Projekty hybrydowe szansą na rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego

(1)

Robert Kałuża*

Projekty hybrydowe szansą na rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego

Blended projects as a chance for development of public-private partner- ship: The aim of this paper is to discuss blended projects, i.e. project which com‑

bine public‑private partnership with EU funds. The author addresses the main challenges and gives some recommendations for the next EU financial perspec‑

tive. The first section provides an overview of financial instruments suitable for blended projects. The second section of the article covers various types of such projects. Next, the author discusses projects which were completed in Poland be‑

tween 2007 and 2013. Special attention is given to the Polish and European Union regulations designed to support the development of blended project model. The final section assesses barriers for the development of blended projects and high‑

lights their importance in the context of 2014–2020 financial perspective.

Słowa kluczowe: fundusze europejskie, partnerstwo publiczno-prywatne, Polska, polityka spójności, projekty hybrydowe

Keywords: EU funds, public-private partnership, Poland, cohesion policy, blended projects

* Dyrektor Departamentu Wsparcia Projektów Partnerstwa Publiczno‑Prywatnego Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju;

e‑mail: Robert.kaluza@mir.gov.pl.

Wstęp

Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) jest wciąż mało wykorzystywa- ną formułą realizacji usług publicznych. Nadal dominują tradycyjne zamó- wienia publiczne (PZP), w ramach których podmiot publiczny zamawia, a wykonawca dostarcza określone usługi, towary lub realizuje roboty budowlane za wynagrodzeniem. Od kilku lat stopniowo na polskim rynku pojawiają się jednak nowe koncepcje realizacji i finansowania usług publicznych określane mianem PPP.

(2)

Szczególną postacią formuły PPP jest realizacja projektów z wykorzystaniem w montażu finansowym dodatkowo z funduszy Unii Europejskiej przeznaczonych głównie na realizację polityki spójności¹. Zagadnienie to funkcjonuje w systemie wdrażania funduszy europejskich od początku okresu programowania 2007–2013. Rozporządzenie ogólne w zakresie wdrażania polityki spójności na lata 2007–2013² zawierało kilka niejedno- znacznych uniwersalnych odniesień do partnerstwa publiczno-prywatnego.

Trudno jednak znaleźć w nim zapisy, które w sposób szczególny uwzględ- niałyby specyfikę tego rodzaju przedsięwzięć. Także polskie uregulowania w zakresie wykorzystania środków pochodzących z Unii Europejskiej w niewielkim stopniu odnosiły się do możliwości wykorzystania formuły PPP w projektach unijnych.

Projekty wspierane ze środków unijnych połączone z formułą PPP przyjęło się określać mianem projektów mieszanych (ang. blended projects) lub – co jest szerzej wykorzystywane – projektów hybrydowych, ze względu na dwa równoległe źródła finansowania, umożliwiające realizację inwestycji. Należy podkreślić, że w obowiązujących regulacjach polskich czy unijnych nie pojawiało się jednak takie określenie. Nowe uregulowania krajowe dotyczące perspektywy 2014–2020 wprowadziły pojęcie projektów hybrydowych do powszechnego obiegu³.

Specyfiką polskiego rynku PPP jest stosunkowo duża liczba ogłoszo- nych postępowań planowanych do realizacji z partnerami prywatnymi. Jak podają autorzy Raportu rynku PPP. Ocena obecnego stanu i perspektyw fi- nansowego zaangażowania sektora prywatnego i publicznego w rozwój part- nerstwa publiczno-prywatnego w Polsce⁴, w okresie od 1 stycznia 2009 r. do

1 Projekty PPP mogą również korzystać z funduszy przeznaczonych na rozwój transeuropejskiej sieci transportowej TEN‑T. Jeśli jednak weźmie się po uwagę wyso- kość budżetu na politykę spójności – 347 mld euro w latach 2007–2013 oraz budżetu na sieć TEN‑T – około 8 mld euro, łatwo zauważyć, że to pierwsze źródło finansowania zdecydowanie przeważa.

2 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, Dz.Urz. UE z 31 lipca 2006 r. L 210, s. 25.

3 Ustawa o zasadach realizacji programów operacyjnych polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020, http://dziennikustaw.gov.pl/

DU/2014/1146/1 [dostęp 12 września 2014 r.].

4 B. Korbus, R. Cieślak, D. Zalewski, Raport rynku PPP. Ocena obecnego stanu i perspektyw finansowego zaangażowania sektora prywatnego i publicznego w rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce, 2013, http://www.mg.gov.pl/files/uplo- ad/19767/20131218_raport_Instytut_PPP.pdf.

(3)

30 września 2013 r. na 216 ogłoszonych przedsięwzięć do wspólnej realizacji z partnerem prywatnym zawarto około 25% umów. W tej grupie zgodnie z raportem znalazło się 7 projektów hybrydowych. Zaskakujące jest jednak to, że niewielka liczba projektów „unijnych” stanowi ponad 50% wartości całego rynku PPP. Świadczy to z jednej strony o przeważających na rynku polskim małych projektach PPP, a z drugiej o istotnym wpływie projektów hybrydowych na wielkość rynku PPP i perspektywach dalszego zaanga- żowania środków unijnych w rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego.

Zjawisko to potwierdzają także raporty Ministerstwa Infrastruktury i Roz- woju, które wykorzystując inną metodologię (uwzględniającą także reali- zację projektów PPP na podstawie wyłącznie ustawy – Prawo zamówień publicznych), szacują udział projektów hybrydowych nawet na ponad ⅔ w całym rynku PPP⁵.

Autor artykułu koncentruje się na omówieniu różnych zagadnień zwią- zanych z projektami hybrydowymi. Omawia modele łączenia PPP i funduszy europejskich, a także dwie podstawowe formy wsparcia UE – dotację i pożyczkę. Przedstawia analizę zidentyfikowanych projektów hybrydowych, opisuje zalety i problemy związane z taką formułą realizacji inwestycji publicznych. Ważnym elementem publikacji jest przedstawienie uwarunkowań prawnych realizacji projektów hybrydowych, zarówno w kontekście uregu- lowań polskich, jak i unijnych. Artykuł wieńczy przedstawienie barier rozwoju PPP oraz perspektyw znaczenia projektów hybrydowych w nowym okresie programowania 2014–2020.

Instrumenty łączące PPP i fundusze unijne 2007–2013

Polityka spójności stawia sobie za cel wyrównanie warunków ekono- micznych i społecznych we wszystkich regionach Unii Europejskiej. W ramach tzw. celu konwergencji, na który przeznaczona jest zdecydowana większość środków z polityki spójności, wspierane są projekty, które przy- czyniają się z jednej strony do podwyższenia standardu życia, a z drugiej – do zapobiegania wykluczeniu niektórych regionów Unii Europejskiej.

