-FINANCIERING VAN DE
SOCIALE-HUURSECTOR IN WEST-EUROPA
27
P.J. Boelhouwer
VO LKSHUISVESTIN GSBELEI 0
EN
BOUWMARKT
FINANCIERING VAN DE
SOCIALE-HUUR-SECTOR IN WEST-EUROPA
Bibliotheek TU Delft
" " "" 11111
C 23041488510
412G
,
VOLKSHUISVESTINGSBELEID EN
BOUWMARKT
Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft Tel. (015) 278 30 05
Fax (015) 27844 22
E-mail mailbox@otb.tudelft.nl http://www.otb.tudelft.nl
'' ' ' '_.'' 1 I li l . bi" I l i l l U ia; 8.111 11 " W 1 , -'1.1"
FINANCIERING V AN DE
SOCIALE-HUUR-SECTOR IN WEST-EUROPA
Redactie: P.J. Boelhouwer Bijdragen van: P.J. Boelhouwer A. Gollandv.
Gruis M.Oxley J. SmithDelftse Universitaire Pers, 1996
--De serie Volkshuisvestingsbeleid en Bouwmarkt wordt uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers
Mekelweg 4 2628 CD Delft tel.: (015) 278 32 54
Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de N. V. Bank Nederlandse Gemeenten
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Financiering
Financiering van de sociale-huursector in West-Europa/
P.J. Boelhouwer (red.) Delft: Delftse Universitaire Pers. Ill. -(Volkshuisvestingsbeleid en Bouwmarkt, Onderzoeksinstituut OTB, ISSN 0926-6305; 27)
- Met lito opg. ISBN 90-407-1416-9 NUGI 655
Trefw.: financiering / sociale-huursector Copyright 1996 by Onderzoeksinstituut OTB
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the publisher, Delft University Press, Mekelweg 4, 2628 CD Delft, The Netherlands.
VOORWOORD
De voor u liggende studie naar de financiering van de sociale-huursector in West-Europa vonnt een onderdeel van het onderzoeksproject "Een vergelijkende studie
naar volkshuisvestingssystemen in Europa" .
Eerder verschenen de rapporten voor de modules Algemeen beleidskader (Boelhou-wer en Van der Heijden, 1992), Financiële instrumenten (Papa, 1992), Internationale vergelijking van de woonuitgaven (Menkveld, 1992, 1993), Eigen woning in de EG: fiscale en overige financiële instrumenten (Haffner, 1992) en Woningbeheer in de huursector (Van de Ven, 1995).
In deze OTB-onderzoeken zijn steeds dezelfde landen vergeleken, te weten België, Denemarken, Frankrijk, Nederland, Engeland, het voormalige West-Duitsland en Zweden. Er is geprobeerd om onnodige overlappingen te vermijden. De rapporten zijn in veel opzichten complementair en zo nodig wordt naar de andere deelstudies verwezen.
De onderzoekers zijn bij de uitvoering van het onderzoek begeleid door de heren H. Polman en R. van Woerden, beiden werkzaam bij de N.V. Bank Nederlandse Gemeenten. Wij zijn de begeleiders erkentelijk voor de stimulerende wijze waarop de samenwerking gestalte heeft gekregen.
De tekstcorrectie van dit rapport was in handen van mw. dr. E. Sjoer, terwijl mw.
J. Koopman de lay-outverzorging voor haar rekening nam.
INHOUD
1. INLEIDING . . . .... ... ... .. . .
1.1 Financiering van de sociale-huursector in West-Europa
1.2 Doelstelling en onderzoeksvragen 3
1.3 Onderzoeksaanpak ... . 5
1.4 Opbouw van het rapport 6
2. NEDERLAND . . . .. . . . .. 7
2.1 Inleiding · . .. . . 7
2.2 De institutionele structuur 8
2.3 Het toezicht . . . . . . . . . 10
2.4 De subsidiëring van de sociale-huursector 10
2.5 De financiering in de sociale-huursector . 13
2.6 De risico- en garantiestructuur in de sociale-huursector 17
2.7 Financieringsmogelijkheden voor externe investeerders 19
3.
BELGIË . . . .. . . . 213.1 Inleiding · ... . .. . .. 21
3.2 De institutionele structuur 22
3.3 Het toezicht . . . . . . . . . 23
3.4 De subsidiëring van de sociale-huursector 23
3.5 De financiering in de sociale-huursector . 27
3.6 De risico- en garantiestructuur in de sociale-huursector 30
3.7 Financieringsmogelijkheden voor externe investeerders 31
4. ENGELAND . . . .. . ... . . . 33
4.1 Inleiding · .... ... 33
4.2 De institutionele structuur 34
4.3 Het toezicht . . . . . . . . . 35
4.4 De subsidiëring van de sociale-huursector 37
4.5 De financiering van housing associations 41
4.6 De risico- en garantiestructuur voor housing associations . 45
4.7 Financieringsmogelijkheden voor externe investeerders 46
5. DENEMARKEN 47
5.2 De institutionele structuur .. . . .. . . . 5.3 Het toezicht . . . . . . . . . . . . 5.4 De subsidiëring van de non-profithuursector 5.5 De financiering in de non-profithuursector 5.6 De risico- en garantiestructuur . . . .. . . . 5.7 Financieringsmogelijkheden voor externe investeerders 6. DUITSLAND ... . . . . . ... .
6.1 Inleiding . . . 6.2 De institutionele structuur 6.3 Het toezicht . . . . . . . . .
6.4 De subsidiëring van de sociale-huursector 6.5 De financiering van de sociale-huursector
6.6 De risico- en garantiestructuur in de sociale-huursector 6.7 Sociale huisvesting in de nieuwe deelstaten . . . . 6.8 Financieringsmogelijkheden voor externe investeerders 7. FRANKRIJK . . . . .. .
7.1 Inleiding . . . . 7.2 De institutionele structuur 7.3 Het toezicht . . . . . . .
7.4 De subsidiëring van de sociale-huursector 7.5 De financiering in de sociale-huursector
7.6 De risico- en garantiestructuur in de sociale-huursector 7.7 Financieringsmogelijkheden voor externe investeerders 8. ZWEDEN .. . . . . . . . . .
8.1 Inleiding . .. . .. ... . 8.2 De institutionele structuur 8.3 Het toezicht . . . . . .
8.4 De subsidiëring van de non-profithuursector 8.5 De financiering in de non-profithuursector 8.6 De risico- en garantiestructuur . . . . . . . . .
8.7 Financieringsmogelijkheden voor externe investeerders 9. SAMENVATTING .. .. .. . . 48 49 50 51 56 56 59 59
60
62 63 67 70 70 72 73 7374
76 76 79 83 84 85 85 86 87 88 90 93 94 95 9.1 Inleiding . . . ... . . 95 9.2 De institutionele structuur 969.3 Financiële ondersteuning door de overheid 97 9.4 Het toezicht en de controle op de non-profitverhuurders 99 9.5 Financiering in de non-profithuursector; herkomst van de financiële
middelen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 9.6 De risico- en garantiestructuur . . . . . . . . . . . . . 102 9.7 De omvang van de jaarlijkse financieringsbehoefte 103 9.8 De rentetarieven en de aanbieders van kapitaal . . . 104 9.9 Financieringsmogelijkheden voor buitenlandse financiers 106
i'''·.lW'''' ... ' tii' !! ... • ... HiMieI trl I!' •
1
INLEIDING
P.J. Boelhouwer A. Golland ! I ! I N lIl I f t I ! I W J . ' _ W _ 1 _ "Mil M1.1 Financiering van de sociale-huursector in West-Europa
Onder invloed van privatisering, deregulering en decentralisatie zijn de huisvestings-systemen in West-Europa de afgelopen jaren in een belangrijk transitieproces verwikkeld geraakt. Ook de functie en positie van de sociale-huursector is hierbij in het geding. Ten eerste dient er een bezinning plaats te vinden op het eigendom van de woningen. Een vraagstuk dat zich aandient is of de sociale-huurwoningen in eigendom moeten blijven van de overheid, of sociale-huurwoningen moeten worden overgedragen aan particuliere non-profitinstellingen of dat de bewoners de kans krijgen om de woning aan te kopen. Vervolgens beraden veel sociale verhuurders in West-Europa zich over hun doelstelling: dienen zij zich te richten op het huisvesten van de huishoudens aan de onderkant van de samenleving of zullen zij zich in het kader van de privatisering juist meer richten op de midden- of zelfs hogere-inko-mensgroepen? In dat laatste geval kan men ook besluiten meer commerciële activiteiten te gaan ondernemen waardoor er financiële middelen vrijkomen die kunnen worden ingezet voor het uitvoeren van de sociale missie.
