przekraczali ponadto obywatele pañstw Ameryki Pó³nocnej (g³ównie Stanów Zjednoczonych Ameryki) oraz Wietnamu.
Cezur¹ stanowi¹c¹ punkt zwrotny w rozwoju imigracji do Polski by³ rok 1989 i upadek porz¹dku poja³tañskiego, a tak¿e przeobra¿enia spo³eczno-polityczne w Pol-sce i innych pañstwach Europy Œrodkowo-Wschodniej. Prze³omowe by³y ponadto decyzje polityczne, które zaowocowa³y integracj¹ Rzeczypospolitej Polskiej z Uni¹ Europejsk¹, a póŸniej wejœciem do strefy Schengen w 2007 roku. Istotne z punktu wi-dzenia aktywnoœci imigracji do Polski by³y tak¿e zmiany w przepisach prawnych odnosz¹cych siê do sytuacji cudzoziemców. Zawierano nowe uk³ady o znaczeniu
5 Ibidem, s. 348. W latach 1944–1947 emigracj¹ do Palestyny zajmowa³a siê grupa dzia³aczy
syjonistycznych, która w tym celu zorganizowa³a tajn¹ siatkê przerzutow¹ o kryptonimie „Bricha”. D. Stola, Kraj bez wyjœcia? Migracje z Polski 1949–1989, Warszawa 2010, s. 49 i 51.
6 A. Sakson, Migracje..., op. cit., s. 17. 7
Najwiêcej Polaków przesiedlono z Ukraiñskiej SRR. Stanowili oni oko³o 52% wszystkich przesiedlonych z ZSRR w latach 1944–1948. J. Czerniakiewicz, M. Czerniakiewicz, Przesiedlenia
ludnoœci w Europie 1915–1959, Warszawa 2005, tabela 3, s. 159. 8
£¹cznie przesiedlono do Polski, w latach 1944–1948, 54 594 ludnoœci polskiej pochodzenia ¿ydowskiego, w tym 16 958 z Litewskiej SRR, 4531 z Bia³oruskiej SRR i 33 105 z Ukraiñskiej SRR. Ibidem, tabela 4, s. 159.
9 W latach 1966–1989 Europejczycy stanowili 47% ogólnej liczby przyjezdnych do Polski.
Obliczenia w³asne na podstawie danych z GUS, G³ówne kierunki emigracji i imigracji w latach
wielostronnym i bilateralnym, które regulowa³y miêdzy innymi sposób wjazdu i wy-jazdu z obszaru pañstwa polskiego oraz kwestie dotycz¹ce pobytu, readmisji, zatrud-nienia czy nabywania nieruchomoœci przez obcych. Wzrost atrakcyjnoœci Polski jako pañstwa osiedlenia siê cudzoziemców by³ zatem wynikiem zachodz¹cych zmian w Europie oraz przyjêtej polityki pañstwa polskiego, która w sposób poœredni lub bez-poœredni zachêca³a obcokrajowców do przyjazdu.
Imigracjê pobudza³a równie¿ zmiana pozycji geopolitycznej Polski po 1989 roku, rozwój ekonomiczny pañstwa oraz wzrost poziomu ¿ycia i zamo¿noœci obywateli. W nastêpstwie przemian polityczno-gospodarczych Rzeczpospolita znalaz³a siê w gronie najlepiej rozwiniêtych pañstw nale¿¹cych do Organizacji Wspó³pracy Go-spodarczej i Rozwoju (OECD). Wed³ug raportu Programu Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju z 2010 roku Polska zajê³a 41 miejsce na 169 analizowanych krajów (ex aequo z Portugali¹)10.
Wspomniane wy¿ej przeobra¿enia wewn¹trz kraju i na arenie miêdzynarodowej zintensyfikowa³y peregrynacjê obcokrajowców do Polski, ale nie wywo³a³y zmiany w charakterze pañstwa z emigracyjnego na imigracyjny. Nawet po prze³omowym wy-darzeniu, jakim by³a integracja z Uni¹ Europejsk¹, nadal nale¿eliœmy do grona pañstw o niskim poziomie imigracji. Wed³ug danych Eurostatu z 2009 roku udzia³ cudzo-ziemców w ogólnej liczbie mieszkañców Polski wyniós³ zaledwie 0,1% (podobnie jak w Rumunii), podczas gdy œrednio w 27 pañstwach cz³onkowskich UE wspó³czyn-nik ten oscylowa³ wokó³ 6,4% (w tym 2,4% stanowili obywatele Unii Europejskiej i 4% spoza niej)11.
Imigranci czêœciej ni¿ Polskê wybierali inne pañstwa europejskie. Najwiêkszy ich udzia³ w strukturze spo³eczeñstwa odnotowano w Luksemburgu (43,5%) i Szwajcarii (21,7%)12. Poza nimi powodzeniem cieszy³y siê tak¿e: Estonia, Cypr, £otwa, Irlandia, Hiszpania i Austria. W pañstwach tych cudzoziemcy stanowili powy¿ej 10% ogó³u ludnoœci. Wed³ug danych statystycznych liczba krajów z takim poziomem imigracji mia³a wzrosn¹æ do 38 w 2010 roku (z 29 w 1990 roku). Sytuacja ta mia³a zwi¹zek ze spodziewanym nap³ywem do Europy 70 milionów obcokrajowców (w 2010 roku)13.
Z analizy raportu przygotowanego w ramach Programu Narodów Zjednoczonych do Spraw Rozwoju (UNDP) z 2009 roku mo¿na wysnuæ wniosek, i¿ zdecydowan¹
10 Pierwsze miejsce zajê³a Norwegia. Wœród naszych s¹siadów lepszy wynik osi¹gnêli: Niemcy
(10 miejsce), Czechy (28), S³owacja (31). UNDP, Bericht über die menschliche Entwicklung 2010.
Jubiläumsausgabe zum 20. Erscheinen, Der wahre Wohlstand der Nationen: Wege zur menschli-chen Entwicklung, Berlin 2010, http://hdr.undp.org/en/media/HDR_2010_DE_Tables.pdf, 2.02.2011.
11
Ausländische Staatsangehörige in der EU27 im Jahr 2009 (7. September 2010),
http://eu- ropa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=STAT/10/129&format=HTML&aged=1&langu-age= DE&guiLanguropa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=STAT/10/129&format=HTML&aged=1&langu-age=en, 12.12.2010.
12
Ibidem.
13
Trends in International Migrant Stock: The 2008 Revision, July 2009 Departament of
Econo-mic and Social Affairs, United Nations, s. 3, http://www.un.org/esa/population/migration/UN_Mig-Stock_2008.pdf (12.12.2010). Ponadto szacowano, ¿e do Azji przybêdzie – 61 mln, Ameryki Pó³nocnej – 50 mln, Afryki – 19 mln, Ameryki £aciñskiej i Karaibów – 7 mln, Oceanii – 6 mln. Ibi-dem, s. 2.
wiêkszoœæ osób przemieszczaj¹cych siê po œwiecie stanowili jednak migranci wê-druj¹cy wewn¹trz kraju. Na prawie miliard ludzi migruj¹cych by³o ich 740 milionów. Z kolei 1/3 spoœród ogólnej liczby migruj¹cych przenosi³a siê z pañstwa rozwi-jaj¹cego siê do rozwiniêtego (oko³o 70 milionów). Pozostali peregrynowali miêdzy krajami rozwijaj¹cymi siê lub miêdzy rozwiniêtymi14.
Imigracja maj¹ca charakter ogólnoœwiatowy wp³ynê³a na wzrost polityzacji tego zjawiska15. Kwestia ta nie ogranicza³a siê jedynie do przedmiotu polityki migracyjnej (w tym imigracyjnej), lecz by³a „zagadnieniem nieporównywalnie szerszym”16. Pro-blematyka ta znalaz³a siê w obszarze zainteresowañ stosunków miêdzynarodowych i stanowi³a treœæ umów bilateralnych i porozumieñ multilateralnych. By³a istotnym tematem rozmów i uzgodnieñ na forum Unii Europejskiej. Pañstwa cz³onkowskie tej organizacji pracowa³y nad stworzeniem mechanizmów zarówno wspólnego za-rz¹dzania w tej dziedzinie, jak i ograniczaniem negatywnych zjawisk towarzysz¹cych ruchom imigracyjnym.
Dzia³ania podjête na poziomie unijnym postawi³y przed Polsk¹ nowe wyzwania. Do nich nale¿a³o przygotowanie pog³êbionej analizy wewn¹trz kraju w obszarze imi-gracji (co wymaga³o zapoznania siê ze stanem faktycznym, prognozami na przysz³oœæ oraz profilami osób przemieszczaj¹cych siê i motywami ich przyjazdu do Polski). W krêgu innych zadañ le¿a³o opracowanie wytycznych dla szeroko pojêtej polityki imigracyjnej (w tym integracyjnej cudzoziemców). Zaanga¿owanie na tym polu by³o niezmiernie wa¿ne ze wzglêdu na d¹¿enia pañstw cz³onkowskich Unii Europejskiej do zmniejszenia liczby nielegalnych imigrantów na wspólnym obszarze przy jedno-czesnym nacisku na wzrost stopnia integralnoœci cudzoziemców z obywatelami pañstw przyjmuj¹cych.