Polityka spójności, często zamiennie nazywana polityką regionalną, realizowana jest głównie za pośrednictwem funduszy strukturalnych (w tym przede wszystkim Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego) oraz

5 Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju (wcześniej Ministerstwo Rozwoju Regio- nalnego) od 2011 r. wspiera rozwój rynku PPP ze szczególnym uwzględnieniem projek- tów hybrydowych w związku z pełnieniem nadzoru nad zarządzeniem wykorzystania środków unijnych oraz szeroko rozumianym rozwojem regionalnym.

(4)

Funduszu Spójności. Z budżetu UE na lata 2007–2013 Polska otrzymała w ramach polityki spójności 67,9 mld euro do wykorzystania do końca roku 2015. Dokumentem określającym priorytety i obszary wykorzystania tych środków jest „Narodowa strategia spójności” (dalej Strategia lub NSS)⁶. Cele Strategii realizowane są za pomocą krajowych i regionalnych programów operacyjnych, zarządzanych odpowiednio przez Ministra In- frastruktury i Rozwoju oraz zarządy poszczególnych województw. Najwię- cej środków (około 42% w ramach NSS) przeznaczono na realizację projek- tów w ramach programu operacyjnego „Infrastruktura i środowisko” (42%

wszystkich funduszy) oraz 16 programów regionalnych (około 25%).

Dotacje z polityki spójności

Dotacje w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności sta- nowią największą kwotę finansowania potencjalnie dostępnego dla PPP, zarówno jako całości, jak i dla poszczególnych projektów. Dotacje takie w wysokości nawet do 85% kosztów kwalifikowalnych projektu mogą sta- nowić określony procent kosztów budowy – w projektach, które nie gene- rują przychodów (np. drogi bezpłatne), ich wysokość może też być zmien- na, uzależniona od wielkości luki finansowej – w projektach generujących przychody (np. spalarnia odpadów, droga płatna). Jeżeli projekt atrakcyjny z ekonomicznego punktu widzenia i generujący przychód nie jest w stanie pokryć wszystkich kosztów z opłat pobieranych od użytkowników, może ubiegać się o dotację z UE. Maksymalna kwota dotacji to kwota wystar- czająca, aby projekt stał się rentowny. Beneficjent dotacji najczęściej jest podmiotem sektora publicznego, ale wsparcie może zostać udostępnione partnerom prywatnym w PPP, pod warunkiem że przestrzegane są pewne podstawowe zasady (tzn. przede wszystkim te dotyczące zamówień i pomocy publicznej).

Dotacje sektorowe

Komisja udziela również dotacji na promowanie projektów o znaczeniu ogólnoeuropejskim, takich jak sieci transeuropejskie, ochrona środowiska i przeciwdziałanie zmianom klimatu, konkurencyjność. Dotacje na transeuropejskie sieci transportowe (TEN-T) są dobrym przykładem mechanizmu takich dotacji⁷.

6 www.funduszeeuropejskie.gov.pl.

7 Przepisy dotyczące sieci TEN na lata 2007–2013 zostały ujęte w rozporządzeniu (WE) nr 680/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 lipca 2007 r. ustanawiającym ogólne zasady przyznawania pomocy finansowej Wspólnoty w zakresie transeuropejskich sieci transportowych i energetycznych.

(5)

Dotacje UE przeznaczone na promowanie inwestycji w TEN-T znajdują się w kręgu potencjalnego zainteresowania władz sektora publicznego, za- angażowanych w planowanie finansowe transportowych projektów transeuropejskich. Większość dostępnych dotacji TEN-T udzielanych jest na wspieranie badań lub prac na rzecz priorytetów programu TEN-T, takich jak połączenia transgraniczne, transport przyjazny dla środowiska, eliminacja wąskich gardeł i ogólnoeuropejski system zarządzania ruchem. Możliwo- ści finansowania TEN-T dostępne są dla wszystkich państw członkowskich UE. Budżet na wdrożenie programu TEN-T na okres 2007–2013 wynosił około 8 mld euro, w tym 500 mln euro na instrument gwarancji kredytowej, zwany LGTT (Loan Guarantee Instrument for Trans-European Transport Ne- twork Projects), który jest innowacyjnym instrumentem finansowym stwo- rzonym i rozwijanym wspólnie przez Komisję Europejską i Europejski Bank Inwestycyjny (EBI), mającym na celu ułatwienie większego zaangażowania sektora prywatnego w finansowanie infrastruktury TEN-T⁸.

W Polsce nie ma przykładów wykorzystania tego mechanizmu finansowania projektów PPP. Można zakładać, że w nowym okresie programowania 2014–2020 inwestycje w sieci transportowe, energetyczne i telekomu- nikacyjne w ramach nowego instrumentu finansowego „Łącząc Europę”

(Connecting Europe Facility), wykorzystujące formułę PPP, będą bardziej popularne, tym bardziej że budżet na tego typu projekty wzrośnie do około 30 mld euro⁹.

Instrumenty finansowe

Pozadotacyjne formy wsparcia projektów PPP w ramach budżetu 2007–2013 można zidentyfikować w finansowaniu projektów przez inicja- tywę JESSICA¹⁰. Celem JESSICA jest wsparcie rozwoju obszarów miejskich oraz ich rewitalizacja, zarówno w kontekście gospodarczym, jak i społecz- nym. Inicjatywa pozwala na wykorzystanie funduszy strukturalnych UE

8 Wykorzystanie funduszy UE w PPP – omówienie metodologii i rozpoczęcie debaty o przyszłości, European PPP Expertise Centre – EPEC, 2011, s. 29, http://www.mg.gov.pl [dostęp 31 marca 2014 r.].

9 Nowe zasady wsparcia sieci transeuropejskich zostały ujęte w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1316/2013 z 11 grudnia 2013 r. ustanawiają- cym instrument „Łącząc Europę”, zmieniającym rozporządzenie (UE) nr 913/2010 oraz uchylającym rozporządzenia (WE) nr 680/2007 i (WE) nr 67/2010.

10 To skrót od angielskiej nazwy Joint European Suport for Sustainable Investment in City Areas, co oznacza wspólne europejskie wsparcie na rzecz trwałych inwestycji w ob- szarach miejskich. Inicjatywa ta jest instrumentem inżynierii finansowej opracowanym przez Komisję Europejską, EBI oraz Bank Rozwoju Rady Europy (CEB).

(6)

w systemie zwrotnym, czyli oferuje odnawialne instrumenty finansowe (pożyczki, gwarancje, wkłady kapitałowe). Dotychczasowe działanie JESSI- CA w Polsce polegało na przekazaniu środków z regionalnych programów operacyjnych (RPO) do Funduszu Rozwoju Obszarów Miejskich (FROM) oraz powierzeniu zarządzania nimi wybranym w konkursie operatorom FROM. Przekazywane środki pochodziły z priorytetów RPO odwołują- cych się do działań w obszarze rewitalizacji miejskiej. W Polsce JESSICA wdrażana jest m.in. w województwie pomorskim, gdzie operatorem FROM został Bank Gospodarstwa Krajowego we współpracy z Agencją Rozwoju Pomorza SA. Z dofinansowania udzielonego przez FROM w województwie pomorskim korzysta m.in. projekt realizowany w PPP „Zagospodarowanie terenów dworca PKP w Sopocie oraz sąsiadujących z nimi terenów przy udziale partnera prywatnego”¹¹.