Tenslotte dienen de sociale verhuurders steeds meer op eigen benen te gaan staan:
overheidssubsidies worden verlaagd en voor het aantrekken van kapitaal moeten ze over een gezonde financiële organisatie beschikken. De sociale verhuurders worden afhankelijk van de eisen die de kapitaalmarkt aan hen oplegt. Deze kapitaalmarkt is bovendien onder invloed van de Europese integratie aan veranderingen onderhevig. Zo is er door de Europese integratie steeds meer sprake van een vrij verkeer van kapitaal tussen de Europese lidstaten. Overigens kwamen de meeste deelnemers aan een in 1993 in Bristol gehouden congres over "European Housing Finance" tot de conclusie dat de invloed van de Europese eenwording op de financiering van de woningmarkt tot nu toe nog beperkt is (Bartlett en Bramley, 1994). De markten van de lidstaten zijn in essentie nationale markten waarbij er fundamentele barrières blijven bestaan om een internationale competitie mogelijk te maken.
Wel is er op de financiële markten in Europa onder invloed van globalisering, deregulering en privatisering sprake van een sterke convergentie. De Europese eenwording heeft deze ontwikkeling alleen maar een duwtje in de rug gegeven.
Competitie en technologische verbeteringen hebben geleid tot goedkopere producten.
II
De keerzijde van deze efficiency-verbetering is dat het financiële risico toeneemt. Volgens Bali (1994) leidt dit tot een cyclische instabiliteit op de financiële (woning)-markten. Het lenen blijkt ook steeds meer pro-cyclisch te verlopen, waardoor marktschommelingen versterkt worden.
Mede door deze ontwikkelingen vertonen ook de nationale woningmarkten steeds meer instabiliteit: pefioden van forse prijsstijgingen worden gevolgd door forse prijsdalingen (onder meer in Engeland, Finland, Zweden en Denemarken). Uiteraard raken deze ontwikkelingen in eerste instantie vooral de markt van koopwoningen. Ook Thomas, hoofd Studiedienst van de BNG, geeft aan dat corporaties alle reden hebben om zich met de Europese eenwording bezig te houden. Naast organisatori-sche problemen vraagt de komst van een Europese munt om een beleidsmatige bezinning van de corporaties. Zo zal de kredietwaardigheid in de EMU nog sterker dan nu het geval is een bepalende factor zijn voor de te betalen rentetarieven, aldus Thomas. Er wordt verwacht dat de monetaire unie een negatieve invloed heeft op de rente en inflatie in met name Nederland en Duitsland; de rente stijgt wellicht met 10 à 20 basispunten. Dit zal mede afhankelijk zijn van de inflatie beteugeling in de economisch minder sterke landen in de EG. Thomas verwacht dat door de komst van de EMU het kapitaal mobieler zal worden, waardoor de financieringsmogelijkheden worden verbreed. De financiers zullen de financiële positie van de corporaties en van de hele sector en hun toekomstige vooruitzichten eveneens kritischer bekijken (Klieverik, 1996, p.8-1O).
De nieuwe positie waarin de sociale-huursector zich in West-Europa bevindt, heeft ook consequenties voor de wijze waarop het financieel beheer in het algemeen en de financiering van de voorgenomen activiteiten meer in het bijzonder worden vormge-geven. Hierbij is de rol van de overheid als verstrekker van leningen aan sociale verhuurders vrijwel verdwenen. Deze dienen zich nu rechtstreeks of via intermediai-re organisaties op de kapitaalmarkt te begeven. Voor het verkrijgen van financiële middelen op de kapitaalmarkt, wordt het voor de sociale verhuurders steeds belang-rijker een financieel verantwoorde bedrijfsvoering te ontwikkelen, waarbij financiële continuïteit en solvabiliteit, subsidies en garanties belangrijke voorwaarden zijn. Met name de kredietwaardigheid van de instellingen is in dit kader van belang. Deze kan op verschillende manieren worden vormgegeven. Zo kunnen afzonderlijke leningen geborgd worden door een grotere organisatie of de overheid, kunnen deze organisa-ties garant staan voor de bedrijfsvoering van een individuele verhuurder en kan de instelling een behoorlijk eigen vermogen (hoge solvabiliteit) aanleggen. Naast de kredietwaardigheid speelt voor financiers ook de invloed die de overheid op de woningmarkt uitoefent een belangrijke rol. Zo is het voor de risicobepaling van belang om te weten of nieuwbouwprojecten geheel op basis van marktcondities geëxploiteerd worden of dat de overheid een deel van de vaak onrendabele top via subsidies voor haar rekening neemt. Ook een stabiele huur- en woonuitgavenontwik-keling is in dit kader van belang. Zijn de huurders ook via ondersteunende huursub-sidies op termijn nog in staat om de huren te blijven opbrengen, of dreigen er betalingsproblemen te ontstaan bij lage-inkomensgroepen en bestaat er de kans op een vlucht van midden- en hogere-inkomensgroepen naar de koopsector? Voor
financiers is het van groot belang dat er sprake is van een stabiele sociale-huursec-tor, waarbij marktfluctuaties door onder andere overheidsregulatie kunnen worden opgevangen.
1.2 Doelstelling en onderzoeksvragen
In paragraaf 1.1 werd de achtergrond voor een onderzoek naar de financiering in de sociale-huursector in West-Europa uiteengezet. Hierbij richten wij ons op de volgende zeven landen: Nederland, België, Engeland, Denemarken, Duitsland, Frankrijk en Zweden. De studie maakt onderdeel uit van het meerjarige onderzoeks-project "Vergelijkende studie naar volkshuisvestingssystemen in Europa" zoals dat in 1990 door het OTB werd gestart. Dit project resulteerde in studies naar het alge-meen beleidskader (Boelhouwer en Van der Heijden, 1992), de financiële instrumen-ten (Papa, 1992), de internationale vergelijking van de woonuitgaven (Menkveld, 1992, 1993), de eigen woning in de EG (Haffner, 1992) en het woningbeheer in de huursector (Van de Ven, 1995). De onderhavige studie sluit nauw aan bij de laatstgenoemde deelstudie "Woningbeheer in de huursector" . Deze studie vormt het vertrekpunt van de analyses. Naast de vergelijking van de wijze waarop de financie-ring in de sociale-huursector in de zeven onderzoekslanden tot stand komt, worden tevens de verschillen in de structuur van de sociale-huursector in beeld gebracht. De doelstelling van het onderzoek luidt als volgt:
Het doel van het onderzoek is om een algemeen beeld van ieder van de onderzoeks-landen te verkrijgen, dat voldoende inzicht geeft om te kunnen vaststellen of de sociale-huursector in de diverse landen mogelijk interessant is voor externe investeer-ders om leningen aan te verstrekken.
De aanleiding en de doelstelling van het onderzoek resulteren in de volgende onderzoeksvragen:
a) Hoe is de institutionele structuur van de sociale-huursector in de zeven
onder-zoekslanden vormgegeven?
In het kort wordt aangegeven welke categorieën sociale-verhuurders actief zijn en welk marktaandeel zij zowel in de bestaande woningvoorraad als de nieuwbouw bezitten.
b) Op welke wijze verstrekt de overheid financiële steun aan de sociale-huursector in de vorm van zowel object- als subjectgebonden subsidies en eventuele fiscale steun?
In het kort wordt de overheidsbetrokkenheid in de sociale-huursector vastgesteld. Naast de verstrekking van objectsubsidies bij nieuwbouw, gaat het onder meer om de wijze en de omvang waarmee individuele huurders via subjectsubsidies
onder-steund worden. Daarnaast wordt een indicatie gegeven van de omvang van het gesubsidieerde nieuwbouwprogramma en het aandeel subsidie per woning dat verkregen kan worden.
c) Hoe is de publieke controle op de bedrijfsvoering van sociale verhuurders in de
zeven onderzoekslanden vormgegeven?
In deze onderzoeksvraag staan de organisatievorm en de juridische achtergronden hiervan in de sociale-huursector centraal. Met name de wijze waarop de verantwoor-delijkheidsstructuur georganiseerd is en de wijze waarop het publieke toezicht functioneert, worden in dit kader toegelicht.
d) Op welke wijze geschiedt de financiering van nieuwbouw- en verbeteractiviteiten
door sociale verhuurders in de zeven onderzoekslanden ?