Nap³yw cudzoziemców wywo³ywa³ okreœlone reakcje w pañstwach przyjmu-j¹cych. Poza pozytywnymi konsekwencjami imigracji dostrzegano tak¿e negatywne skutki tego zjawiska. Odpowiedzi¹ na to by³y nowe decyzje polityczne, aktywnoœæ in-stytucji politycznych oraz zmiany w zakresie prawa. Obecnoœæ imigrantów wywie-ra³a wp³yw na spo³eczeñstwo jako ca³oœæ. W wielu przypadkach dochodzi³o do samoidentyfikacji wœród cz³onków spo³ecznoœci przyjmuj¹cej oraz wzmocnienia u nich elementów decyduj¹cych o przynale¿noœci do narodu. Z drugiej strony, egzy-stencja z obcymi wp³ywa³a na rozluŸnienie zwi¹zków z ojczyzn¹ oraz panuj¹c¹ w niej kultur¹, tradycj¹ czy religi¹. Samookreœlenie w spo³eczeñstwie przyjmuj¹cym poz-wala³o na wyznaczenie granic tolerancji wobec cudzoziemców, co mia³o znaczenie dla aktywnoœci imigrantów w sferze ¿ycia spo³eczno-politycznego.
Imigranci wœród ludnoœci rodzimej pañstwa przyjmuj¹cego wywo³ywali ambiwa-lentne uczucia. Z jednej strony byli po¿¹dani jako si³a robocza, poniewa¿ ich
zatrud-14
Kurzfassung. Bericht über die menschliche Entwicklung 2009. Barrieren überwinden: Migra-tion und menschliche Entwicklung, Berlin 2009, s. 7.
15
J. Nakonieczna, Migracje miêdzynarodowe a rozwój pañstwa, Warszawa 2007, s. 38.
16 W. £ukowski, Wspó³czesne migracje – potencja³ konsensusu politycznego?, w: Migracje miêdzynarodowe a modernizacja systemu politycznego i spo³ecznego, pod red. G. Firlit-Fesnak,
nienie wspomaga³o rozwój ekonomiczny pañstwa, do którego przybyli. Ponadto ich obecnoœæ stawa³a siê przyczynkiem do wymiany myœli i idei. Wnosili oni tak¿e do spo³eczeñstwa przyjmuj¹cego nowe wartoœci materialne (ubiór, potrawy, architektu-ra), jak i duchowe (obrzêdy religijne, kulturê, zwyczaje, styl ¿ycia). Z drugiej strony jednak wywo³ywali lêk, gdy¿ widziano w nich beneficjentów oœrodków pomocy spo³ecznej, rywali na rynku pracy czy potencjalnych przestêpców. Stanowili równie¿ niebezpieczeñstwo dla spójnoœci kulturowej i systemu wartoœci autochtonów. Imi-granci byli tak¿e Ÿród³em zagro¿enia demograficznego dla spo³ecznoœci przyjmuj¹cej (wœród której przyrost naturalny by³ ujemny b¹dŸ zerowy). Poci¹ga³o to za sob¹ dys-proporcje w spo³eczeñstwie oraz rodzi³o postawy ksenofobiczne i uprzedzenia. Sytu-acja taka, jak zauwa¿y³ Samuel Huntington, mog³a tak¿e zachwiaæ „bezpieczeñstwem spo³ecznym”17, czyli nadwyrê¿yæ „kwestie to¿samoœci oraz zdolnoœci ludzi do zacho-wania w³asnej kultury, instytucji i stylu ¿ycia”18.
Przedmiot badañ i okreœlenie cezur czasowych
Celem pracy jest próba wskazania wytycznych le¿¹cych u podstaw polskiej poli-tyki imigracyjnej. Autorka skoncentrowa³a siê na aktywnoœci politycznej pañstwa w dziedzinie wspomnianej polityki. Przygotowa³a równie¿ rekomendacje dla polityki imigracyjnej i integracyjnej, które mog¹ byæ uzupe³nieniem istniej¹cego stanu wie-dzy w tym zakresie i inspiracj¹ do dalszych zmian.
Z uwagi na postêpuj¹cy proces sekurytyzacji polityki migracyjnej (przesuniêcia jej z dziedziny ochrony praw cz³owieka do szeroko rozumianej sfery bezpieczeñstwa wewnêtrznego)19w pracy zajêto siê analiz¹ zagadnieñ, które mog³y wywo³aæ
obni¿e-17
Ole Waever i przedstawiciele „szko³y kopenhaskiej” pod pojêciem tym rozumiej¹ „zdolnoœæ spo³eczeñstwa do zachowania swojego charakteru w zmieniaj¹cych siê warunkach i w obliczu po-tencjalnych lub rzeczywistych zagro¿eñ. Wi¹¿e siê ono ze zdolnoœci¹ zachowania – przy jednoczes-nej mo¿liwoœci ewolucji – tradycyjnych wzorców jêzykowych, kulturowych, spo³ecznych oraz zwi¹zanych z to¿samoœci¹ i zwyczajami religijnymi oraz narodowymi”. S. Huntington, Kim
jesteœ-my? Wyzwania dla amerykañskiej to¿samoœci narodowej, Kraków 2007, s. 168. 18
Ibidem.
19
Szerzej pojêcie to omówiono w dalszej czêœci wstêpu w podtytule Terminologie. Wiêcej na ten temat czyt. J. Huysmans, The European Union and the securitization of migration, „Journal of Common Market Studiem” 2000, nr 5 (http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/1468--5965.00263/pdf, 22.07.2009); S. Leonard, The „Securitization” of Asylum and Migration in the
European Union: Beyond the Copenhagen School’s Framwork,
http://turin.sgir.eu/uploads/Le-onard-sgir_conference_paper_final_sleonard.pdf, 22.07.2009; Ch. Boswell, Migration Control in
Europe after 9/11: Explaining the Absencje of Securitization,
www.utexas.edu/cola/centers/euro-pean_studies/_files/pdf/immigration-policy-conference/boswell.pdf, 22.07.2009; S. Leonard,
Frontex and the Securitization of Migrants through Pactices,
http://www.eui.eu/Docu-ments/RSCAS/Research/MWG/201011/SLeonardspaper.pdf, 22.07.2009; D. Van Dijck, Is the EU
Policy on illegal immigration securitized? Yes of Course! A study into the dynamice of institutionali-sed securitization, http://www.jhubc.it/ecpr-istanbul/virtualpaperroom/054.pdf, 22.07.2009; K. Franco
Aas, The securitization of migration: Whose justice and whose security?, http://org.uib.no/imer/ 14Nordic/Papers%20fra%2014.%20Migrasjonsforskerkonferanse/Aas.pdf, 22.07.2009; R. Floyd,
nie poczucia bezpieczeñstwa. Skoncentrowano siê na trzech kwestiach (zwi¹zanych z nap³ywem cudzoziemców) najczêœciej budz¹cych obawy Polaków20. Wœród nich znalaz³y siê: aktywnoœæ imigrantów na rodzimym rynku pracy, wzrost przestêpczoœci i wykup polskiego maj¹tku przez obcokrajowców.
Podjêcie tych problemów ma na celu zwrócenie uwagi w³adz na zagadnienia, któ-re w spo³ecznej ocenie wywo³uj¹ niepokoj¹ce nastroje oraz zbadanie czy rzeczywiœ-cie mog³y i nadal mog¹ nadwyrê¿yæ bezpieczeñstwo spo³eczne polskich obywateli. Ponadto ma to s³u¿yæ lepszemu zdiagnozowaniu wspomnianych zagadnieñ, by na ich podstawie mo¿na by³o dokonaæ w³aœciwej ich oceny i wp³yn¹æ na kszta³t przysz³ej polskiej polityki imigracyjnej.
Przedmiotem badañ s¹ tak¿e analizy przepisów prawnych odnosz¹cych siê do podstawowych czêœci sk³adowych polskiej polityki imigracyjnej. Obejmuj¹ one kwe-stie wjazdu, pobytu cudzoziemców w Polsce oraz zagadnieñ dotycz¹cych polityki azylowej, wizowej i integracyjnej. Dotycz¹ równie¿ bezpieczeñstwa i ochrony granic (nielegalnej imigracji, przestêpczoœci, handlu ludŸmi).
W pracy zosta³a dokonana analiza materia³ów traktuj¹cych o motywach, kierun-kach i wielkoœciach peregrynacji obcokrajowców do Polski przed wejœciem do UE i po akcesji do UE. Autorka zajê³a siê dynamik¹ nap³ywu cudzoziemców dyspo-nuj¹cych zezwoleniami na pobyt sta³y i zamieszkanie na czas oznaczony oraz chro-nionych (azylantów, uchodŸców, osób z pobytem tolerowanym i statusem ochrony czasowej). Analizy te s¹ istotne dla wytyczenia trendów przysz³ej polityki imigracyj-nej oraz podejmowania odpowiednich decyzji politycznych maj¹cych na celu dba³oœæ o stabilnoœæ w pañstwie.