Specyficzne cechy instrumentów inżynierii finansowej w ramach funduszy UE

• Rotacja środków finansowych dzięki wykorzystaniu instrumentów zwrotnych powoduje możliwość ponownego wykorzystania tych samych środków.

• Wyłączenie stosowania ust. 1–5 art. 55 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 (zasady dla projektów generujących dochód powodujące zmniejszenie do‑

finansowania o kwotę ewentualnych odsetek lub zysku) do inżynierii finan‑

sowej.

• Zwroty do funduszy UE środków zainwestowanych przy wykorzystaniu in‑

strumentów inżynierii finansowej nie podlegają zasadzie n+2/n+3 (końca okresu kwalifikowalności).

• Beneficjent inwestycji z wykorzystaniem instrumentu inżynierii finansowej może być inwestorem finansowym lub deweloperem.

Wybrane modele łączenia PPP i funduszy europejskich

¹²

Fundusze unijne mogą być w różny sposób wkomponowane w montaż finansowy projektów. W zależności od podziału zadań pomiędzy partnerami, a tym samym stopnia przeniesienia ryzyka do sektora prywatnego, można wyróżnić cztery podstawowe modele, uszeregowane od modelu o stosunkowo niskim poziomie ryzyka (tylko w zakresie utrzymania już

11 Partnerstwo publiczno-prywatne w ramach funduszy europejskich 2007–2013, Mi- nisterstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2013, s. 13.

12 Połączenie finansowania za pomocą dotacji UE z partnerstwem publiczno-pry- watnym (PPP) na rzecz infrastruktury. Modele koncepcyjne i indywidualne przykłady, Jaspers, Luksemburg 2010.

(7)

wybudowanej i sfinansowanej infrastruktury) aż do modelu o najwyższym poziomie przeniesienia ryzyka (cały proces inwestycyjny i eksploatacyjny, łącznie z finansowaniem po stronie partnera prywatnego).

PPP 1 – eksploatacja i utrzymanie ze środków prywatnych (DB+O):

etap budowy jest wyraźnie oddzielony od etapu eksploatacji i utrzymania za pomocą dwóch różnych umów. W pierwszej umowie podmiotowi pry- watnemu zleca się projektowanie i budowę (D–design i B–build), w drugiej temu samemu lub innemu podmiotowi prywatnemu – eksploatację i utrzy- manie infrastruktury (O–operate). Najczęściej w obu umowach występuje ten sam podmiot publiczny, który odpowiada za przygotowanie i złożenie wniosku o dofinansowanie. Dotacja unijna udzielana jest wyłącznie na współfinansowanie wydatków inwestycyjnych, czyli nie obejmuje okresu eksploatacji. Partner prywatny nie finansuje etapu budowy, co powoduje, że ryzyko finansowe pozostaje po stronie partnera publicznego. Wykres 1 obrazuje zasadnicze cechy tego modelu.

Wykres 1. Model PPP 1

Rola organu publicznego

Etap I (projekt + budowa) – zamawiający – beneficjent dotacji UE Etap II (eksploatacja) – zamawiający

Źródła finansowania

etapu inwestycyjnego Rodzaj umowy z Wykonawcą

Środki publiczne Fundusze UE+

Model PPP 1 – eksploatacja i utrzymanie ze środków prywatnych (DB+O)

Umowa 1:

projekt i budowa Umowa 2: eksploatacja

i konserwacja

Źródło: na podstawie Partnerstwo publiczno-prywatne w ramach funduszy europejskich 2007–2013, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2013.

PPP 2 – projektuj – buduj – eksploatuj (DBO): podmiot publiczny przy- znaje zamówienie na etap projektowania, budowy oraz eksploatacji i utrzymania podmiotowi prywatnemu na podstawie jednej umowy. Model DBO oparty jest na zasadzie zakładającej eksploatację obiektu przez podmiot, który go zaprojektował. Według niego zawarcie z podmiotem prywatnym jednej umowy stanowi zachętę do tego, aby podmiot ten opracował projekt i przeprowadził budowę w najlepszy możliwy sposób w celu zapewnienia poprawnego działania obiektu. W odniesieniu do dotacji organ publiczny

(8)

przygotowuje i przedkłada wniosek o dofinansowanie z UE. W porównaniu z modelem PPP 1 ryzyko operacyjne jest w pełni przeniesione na partnera prywatnego, co jest ważną cechą tego modelu i może mieć wpływ na sposób opracowania założeń projektu. W porównaniu z pozostałymi modelami, które omówiono poniżej, DBO nie wymaga ponoszenia ryzyka finansowego przez partnera prywatnego, a zatem nie oznacza konieczności nałożenia dodatkowej kontroli ze strony instytucji finansujących projekt na partnera prywatnego. Wykres 2 obrazuje zasadnicze cechy omawianego modelu.

Model PPP 2 – projektuj – buduj – eksploatuj (DBO)

– zamawiający – beneficjent dotacji UE

Środki publiczne Fundusze UE+

Jedna umowa:

projekt, budowa i eksploatacja Rola organu publicznego Źródła finansowania

etapu inwestycyjnego Rodzaj umowy z wykonawcą

Źródło: jak pod wykresem 1.

PPP 3 – równoległe finansowanie nakładów inwestycyjnych: stosowa- ne w celu finansowania dwóch uzupełniających się infrastruktur na podstawie dwóch oddzielnych umów. Na podstawie jednej umowy podmiot prywatny projektuje i buduje jedną infrastrukturę, a na podstawie drugiej podmiot prywatny (ten sam lub inny) projektuje, buduje i finansuje drugą infrastrukturę oraz eksploatuje i utrzymuje obie infrastruktury. W tym modelu podmiot prywatny częściowo lub w pełni bierze udział w finansowaniu drugiej umowy. Dotacja unijna jest wykorzystywana do finansowania wyłącznie pierwszej infrastruktury. Model równoległego dofinansowania wydatków inwestycyjnych jest połączeniem umowy na projekt i budowę (umowa 1) z umową DBFO (umowa 2). Różnica w stosunku do poprzed- nich dwóch modeli polega na tym, że istnieją dwie umowy o różnym cha- rakterze. Podział ryzyka między partnerów publicznego i prywatnego jest różny w umowie 1 i 2. Umowa 1 odpowiada pierwszemu omówionemu modelowi. Na wykresie 3 przedstawiono zasadnicze cechy modelu PPP 3.