In deze onderzoeksvraag wordt vastgesteld welke actoren de financiering van nieuwbouwprojecten in de sociale-huursector voor hun rekening nemen en tegen welke condities dit gebeurt.
e) Hoe is de risico- en garantiestructuur in de sociale-huursector in de zeven
onderzoekslanden opgebouwd?
Hierbij is de wijze waarop de borging- en garantiestructuur in de sociale-huursector
is vormgegeven onderwerp van studie. Het gaat hierbij zowel om de specifieke
leningen voor concrete nieuwbouwprojecten, als om de financiële positie van de sociale verhuurder als organisatie, respectievelijk de sector als geheel.
fJ
Welke voorwaarden gelden er voor het verkrijgen van leningen door socialeverhuurders in de zeven onderzoekslanden en welke risico 's kunnen er onderkend
worden?
In deze onderzoeksvraag komen de specifieke eisen aan de orde waaraan de sociale verhuurders in de zeven onderzoekslanden moeten voldoen om van de financiële instellingen in hun land een lening te ontvangen.
g) Wat is bij benadering de omvang van de jaarlijkse financieringsbehoefte van de sociale verhuurders in de zeven onderzoekslanden ?
De jaarlijkse financieringsbehoefte wordt afgeleid van de totale nieuwbouwproductie door sociale verhuurders en het aandeel geleend geld dat hiermee gemoeid is.
h) Hoe verhouden zich de rentetarieven voor leningen aan sociale verhuurders in de
zeven onderzoekslanden ?
Bij de beantwoording van deze vraag wordt ernaar gestreefd om een gemiddelde per onderzoeksland aan te geven. Wanneer er zich sterke fluctuaties binnen een land voordoen wordt dit eveneens toegelicht.
i) Welke aanbieders van kapitaal aan de sociale verhuurders zijn actief in de onderzoekslanden en wat is hun marktaandeel?
Bij de beantwoording van deze onderzoeksvraag geven wij een korte omschrijving van de diverse bij de financiering betrokken organisaties.
j) Welke West-Europese landen zijn interessant voor externe kapitaalverstrekkers? De verkregen antwoorden op de vorige onderzoeksvragen geven een eerste indruk van de mogelijkheden voor externe kapitaalverstrekkers kapitaal voor nieuwbouwac-tiviteiten aan sociale verhuurders ter beschikking te stellen.
1.3 Onderzoeksaanpak
Het onderzoeksproject werd uitgevoerd door het Onderzoeksinstituut OTB van de Technische Universiteit Delft in samenwerking met de School of the Built Environ-ment van de De Montfort University in Leicester (UK). Het Onderzoeksinstituut OTB en de De Montfort University werken samen in het kader van het Centre for Comparative Housing Research, zoals dat in het voorjaar van 1996 in Leicester officieel van start ging. De landenhoofdstukken over Engeland en Duitsland werden door de Montfort University samengesteld en de overige hoofdstukken door het OTB.
Voor de beantwoording van de in de vorige paragraaf genoemde onderzoeksvragen werd de volgende werkwijze gevolgd. Allereerst voerden we een literatuuronderzoek uit. De basis hiervoor werd gevormd door twee recente publicaties van het OTB en de De Montfort University: Vergelijkende studie naar volkshuisvestingssystemen in Europa: woningbeheer in de huursector (Van de Ven, 1995) en Housing Policy and Rented Housing in Europe (Oxley en Smith, 1996). De relevante informatie uit deze studies werd aangevuld met recente beleidsdocumenten, onderzoeksrapporten en statistische data waarin specifiek aandacht besteed wordt aan de financiering van de sociale-huursector in West-Europa. Omdat niet alle vragen op basis van deze aanpak beantwoord konden worden, werd er vervolgens een vragenlijst opgesteld. Deze werd naar een aantal contactpersonen in de zeven onderzoekslanden gezonden.
Benaderd werden onder andere overheidsinstanties, koepels van sociale verhuurders,
financiële instanties en wetenschappelijke instituten. Uit ieder land werden verschil-lende vragenlijsten en documenten retour ontvangen. Deze werden vervolgens onderling vergeleken en in de landenhoofdstukken verwerkt. Met nadruk wijzen wij er op dat het hier slechts een vooronderzoek betreft. De aangesneden problematiek is dusdanig complex en aan veranderingen onderhevig, dat het voor een meer
gedetail-leerde vergelijking op onderdelen noodzakelijk is een aantal bezoeken in de onder-zoekslanden af te leggen.
1.4 Opbouw van het rapport
In de hoofdstukken 2 tot en met 8 zijn de zeven landenbeschrijvingen opgenomen. Hierbij is voor een uniforme rapportage gekozen, zodat per onderwerp steeds de betreffende paragraaf in ieder land geraadpleegd kan worden. Zo is in paragraaf 2 de institutionele structuur van de woningmarkt weergegeven, waarbij wij met name aandacht besteden aan de positie van de sociale-huursector. In het kort beschrijft paragraaf 3 hoe het toezicht op de sociale verhuurders in ieder land is vormgegeven. De subsidiëring van de sociale-huursector komt uitgebreid aan bod in paragraaf 4. Hierbij onderscheiden wij de objectsubsidiëring en de exploitatie van woningen enerzijds en de huursubsidie en huurprijsvaststelling anderzijds. Paragraaf 5 kan beschouwd worden als het belangrijkste onderdeel van onze rapportage. Hierin staat de financiering van de sociale-huursector centraal. Veel van de informatie uit deze paragraaf is afkomstig uit de enquête. Aanvullend hierop komen in paragraaf 6 de risico- en garantiestructuur in de sociale-huursector uitgebreid aan bod. Tenslotte geeft de slotparagraaf van ieder hoofdstuk steeds inzicht in de finimcieringsmoge-lijkheden die zich voor externe financiers voordoen. Deze zijn gebaseerd op de informatie uit de voorafgaande paragrafen, waardoor deze afsluitende paragraaf ook het kenmerk heeft van een korte samenvatting.
In hoofdstuk 9 passeren tenslotte de antwoorden op de in paragraaf 1.2 geformuleer -de on-derzoeksvragen in het kort -de revue.
2
NEDERLAND
V. Gruis
2.1 Inleiding
Non-profitverhuur komt in alle Westeuropese landen voor. Nederland neemt echter een unieke positie in: het aandeel non-profithuurwoningen is zeer groot. De sociale-huursector heeft een omvang van 39,9% (ultimo 1993) van de totale woningvoor-raad. Daarnaast is er een eigen-woningsector van 45,8% en een particuliere of commerciële huursector met een aandeel van 12,8% (zie ook tabel 2.1). Naast de grote omvang van de sociale-huursector is een belangrijk kenmerk van de Neder-landse woningmarkt, dat het beheer van sociale-huurwoningen voor het grootste deel in handen is van particuliere organisaties, zoals woningcorporaties (Van de Ven,
1995, p.12).
De ontwikkelingen in het volkshuisvestingsbeleid in Nederland staan, sinds het ver-schijnen van de Nota Volkshuisvesting in de Jaren Negentig (MVROM, 1989) in het teken van deregulering, decentralisatie en verzelfstandiging. Het nieuwe beleid be-helst de decentralisatie van bevoegdheden, verantwoordelijkheden en risico's van het Rijk naar gemeenten en provincies en de verzelfstandiging van woningcorporaties en (organisaties van) woonconsumenten.
De wettelijke uitwerking van het nieuwe beleid van decentralisatie en verzelf-standiging is te vinden in onder andere het BBSH (Besluit Beheer Sociale Huursec-tor), het BWS (Besluit Woninggebonden Subsidies) en de Huisvestingswet.
Het BBSH (van kracht sinds 1993) regelt de taken van en het toezicht op woningcor-poraties. Het vergroot de beleidsvrijheid van de corwoningcor-poraties. Met de invoering ervan zijn voorschriften vooraf vervangen door verantwoording achteraf. Verder bevat het BBSH de essentie van de huursombenadering, waarmee de corporaties meer vrijheid hebben gekregen bij het vormen van het huurbeleid.
Met het BWS (sinds 1992) werd vooral de decentralisatiegedachte gerealiseerd. Het BWS geeft gemeenten meer beleidsvrijheid. Zij krijgen rechtstreeks het budget voor het nieuwbouwprogramma en voor de verbetering van vooroorlogse woningen. Ook samenwerkende gemeenten kunnen in het BWS in regionaal verband budgethouder worden. De decentralisatie van de volkshuisvesting staat immers in sterke mate in het teken van regionalisering.