Praca koncentruje siê na eksploracji kwestii imigracji do Polski z punktu widzenia stosunków miêdzynarodowych – zawieranych uk³adów miêdzynarodowych, bilate-ralnych oraz wp³ywie integracji RP z Uni¹ Europejsk¹ na procesy nap³ywu obcokra-jowców do naszego pañstwa i zmiany prawa wewnêtrznego.
Podjêcie tak szerokiego tematu wynika z potrzeby nowego spojrzenia na proble-matykê imigracji do Polski oraz przeanalizowania ró¿nych aspektów towarzysz¹cych temu zjawisku. Innym powodem jest fakt, i¿ imigracja do Polski jako zjawisko doœæ marginalne nie doczeka³o siê wielu opracowañ, a dane statystyczne z tego zakresu, dot¹d rozproszone, wymaga³y zebrania, weryfikacji, a nastêpnie interpretacji. Ponad-to auPonad-torka chcia³a zbadaæ, czy s³uszne by³y obawy Polaków zwi¹zane z nap³ywem
Human Security and the Copenhagen School’s Secuzritization Approach: Conceptualizing Human Security as a Sceuritizing Move, „Human Security Journal” 2007, v. 5
(http://www.peacecen-ter.sciences-po.fr/journal/issue5pdf/6.Floyd.pdf, 22.07.2009).
20
Stosunek do obcokrajowców przebywaj¹cych w Polsce, Komunikat z badañ CBOS, Warsza-wa paŸdziernik 1999 rok; S. £odziñski, Opinie i postawy mieszkañców Polski wobec migracji i
cu-dzoziemców w œwietle opinii publicznej, „Raport Biura Ekspertyz i Analiz Kancelarii Sejmu”
styczeñ 2002, nr 200, s. 11–20; A. Pawelec-Górny, Postawy Polaków wobec cudzoziemców, „Prace Migracyjne” 1997, nr 8, s. 8–12; A. Adamczyk, Zagro¿enie wykupu nieruchomoœci przez
cudzoziemców a akcesja Polski do Unii Europejskiej, w: Œwiat wspó³czesny. Wyzwania, zagro¿enia i wspó³zale¿noœæ w procesie budowy nowego porz¹dku miêdzynarodowego, pod red. W.
imigrantów do kraju (wyparciem z rodzimego rynku pracy, wykupieniem przez ob-cych polskiego maj¹tku i wzrostem przestêpczoœci). Istotna wyda³a siê tak¿e ocena skali przygotowañ Polski na przyjêcie cudzoziemców (na poziomie instytucjonal-nym, politycznym i prawnym) oraz ich integracji.
W pracy zrezygnowano z analizy zagadnienia repatriacji, czyli przyjazdu Polaków z pañstw by³ego ZSRR, którzy znaleŸli siê tam wbrew swej woli21. Nie zajêto siê tak¿e badaniem ca³ej polityki migracyjnej, a jedynie jej czêœci¹ poœwiêcon¹ imigracji. Pominiêto zatem politykê wobec emigrantów, reemigrantów i repatriantów. Nie wy-czerpano zagadnieñ odnosz¹cych siê do procesu integracji cudzoziemców i wzajemne-go postrzegania. Nie poddano tak¿e szczegó³owej analizie po³o¿enia poszczególnych grup imigranckich w Polsce (np. Wietnamczyków, Ormian, Ukraiñców). Waga i z³o-¿onoœæ tych zagadnieñ zas³uguj¹ na osobn¹ rozprawê.
Temat publikacji, poza ograniczeniami w zakresie przedmiotowym, obejmuje tak-¿e odpowiednie ramy czasowe siêgaj¹ce od 1989 do 2007 roku. Pierwsza cezura ma zwi¹zek z pocz¹tkiem przemian spo³eczno-politycznych w pañstwie i krajach oœciennych. Podyktowana jest rozpoczêciem procesu liberalizacji przepisów paszportowych i rozwoju ruchu bezwizowego, które uczyni³y podró¿owanie swo-bodniejszym. W tym okresie zaczêto dokonywaæ zmian w polityce pañstwa wobec na-rastaj¹cych procesów migracyjnych – znowelizowano ustawê o cudzoziemcach i ratyfikowano Konwencjê genewsk¹ z 1951 roku. Wybór pocz¹tkowej cezury czaso-wej zwi¹zany jest tak¿e ze stanem i dostêpnoœci¹ danych statystycznych odnosz¹cych siê do zjawiska imigracji, które w ocenie Marka Okólskiego by³y wczeœniej nieczytel-ne i rozproszonieczytel-ne22. Jedynym wyj¹tkiem w zakresie pocz¹tkowej daty prowadzonych badañ jest czêœæ poœwiêcona nabywaniu maj¹tku nieruchomego przez obcokrajowców. Powodem tego jest dostêp do sprawozdañ ministerstwa spraw wewnêtrznych i admi-nistracji z realizacji ustawy o nabywaniu nieruchomoœci przez cudzoziemców z 1920 roku (bêd¹cych podstaw¹ przygotowywanej analizy).
Cezur¹ zamykaj¹c¹ omawian¹ problematykê jest rok 2007. Istotnym wydarze-niem w tym okresie sta³o siê przyst¹pienie Polski do strefy Schengen. To poci¹gnê³o za sob¹ swobodny przep³yw osób wewn¹trz 22 pañstw unijnych oraz Islandii i Nor-wegii23. Po 22 grudnia 2007 roku zniknê³a kontrola graniczna dla przemieszczaj¹cych siê po terytorium pañstw bêd¹cych sygnatariuszami uk³adu z Schengen. Dla jednych skoñczy³ siê wiêc okres utrudnieñ w podró¿owaniu, a dla innych (obywateli pañstw trzecich spoza UE) rozpocz¹³ czas kontroli, ubiegania siê o wizy i posiadania odpo-wiednich œrodków w celu przekroczenia granic unijnych. Ponadto w 2007 roku oby-watele pañstw cz³onkowskich UE i EFTA uzyskali nieograniczony dostêp do polskiego rynku pracy.
21
Repatrianci moc¹ art. 3 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach zostali wy³¹czeni z stosowania wobec nich postanowieñ tego aktu. Ich status zosta³ uregulowany w odrêbnej ustawie.
22
M. Okólski, Statystyka imigracji w Polsce, „Prace Migracyjne” 1997, nr 2, s. 19.
23
Problemy badawcze i hipotezy
G³ówne problemy badawcze pracy oscyluj¹ wokó³ zjawiska imigracji do Polski po 1989 roku, kwestii wp³ywu obecnoœci cudzoziemców na aktywnoœæ pañstwa w dzie-dzinie polityki imigracyjnej oraz zmian spo³eczno-politycznych, które towarzyszy³y nap³ywowi obcych. Sformu³owane poni¿ej pytania maj¹ pos³u¿yæ weryfikacji przyjê-tych w pracy hipotez badawczych. Autorka podejmuj¹c siê znalezienia odpowiedzi na nie, sklasyfikowa³a je w dwóch grupach:
– o charakterze generalnym, czyli:
– jakie czynniki wewnêtrzne i zewnêtrzne determinowa³y nap³yw cudzoziemców do Polski?,
– w jakim kierunku zmierza polska polityka imigracyjna?,
– czy nap³yw imigrantów mo¿e byæ Ÿród³em niepokoju w polskim spo³eczeñ-stwie?
– o charakterze szczegó³owym, czyli:
– jakie skutki wywar³a integracja z UE w zakresie dzia³añ i decyzji politycznych odnosz¹cych siê do migracji zagranicznych do Polski?,
– jakie czynniki wewnêtrzne mia³y istotne znaczenie dla nap³ywu obcokrajow-ców do Polski?,
– czy akcesja Polski do Unii Europejskiej wp³ynê³a na strukturê imigracji do Pol-ski (dynamikê, wielkoœæ, pochodzenie cudzoziemców)?,
– czy Polska ma szansê staæ siê krajem otwartym na imigracjê?,
– jak przebiega budowa polityki imigracyjnej?,
– jakie miejsce w rz¹dowych planach i programach zajmuje zagadnienie migracji zagranicznych do Polski?,
– jakie rekomendacje powinny zostaæ ujête w przysz³ej polityce imigracyjnej i in-tegracyjnej?,
– jakie podejmowane s¹ dzia³ania maj¹ce na celu w³¹czenie cudzoziemców do polskiego spo³eczeñstwa?,
– jak kszta³tuje siê poziom i struktura cudzoziemców pracuj¹cych legalnie w kra-ju?,
– jakimi cechami spo³eczno-demograficznymi charakteryzuj¹ siê obcokrajowcy przyje¿d¿aj¹cy do Polski i podejmuj¹cy decyzjê o osiedleniu siê na sta³e i tym-czasowo?,
– jaki jest poziom przestêpczoœci wœród obcokrajowców i o jakie czyny s¹ najczêœ-ciej podejrzani?,
– czy wielkoœæ wykupu polskiego maj¹tku nieruchomego przez cudzoziemców mo¿e stanowiæ Ÿród³o niepokoju?