PPP 4 – projektuj–buduj–finansuj–eksploatuj (DBFO) to model, w któ- rym ryzyko związane z projektem, budową, finansowaniem i eksploatacją jest przenoszone na podmiot prywatny. DBFO może stanowić klasyczny model bazujący na koncesji z przychodami z opłat nałożonych na użytkow-

(9)

ników płaconych na rzecz podmiotu prywatnego lub model wykorzystują- cy opłaty za dostępność (z opłatami od użytkowników płaconych na rzecz podmiotu publicznego lub bez takich opłat) w trakcie całego okresu eksploatacji projektu, lub połączenie obu modeli.

W kwestii połączenia, jeśli schemat DBFO jest częściowo finansowany za pomocą dotacji unijnych, możliwe są dwa scenariusze w zależności od tego, czy część obejmująca nakłady inwestycyjne jest finansowana przy wykorzystaniu funduszy unijnych po kompletnym i zadowalającym zakończe- niu budowy, czy też za pomocą opłat za dostępność w trakcie całego okresu eksploatacji projektu.

• DBFO, w ramach którego fundusze unijne wykorzystywane do finansowania nakładów inwestycyjnych wydatkowane są po zakoń- czeniu budowy (PPP 4-1).

Większość ryzyka ponosi sektor prywatny. Jedną z zalet takiego DBFO jest wysoki poziom przeniesienia ryzyka z partnera publicznego na prywatnego, z wyjątkiem typowych elementów, na które ten ostatni nie ma wpływu, takich jak ryzyko związane z siłą wyższą lub przepisami prawa i polityką. Taki rodzaj DBFO, w którym dotacje unijne przeznaczane są na dofinansowanie wydatków inwestycyjnych, umożliwia partnerowi publicz- nemu skorzystanie z kapitału prywatnego w celu finansowania inwestycji. Pozwala także na wykorzystanie dotacji UE w czasie budowy, zgodnie z ograniczeniem czasowym w postaci zakończenia okresu kwalifikowalno- ści. Na wykresie 4 zaprezentowano zasadnicze cechy modelu PPP 4-1.

Model PPP 3 – równoległa realizacja projektów

Umowa 1:

Projekt i budowa infrastruktury 1

Umowa 2:

Projekt i budowa, finansowanie i eksploatacja infrastruktury 2 + eksploatacja infrastruktury 1 Infrastruktura 1

środki publiczne Fundusze UE+

Infrastruktura 2 środki prywatne Rola organu publicznego Źródła finansowania

etapu inwestycyjnego Rodzaj umowy z wykonawcą

Źródło: jak pod wykresem 1.

(10)

Wykres 4. Model PPP 4-1

Model PPP 4-1 – projektuj – buduj – finansuj – eksploatuj (DBFO) Wariant I

Umowa:

projektuj – buduj – finansuj – eksploatuj Środki publiczne

Środki prywatne+ Fundusze UE+ Rola organu publicznego Źródła finansowania

etapu inwestycyjnego

Rodzaj umowy z wykonawcą

• DBFO, w którym fundusze unijne wykorzystywane są do współfinan- sowania części obejmującej nakłady inwestycyjne w ramach opłat za dostępność w trakcie całego okresu eksploatacji projektu (PPP 4-2).

Wykonawca otrzymuje płatności od podmiotu publicznego w mo- mencie zakończenia budowy i przez okres obejmujący etap eksploatacji i utrzymania. Dotacja unijna jest wykorzystywana do finansowania części obejmującej nakłady inwestycyjne w ramach opłat za dostępność w trakcie całego okresu eksploatacji projektu. Należy tu podkreślić, że model ten ma szansę na praktyczne zastosowanie do- piero w nowej perspektywie unijnej 2014–2020, w związku z ograni- czeniami prawnymi występującymi w perspektywie 2007–2013 i za- kończeniem okresu kwalifikowalności wydatków 31 grudnia 2015 r.

Wydatki inwestycyjne finansowane są z funduszy prywatnych, jak w każdym modelu DBFO. Wkład ze środków publicznych podzielony jest na środki uzupełniające wkład inwestycyjny Unii i faktyczne środki operacyjne. Ponieważ opłaty za dostępność będą występowały także po okresie kwalifikowalności, fundusze UE są przekazywane przez specjalnie utworzony rachunek powierniczy.

Opłaty za dostępność rozpoczynają się od momentu zakończenia budowy i początku eksploatacji. Obowiązują do zakończenia trwania umowy. Stosowana jest zasada „Brak usługi, brak płatności”, zgodnie z którą:

żeby partner prywatny otrzymał płatność, musi zakończyć budowę na czas i musi spełnić ustalone warunki; opłaty za dostępność wypłacane są w rów- nych częściach w czasie całego cyklu życia projektu.

Mechanizm powierniczy stanowi potencjalne rozwiązanie w celu wyko- rzystywania funduszy unijnych przez długi czas, nie będąc w sprzeczności

(11)

z przepisami UE i zagwarantowania, że zasada „brak usługi, brak płatności”

jest przestrzegana.

Przeniesienie ryzyka jest zgodne z tradycyjnymi praktykami DBFO, stanowi dla partnera prywatnego zachętę i zapewnia przeniesienie ryzyka związanego z budową i dostępnością na sektor prywatny, przy jednoczes- nym zachowaniu kontroli właściwego wydatkowania funduszy unijnych.

Podział ryzyka różni się od wcześniej omówionego modelu DBFO, w którym dotacja unijna wykorzystywana była na finansowanie nakładów inwestycyjnych po zakończeniu budowy. Na wykresie 5 przedstawiono zasadnicze cechy modelu PPP 4-2.

Wykres 5. Model PPP 4-2

Umowa:

projektuj – buduj – finansuj – eksploatuj Środki prywatne

+ Fundusze UE (w ramach opłaty

za dostępność z rachunku powierniczego)

+ Środki publiczne (w ramach opłaty

za dostępność)

Model PPP 4-2 – projektuj – buduj – finansuj – eksploatuj (DBFO) Wariant II

Rola organu publicznego Źródła finansowania

nakładów inwestycyjnych Rodzaj umowy z wykonawcą

Projekty hybrydowe 2007–2013

W Polsce nie ma bazy projektów PPP obejmującej wszystkie inwestycje realizowane w tej formule. Zestawienie prowadzone pod egidą Minister- stwa Gospodarki¹³, zawierające cząstkowe informacje o projektach planowanych, realizowanych oraz zakończonych na podstawie umowy PPP lub koncesji, ze względu na przyjętą metodologię (wpisy na podstawie dobro- wolnych zgłoszeń promotorów projektu) nie można uznać za reprezenta- tywne i pełne.

13 Baza Projektów Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, www.bazappp.gov.pl.

(12)

Własną bazę dla projektów hybrydowych, obejmującą projekty z podpi- saną umową o dofinansowanie z funduszy UE i zawartymi lub planowanymi do podpisania kontraktami z partnerami prywatnymi, zarówno w trybie PPP, koncesji, jak i PZP stworzyło Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju¹⁴. Oprócz podstawowych danych identyfikacyjnych projektu (nazwa, beneficjent, miejsce realizacji), w tym szczegółowym zestawieniu można znaleźć m.in. podsta- wę prawną wyboru partnera prywatnego, datę zawarcia umowy PPP, wybrany model PPP, wartość projektu i wartość dofinansowania z UE. Zawarte są także opisy poszczególnych inwestycji, zarówno realizowanych, jak i planowanych.