' A I
_Wl'.
-Tabel 2.1 De Nederlandse woningvoorraad naar eigendom, per 1-1-1994, percentages
Eigenaar Eigenaar-bewoner Particulier persoon
Particuliere instelling (niet-woningcorporatie) Woningcorporatie
Overheid/gemeente Onbekend Absoluut (x 1000)
Bron: WBO 1993/1994, OTB-bewerking.
Percentage 45,8 7,9 4,9 36,8 3.1 1,4 6.306,7
De Huisvestingswet luidt een nieuw tijdperk in op het gebied van de woonruimtever-deling. Ook hier krijgt de decentralisatie vonn. Gemeenten kunnen regionaal gaan samenwerken en krijgen de mogelijkheid om taken over te hevelen naar corporaties (Van de Ven, 1995, p.ll).
2.2 De institutionele structuur
In Nederland is het beheer van de sociale-huurwoningen voor het overgrote deel in handen van woningcorporaties. Woningcorporaties zijn particuliere instellingen die woningen bouwen en beheren op non-profitbasis. Zij zijn uitsluitend werkzaam in het belang van de volkshuisvesting. Op grond van de Woningwet erkent de minister de woningcorporaties als Toegelaten Instellingen die in aanmerking komen voor subsidies.
Er zijn ongeveer 880 woningcorporaties in Nederland met zo'n twee miljoen woningen in eigendom. Het grootste deel ervan heeft één gemeente als werkgebied, enkele opereren op regionaal of landelijk niveau. Sinds het midden van de jaren negentig neemt overigens het aantal regionaal toegelaten instellingen sterk toe. Woningcorporaties kennen de rechtsvonn van vereniging of stichting. Het belang-rijkste verschil is dat bij verenigingen de huurders tevens lid zijn van de woningcor-poratie en dat zij vertegenwoordigd zijn in een ledenraad. In het kader van de verzelfstandiging worden veel verenigingen omgezet in stichtingen. Daarbij gaat de directie veelal het bestuur vonnen. De taken van het oude bestuur worden overgeno-men door een raad van toezicht. Aangezien een stichting geen leden heeft, verliezen de voonnalige verenigingsleden hun inspraak zoals zij die op de ledenvergadering konden doen gelden. In het BBSH is overigens vastgelegd dat woningcorporaties de huurders moeten betrekken bij het beleid. Daarbij kan de inspraak van de huurders worden geregeld in een overeenkomst die voor zowel huurders als corporatiebestuur bindend is (Van de Ven, 1995, p.13).
N aast de corporaties beheren de gemeenten ook sociale-huurwoningen (3,1 % van de totale woningvoorraad (WBO, 1993/94». Veel gemeentelijke woningbedrijven zijn echter bezig dezelfde wettelijke status - die van Toegelaten Instelling - als de woningcorporaties te verkrijgen. De gemeentelijke woningbedrijven verschillen dan niet meer van de woningcorporaties (Van Omme, 1992).
Tussen Rijk, gemeenten en woningcorporaties bestaan vele relaties. Op nagenoeg alle terreinen van bouwen beheer vindt tussen Rijk, gemeenten en woningcorpora-ties overleg plaats. Op nationaal niveau zijn de woningcorporawoningcorpora-ties georganiseerd in twee landelijke koepelorganisaties: de Nationale Woningraad (NWR) en het Neder-lands Christelijk Instituut voor Volkshuisvesting (NCIV). Daarnaast zijn er het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (CFV) en het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW). Het CFV heeft tot taak de financieel zwakkere corporaties te ondersteunen, zo nodig te saneren. Het WSW heeft tot taak door garantstelling de risico's voor de financiële instellingen bij het verstrekken van leningen te verkleinen en daardoor de kosten van leningen te verlagen, dan wel de beschikbaarheid van krediet te vergroten. Op plaatselijk niveau (en soms ook op regionaal niveau) zijn er vaak samenwerkingsverbanden tussen corporaties, soms in federaties geformaliseerd.
In afbeelding 2.1 is de structuur van de sociale-huursector in Nederland weergege-ven (Van der Schaar, 1991, p.384).
Afbeelding 2.1 Het non-profitbestel in Nederland
J'---,-_Ih
,
Ibelangenbehartiging ---~Î het Rijk
I
subsidies regelgeving!
waarborgfonds
toezicht
centraal fonds de gemeente
sanering
L
dienstverlening'---7I' - - - - . . " . . - - - '
2.3 Het toezicht
Het toezicht op woningcorporaties is geregeld in het BBSH. Het BBSH formuleert vier verantwoordingsgebieden waarop corporaties worden getoetst. zijnde:
- de huisvesting van de doelgroep; - de kwaliteit van de woningvoorraad;
- de betrokkenheid van de huurders bij beheer en beleid; - de (financiële) continuïteit van de bedrijfsvoering.
Binnenkort zullen hier twee verantwoordingsgebieden aan worden toegevoegd (Van Noordenne, 1996; Kellersmann, 1996), namelijk:
- de leefbaarheid (van de woonomgeving); - het maatschappelijk rendement.
De corporaties moeten over deze punten jaarlijks verslag doen in een volkshuis-vestingsverslag èn in een financieel verslag.
Het toezicht op de corporaties wordt uitgevoerd door de gemeenten en vindt achteraf plaats. Gemeenten hebben niet de bevoegdheid om vooraf prestatiecriteria voor te schrijven. Het besluit gaat ervan uit dat de corporaties en de gemeenten, die de pres-taties moeten beoordelen, in onderling overleg nadere afspraken maken over de gewenste prestaties (MVROM, 1992). Indien het oordeel van de gemeente negatief is, kan de gemeente dat standpunt aan de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) kenbaar maken. Alleen de minister kan in het kader van het toezicht sancties aan corporaties opleggen. Sommige woningcorpora-ties opereren ook buiten de gemeentegrenzen. Op deze landelijk toegelaten instellin-gen houdt de minister rechtstreeks toezicht (NWR, 1993).
Er zijn uitzonderingen op het toezicht achteraf: de zogenaamde besluiten van aanmerkelijk belang. Dit zijn in principe alle besluiten inzake het verwerven, bezwaren, vervreemden of slopen van woningen en het verwerven van een financieel belang of bestuurlijke zeggenschap in een andere rechtspersoon (bijvoorbeeld een samenwerkingsverband met andere corporaties). In dergelijke gevallen is vooraf toestemming van de gemeente nodig. Het BBSH stelt overigens dat corporaties in overleg met de gemeente de lijst met besluiten van aanmerkelijk belang kunnen inperken. Daarbij kan vooral worden gekeken naar de financiële of volkshuisvestelij-ke risico's (NWR, 1993).
2.4 De subsidiëring van de sociale-huursector
objectsubsidiëring en exploitatiesubsidies
Sinds 1992 subsidieert de overheid de bouw van sociale-huurwoningen met gelden uit het Besluit Woninggebonden Subsidies (BWS). In 1995 is dit subsidiestelsel
vereenvoudigd. Voorheen werden de subsidies verdeeld over vier budgetten (Van de Ven, 1995, p.19):
- een budget jaarlijkse bijdragen voor sociale-huurwoningen, voor sociale-koopwo-ningen en voor ingrijpende verbetering van vooroorlogse wosociale-koopwo-ningen;
- een budget toeslagen voor plaatselijk verschillende omstandigheden; - een budget toeslagen voor huurverlaging;
- een budget huurwoningen van beleggers- en premiewoningen (licht gesubsidieerde woningen).
Met het BWS'95 is er sprake van een integraal budget, dat het Rijk stort in gemeen-telijke en regionale volkshuisvestingsfondsen (Heerma, 1993). Het nieuwe stelsel luidt de overgang in van generiek beleid naar een specifiek beleid. Het budgetteren en toekennen van de middelen wordt maatwerk, afhankelijk van de plaatselijke omstandigheden. De toekomstige budgethouders (gemeenten en regio's) kunnen uit een volkshuisvestingsfonds daar subsidiëren waar de behoefte het grootst is. Boven-dien worden hun bevoegdheden uitgebreid.
Het budget wordt gevoed op basis van vier subsidiestromen: - stimulering van nieuwbouw;
- stimulering van ingrijpende voorzieningen aan (particuliere) huurwoningen; - toeslagen voor plaatselijk verschillende omstandigheden;
- bereikbaarheidstoeslagen.
De omvang van de subsidiestromen wordt landelijk vastgesteld op basis van normbe-dragen.