Na podstawie egzegezy Ÿróde³ i analizy innych materia³ów poœwiêconych badane-mu zjawisku skonstruowano kilka hipotez badawczych.
1. Im wiêksza jest liczba imigrantów w pañstwie, tym wiêksze jest prawdopodobieñ-stwo opracowania polityki imigracyjnej i zainteresowania tym zagadnieniem spo³eczeñstwa przyjmuj¹cego.
2. Mimo wzrostu nap³ywu cudzoziemców do Polski nie przekszta³ci³a siê ona w pañ-stwo imigracyjne.
3. Nap³yw imigrantów do Polski po akcesji do UE by³ wiêkszy ni¿ przed wejœciem w jej struktury.
4. Pojawienie siê imigrantów wywo³uje spadek poczucia bezpieczeñstwa w spo-³eczeñstwie przyjmuj¹cym.
5. W migracjach niepe³nych24czêœciej bior¹ udzia³ osoby zamieszkuj¹ce blisko b¹dŸ w s¹siedztwie pañstwa imigracji ni¿ osoby przybywaj¹ce z daleka.
Metody badawcze wykorzystane w pracy
Problematyka imigracji do Polski jest zagadnieniem wieloaspektowym i bardzo zró¿nicowanym. Mo¿na j¹ analizowaæ na p³aszczyŸnie politologicznej, prawnej, so-cjologicznej, historycznej, ekonomicznej i geograficznej.
Interdyscyplinarne podejœcie do badanego zjawiska pozwala na ³¹czne zastosowa-nie ró¿nych metod badawczych. Ich wybór podporz¹dkowany jest obszarowi badañ, d¹¿eniu do znalezienia wyczerpuj¹cych odpowiedzi na stawiane pytania oraz wysu-niêciu wniosków o charakterze generalnym.
W pracy zastosowano metodê historyczn¹. By³a ona niezbêdna przy eksploracji genezy zagadnienia imigracji do Polski, jego opisu i interpretacji. Umo¿liwi³a ona lepsze zrozumienie badanego zjawiska oraz dokonanie „szerokich generalizacji”25. Metoda ta pozwoli³a na wydzielenie z procesu spo³ecznego najistotniejszych pro-blemów le¿¹cych w centrum uwagi zainteresowania badacza oraz wyjaœnienie i zro-zumienie chronologii zmian towarzysz¹cych nap³ywowi imigrantów do Polski. Dziêki niej zosta³y odkryte tak¿e przyczyny, które wywar³y wp³yw na wzrost zainteresowa-nia cudzoziemców naszym krajem.
W przygotowaniu pracy u¿yteczna okaza³a siê równie¿ metoda statystyczna, jako uzupe³nienie metody historycznej. Wykorzystywana jest tam, gdzie zjawisko mo¿na skwantyfikowaæ, czyli uj¹æ iloœciowo lub przedstawiæ za pomoc¹ liczb. Stosuje siê j¹ przy opisie zjawisk masowych, aby pokazaæ zmiany iloœciowe i wykryæ
prawid³owo-24
Termin ten zaproponowa³ Marek Okólski. Pod pojêciem tym rozumie siê „ruch wêdrówkowy cyrkulacyjnych, pojedynczych cz³onków gospodarstw domowych w poszukiwaniu pracy za gra-nic¹”. Jego cechami s¹: wyjazd na krótki pobyt (trwaj¹cy od kilku tygodni do kilku miesiêcy) do ob-cego kraju oraz nielegalny charakter pobytu b¹dŸ pracy. Zjawisko to M. Okólski odniós³ do Polaków wyje¿d¿aj¹cych za granicê w poszukiwaniu pracy. Decyzjê o wyjeŸdzie podejmowa³y osoby o niskim statusie zawodowym, niemaj¹ce stabilnego Ÿród³a utrzymania lub bezrobotni. W pañ-stwie przyjmuj¹cym otrzymywali zatrudnienie najczêœciej na rynku wtórnym. M. Okólski,
Mobil-noœæ przestrzenna z perspektywy koncepcji migracji niepe³nej, w: Ludzie na huœtawce. Migracje miêdzy peryferiami Polski i Zachodu, pod red. E. JaŸwiñskiej, M. Okólskiego, Warszawa 2010. Na
u¿ytek tej pracy mo¿emy przyj¹æ, i¿ migracje niepe³ne s¹ to wyjazdy czasowe (legalne i nielegalne), czêsto powtarzaj¹ce siê, umotywowane przede wszystkim wzglêdami ekonomicznymi.
25
œci w nich wystêpuj¹ce26. W politologii jest ona niezbêdna do „porz¹dkowania mate-ria³u empirycznego, obrazowania danych odnosz¹cych siê do zjawisk spo³ecznych, poszukiwania zwi¹zków pomiêdzy tymi danymi oraz wnioskowaniu o populacji”27.
Imigracja mieœci siê w grupie procesów o charakterze masowym i spo³ecznym. Przy opracowaniu materia³u badawczego metoda ta umo¿liwi³a uchwycenie ró¿no-rodnych cech spo³eczno-demograficznych badanej zbiorowoœci – ich liczebnoœci, p³ci, pochodzenia, wieku. Pozwoli³a równie¿ na ustalenie rozmiarów i natê¿enia imi-gracji do Polski oraz na sformu³owanie wniosków odnosz¹cych siê do opisu dynamiki nap³ywu cudzoziemców. Za jej poœrednictwem stworzono obraz ich aktywnoœci w œwiecie zawodowym oraz przestêpczym. Metoda statystyczna umo¿liwi³a tak¿e pog³êbienie wiedzy na temat wielkoœci wykupu maj¹tku nieruchomego przez obcych. Jej zalet¹ okaza³o siê zebranie danych, które mog³yby byæ wykorzystane w przygoto-waniu odpowiednich wytycznych dla przysz³ej polityki wobec imigrantów. W ramach tej metody skorzystano z pierwotnych materia³ów statystycznych, stanowi¹cych bie¿¹c¹ ewidencjê analizowanego zjawiska, oraz wtórnych materia³ów – zagregowa-nych, czyli zebranych w ca³oœæ.
Kolejn¹ z zastosowanych metod by³a dedukcja polegaj¹ca na wykorzystaniu ogól-nej znajomoœci dziejów i faktów do wysuniêcia wniosków na temat imigracji do Pol-ski. Na jej podstawie mo¿na by³o przeœledziæ zmiany w peregrynacji cudzoziemców pod wp³ywem istotnych wydarzeñ, wœród których znalaz³y siê, miêdzy innymi, trans-formacja spo³eczno-polityczna w RP i innych krajach Europy Œrodkowo-Wschodniej oraz rozszerzenie UE w 2004 roku. Do interpretacji zebranych materia³ów cenna oka-za³a siê tak¿e metoda porównawcza zmierzaj¹ca do wykrycia podobieñstw i ró¿nic badanego zjawiska. Dziêki niej powsta³ materia³ niezbêdny do sformu³owania przy-sz³ej polityki imigracyjnej, która pozwoli na unikanie b³êdów pope³nianych przez inne pañstwa w tej dziedzinie. Metoda ta pos³u¿y³a równie¿ do poparcia idei przygoto-wania odpowiedniej polityki wobec cudzoziemców, której nieobecnoœæ b¹dŸ spychanie na margines mo¿e doprowadziæ do konfliktów (jak np. we Francji). Porównanie stanu liczebnego imigrantów w Polsce z innymi pañstwami europejskimi pomog³o uœwia-domiæ fakt nielicznej reprezentacji obcych w naszych granicach. Metoda porównaw-cza pozwoli³a na zestawienie, porównanie, przeanalizowanie oraz ocenê przesz³ych i teraŸniejszych zmian towarzysz¹cych procesom imigracyjnym.
Konieczna przy opisie zjawiska nap³ywu cudzoziemców do Polski by³a ponadto analiza instytucjonalno-prawna (jedna ze starszych metod badawczych wykorzysty-wanych w politologii28). Dziêki niej okreœlono pole badañ do sfery aktów prawnych odnosz¹cych siê wy³¹cznie do obcokrajowców i zjawisk zwi¹zanych z imigracj¹ oraz ich interpretacji. Analiza norm prawnych pozwoli³a na zapoznanie siê ze spo³ecznym stosunkiem do procesu imigracji i cudzoziemców, poniewa¿, jak twierdzi Artur £uszczyñski, prawo w za³o¿eniu tej metody jest „wynikiem spo³ecznych prze¿yæ na
26 M. Krzysztofiak, D. Urbanek, Metody statystyczne, Warszawa 1977, s. 14. 27
A. £uszczyñski, Podstawy metodologiczne badañ politologicznych, Rzeszów 2005, s. 50.
28
ró¿nych p³aszczyznach: historycznej, ekonomicznej, kulturowej, religijnej, politycz-nej itd.”29.