W ramach perspektywy finansowej 2007–2013 Ministerstwo Infra- struktury i Rozwoju zidentyfikowało w dwunastu programach operacyjnych siedemnaście realizowanych (zob. tabela 1) i trzy planowane projekty hybrydowe o łącznej wartości 4,07 mld zł¹⁵.

Najwięcej projektów hybrydowych realizowanych jest w modelu PPP 4 – osiem projektów oraz PPP 1 – sześć projektów. W modelu PPP 2 wdraża- ne są cztery projekty. Wśród projektów hybrydowych nie zidentyfikowano projektów realizowanych w modelu finansowania równoległego PPP 3.

Siedemnaście z dwudziestu projektów o łącznej wartości 3,78 mld zł ma podpisane umowy o dofinansowanie ze środków UE. Dziewięć spośród nich o łącznej wartości 2,22 mld zł ma dodatkowo podpisane kontrakty z partnerem prywatnym. Wśród tej grupy projektów hybrydowych znajduje się największy projekt realizowany na podstawie umowy PPP w Polsce

„System gospodarki odpadami dla miasta Poznania” o wartości nakładów inwestycyjnych około 758 mln zł.

W siedemnastu projektach z podpisanymi umowami o dofinansowanie zdecydowaną większość, bo 56%, stanowią projekty związane z sektorem telekomunikacyjnym. Pozostałe 44% projektów obejmuje pięć różnych sek- torów: efektywność energetyczną, sport i rekreację, gospodarkę odpadami, rewitalizację oraz badania i rozwój. Powyższe projekty uzyskały dofinansowanie w ramach programu operacyjnego „Infrastruktura i środowisko”

oraz regionalnych programów województw: pomorskiego, śląskiego, świę- tokrzyskiego i kujawsko-pomorskiego. Wykres 6 przedstawia sektory, w ja- kich realizowane są projekty hybrydowe.

Należy podkreślić, że wśród projektów hybrydowych z podpisanymi umowami o dofinansowanie zdecydowana większość to projekty korzy-

14 Baza powstała na podstawie danych zebranych przez Ministerstwo Infrastruktu- ry i Rozwoju od Instytucji Zarządzających.

15 Baza Projektów Hybrydowych 2007–2013, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwo- ju, aktualizacja styczeń 2014 r., www.ppp.gov.pl.

(13)

Tabela 1. Realizowane projekty hybrydowe w programach operacyjnych 2007–2013*

Program operacyjny Ilość

projektów

Wartość nakładów in- westycyjnych

(w mld zł)

Wkład UE (w mld zł)

Regionalne programy operacyjne 11 1,54 0,96

Program operacyjny „Rozwój Polski Wschodniej” 5 1,48 1,03 Program operacyjny „Infrastruktura i środowisko” 1 0,76 0,35

Suma 17 3,78 2,34

* Wszystkie projekty określane jako realizowane mają podpisane umowy o dofinansowanie ze środków UE, 8 projektów oczekuje jeszcze na zawarcie transakcji PPP z partnerem prywatnym.

Źródło: na podstawie zakładki „Baza Projektów Hybrydowych 2007–2013”, aktualizacja styczeń 2014 r., www.ppp.gov.pl.

Wykres 6. Realizowane projekty hybrydowe w podziale na sektory

telekomunikacja 9 efektywność

energetyczna 3

sport i rekreacja

2

rewitalizacja 1

badania i rozwój

1 gospodarka

odpadami 1 Źródło: jak pod tabelą 1.

stające z dotacji unijnej. Tylko jeden projekt uzyskał dofinansowanie ze środków zwrotnych w ramach inicjatywy JESSICA – „Rewitalizacja dworca PKP oraz terenów przydworcowych w Sopocie”.

Największą grupę w zakresie podstawy prawnej wybranego lub wybie- ranego partnera prywatnego¹⁶ stanowią projekty, które stosują wyłącznie

16 Szerzej o możliwych podstawach prawnych wyboru partnera prywatnego w czę- ści „Uwarunkowania prawne realizacji projektów hybrydowych” tego artykułu.

(14)

ustawę – Prawo zamówień publicznych. Charakter zlecanych zadań i po- dział ryzyka pomiędzy partnerem publicznym i prywatnym pozwala za- kwalifikować tych osiem projektów do szeroko rozumianego partnerstwa publiczno-prywatnego, którego zasadniczą cechą jest długoletnie świad- czenie usług eksploatacji i zarządzania na infrastrukturze wybudowanej w ramach osobnego zamówienia publicznego (wspomniany wcześniej model DB+O). Dla trzech projektów podstawę prawną wyboru partnera prywatnego stanowi wyłącznie koncesja na roboty budowlane lub usługi, niepowiązana z ustawą o PPP. Kolejne sześć projektów wykorzystuje pro- cedurę mieszaną, połączenia dwóch ustaw: PZP i koncesji – cztery projekty oraz PPP z PZP i PPP z koncesją – po jednym projekcie.

Liczba realizowanych projektów hybrydowych w stosunku do całkowi- tej liczby projektów PPP nie jest duża, gdyż stanowi 17% wszystkich umów PPP. Jednak biorąc pod uwagę wartość kwotową projektów hybrydowych, łatwo zauważyć, że stanowią one ponad ⅔ wartości całego rynku PPP. Wy- nika to głównie z faktu, że polskie projekty PPP są zazwyczaj projektami o niewielkiej wartości. Montaż finansowy z udziałem środków unijnych, czy to w postaci dotacji, czy też instrumentów zwrotnych, powoduje, że beneficjenci chętniej decydują się na realizację większych inwestycji. Średnia wartość projektu hybrydowego wynosi ponad 240 mln zł, a tradycyjnego projektu PPP około 23 mln zł¹⁷. Warto także zaznaczyć, że trzy projekty hybrydowe zostały oddane do użytku i obecnie są w fazie eksploatacji i za- rządzania (o wartości 119,90 mln zł)¹⁸.

W związku ze szczególnym charakterem projektów hybrydowych Mini- sterstwo Infrastruktury i Rozwoju zdecydowało się na wsparcie przygotowania tego typu inwestycji, co ma także wpływ na rozwój całego rynku PPP. W ramach działającej od 2011 r. Platformy Partnerstwa Publiczno-Prywatnego¹⁹ ministerstwo wspiera przygotowanie pilotażowych projektów PPP²⁰, a także

17 Obliczenia własne na podstawie Bazy Projektów Hybrydowych Ministerstwa In- frastruktury i Rozwoju oraz B. Korbus, R. Cieślak, D. Zalewski, Raport rynku PPP, op. cit.