Het BWS'95 maakt een einde aan de periodieke exploitatiesubsidies. Er worden geen jaarlijkse bijdragen tijdens de exploitatie uitgekeerd, maar enkel een eenmalige bijdrage bij aanvang van de exploitatie. Voor 90% van de nieuwbouw van sociale-huurwoningen wordt een stimuleringsbijdrage van
f
5.000,- beschikbaar gesteld. Voor de middeldure woningen zal voor 45% van de nieuwbouw een stimuleringsbij-drage vanf
5.000,- beschikbaar worden gesteld.De bereikbaarheidstoeslagen zijn bedoeld om in de nieuwe uitleggebieden (de VINEX-locaties) de sociale-huurwoningen (financieel) bereikbaar te maken voor grote gezinnen en de laagste inkomensgroepen. Zo wordt ook een gedifferentieerde samenstelling van de voorraad bevorderd. De toeslagen voor plaatselijk verschillende omstandigheden zijn mede bedoeld voor de bouw van duurdere woningen in bestaand stedelijk gebied, met name in stadsvernieuwingsgebieden. Ook hier is het doel een gedifferentieerde samenstelling van de voorraad te bevorderen.
Het BWS'95 is tevens een overgang naar woningbouw zonder subsidie. In de toekomst zullen partijen in de volkshuisvesting hun bestuurlijke en financiële problemen zelf moeten oplossen (Van de Ven, 1995, p .19). Met de zogenaamde brutering zijn overigens al een groot deel van de objectsubsidieverplichtingen van het Rijk komen te vervallen. Objectsubsidies die vanaf 1 januari 1995 nog zouden zijn verstrekt aan toegelaten instellingen op grond van regelingen van voor de invoering van het BWS in 1992 zijn gesaldeerd met de bij deze instellingen nog uitstaande rijksleningen (Van Middelaar, 1995).
mu . . . " ! d i l , . f I I T l l ' ] ,
Met de afschaffing van de objectsubsidies zullen corporaties zelf eventuele onrenda-bele toppen bij het investeren in sociale-huurwoningen moeten opvangen. In dit verband is de zogenaamde revolving fund gedachte van belang. De overheid ziet de corporatiesector als een revolving fund, dat zichzelf zonder overheidssubsidie in stand zou moeten kunnen houden (Van Dieten. 1996). De revolving fund gedachte houdt in dat gerealiseerde en nog te realiseren reserves in de sociale-huursector weer worden ingebracht in de sector; woningcorporaties subsidiëren volgens deze gedachte zichzelf. De revolving fund gedachte geldt zowel op het niveau van de individuele woningcorporatie als op het niveau van de hele sector. Individuele woningcorporaties moeten rendementen die gerealiseerd worden door de exploitatie van de bestaande voorraad, gebruiken voor (onrendabele) investeringen in de kwaliteit van de voor-raad, nieuwbouw en leetbaarheid. Op sectorniveau kan er verevening plaatsvinden tussen de middelen van rijke en arme woningcorporaties. Rijke corporaties kunnen arme corporaties bijvoorbeeld 'collegiaal' financieren, wat betekent dat ze geld lenen aan de arme collega tegen een rente die net onder het markttarief ligt. Ook het CFV kan hierbij een rol spelen. De jaarlijkse bijdragen van corporaties hebben ertoe geleid dat het CFV een aardig deel van het vermogen van de sector beheert, wat mogelijk gebruikt zou kunnen worden voor de realisering van een revolving fund op sectomiveau. In principe gebeurt dit reeds wanneer het CFV financiële steun geeft aan een noodlijdende corporatie (zie paragraaf 2.6). Als de sector erin slaagt als revolving fund te opereren, zou er sprake zijn van een unieke situatie, waarin er sociale huisvesting wordt gerealiseerd, zonder dat er sprake is van uitgebreide subsidiëring door de overheid.
huursubsidie en huurprijsvaststelling
Om de bereikbaarheid van passende huisvesting voor de doelgroep te bevorderen bestaat in Nederland het systeem van de individuele huursubsidie (IHS). In Neder-land hebben zowel bepaalde huurders van sociale- als van particuliere huurwoningen recht op de IHS.
Het doel van de IHS is het bevorderen van de betaaibaarheid van het wonen voor bepaalde inkomensgroepen. Het systeem is sinds 1 juli 1975 van kracht. De gedachte is dat de hoogte van de huurprijs in redelijke mate moet zijn afgestemd op de hoogte van het huishoudinkomen. Voor huurprijs en inkomen zijn maximale grenzen gesteld om nog voor subsidie in aanmerking te komen. Per inkomensklasse worden normhu-ren onderscheiden. Voor een uitgebreide beschrijving van de werking van de regeling wordt verwezen naar Papa (1992, P .19 en verder).
Om de (rijks)uitgaven voor de IHS in toom te houden wordt sinds een aantal jaren in principe geen woning toegewezen, wanneer de subsidie bijdrage een bedrag van
f
300,- per maand overschrijdt (prijspeil 1994). Deze beperking geldt niet voor woonruimte voor ouderen die een aangepaste of gelijkvloerse woning nodig hebben en ook niet voor gehandicapten (Van de Ven, 1995, p.23)Momenteel is er een discussie gaande over de toekomstige vormgeving van de IHS. Staatssecretaris Tommel stelt een omvangrijke wijziging van het huursubsidiestelsel voor, die per 1 juli 1997 moet ingaan. Dit voorstel richt zich op het toespitsen van de IHS voor de laagste inkomensgroepen. In het voorstel worden de lokale
verant-woordelijkheden aangescherpt. Via prestatie-afspraken zal tot een stringente
woning-toewijzing aan huishoudens van de doelgroep worden gekomen. Hierbij worden
nieuwe aftoppingsgrenzen gehanteerd. Woningen met een huur boven deze aftop-pingsgrenzen mogen in principe slechts in uitzonderlijke gevallen aan huishoudens behorend tot de doelgroep worden toegewezen. In het voorstel wordt bij het vaststellen van de aftoppingsgrenzen - naast het inkomen - ook rekening gehouden
met de grootte van het huishouden (Bouwmans, 1996).
De huurprijsvaststelling wordt voor een belangrijk deel bepaald door het
overheids-beleid. De overheid legt wettelijke beperkingen op aan de toegestane huur en
huurstijging. Deze beperkingen worden geregeld via de huursombenadering en het
Woningwaarderingsstelsel (WWS). Binnen deze wettelijke beperkingen en de
beperkingen vanuit de markt wordt de huur vastgesteld door de corporatie (Gruis,
1996).
De huursombenadering is geregeld in de Huurprijzenwet Woonruimte (HPW), het Besluit Huurprijzen Woonruimte en het BBSH. De huursombenadering biedt aan
corporaties de mogelijkheid om de huurstijging per woning te variëren. Bij de
jaarlijkse huurverhogingsronde op 1 juli mogen de corporaties per woning bepalen
met hoeveel procent de huur verhoogd wordt (of verlaagd). Als deze maar niet stijgt
met meer dan een door de minister vastgesteld percentage en als de totale huursom van de corporatie maar stijgt met een percentage tussen twee door de minister
vastgestelde percentages (SEV, 1992). Bij mutatie kunnen corporaties de huren
eventueel extra verhogen. Maar ook dan moet de huurstijging van de hele corporatie binnen de wettelijk toegestane huursom blijven.
Woningen kennen ook een maximaal redelijke huur volgens het WWS, wat eveneens geregeld is in de HPW. Het WWS heeft op zowel de non-profitsector als de profitsector betrekking. In dit stelsel worden verschillende kwaliteitsaspecten van een
woning op punten gewaardeerd. Op basis van het aantal punten wordt de maximaal
redelijke huur voor een woning bepaald. De werkelijke huur mag niet boven de
maximaal redelijke huur komen.
De huurhoogte wordt, binnen de beperkingen vanuit de wet en de markt, verder
bepaald door de mate waarin de investeringen kunnen worden terugverdiend. Voor
corporaties is daarbij voornamelijk van belang of zij aan hun aflossingsverplichtingen kunnen voldoen en in hoeverre er atboekingen van het eigen vermogen noodzakelijk zijn door onrendabele toppen bij de investering. De mate waarin corporaties onrendabele toppen kunnen verdragen, hangt af van de financiële situatie van de individuele corporatie, de eisen die financiers daaraan stellen en de mate waarin de sector als geheel als revolving fund zal gaan opereren.