Inn¹ niezmiernie wa¿n¹ metod¹ wykorzystan¹ w pracy okaza³a siê metoda decy-zyjna stosowana czêsto w politologii (nazywana tak¿e metod¹ analizy decyzji poli-tycznych). Polega ona na rozpatrywaniu badanego zagadnienia i powi¹zanych z nim procesów politycznych z punktu widzenia oœrodka decyzji uwa¿anego „jako przed-miot dzia³ania politycznego”30. Metoda ta pozwala na analizê przyczyn i skutków decyzji rozwi¹zywanego problemu oraz czynników charakterystycznych dla wew-nêtrznego i zewwew-nêtrznego otoczenia oœrodka decyzyjnego, w wyniku których powsta-je ci¹g zdarzeñ okreœlaj¹cych politykê w danym zakresie31. Jej zalet¹ jest badanie dynamicznych zmian zachodz¹cych w ¿yciu politycznym. Metoda ta znalaz³a zasto-sowanie w analizie decyzji polskich w³adz i parlamentu w zakresie polityki wobec zjawiska imigracji, w nastêpstwie których przyjêto nowe akty prawa wewnêtrznego, dokonano rewizji starych oraz zawarto umowy miêdzynarodowe i bilateralne w tym zakresie. Dziêki niej zdo³ano wyjaœniæ przyczyny wyhamowania nap³ywu imigran-tów z pañstw s¹siaduj¹cych z nami na wschodzie. Metoda ta umo¿liwi³a ponadto za-poznanie siê ze skutkami, jakie wywo³a³a decyzja w sprawie przest¹pienia Polski do UE w kontekœcie badanego zjawiska.
Poza wy¿ej wymienionymi metodami siêgniêto równie¿ do technik badawczych, a mianowicie: badañ dokumentów oraz analizy i krytyki piœmiennictwa. Pierwsza z nich okaza³a siê niezbêdna przy eksploracji materia³ów Ÿród³owych, takich jak: do-kumenty statystyczne (roczniki, sprawozdania), prawne (akty prawa wewnêtrznego i miêdzynarodowego) oraz prasowe. Z kolei druga zosta³a wykorzystana do przepro-wadzenia oceny i egzegezy przydatnoœci materia³ów Ÿród³owych (w tym krytyki lite-ratury przedmiotu). Pos³u¿y³a tak¿e do poznania aktualnego stanu wiedzy w zakresie badanego zjawiska.
Struktura pracy
Ca³oœæ pracy podzielona jest na piêæ zasadniczych rozdzia³ów, których czêœæ zo-sta³a wzbogacona aneksami. Konstrukcja pracy ma charakter problemowy.
Pierwszy z nich, zatytu³owany Polska polityka imigracyjna, jest rozdzia³em wpro-wadzaj¹cym. W nim wyjaœnione zosta³y podstawowe pojêcia takie jak: migracja (wraz z klasyfikacj¹), imigracja, migrant, integracja oraz polityka migracyjna (w tym imigracyjna) i integracyjna. W dalszej czêœci zajêto siê wybranymi teoriami obja-œniaj¹cymi powody migracji. Zaczerpniêto je z nauk politycznych (teoria systemu œwiatowego), historycznych (migracje elitarne i masowe), ekonomicznych (teoria du-alnego rynku pracy, Nowa Ekonomiczna Teoria Migracji), socjologicznych (teoria
29 Ibidem, s. 49. 30
A. Chodubski, Wstêp do..., op. cit., s. 81.
31
sieci migracyjnych, skumulowanej przyczynowoœci, teoria Everetta Lee) i geograficz-nych (teoria Ernesta Georga Ravensteina). W rozdziale tym wyszczególniono tak¿e przyczyny le¿¹ce u podstaw decyzji o migracji. Wœród nich znalaz³y siê czynniki na-tury: ekonomiczno-spo³ecznej, technologicznej, politycznej, demograficznej, ekolo-gicznej i przyrodniczej. Pierwsza czêœæ wzbogacona zosta³a o rozwa¿ania na temat polskiej polityki imigracyjnej i zwi¹zanej z ni¹ polityki integracyjnej cudzoziem-ców w Polsce. Fragment ten pokazuje, jak pod wp³ywem integracji europejskiej uleg³ przeobra¿eniu stosunek w³adz polskich wobec zagadnienia nap³ywu imigrantów do kraju. Proces ten mo¿na by³o zaobserwowaæ nie tylko na poziomie legislacyjnym, ale i instytucjonalnym. W tej czêœci pracy uwzglêdniono tak¿e rekomendacje dla przysz³ej polskiej polityki wobec cudzoziemców. Jej analizie towarzyszy³o przybli¿e-nie istprzybli¿e-niej¹cych modeli w obszarze polityki migracyjnej (komplementarnego, kolo-nialno-humanitarnego, nowych pañstw imigracyjnych oraz rezydualnej polityki migracyjnej). W rozdziale tym mo¿na znaleŸæ miêdzy innymi odpowiedzi na pytania: dlaczego potrzebujemy politykê imigracyjn¹? i w jakim stopniu jest ona realizowana? Poszukuj¹c kontrakcji na ostatnie zapytanie, dokonano analizy oficjalnych dokumen-tów pod k¹tem treœci odnosz¹cych siê do zagadnienia imigracji i polityki w tej dzie-dzinie. Przeœledzono ponadto zmieniaj¹ce siê akty prawa wewnêtrznego, aby dostrzec, w jakim kierunku zmierza polityka wobec cudzoziemców. Rozdzia³ ten koñcz¹ roz-wa¿ania na temat polskiej polityki integracyjnej imigrantów – poszukiwañ odpowied-niego modelu integracji, wp³ywu UE na tê dziedzinê oraz przebiegu tego procesu (wœród uchodŸców) w Polsce i perspektyw jego rozwoju.
Rozdzia³ drugi pod tytu³em Dynamika zmian migracyjnych w Polsce, traktuje o procesie dynamiki migracji zagranicznych do Polski. Jego zadaniem jest zbada-nie wielkoœci nap³ywu cudzoziemców, ich pochodzenia, przyczyn imigracji, cza-su pobytu oraz przestrzennej koncentracji na terenie naszego pañstwa. Ukazuje zmiany w peregrynacji imigrantów pod wp³ywem wydarzeñ miêdzynarodowych oraz decyzji politycznych podejmowanych przez polskie w³adze, skutkuj¹cych przynale¿noœci¹ Polski do organizacji ponadpañstwowych i zmianami w przepi-sach prawnych.
W czêœci tej dokonano analizy przyjazdu obcych na podstawie zaproszeñ, o które mogli wyst¹piæ polscy obywatele, cudzoziemcy i osoby prawne. Uwzglêdniono w niej równie¿ rozmiary przyjazdów obcokrajowców do Polski na podstawie wiz, ze szczególnym uwzglêdnieniem ich trzech kategorii: pobytowej, z prawem do pracy i tranzytowej. W rozdziale tym skupiono uwagê na rejestrowanej imigracji na pobyt sta³y i czasowy oraz fluktuacji wydawanych zezwoleñ na osiedlenie siê, na czas ozna-czony, na pobyt obywateli UE (i cz³onków ich rodzin) oraz rezydenta d³ugotermino-wego Wspólnot Europejskich. Ka¿da z tych kategorii rozwa¿ana jest wed³ug tego samego schematu badawczego, tzn. ca³oœæ otwiera analiza prawna pobytu cudzo-ziemca, nastêpnie eksploracji poddano liczbê osób posiadaj¹cych prawo do pozosta-nia w Polsce na podstawie okreœlonego statusu, ich pochodzepozosta-nia i rozmieszczepozosta-nia z podzia³em na województwa. W czêœci tej przeanalizowano ponadto wyniki Narodo-wego Spisu Powszechnego Ludnoœci i Mieszkañ z 2002 roku w zakresie migracji
za-granicznych na pobyt sta³y i czasowy, które potwierdzi³y homogenicznoœæ naszego pañstwa (cudzoziemcy stanowili jedynie 0,1% ogó³u polskiego spo³eczeñstwa).
Istotnym elementem tego rozdzia³u jest tak¿e omówienie imigracji do Polski w ce-lach naukowych. Podstaw¹ analizy by³ nap³yw studentów zagranicznych, których czasookres pobytu w naszym kraju wynosi³ co najmniej 5 lat i mieœci³ siê w katego-riach pobytu czasowego. Amplifikacj¹ tego fragmentu sta³y siê: elementy historycz-ne, porównanie Polski do pañstw s¹siedzkich i innych pod wzglêdem liczebnoœci studiuj¹cych cudzoziemców, rozwi¹zania prawne w zakresie podejmowania studiów przez osoby nieposiadaj¹ce polskiego obywatelstwa oraz informacje o krajach pocho-dzenia ¿aków (absolwentów) i popularnych kierunkach studiów wœród obcokra-jowców. Uzupe³nieniem tej czêœci s¹ rozwa¿ania na tematu imigracji w celach matrymonialnych. Dotycz¹ one osób zagranicznych, które przebywaj¹c na terenie RP, zawar³y zwi¹zek ma³¿eñski z polskim obywatelem. Akt ten umo¿liwi³ im uregulowa-nie pobytu w kraju z mo¿liwoœci¹ pozostania w nim na sta³e. Fragment ten dope³nia analiza statusu prawnego wspó³ma³¿onków niemaj¹cych polskich korzeni oraz ich pochodzenia, które by³o odmienne dla cudzoziemek wchodz¹cych w zwi¹zek ma³¿eñ-ski z Polakami i cudzoziemców, bêd¹cych wspó³ma³¿onkami Polek.