18 Jeden z trzech zrealizowanych projektów hybrydowych opisany jest w Raporcie.

Przygotowanie i realizacja projektu hybrydowego Kompleks Mineralnych Basenów w Sol- cu Zdroju, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2012.

19 Platforma PPP została powołana z inicjatywy Ministra Rozwoju Regionalnego w styczniu 2011 r. przez 28 przedstawicieli rządu, samorządów i BGK. W celu koordynacji działań Platformy PPP utworzony został Zespół Sterujący Platformy PPP. Członkami Plat- formy PPP jest ponad 100 podmiotów publicznych. Platforma PPP ma formułę otwartą – każdy zainteresowany podmiot publiczny może do niej dołączyć, podpisując deklarację.

20 Przykładem wsparcia projektów PPP przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju w ramach Platformy PPP jest największy projekt hybrydowy w Polsce pn. „System gospo-

(15)

oferuje pomoc merytoryczną dla podmiotów publicznych przygotowujących i realizujących takie przedsięwzięcia. Na dedykowanym portalu prowadzonym przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju www.ppp.gov.pl można znaleźć oprócz licznych informacji i dokumentów w zakresie łączenia PPP z funduszami UE także wiele materiałów dotyczących szeroko rozumianego partnerstwa, takich jak raporty, analizy, dokumentacja wzorcowa.

Wyzwania związane z łączeniem wsparcia UE z formułą PPP

²¹

Zarówno regulacje unijne, jak i przepisy krajowe obowiązujące dla okresu programowania 2007–2013 nie uwzględniają specyfiki projektów PPP. Projek- ty takie łączą w sobie dodatkowo specyficzne rodzaje ryzyka, np. ryzyko poziomu dofinansowania, ryzyko zwrotu funduszy unijnych czy też ryzyko trwało- ści projektu i ryzyko istotnych zmian w projekcie, wymagających w przypadku dużych projektów akceptacji przez Komisję Europejską. Projekty hybrydowe muszą spełniać oczekiwania samorządów co do zakładanych rezultatów, jed- nocześnie być wystarczająco atrakcyjne, by przyciągnąć potencjalnych in- westorów, a także spełniać warunki niezbędne do uzyskania unijnej dotacji.

Wyzwaniem pozostaje samo pogodzenie procesów ubiegania się o wsparcie unijne, wyboru partnera prywatnego i pozyskania finansowania prywatnego.

Poniżej omówione zostały największe trudności dla projektów hybrydowych w procesie ubiegania się o współfinansowanie, jak i wdrażania projektu.

Wnioskowanie o dotację a wybór partnera prywatnego

Koordynacja procesu ubiegania się o dotację i jednoczesnego prowadzenia procedury przetargowej jest kluczowym zagadnieniem przy realizacji projektów hybrydowych. Przygotowanie i złożenie wniosku o dofinansowanie z funduszy UE w terminie skoordynowanym z procesem przetar- gowym w formule PPP jest dużym wyzwaniem. Sam formularz wniosku darki odpadami dla miasta Poznania” współfinansowany ze środków europejskich z programu „Infrastruktura i środowisko” w latach 2007–2013. Przez blisko 4 lata otrzymywał on wsparcie doradcze resortu rozwoju regionalnego w zakresie partnerstwa publiczno- -prywatnego. Wsparcie miało charakter finansowy (zapewniono doradców zewnętrz- nych w zakresie zagadnień prawnych, ekonomiczno-finansowych, podatkowych, tech- nicznych) oraz merytoryczny (pracownicy ministerstwa brali udział w pracach komisji przetargowej). W kwietniu 2013 r. podpisano umowę PPP z partnerem prywatnym, co jednocześnie oznacza uzyskanie finansowania dla tego projektu z rynku komercyjnego.

21 Partnerstwo publiczno-prywatne w ramach funduszy europejskich 2007–2013, Mi- nisterstwo Rozwoju, Regionalnego, Warszawa 2013, s. 30–39.

(16)

o dofinansowanie jest uniwersalny i jednakowo stosowany zarówno dla projektów tradycyjnych, jak i hybrydowych.

W zależności od przyjętego modelu realizacji oraz innych uwarunkowań możliwe jest zarówno złożenie wniosku przed podpisaniem umowy PPP, jak i po wyborze partnera prywatnego. Decydując się na pierwszy wariant, należy mieć na uwadze, że dane zawarte we wniosku i studium wykonal- ności są wstępnymi założeniami, które w wyniku negocjacji z partnerami prywatnymi (najczęściej w dialogu konkurencyjnym) mogą ulec znacznym zmianom, co może powodować konieczność aktualizacji takiego wniosku.

W przypadku drugiego wariantu istnieje większe ryzyko związane z ewen- tualnym nieprzyznaniem grantu, które należy wkalkulować na etapie negocjacji i komercyjnego zamknięcia transakcji PPP. Dodatkowo ubieganie się o wsparcie unijne może znacznie przesunąć się w czasie. Niewątpliwą zaletą tego wariantu jest możliwość dokładnego wyliczenia niezbędnego wsparcia unijnego i brak konieczności przeliczania danych finansowych, jak to może mieć miejsce w przypadku pierwszego wariantu.

Komisja Europejska zdecydowanie preferuje wariant drugi – składanie wniosku o dofinansowanie, gdy faza PPP jest bardziej zaawansowana i partner prywatny jest już wybrany, choć na gruncie obowiązujących przepisów nie ma takiego wymogu.

Obliczanie wielkości dofinansowania

Ważnym aspektem projektu ubiegającego się o dofinansowanie ze środ- ków UE jest określenie poziomu współfinansowania z funduszy UE tak, aby było ono dopasowane do rzeczywistych potrzeb wnioskującego podmiotu.

W przypadku projektów hybrydowych, podobnie jak w innych projektach, wysokość dofinansowania ustalana jest w odniesieniu do kosztów kwalifikowalnych, czyli takich, które mogą podlegać refundacji na podstawie ure- gulowań polskich i unijnych zgodnie z daną osią priorytetową. Trzeba mieć jednocześnie na uwadze, że szczególne podejście w tym zakresie obowiązu- je dla tzw. projektów generujących dochód.

Projektem generującym dochód (przychód netto) jest projekt współfi- nansowany przez Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego lub Fundusz Spójności, którego całkowity koszt przekracza 1 mln euro, a jego realizacja spowoduje wygenerowane przychodów w rozumieniu art. 55 ust. 1 rozpo- rządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Poziom dofinansowania dla takich projektów ustala się przy zastosowaniu tzw. metody luki w finansowaniu²².

22 Regulacje prawne na nowy okres i zmiany w tym zakresie opisane zostały w dal- szej części artykułu.

(17)

Dotacja ze środków unijnych obniża koszty finansowania inwestycji PPP.