2.5 De financiering in de sociale-huursector
Nieuwbouwwoningen in de sociale-huursector in Nederland worden voornamelijk gefinancierd met vreemd vermogen. Slechts een klein deel wordt gefinancierd met
nieuwbouwwoningen beperkt. Geschat is dat ongeveer 83 % van de stichtingskosten
van een sociale nieuwbouwwoning wordt gefinancierd met vreemd vermogen, zo'n 9% met eigen vermogen en gemiddeld ongeveer 8% met BWS-subsidie (OTB-enquête financiering sociale-huursector 1996).
De leningen worden door woningcorporaties aangetrokken op de kapitaalmarkt. In het verleden waren het voornamelijk de institutionele beleggers, die als geldgever actief waren in de woningbouw sector. Dit is niet zo vreemd, aangezien met name pensioenfondsen en verzekeraars met enige mate van bestendigheid aanwezig zijn in het lange segment van de kapitaalmarkt (looptijden langer dan 10 jaar). Sinds kort zijn ook banken toegetreden tot de groep van financiers van deze sector. Naast beleggers en banken zijn ook gemeenten (beperkt) actief als leningverschaffers aan corporaties. Ook corporaties zelf gaan optreden als financier van de eigen sector.
Corporaties die geconfronteerd worden met een vermogensoverschot, wensen dit te
beleggen in de eigen sector (Spijkers, 1994). Vroeger verstrekte ook het Rijk leningen aan woningcorporaties. In de jaren tachtig zijn de staatsleningen echter
systematisch vervangen door kapitaalmarktIeningen (Priemus, 1996). Vanaf 1988
worden er geen rijksleningen meer verstrekt (Van Hees, 1996). Met de bruterings-operatie behoren ook de nog uitstaande rijksleningen tot het verleden (zie paragraaf 2.4).
Voor financiering van nieuwbouw zijn in de sociale-huursector vooral annuïtaire
leningen gebruikelijk. Daarnaast worden ook fixe leningen afgesloten. De meest
gebruikelijke leningen kennen een looptijd van 30 tot 40 jaar. De rente wordt daarbij
voor een periode van 10 jaar of meer vastgelegd (OTB-enquête financiering
sociale-huursector 1996). De leningen kunnen (voornamelijk dankzij de garantiestructuur via het WSW en CFV) tegen vrij gunstige rente en voorwaarden worden verkregen, zowel ten opzichte van andere non-profitsectoren als het buitenland (Spijkers, 1994; Gruis, 1996). In 1995 werden de leningen afgesloten tegen een gemiddelde rente van 7,5%, zo'n 0,25% boven de rente op staatsleningen. Ook werden er in enkele gevallen leningen door gemeenten verstrekt. Een door de gemeente op de kapitaal-markt aangetrokken lening is ongeveer 15 basispunten duurder dan een staatslening. (OTB-enquête financiering sociale-huursector 1996).
Financiers stellen bij het verstrekken van een lening doorgaans de eis tot garantstel-ling door het WSW. Naast de eis tot garantstelling doen veel financiers nog een aanvullende toets. Zij doen deze aanvullende toetsing omdat het WSW verder gaat in de garantstelling dan sommige financiers willen lenen en om keuzes tussen corpora
-ties mogelijk te maken. De aanleiding voor de toets ligt in het recente verleden, toen een aantal corporaties in financiële problemen dreigde te komen. Deze problemen werden door bemiddeling van de overheid voorkomen, maar daarbij moesten ook financiers een veer laten door de vervroegde aflossing van hoogrentende leningen. De bereidheid tot het verschaffen van leningen is in belangrijke mate afhankelijk van de solvabiliteit (uitgedrukt in de verhouding tussen eigen en totaal vermogen). Financiers kijken in eerste instantie naar de solvabiliteit bij waardering op basis van de historische kostprijs, onder toepassing van de minimumwaarderingsregel. Deze stelt dat woningen waarvan de bedrijfswaarde duurzaam lager is dan de waarde op basis van de historische kostprijs, gewaardeerd moeten worden tegen de
bedrijfs-waarde. De solvabiliteitseis die financiers stellen zal per situatie verschillen. Hij zal afhangen van andere elementen in de toetsing zoals de marktpositie van het bezit, de liquiditeit, de rentabiliteit, de kwaliteit van het management en de bedrijfswaarde.
Een corporatie kan in ieder geval verwachten dat zij wordt afgezet tegen het landelijke gemiddelde (hoewel er geen eenduidig beeld lijkt te zijn van het landelijke
gemiddelde; percentages variëren in diverse bronnen van 7% tot 10%). Globaal kan worden gesteld dat de solvabiliteitseisen bij waardering op basis van de historische kostprijs zich bewegen tussen een minimum van 5 % en een streefpercentage van 10% tot 15% (Gruis, 1996).
Niet alle financiers stellen aanvullende eisen op de garantstelling door het WSW. Het WSW verleent borging totdat de solvabiliteit bij waardering tegen bedrijfswaar-de, berekend volgens WSW-normen of voorzichtiger, negatief wordt. De solvabiliteit is bij waardering tegen bedrijfswaarde van het totale woningbezit hoger dan bij waardering op basis van de historische kostprijs, onder toepassing van de minimum-waarderingsregel. Corporaties kunnen daardoor in principe de volledige bedrijfs-waarde (berekend volgens de WSW-normen) inzetten of belenen. Wel verliezen zij, indien zij dan bij waardering op basis van de historische kostprijs onder de daarbij geldende normen komen, de mogelijkheid tot het maken van een keuze tussen finan-ciers op de kapitaalmarkt. Dit kan ongunstig zijn voor de continuïteit van een corporatie (Gruis, 1996). Het zou ook ongunstig kunnen zijn voor de prijsvorming bij het aantrekken van leningen, maar op de huidige kapitaalmarkt wordt bij leningen
aan corporaties vrijwel geen prijsverschil gemaakt. De jaarlijkse
financierings-Tabel 2.2 Ontwikkeling van de jaarlijkse nieuwbouwactiviteiten in de sociale-huursector in vergelijking met het totaal aantal nieuwbouwwoningen in Nederland, 1983-1995 en voorgenomen productie 1996-1997
Aantal gereedgekomen Aantal gereedgekomen Aandeel
sociale-sociale-huurwoningen woningen huurwoningen (%)
1983 52.611 111.127 47 1984 49.233 112.732 44 1985 34.596 98.131 35 1986 35.770 103.330 35 1987 35.851 110.091 33 1988 40.197 118.446 34 1989 35.976 111.233 32 1990 28.449 97.384 29 1991 22.514 82.888 27 1992 25.064 86.164 29 1993 22.360 83.689 27 1994 22.431 87.369 26 1995 23.758 93.836 25 1996 20.000 1997 22.000
behoefte heeft een relatie met de omvang van het nieuwbouwprogramma. In tabel 2.2 is de ontwikkeling van de nieuwbouw van sociale-huurwoningen in Nederland weergegeven. Voor 1996 en 1997 is het niet mogelijk om een onderscheid tussen sociale-huurwoningen en sociale-koopwoningen aan te brengen.
Wij hebben aangenomen dat in 1996 en 1997 ongeveer 6.000 tot 4.000 sociale-koopwoningen gerealiseerd zullen worden. In 1995 waren dat er nog 8.000. De dalende lijn die te bespeuren valt in de productie van deze woningen is door ons doorgetrokken.
De komende jaren worden van corporaties flinke bouwinspanningen verwacht. In het Nationaal Programma Volkshuisvesting, dat is opgesteld door de beide koepelorgani-saties, is voor de periode 1996-2000 een doelstelling opgenomen van 100.000 te realiseren goedkope huurwoningen (met een huurprijs onder de 700 gulden per maand, prijspeil 1 januari, 1995) (Priemus, 1996). In totaal gaat het om zo'n 217.000 woningen tot 2010. Hiermee is ongeveer 30 miljard gulden gemoeid, waarvan 3,1 miljard onrendabel. Verwacht wordt dat corporaties tot 2010 in totaal zo'n 60 miljard gulden moeten investeren in nieuwbouw, woningverbetering, duurzaam bouwen, sloop en het bevorderen van de leefbaarheid. Van dat bedrag is zo'n 20 miljard gulden onrendabel (NCIV, 1996).
Het is overigens de vraag of woningcorporaties voldoende zullen investeren in nieuwbouwwoningen. In 1988 zijn voor institutionele beleggers de objectsubsidies voor nieuwbouw nagenoeg afgeschaft. Sindsdien hebben zij amper geïnvesteerd in nieuwe huurwoningen. Woningcorporaties komen nu in dezelfde positie terecht als institutionele beleggers, wat de investeringen in nieuwe huurwoningen betreft. Zeker als de lange-termijnrente zou stijgen, dreigt er een tekort aan initiatieven tot nieuwbouw in de huursector (Priemus, 1995).