Rozdzia³ drugi zamyka analiza badañ odnosz¹cych siê do cudzoziemców poszu-kuj¹cych w Polsce schronienia. Do nich nale¿eli azylanci, uchodŸcy, osoby z pobytem tolerowanym i z ochron¹ czasow¹, których decyzje o wyjeŸdzie z ojczyzny podykto-wane by³y przeœladowaniami miêdzy innymi z powodów politycznych, ekonomicz-nych i religijekonomicz-nych. W Polsce poszukiwali azylu i szansy na ponowne u³o¿enie sobie ¿ycia. W czêœci tej przeanalizowano ich po³o¿enie prawne oraz praktyczne wykorzy-stanie tych instytucji.
W trzecim rozdziale, zatytu³owanym Cudzoziemcy na polskim rynku pracy, dokona-no próby ca³oœciowej analizy po³o¿enia cudzoziemców na polskim rynku pracy. W nim zaprezentowane zosta³y zagadnienia odnosz¹ce siê do swobodnego przep³ywu pra-cowników w UE, prawnego uregulowania zatrudnienia cudzoziemców w Polsce oraz niektórych aspektów statusu prawno-zawodowego pracowników zagranicznych. Istotn¹ czêœci¹ tego rozdzia³u jest omówienie dynamiki zatrudnienia obcokrajowców w Polsce. Obraz ten otrzymujemy poprzez eksploracjê: poziomu i struktury anga¿u, liczby wyda-nych zezwoleñ na podstawie indywidualwyda-nych zgód i w ramach us³ug eksportowych, po-chodzenia obcokrajowców pracuj¹cych w Polsce, ich poziomu wykszta³cenia, okresu wa¿noœci posiadanych zezwoleñ, aktywnoœci wed³ug grup zawodowych, sektorów za-trudnienia oraz form i wielkoœci przedsiêbiorstw przyjmuj¹cych obcych do pracy. Czêœæ trzeci¹ zamyka problematyka nielegalnego anga¿u pracowników cudzoziemskich.
W kolejnym, czwartym rozdziale zatytu³owanym Cudzoziemcy jako nabywcy pol-skich nieruchomoœci, rozwa¿aniu poddano kwestiê nabywania przez cudzoziemców nieruchomoœci w Polsce, która przed wejœciem do UE postrzegana by³a w kategoriach zagro¿eñ stoj¹cych przed Polakami. Przedmiotem badañ s¹ tutaj aspekty prawne za-kupu nieruchomoœci przez obcokrajowców z punktu widzenia regulacji unijnych oraz wewnêtrznych. Akcent po³o¿ono tak¿e na dyskusjê, jaka towarzyszy³a rozmowom na ten temat podczas negocjacji Polski z UE w obszarze Swobodny przep³yw kapita³u.
W rozdziale uwypuklono pochodzenie imigrantów inwestuj¹cych w maj¹tek nieru-chomy w Polsce (wskazuj¹c tym samym, jakie nacje wi¹¿¹ z naszym pañstwem swoj¹ przysz³oœæ) oraz obszary, które dla zagranicznych osób s¹ atrakcyjne.
Amplifikacj¹ tego rozdzia³u s¹ pog³êbione badania w zakresie wydanych zezwo-leñ na nabycie przez obcych nieruchomoœci, lokali oraz akcji i udzia³ów w spó³kach handlowych bêd¹cych w³aœcicielami lub u¿ytkownikami wieczystymi nieruchomo-œci. Oparte s¹ one na danych pochodz¹cych od ministra w³aœciwego do spraw rozwoju wsi oraz ministra w³aœciwego do spraw wewnêtrznych. Uzupe³niaj¹ je dociekania z zakresu faktycznie zarejestrowanych transakcji (na podstawie i bez zezwolenia), które dopiero pokazuj¹ rzeczywist¹ skalê obrotu mieniem nieruchomym z udzia³em cudzoziemców w Polsce. Rozdzia³ czwarty koñczy zagadnienie sprzeda¿y i dzier¿a-wy gruntów przez obcokrajowców z Zasobu W³asnoœci Rolnej Skarbu Pañstwa bêd¹cego w dyspozycji Agencji Nieruchomoœci Rolnych.
Czêœæ pi¹ta, pod tytu³em Przestêpczoœæ cudzoziemców w Polsce, jest z kolei prób¹ przedstawienia obrazu przestêpczoœci imigrantów na terenie naszego pañstwa. Roz-poczyna j¹ ogólna analiza tego zjawiska, po czym nastêpuje charakterystyka okreœlo-nych kategorii przestêpstw, o których pope³nienie podejrzani byli cudzoziemcy. Omówiono pozycjê osoby niemaj¹cej polskiego obywatelstwa w procesie karnym oraz dokonano eksploracji stanu liczebnego, pochodzenia obcokrajowców tymczasowo aresztowanych, skazanych i ukaranych. Przedstawiono udzia³ cudzoziemców w wybra-nych rodzajach przestêpstw przez nich pope³niowybra-nych (przestêpstw przeciwko bezpie-czeñstwu w komunikacji, przestêpstw granicznych oraz akcyzowych). Dope³nieniem tego rozdzia³u jest zagadnienie poœwiêcone zorganizowanej przestêpczoœci wœród cudzoziemców w Polsce. W czêœci tej wyeksponowano aktywnoœæ grup rosyjskojê-zycznych oraz problem handlu ludŸmi.
Literatura i stan badañ
Problematyka imigracji do Polski wci¹¿ jeszcze nie doczeka³a siê bogatej literatury. Publikacje traktuj¹ce o migracjach ogranicza³y siê najczêœciej tylko do zagadnienia emigracji z terenów naszego kraju. Ponadto mo¿na by³o dostrzec niedostateczn¹ licz-bê monografii, które w sposób spójny i kompleksowy ujê³yby wieloaspektowoœæ pro-cesu imigracji do Polski. Autorzy analizowali zazwyczaj ogólne trendy migracji miêdzynarodowych lub ograniczali swoje poszukiwania badawcze do jednego obsza-ru, czyli na przyk³ad integracji cudzoziemców, ich aktywnoœci zawodowej na rynku pracy, postrzeganiu obcych przez Polaków czy po³o¿enia prawnego. Skupiali oni po-nadto swoj¹ uwagê na wybranych kategoriach imigrantów, czyli: uchodŸcach, studen-tach zagranicznych, Wietnamczykach, Czeczenach i Ukraiñcach. Znaczna czêœæ prac obejmuje niewielkie ramy czasowe (najczêœciej dwa lub cztery lata), co nie sprzyja badaniu zmian zachodz¹cych w omawianym obszarze z d³u¿szej perspektywy.
Wiêkszoœæ publikacji przedmiotowych obecnych na rynku wydawniczym ukaza³a siê po 2000 roku. Wa¿ne z punktu widzenia analizowanych zagadnieñ by³y
opracowa-nia naukowe odnosz¹ce siê do po³o¿eopracowa-nia prawnego imigrantów autorstwa Jana Bia³o-cerkiewicza32oraz integracji cudzoziemców – Aleksandry Grzyma³y-Kaz³owskiej33, S³awomira £odziñskiego34, Hanny Malewskiej-Peyre35i Macieja Z¹bka36. Liczne pu-blikacje poœwiêcone zosta³y sytuacji uchodŸców w Polsce. O grupie tej pisali: Ag-nieszka Florczak37, Justyna Hryniewicz38, Maciej Z¹bek, Witold Klaus39 i Halina Grzyma³a-Moszczyñska40.
Cenne okaza³y siê tak¿e prace z zakresu polityki pañstwa wobec migracji autor-stwa Krystyny Iglickiej41, Agnieszki Weinar42 i ogólnie pojêtej migracji – Marka
32
J. Bia³ocerkiewicz, Cudzoziemcy w Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Toruñ 2001; J. Bia³ocerkiewicz, Nowe polskie prawo o cudzoziemcach, Toruñ 2003; J. Bia³ocerkiewicz, Status
prawny cudzoziemców w œwietle standardów miêdzynarodowych, Toruñ 1999. 33
A. Grzyma³a-Kaz³owska, Konstruowanie „innego”. Wizerunek imigrantów w Polsce, Warszawa 2007; Problemy integracji imigrantów: koncepcje, badania, polityki, pod red. A. Grzyma³y-Kaz³ow-skiej, S. £odziñskiego, Warszawa 2008; Miêdzy jednoœci¹ a wieloœci¹: integracja odmiennych grup i
ka-tegorii imigrantów w Polsce, pod red. A. Grzyma³y-Kaz³owskiej, Warszawa 2008. 34
Goœæ w dom. Studenci z krajów Trzeciego Œwiata w Polsce, pod red. E. Nowickiej, S.