Oznacza to, że w dla projektów generujących dochód okres zwrotu zainwe- stowanego kapitału może być krótszy, niż gdyby środków UE nie uwzględ- niono. Partner publiczny powinien dążyć do przeniesienia korzyści wyni- kających z refundacji UE na swoją stronę. Obniżenie kosztów finansowych przedsięwzięcia powinno skutkować stosowną obniżką wysokości taryf dla końcowych użytkowników (dla projektów finansowanych z opłat ponoszonych przez użytkowników) lub stosowną obniżką wysokości opłaty za do- stępność wnoszonej przez partnera publicznego (dla projektów, gdzie nie ma opłat ponoszonych bezpośrednio przez końcowych użytkowników).

Kwalifikowalność wydatków vs. długotrwały charakter kontraktu Jednym z ograniczeń dla projektów UE, w tym hybrydowych, jest okres kwalifikowalności wydatków. Charakter projektów PPP (obejmujących fazę budowy i eksploatacji/świadczenia usług) przekłada się na wieloletni okres obowiązywania umowy PPP i tym samym, w razie pobierania opłaty za do- stępność przekazywania wynagrodzenia od podmiotu publicznego do partnera prywatnego. W przypadku funduszy strukturalnych i Funduszu Spójno- ści w perspektywie finansowej 2007–2013 wydatki kwalifikowalne mogą być ponoszone do dnia 31 grudnia 2015 r. W projektach hybrydowych istotnym zagadnieniem jest także określenie między stronami uwarunkowań oraz poziomu odpowiedzialności za możliwą utratę dotacji UE na skutek opóźnień lub innych okoliczności powodujących niekwalifikowalność wydatków.

Zarówno na poziomie krajowym, jak i unijnym nie stworzono wprost możliwości prawnych, aby beneficjentem mógł zostać podmiot wybrany do realizacji projektu PPP. W tej sytuacji w określonych projektach hybrydowych wykorzystano status tzw. podmiotu upoważnionego do ponoszenia wydatków kwalifikowalnych. Podmiot taki, nie posiadając formalnie sta- tusu beneficjenta, był jednocześnie uprawniony do ponoszenia wydatków i zobowiązany przy realizacji projektu do przestrzegania reguł kwalifiko- walności wydatków w taki sposób, by mogły one zostać zrefundowane ze środków UE. Podmiot upoważniony rozliczał się z ponoszonych kosztów za pośrednictwem beneficjenta projektu.

Trwałość projektu

Przestrzeganie zasady trwałości projektu hybrydowego należy rozpa- trywać, posługując się analogicznymi regulacjami, jak w przypadku tradycyjnego projektu dofinansowanego ze środków unijnych. Powinien on podlegać badaniu, z uwzględnieniem definicji, zasad trwałości określonych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006.

(18)

Poza obowiązkiem utrzymania inwestycji przez czas określony w umowie o dofinansowanie, istotne dla zachowania trwałości projektu jest również zachowanie wynegocjowanych przez strony warunków umowy, w tym standardów świadczonych usług. Na trwałość projektu wpływa tak- że konieczność utrzymania pewnych wskaźników projektu i dopełnienia wszystkich warunków zawartych w umowie o dofinansowanie, m.in. w odniesieniu do beneficjenta dotacji z punktu widzenia przestrzegania zasad pomocy publicznej, przekazywania informacji o projekcie, przechowywa- nia dokumentów.

Niezależnie od powyższych wyzwań należy podkreślić korzyści wyni- kające z uwzględnienia w projektach partnerstwa publiczno-prywatnego dotacji unijnej.

Dla wielu projektów hybrydowych dotacja unijna wypełnia lukę finan- sową, czyli uzupełnia brakujące środki w montażu finansowym, powodu- jąc, że początkowo nierentowne projekty stają się interesujące dla potencjalnych inwestorów.

W przypadku projektów, w których występują określone opłaty od koń- cowych użytkowników, dotacja unijna powoduje, że cena usług oferowa- nych przez partnera prywatnego może spaść do poziomu w pełni akcep- towanego przez społeczeństwo. Tym samym usługi te mogą w większym stopniu być dostępne dla lokalnej społeczności.

Udział środków unijnych w przedsięwzięciu PPP jest również potwier- dzeniem dla partnera prywatnego i instytucji finansującej zaangażowania strony publicznej, co zwiększa z jednej strony wiarygodność, a z drugiej atrakcyjność projektu, zarówno w fazie procedury wyboru partnera prywatnego, jak i eksploatacji i utrzymania wytworzonej infrastruktury.

Uwarunkowania prawne realizacji projektów hybrydowych

Podstawy prawne dotyczące partnerstwa publiczno-prywatnego, w tym projektów hybrydowych, znaleźć można w przepisach unijnych i krajowych. Regulacje te odnoszą się zarówno do zasad wsparcia z polityki spój- ności, jak i samego PPP. Szczególnie w zakresie uregulowań unijnych na nową perspektywę 2014–2020 widać zasadniczą zmianę jakościową w po- dejściu do projektów, w których wykorzystywany jest model PPP.

Regulacje polskie w zakresie PPP

Na gruncie krajowym regulacje dotyczące wdrażania projektów w perspektywie 2007–2013 zostały zawarte w ustawie o zasadach prowadzenia

(19)

polityki rozwoju z 6 grudnia 2006 r, która w art. 28 ust. 9 wyraźnie wskazuje, że w ramach programu operacyjnego dofinansowane mogą być także projekty, realizowane w formule PPP. Uzupełniająco, wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego²³ wskazują PPP jako jeden ze sposobów realizacji projektów współfinansowanych z funduszy UE.

Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z grudnia 2008 r. jest w Polsce najważniejszym (choć nie jedynym) krajowym aktem prawnym regulującym kwestie związane z PPP. Ustawa przewiduje kilka możliwości w zakresie stosowania przepisów dotyczących wyboru partnera prywatnego i umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym:

• jeżeli wynagrodzeniem partnera prywatnego jest prawo pobierania pożytków z przedmiotu partnerstwa publiczno-prywatnego albo przede wszystkim to prawo wraz zapłatą sumy pieniężnej, to stosuje się przepisy ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi, w zakresie nieuregulowanym w ustawie PPP,

• w innych przypadkach stosuje się przepisy ustawy – Prawo zamó- wień publicznych, w zakresie nieuregulowanym w ustawie PPP,

• jeżeli ani ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi, ani ustawa – Prawo zamówień publicznych nie mają zastosowania, wy- bór partnera prywatnego dokonuje się w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej i wolnej konkurencji oraz przestrzeganie zasad równego traktowania, przejrzystości i proporcjonalności, przy od- powiednim uwzględnieniu przepisów ustawy o PPP.

Jedynym odniesieniem w ustawie o PPP do projektów hybrydowych jest art. 18 ust. 1, który wyłącza projekty współfinansowane w ramach progra- mów operacyjnych z obowiązku uzyskiwania wcześniejszej zgody ministra właściwego ds. finansów publicznych na sfinansowanie przedsięwzięcia z budżetu państwa w kwocie przekraczającej 100 mln zł.