Een andere nuancering op de verwachte financieringsbehoefte volgt uit een toename van de verkoop van sociale-huurwoningen. Met verkoop van woningen kunnen woningcorporaties boekwinsten maken en financiële middelen in liquide vorm beschikbaar krijgen. Bij een toename van de verkoop van woningen vermindert dus de afhankelijkheid van de kapitaalmarkt.
Het ministerie van Volkshuisvesting heeft onlangs een prognose-model ontwikkeld, dat inzicht biedt in de te verwachten ontwikkeling van de financiële positie van de sociale-huursector op langere termijn in relatie tot de investeringsopgave en het huurbeleid. Het model geeft een prognose van de ontwikkeling van de vermogenspo-sitie van de sociale-huursector voor de periode 1995-2009, uitgaande van verschil-lende scenario's voor de huurstijging, inflatie en rente. Uit de uitkomsten van het prognosemodel blijkt dat de vermogenspositie in 2009 sterk afhankelijk is van de huurstijging, inflatie en rente. Een gevoeligheidsanalyse geeft aan dat:
- een procent hogere/lagere huurstijging in de betreffende periode leidt tot een mutatie van de Algemene bedrijfsreserve (ABR) anno 2009 met
f
30 mld (ceteris paribus);- een procent hogere/lagere rente leidt tot een mutatie met
f
25 mld (c.p.); - een procent hogere/lagere inflatie leidt tot een mutatie metf
15 mld (c.p.)....
M I ( ril I 'II! I ! t" t I I 11! 1 ct \ '\ II'ITJWIJ ... iJ . , . . . iA .. I . . . I . . . . _/IHAfhankelijk van de in het prognosemodel gehanteerde scenario's wordt in 2009 een
eigen vermogen van de sector voorzien dat varieert van -
f
15 mld tot+ f
19 mld(Tommei, 1996). Er kunnen echter flinke kanttekeningen worden geplaatst bij de
geldigheid van de uitkomsten. De belangrijkste kritiek op het model is dat het uitgaat van de boekhoudkundige waarderingsregels volgens de voorkeur van de Raad voor
de Jaarverslaggeving. Hierdoor blijft de samenhang tussen de investeringen, de
huurontwikkeling en de ontwikkeling van het eigen vermogen beperkt. Doordat bij het model wordt uitgegaan van waardering van de woningen op basis van de historische kostprijs, wordt slechts beperkt rekening gehouden met de toekomstwaar-de (bedrijfswaartoekomstwaar-de) van toekomstwaar-de woningvoorraad na 2009 (zie ook De Reyger, 1996).
2.6 De risico- en garantiestructuur in de sociale-huursector
In het BBSH is vastgelegd dat woningcorporaties verantwoordelijkheid dragen voor het waarborgen van hun financiële continuïteit. Woningcorporaties worden hierop
achteraf beoordeeld door de gemeente. De verzelfstandigde positie van
woning-corporaties in Nederland betekent enerzijds meer beleidsvrijheid, maar daartegenover
staat dat ze nu zelf de risico's dragen en dat het beleid dus financieel verantwoord
moet zijn (Bouw mans , 1995). De financiële weerbaarheid van de woningcorporatie
zelf is dus de eerste buffer om financiële risico's op te vangen. Er is dan ook een toenemende ervaring en deskundigheid bij woningcorporaties op het gebied van
financieel management (Spijkers, 1994; Priemus, 1996). Sommige woningcorporaties
hebben zich echter laten verleiden tot onrechtmatig gebruik van rentederivaten en zij verloren in een paar weken miljoenen guldens (Priemus, 1996).
De financiële weerbaarheid verschilt per corporatie. Voor woningcorporaties met een
slechte financiële positie bestaat er het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting. Het
CFV is een solidariteitsfonds van en door woningcorporaties. Het CFV heeft tot taak
de financieel zwakkere corporaties te ondersteunen, zo nodig te saneren. Hiervoor
moeten alle corporaties elk jaar een bijdrage in het CFV storten. De hoogte van deze
verplichte bijdrage wordt vastgesteld aan de hand van de financiële positie van een corporatie (SEO, 1993). Financieel minder sterke corporaties die niet voor
deel-neming in of (verdere) garanties van het WSW in aanmerking komen, kunnen een
beroep doen op het CFV. Het CFV voorziet in rentevrije leningen aan hulpbehoe-vende woningcorporaties, op voorwaarde dat ze binnen drie jaar kostendekkend kunnen opereren. Soms is reorganisatie van een woningcorporatie noodzakelijk. In principe betaalt het CFV dan de helft van de kosten van de herstructurering. De andere helft wordt meestal betaald door de gemeente, die de uiteindelijke verant-woordelijkheid draagt voor de huisvesting (Priemus, 1996). De criteria voor steunverlening van het CFV sluiten naadloos aan op de criteria die het WSW hanteert bij het beoordelen van de kredietwaardigheid.
Sinds de oprichting van het CFV in 1988 tot en met 1995 hebben er 11
woningcor-poraties steun gekregen voor een bedrag van in totaal
f
500,4 mln. Het CFVgedaan. Ten eerste overweegt de politiek om de bij het bruteringsakkoord afgespro-ken toegestane huurverhogingen te verlagen, vooral omdat de inflatie momenteel lager is dan de 3 % waar bij de brutering van uit werd gegaan. Ten tweede maken de marktomstandigheden van individuele corporaties het niet altijd mogelijk om de veronderstelde huurverhogingen door te voeren. Ook bij de huidige huurparameters zijn er overigens woningcorporaties die dusdanig nadelige effecten ondervinden, dat hun financiële positie zonder steun van het fonds blijvend negatief zou zijn (CFV, 1996).
Voor woningcorporaties in Nederland is het mogelijk te lenen met garantstelling door gemeenten of door het WSW. De borgingsfaciliteit van het WSW is gekoppeld aan het doel van de lening. Het WSW mag alleen leningen borgen die bestemd zijn voor activiteiten op het gebied van de volkshuisvesting, afgebakend in een limitatie-ve lijst van doeleinden. Het WSW mag bijvoorbeeld geen borging afgelimitatie-ven voor financiering van beleggingen, commercieel vastgoed en nieuwbouw van bejaarden-oorden (NCIV, 1995). Per 1 mei 1996 telde het WSW 620 deelnemers en het geborgde vermogen bedroeg 16 miljard. De verwachting is dat dit aan het einde van het jaar zal zijn opgelopen tot 50 miljard en voor het jaar 2000 wordt een geborgd vermogen van 100 miljard voorzien (Van Hees, 1996). Het WSW is overigens niet de enige instelling die garanties verleent. Ook gemeenten geven garanties bij leningen door corporaties.
Indien woningcorporaties lenen met borging door het WSW, is er sprake van een drievoudige zekerstelling. De primaire zekerstelling wordt gevormd door de financiële weerbaarheid van de woningcorporatie zelf en van de sector in zijn totaliteit via het CFV. De secundaire zekerstelling bestaat uit het vermogen van het WSW, dat wordt gevormd door een eenmalige storting van het Rijk en de bijdragen die corporaties aan het WSW afdragen in ruil voor de borging. De tertiaire zeker-stelling wordt gevormd het Rijk en de gemeenten, welke op fifty-fifty basis een achtervangfunctie hebben (Van der Schaar, 1991, p.404). Te beoordelen naar de gunstige rentetarieven voor leningen met borging door het WSW, hebben financiers groot vertrouwen in het fonds. Dit vertrouwen is er voor een belangrijk deel dankzij de achtervangfunctie van de overheid (Priemus, 1995).