£odziñ-skiego, Warszawa 1993; U progu wielokulturowoœci. Nowe oblicza spo³eczeñstwa, pod red. M. Kempny, A. Kapciak, S. £odziñskiego, Warszawa 1997; S. £odziñski, Problemy prawne
polity-ki migracyjnej Polspolity-ki w latach 1989–1995 na tle rozwi¹zañ obowi¹zuj¹cych w krajach Unii Euro-pejskiej, w: Migracje i Spo³eczeñstwo. Zbiór Studiów, red. J. E. Zamojski, Warszawa 1997, nr 2; Do sto³u dla zamo¿nych: ruchy migracyjne w Afryce oraz ich znaczenie dla Polski, pod red. S.
£odziñ-skiego, J. Milew£odziñ-skiego, Warszawa 1999; S. £odziñski, „Goœcina kontrolowana”. Wybrane
proble-my polityki migracyjnej Polski w latach 1989–1998 (marzec), „Przegl¹d Polonijny” 1998, nr 3; Obszary i formy wykluczenia etnicznego w Polsce. Mniejszoœci narodowe, imigranci, uchodŸcy, pod
red. A. Jasiñskiej-Kani, S. £odziñskiego, Warszawa 2009.
35
To¿samoœæ a odmiennoœæ kulturowa, pod red. P. Boskiego, H. Malewskiej-Peyre, Warszawa
1992; Swojskoœæ i obcoœæ. O akulturacji imigrantów w Polsce, pod red. H. Malewskiej-Peyre, War-szawa 2001; Byæ cudzoziemcem w Polsce: wywiady z obcokrajowcami mieszkaj¹cymi w Polsce, pod red. H. Malewskiej-Peyre, Warszawa 2004.
36
Miêdzy piek³em a rajem. Problem adaptacji kulturowej uchodŸców i imigrantów w Polsce,
pod red. M. Z¹bka, Warszawa 2002; M. Z¹bek, S. £odziñski, UchodŸcy w Polsce. Próba spojrzenia
antropologicznego, Warszawa 2008. 37
A. Florczak, UchodŸcy w Polsce. Miêdzy humanitaryzmem a pragmatyzmem, Toruñ 2003.
38
J. Hryniewicz, UchodŸcy w Polsce – teoria a rzeczywistoœæ, Toruñ 2005.
39
Prawne uwarunkowania integracji uchodŸców w Polsce. Komentarz dla praktyków, pod red.
W. Klausa, Warszawa 2006; Przystanek Polska. Analiza programów integracyjnych dla
uchodŸ-ców, pod red. J. Frelak, W. Klausa, J. Wiœniewskiego, Warszawa 2007; S¹siedzi czy intruzi? O dys-kryminacji cudzoziemców w Polsce, pod red. W. Klausa, Warszawa 2010.
40
H. Grzyma³a-Moszczyñska, E. Nowicka, Goœcie i gospodarze. Problem adaptacji kulturowej
w obozach dla uchodŸców oraz otaczaj¹cych je spo³ecznoœciach lokalnych, Kraków 1998; H.
Grzy-ma³a-Moszczyñska, UchodŸcy. Podrêcznik dla osób pracuj¹cych z uchodŸcami, Kraków 2000.
41
K. Iglicka, Kontrasty migracyjne Polski. Wymiar transatlantycki, Warszawa 2008; Integracja
czy dyskryminacja? Polskie wyzwania i dylematy u progu wielokulturowoœci, pod red. K. Iglickiej,
Warszawa 2003; K. Iglicka, Ethnic division on emergingforeign labor markets in Poland during the
transition period, „Prace Migracyjne” 2000, nr 35; K. Iglicka, Nomads and rangers of Central and Eastern Europe, „Prace Migracyjne” 1999, nr 27; K. Iglicka, Priorytety i kierunki rozwoju polskiej polityki migracyjnej, „Analizy i Opinie” 2003, nr 13; Zarz¹dzanie migracj¹. Przypadek i doœwiad-czenia Polski w odniesieniu do dyrektyw Komisji Europejskiej, pod red. K. Iglickiej, P.
KaŸmierkie-wicza, M. Mazur-Rafa³a, Warszawa 2003.
42
Okólskiego43, Janusza Balickiego44. Wykorzystano ponadto literaturê odnosz¹c¹ siê do tematyki: zapotrzebowania na pracê cudzoziemców – Macieja Duszczyka45, Paw³a Kaczmarczyka46, Stanis³awy Golinowskiej47, Antoniego Rajkiewicza48; nabywania nieruchomoœci przez obcokrajowców – Józefa J. Skoczylasa49, Filipa Hartwicha50,
43
K. G³¹bicka, M. Okólski, D. Stola, Polityka migracyjna Polski, „Prace Migracyjne” 1998, nr 18; A. Grzyma³a-Kaz³owska, M. Okólski, Influx and Integration of Migrants in Poland in the
Early XXI Century, „Prace Migracyjne” 2003, nr 50; Migracje „nowych Europejczyków” – teraz i przedtem, pod red. A. Fihel, P. Kaczmarczyka, M. Okólskiego, Warszawa 2007; M. Okólski, Cu-dzoziemcy na oficjalnym rynku pracy w Polsce, „Rynek Pracy” 2002, nr 5–6; M. Okólski, Imigranci. Przyczyny nap³ywu, cechy demograficzno-spo³eczne, funkcjonowania w spo³eczeñstwie polskim,
„Prace Migracyjne” 1998, nr 17; M. Okólski, Migrant trafficking in Poland Actors, mechanisms,
combating, „Prace Migracyjne” 1999, nr 24; M. Okólski, D. Stola, Migration between Poland and the European Union: the perspective of Poland’s future membership of EU, „Prace Migracyjne”
1999, nr 25; M. Okólski, Migration pressures on Europe, „Prace Migracyjne” 1999, nr 26; M. Okóls-ki, Najnowszy ruch wêdrówkowy z Ukrainy do PolsOkóls-ki, „Prace Migracyjne” 1997, nr 14; M. OkólsOkóls-ki,
New migration trends in Central and Eastern Europe in the 1990s, „Prace Migracyjne” 1997, nr 4;
M. Okólski, Poland’s migration: growing diversity of flows and people, „Prace Migracyjne” 1999, nr 29; M. Okólski, Recent Migration in Poland. Trends and Causes, „Prace Migracyjne” 1997, nr 6; M. Okólski, Recent trends in international migration Poland 1996, „Prace Migracyjne” 1997, nr 16; M. Okólski, Recent trends in international migration Poland 1997, „Prace Migracyjne” 1998, nr 17; M. Okólski, Recent trends in international migration Poland 1998, „Prace Migracyjne” 1999, nr 28; M. Okólski, Recent trends in international migration Poland 1999, „Prace Migracyjne” 2000, nr 32; M. Okólski, Statystyka imigracji w Polsce. Warunki poprawnoœci, ocena stanu obecnego, propozycje
nowych rozwi¹zañ, „Prace Migracyjne” 1997, nr 2; M. Okólski, Wspó³czesne europejskie migracje miêdzynarodowe a dynamika procesów integracyjnych, „Studia Socjologiczne” 2001, nr 1; Transfor-macja nieoczywista. Polska jako kraj imigracji, pod red. A. Górny, I. Grabowskiej-Lusiñskiej, M.
Le-siñskiej, M. Okólskiego, Warszawa 2010; Polityka migracyjna jako instrument promocji zatrudnienia
i ograniczenia bezrobocia, pod red. P. Kaczmarczyka, M. Okólskiego, Warszawa 2008.
44 J. Balicki, P. Stalker, Polityka imigracyjna i azylowa, Warszawa 2006; Integracja kulturowa imigrantów. Wyzwania i dylematy, pod red. J. Balickiego, Warszawa 2007; J. Balicki, Imigranci z krajów muzu³mañskich w Unii Europejskiej. Wyzwania dla polityki integracyjnej, Warszawa 2010. 45 M. Duszczyk, Swobodny przep³yw pracowników w negocjacjach o cz³onkostwo w UE,
„Stu-dia Europejskie” 1999, nr 2; M. Duszczyk, Polityka migracyjna a rynek pracy – rekomendacje, „Analizy i Opinie”, Warszawa 2008, nr 81.
46
A. Górny, P. Kaczmarczyk, Uwarunkowania i mechanizmy migracji zarobkowych w œwietle
wybranych koncepcji teoretycznych, Warszawa 2002; P. Kaczmarczyk, Migracje zarobkowe Polaków w dobie przemian, Warszawa 2005; Migracje specjalistów wysokiej klasy w kontekœcie cz³onkostwa Polski w Unii Europejskiej, pod red. P. Kaczmarczyka, M. Okólskiego, Warszawa 2005; A. Górny,
P. Kaczmarczyk, Uwarunkowania i mechanizmy migracji zarobkowych w œwietle wybranych
koncep-cji teoretycznych, „Prace Migracyjne” 2003, nr 49; Polityka migracyjna jako instrument promokoncep-cji za-trudnienia i ograniczenia bezrobocia, pod red. P. Kaczmarczyka, M. Okólskiego, Warszawa 2008. 47 Rozwój ekonomiczny regionów. Rynek pracy. Procesy migracyjne. Polska, Czechy, Niemcy,
pod red. S. Golinowskiej, Warszawa 1998; Rozwój ekonomiczny regionów. Rynek pracy. Procesy
migracyjne. Polska, Czechy, Niemcy, pod red. S. Golinowskiej, Warszawa 1998; Popyt na pracê cudzoziemców. Polska i s¹siedzi, pod red. S. Golinowskiej, Warszawa 2004.
48
Zewnêtrzne migracje zarobkowe we wspó³czesnej Polsce. Wybrane zagadnienia, pod red.
A. Rajkiewicza, W³oc³awek 2000.
49
J. J. Skoczylas, Cywilnoprawny obrót nieruchomoœciami przez cudzoziemców (po wejœciu
Polski do Unii Europejskiej), Warszawa 2004; J. J. Skoczylas, Cywilnoprawny obrót nieruchomo-œciami przez cudzoziemców, Warszawa 2005.
50
Cezarego Hermy51 oraz przestêpczoœci cudzoziemców Emila P³ywaczewskiego52, Zbigniewa Rau53, Katarzyny Laskowskiej54i Ireny Rzepliñskiej55.
W pracy dokonano wtórnej analizy danych pochodz¹cych z licznych materia³ów Ÿród³owych. Siêgniêto do danych statystycznych zgromadzonych przez G³ówny Urz¹d Statystyczny, Eurostat, Ministerstwo Spraw Wewnêtrznych i Administracji, Ministerstwo Pracy i Polityki Spo³ecznej, Ministerstwo Sprawiedliwoœci, Minister-stwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz S³u¿by Graniczne, S³u¿by Celne i Centralny Zarz¹d S³u¿by Wiêziennej. Nieocenione by³y ponadto zbiory Instytutu Turystyki, Urzêdu do Spraw Cudzoziemców oraz materia³y przygotowane przez pracowników Oœrodka Badañ nad Migracjami Uniwersytetu Warszawskiego w postaci rocznych sprawozdañ poœwiêconych miêdzynarodowym trendom migracyjnym.
Korzystaj¹c z urzêdowych statystyk nie trudno by³o zauwa¿yæ, i¿ w wielu przy-padkach stanowi³y one niepe³ne oraz nieœcis³e Ÿród³o danych (szczególnie raporty MSWiA dotycz¹ce sprzeda¿y nieruchomoœci cudzoziemcom), co utrudnia³o eksplo-racjê danego zjawiska. Ponadto w rozpatrywanym okresie zmienia³y siê badane kate-gorie – wprowadzano nowe lub rezygnowano z istniej¹cych, co nie pozwala³o na kontynuacjê analizy. Materia³y statystyczne odnosz¹ce siê do problematyki cudzo-ziemców w wielu przypadkach nie odzwierciedla³y rzeczywistoœci, lecz pokazywa³y tzw. artefakty. Oznacza³o to, ¿e analizowane zjawisko „ustalane by³o na podstawie definicji migracji, która nie by³a w stanie uchwyciæ rzeczywistego nap³ywu ludnoœci lub jej pobytu (zamieszkiwania) w Polsce”56. W statystykach jako imigrantów trakto-wano Polaków, którzy wyjechali za granicê, a po latach wrócili do kraju. Brakowa³o w nich natomiast cudzoziemców, którzy zamieszkiwali w Polsce, ale nie dokonali for-malnego zameldowania na pobyt sta³y57.
Na podstawie uzyskanych statystyk trudno by³o tak¿e ustaliæ skalê przestêpczoœci wœród cudzoziemców osiad³ych w kraju na sta³e. Takie informacje nie by³y
generowa-51
C. Herma, Nabywanie nieruchomoœci przez cudzoziemców – aspekty prawne i negocjacyjne, Warszawa 2002.
52
Policja polska wobec przestêpczoœci zorganizowanej, pod red. W. P³ywaczewskiego,
J. Œwierczewskiego, Szczytno 1997; Przestêpczoœæ cudzoziemców. Nowe wyzwania dla teorii
i praktyki, pod red. E. P³ywaczewskiego, Szczytno 1995; Przestêpczoœæ porachunkowa jako prze-jaw przestêpczoœci zorganizowanej, pod red. M. Kulickiego, W. P³ywaczewskiego, M. Zajdera,
Szczytno 2000; Przestêpczoœæ zorganizowana, pod red. E. P³ywaczewskiego, Warszawa 2011.
53
Z. Rau, Przestêpczoœæ zorganizowana w Polsce i jej zwalczanie, Kraków 2002; Z. Rau,
Globali-zacja a rozwój przestêpczoœci zorganizowanej, w: Wp³yw globalizacji na procesy rozwojowe wspó³czes-nego œwiata. Istota – uwarunkowania – tendencje, pod red. W. Malendowskiego, Poznañ 2004.
54
K. Laskowska, Rosyjskojêzyczna przestêpczoœæ zorganizowana. Studium kryminologiczne, Bia³ystok 2006; K. Laskowska, Azjatyckie zorganizowane grupy przestêpcze, „Prokuratura i Pra-wo” 2004, nr 7–8.
55
I. Rzepliñska, Przestêpczoœæ cudzoziemców w Polsce, Warszawa 2000.
56
M. Okólski, Polska jako kraj imigracji – wprowadzenie, w: Transformacja nieoczywista.
Pol-ska jako kraj imigracji, pod red. A. Górny, I. Grabowskiej-Lusiñskiej, M. Lesiñskiej, M.
Okóls-kiego, Warszawa 2010, s. 32.
57
Wiêcej o problemach zwi¹zanych ze statystyk¹ migracyjn¹ – M. Okólski, Statystyka
ne. Nie posiadamy zatem wiedzy, ilu potencjalnych przestêpców obcego pochodzenia by³o w Polsce tylko w czasie tranzytu, a ilu przyjecha³o w celach turystycznych i wesz³o w konflikt z prawem.
Do innej grupy materia³ów Ÿród³owych zaliczono ponadto dokumenty urzêdowe (akty prawa wewnêtrznego, porozumienia, umowy, traktaty i konwencje miêdzyna-rodowe, rezolucje, protoko³y) oraz ekspertyzy rz¹dowe i raporty przygotowane przez Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Instytut Pracy i Polityki Spo-³ecznej, Oœrodek Badañ nad Migracjami UW, Œrodkowoeuropejskie Forum Badañ Migracyjnych i Ludnoœciowych, Centrum Stosunków Miêdzynarodowych (szcze-gólnie w ramach projektu iMAP – Mapa Inicjatyw Integracyjnych w Polsce), Stowa-rzyszenie Interwencji Prawnej. Na Ÿród³a pisemne z³o¿y³y siê czasopisma i gazety krajowe oraz bran¿owe periodyki, jak: „Prace Migracyjne”, „Biuletyn Migracyj-ny”, „Migracje i Spo³eczeñstwo”, „Studia Migracyjne – Przegl¹d PolonijMigracyj-ny”, „Stu-dia Europejskie”.
Terminologia
W pracy autorka wykorzysta³a wiele terminów przyjêtych w literaturze naukowej. Zapo¿yczone zosta³y one przede wszystkim z politologii i prawa. Najwa¿niejszym z nich i zarazem najczêœciej u¿ywanym jest pojêcie cudzoziemiec. Zgodnie z przyjê-tym ustawodawstwem jest to osoba nieposiadaj¹ca polskiego obywatelstwa58. W za-le¿noœci od swego pochodzenia mo¿e byæ ona przyporz¹dkowana do dwóch grup ró¿ni¹cych siê miêdzy sob¹ prawami i obowi¹zkami wynikaj¹cymi z odrêbnych ak-tów prawnych. Do pierwszej nale¿y osoba dysponuj¹ca obywatelstwem pañstw cz³onkowskich UE, Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym oraz Szwajcarii (wraz z cz³onkami ich rodzin), a do drugiej obywatele pañstw trzecich niezrzeszonych w wy¿ej wymie-nionych organizacjach.
Termin cudzoziemiec mo¿na rozpatrywaæ w sensie szerokim i w¹skim. W pierw-szym ujêciu oznacza on „osobê przebywaj¹c¹ na terenie danego pañstwa i podle-gaj¹c¹ jego jurysdykcji, ale nieposiadaj¹c¹ obywatelstwa tego pañstwa”59. Taka interpretacja pozwala na zakwalifikowanie do grupy cudzoziemców – apatrydów, obywateli pañstw obcych, uchodŸców. Z kolei cudzoziemcem sensu stricto jest „oso-ba, która posiada co najmniej jedno aktualne obywatelstwo obcego pañstwa”60.
58
Art. 2 ustawy o cudzoziemcach. Tak¹ definicjê przyjêto ju¿ w art. 1 Rozporz¹dzenia
Pre-zydenta Rzeczypospolitej z dnia 13 sierpnia 1926 roku o cudzoziemcach, Dz. U. 1926, Nr 83,
poz. 464.
59
J. Bia³ocerkiewicz, Status prawny cudzoziemca w œwietle standardów miêdzynarodowych, Toruñ 1999, s. 25. Takie rozumienie terminu cudzoziemiec pokrywa siê z art. 2 ustawy z dnia
13 czerwca 2003 roku o cudzoziemcach, Dz. U. 2006, Nr 234, poz. 1694 („Cudzoziemcem jest
ka¿-dy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego”).
60