Wanneer een corporatie gebruik wil maken van de faciliteiten van het WSW moet zij bij het fonds worden ingeschreven. Voordat het WSW een corporatie inschrijft, toetst zij de kredietwaardigheid van de kandidaat. Met ingang van 1995 stelt het WSW bij de beoordeling van de kredietwaardigheid de vermogenspositie op grond van de bedrijfswaarde van het bezit centraal. De solvabiliteit op grond van deze vermogenspositie moet positief zijn om voor registratie in aanmerking te komen. Bij de borgingsfaciliteiten van het WSW geldt dus een leningplafond per corporatie. Dit plafond wordt jaarlijks bepaald door de leningen die men heeft uitstaan, in minde-ring te brengen op de bedrijfswaarde van de corporatie. Deze bedrijfswaarde wordt per complex berekend met aannames, die aansluiten op de uitgangspunten bij het bruteringsakkoord: tot en met 1999 een huurstijging van ten hoogste 3,5% en daarna van ten hoogste 3 %; een stijging van de onderhoudskosten van jaarlijks ten minste 3% en een groot onderhoudsbeurt van
f
15.000,- (prijspeil 1994) in tenminste het25-ste jaar. Ten aanzien van de exploitatieduur geldt de economische levensduur met een maximum van 50 jaar. Voor toekomstige financieringen wordt een rente van ten minste 7% verondersteld; dat is ook de rente waarmee toekomstige inkomsten en uitgaven contant worden gemaakt. Als de huidige rente van 7 % afwijkt, vindt een rentabiliteitscorrectie plaats (Van den Dolder, 1994). De waarde van de lening wordt dan berekend door de aan de lening verbonden toekomstige kasstromen (rente plus aflossing) contant te maken tegen dezelfde rentevoet als waarmee de bedrijfswaarde wordt berekend (Gruis, 1996). Overigens staan, als gevolg van een lagere inflatie dan de 3 % waarvan tijdens de brutering werd uitgegaan, ook andere parameters ter discussie (CFV, 1996).
Een corporatie die een financiering door het WSW wil laten borgen, moet het complex waarvoor de financiering bedoeld is, opgeven. Als de bedrijfswaarde van het complex kleiner is dan de som van de daarop uitstaande en nog aan te trekken leningen, zal bij andere complexen compensatie gevonden moeten worden (Van den Dolder, 1994). Indien de solvabiliteit, bepaald volgens de criteria van het WSW, negatief uitvalt, dan wordt de woningcorporatie doorverwezen naar het CFV. Alleen als de financiële continuïteit door tussenkomst van het CFV alsnog is verzekerd, kan de corporatie bij het WSW terecht voor waarborging (WSW, 1994).
2.7 Financieringsmogelijkheden voor externe investeerders
In Nederland zijn er zeker mogelijkheden voor buitenlandse investeerders. De markt voor leningen aan woningcorporaties in Nederland is volledig open voor buitenlandse investeerders. De investeringsbehoefte van de woningcorporaties is ook in de komende jaren nog vrij omvangrijk (5 tot 6 miljard gulden per jaar (OTB-enquête financiering sociale-huursector 1996) en dankzij de garantiestructuur van het WSW en het bestaan van het CFV zijn leningen aan woningcorporaties in Nederland een veilige investering. Op deze positieve schets kunnen wij wel een aantal nuanceringen aanbrengen. Zo zijn voor alle sociale-verhuurders in Nederland voldoende financiële middelen beschikbaar, zodat de markt voor buitenlandse investeerders beperkt is.
Vooral door de Nederlandse pensioenstructuur zijn er institutionele beleggers met een omvangrijke investeringsbehoefte, hoewel de Nederlandse beleggers op grond van hun portefeuillespreiding niet op ieder moment aan woningcorporaties zullen willen lenen. Verder is er door de geringe risico's uiteraard slechts een kleine opslag op de rente voor Nederlandse staatsleningen.
Leningen aan Nederlandse corporaties zouden onder meer een functie kunnen hebben in de spreiding van de portefeuille van buitenlandse beleggers, mogelijk als alterna-tief voor de Nederlandse staatsleningen.
" • • , " _ ?WW-'11" M'W 'd'ft I ! ' ! I • "l+IH".'~IM""""*MII"""'·IM
3
BELGIË
P.J. Boelhouwer
3.1 Inleiding
Wanneer we een vergelijking tussen de volkshuisvesting in West-Europa maken, vertonen de buurlanden Nederland en België de grootste onderlinge verschillen. In
Nederland is de sociale-huursector sterk ontwikkeld, terwijl de woningmarkt in
België wordt gedomineerd door de eigen-woningsector. Zo komen in de landelijke gebieden nauwelijks huurwoningen voor. Met name door de katholieke visie op de eigen woning als ideaal voor de ontplooiing van burger en gezin is het stimuleren van het eigen-woningbezit sinds vele decennia een van de belangrijkste beleids-doelstellingen van de Belgische overheid (Rietman, 1993, p. 300). Het initiatief wordt grotendeels overgelaten aan particulieren. Een ieder die zelf wil bouwen, krijgt daarvoor in beginsel de ruimte. Vandaar het gezegde: 'een Belg wordt geboren met een baksteen in zijn maag'.
Een tweede opmerkelijk verschil met Nederland is de geringe directe invloed van de overheid op grote delen van de woningmarkt. "In België is de markt van aardappe-len meer gereguleerd dan de woningmarkt" (A. Martens, geciteerd door Scheers,
1986). In het beperkte gebied waar wel veel gereguleerd is (de
sociale-woning-markt), is als gevolg van de regionalisatie van taken en bevoegdheden op het terrein van de volkshuisvesting, geen sprake van één nationaal beleid. Vlaanderen, Brussel en Wallonië kennen ieder hun eigen toelatingseisen en tegemoetkomingen in de
Tabel 3.1 De Belgische woningvoorraad naar eigendomscategorie, per 1
januari 1980 en 1991, percentages Eigen-woningsector Huursector, waarvan non-profitsector profitsector Overig
Bron: European Commission, 1994, pp.59-60.
1980 59 38 18 82 3 1991 65 34 18 82
I.
sociale-huursector, eigen bouw- en aankooppremies, laagrentende leningen voor kroostrijke gezinnen, gewestgaranties en verhuis, en -installatietoelagen (Menkveld, 1993, p.75).
Tabel 3.1 geeft een overzicht van de verdeling van de woningvoorraad naar eigen-domscategorieën.
De sociale-huursector in België is de afgelopen decennia voor Europese begrippen beperkt van omvang gebleven en omvat slechts 6% van de totale woningvoorraad. Onder andere door verkoop is de sector inmiddels zover gereduceerd dat hij onvoldoende woonruimte kan bieden aan de laagste inkomensgroepen. Deze groepen zijn dan ook aangewezen op de particuliere huursector. Hier betaalt men hogere huurprijzen terwijl de woningen van slechtere kwaliteit zijn (Goossens, 1993, p.66). De verschillen tussen de verdeling van de eigendomscategorieën in de gewesten Vlaanderen en Wallonië zijn gering. Opvallend is wel dat meer dan de helft van de woningvoorraad in het Brusselse gewest behoort tot de particuliere huursector. Het grootste deel van de ruim 251.000 sociale-huurwoningen in België bestaat uit eenge-zinshuizen. Alleen in het hoofdstedelijk gewest Brussel wordt de sociale-huursector gedomineerd door appartementen (Van de Ven, 1995, p.36).
3.2 De institutionele structuur
Sociale-huurwoningen worden in België traditioneel gebouwd en beheerd door de erkende bouwmaatschappijen of vennootschappen. Deze bouwmaatschappijen zijn burgerlijke vennootschappen. Vertegenwoordigers van het gewest, de provincie en de gemeente, maar ook van particuliere aandeelhouders vormen het bestuur (Ger-richhauzen en Van Giessen, 1984, p.306). De drie gewestelijke Huisvestingsmaat-schappijen financieren de bouw van de woningen en oefenen het toezicht uit. Hun wettelijk bepaalde taak is het bevorderen van de oprichting van lokale bouwvennoot-schappen, het verstrekken van leningen aan die instellingen en het zelf bouwen van woningen als de lokale vennootschappen in gebreke blijven. Naast de Vlaamse Huisvestingsmaatschappij kent men in Vlaanderen nog de Vlaamse landmaatschappij . Deze organisatie heeft tot taak de woonomstandigheden in de landelijke gebieden te verbeteren. In Wallonië en Brussel zijn beide maatschappijen gefuseerd.
Ook het in 1928 opgerichte Woningfonds van de Bond der Kroostrijke Gezinnen van België is inmiddels in drie gewestelijke woningfondsen opgedeeld. De woning-fondsen verstrekken hypothecaire leningen voor bouw, aankoop en renovatie van koopwoningen. In Brussel gebeurt dat voor gezinnen met minstens twee kinderen, in Wallonië en Vlaanderen voor gezinnen met minstens drie kinderen.
Sinds het begin van de jaren negentig hebben ook particulieren in België de moge-lijkheid om sociale-huurwoningen te exploiteren. In Vlaanderen heeft deze mogelijk-heid alleen in de jaren 1990-1991 bestaan. Sinds de introductie van een zogenaamd