Obok ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym drugim podstawo- wym aktem prawnym regulującym formy współpracy podmiotów publicznych z prywatnymi jest wspomniana wyżej ustawa o koncesji na roboty budowalne lub usługi. Projekty mogą być realizowane zarówno wyłącznie na podstawie samej ustawy koncesyjnej, jak i w połączeniu z omawianą wcześ- niej ustawą o PPP. Koncesja jest formą zamówienia publicznego, w którym

23 Przykładowo „Wytyczne w zakresie reguł dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w ramach zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego w gospodarce odpadami”, http://

www.mir.gov.pl [dostęp 31 marca 2014 r.].

(20)

mamy do czynienia ze szczególnym sposobem wynagradzania koncesjonariusza (opłaty od użytkowników wraz z ewentualnymi płatnościami od koncesjodawcy), jak i przeniesieniem na inwestora prywatnego w zasadni- czej części ryzyka ekonomicznego. Jednak zgodnie z wymogami ustawo- wymi płatność od partnera publicznego nie może prowadzić do odzyska- nia całości związanych z wykonywaniem koncesji nakładów poniesionych przez koncesjonariusza. W samej ustawie o koncesji nie ma bezpośrednich odniesień do projektów hybrydowych.

Według autorów raportu z badania rynku PPP wśród przedsiębiorców, firm doradczych i instytucji finansowych²⁴, sporządzonego dla Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, najpopularniejszym sposobem realizacji projektów w formule PPP w latach 2009–2012 była właśnie koncesja (66% ogłoszeń i 67% zawartych umów). PPP w trybie PZP to prawie 27%

ogłoszeń i 33% zawartych umów. PPP instytucjonalne (spółka celowa) pro- jektowano w 6% ogłoszeń (brak zawartych umów).

Oprócz ustaw o PPP i koncesji na roboty budowlane lub usługi przed- sięwzięcia PPP mogą być też realizowane na podstawie m.in. ustawy o au- tostradach płatnych, o gospodarce komunalnej, ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz kodeksów – cywilnego i spółek handlowych. W przypadku projektów hybrydowych 2007–2013 szczególne znaczenie ma ustawa – Prawo zamówień publicznych, na podstawie której realizowanych jest blisko 50% wszystkich projektów hybrydowych.

Regulacje unijne 2004–2006 i 2007–2013

Na poziomie europejskim istnieją różne rodzaje regulacji dotyczących projektów PPP. Komisja Europejska wydawała wytyczne, komunikaty i tzw.

zielone księgi, dotyczące zasad wyboru partnera prywatnego, zamówień publicznych i koncesji w odniesieniu do zinstytucjonalizowanego PPP (spółki o kapitale mieszanym). Wśród tego typu dokumentów nie ma jednak wytycznych dedykowanych projektom hybrydowym.

Jednym z najważniejszych dokumentów dotyczących funduszy unijnych jest tzw. rozporządzenie ogólne w zakresie wdrażania polityki spój- ności²⁵. Dokument ten zawiera jednak tylko ogólne odwołania do PPP. Na

24 I. Herbst, T. Jagusztyn-Krynicki, Raport z badania rynku PPP wśród przedsię- biorców, firm doradczych i instytucji finansowych, sporządzony na potrzeby „Analizy potencjału podmiotów publicznych i przedsiębiorstw do realizacji projektów partnerstwa publiczno-prywatnego” dla Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, PARP, Warszawa 2013.

25 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego

(21)

przykład w preambule wskazano, że: programowanie powinno zapewniać wzajemną koordynację zarówno między funduszami, jak i między fundu- szami a innymi istniejącymi instrumentami finansowymi, EBI i Europejskim Funduszem Inwestycyjnym (EFI). Taka koordynacja powinna obejmować również przygotowywanie złożonych planów finansowych i partnerstwa pub- liczno-prywatne. Odniesienia do PPP znalazły się również w sekcji poświę- conej instrumentom inżynierii finansowej (w kontekście funduszy na rzecz rozwoju obszarów miejskich). Rozporządzenie nie zawiera jednak żadnych zapisów odnoszących się stricte do transakcji PPP.

Regulacje unijne 2014–2020

Zasadnicze zmiany jakościowe w podejściu do projektów PPP, usuwa- jące bariery dotyczące realizacji hybrydowego PPP, znalazły się w rozpo- rządzeniu nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r.²⁶ określającym ramy wsparcia w perspektywie 2014–2020²⁷.

Tekst tego rozporządzenia zawiera odrębny rozdział (art. 62–64) po- święcony tematyce projektów łączących dofinansowanie UE oraz formułę PPP. Ponadto kwestia PPP poruszona została też w innych miejscach roz- porządzenia, np. w słowniczku pojęć (art. 2 pkt 24–26). Należy przy tym podkreślić, że rozporządzenie nie posługuje się wprost pojęciem projektu hybrydowego, jednak w sposób opisowy odnosi się do tego typu projektów.

Już w preambule do rozporządzenia (pkt 59) wskazano, że PPP może stanowić skuteczny sposób wdrażania operacji przez łączenie różnego rodzaju zasobów sektora publicznego i prywatnego, dlatego też przepisy roz- porządzenia uwzględniają specyfikę łączenia PPP z funduszami UE.

Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999), Dz.Urz. UE z 31 lipca 2006 r. L 210, s. 25.

26 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskie- go Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Fun- duszu Morskiego i Rybackiego objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regional- nego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności oraz uchylające roz- porządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, Dz.Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 320.

27 Kwestie zapisów dotyczących PPP w rozporządzeniu 1303/2013 omówione zo- stały szczegółowo w publikacji: Partnerstwo publiczno-prywatne w nowym okresie pro- gramowania (2014–2020). Komentarz do przepisów rozporządzenia ogólnego na lata 2014–2020 w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, Warszawa 2013.

(22)

Przyjęto także definicję PPP. Zgodnie z art. 2 pkt 24 partnerstwo publiczno-prywatne oznacza formy współpracy między podmiotami publicznymi a sektorem prywatnym, których celem jest poprawa efektywności realizacji inwestycji infrastrukturalnych lub innego rodzaju operacji dotyczących usług publicznych, poprzez dzielenie ryzyka, korzystanie ze specjalistycznej wiedzy sektora prywatnego lub pozyskiwanie dodatkowego kapitału. Rozporządze- nie odnosi się także do pojęcia „operacji PPP”, wskazując, iż jest to operacja, która jest lub ma być realizowana w ramach struktury PPP (art. 2 pkt 25).

Warto również zaznaczyć, że partnerstwo publiczno-prywatne zostało zdefiniowane w przedmiotowym rozporządzeniu w bardzo szeroki sposób, co potwierdza, iż z punktu widzenia krajowego prawodawstwa nie powinno zawężać się go jedynie do takich projektów, które będą realizowane na podstawie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Równie dobrze projekt hybrydowy może być realizowany według innych podstaw prawnych, o czym była mowa wyżej.

Szczególne znaczenie dla projektów hybrydowych mają zapisy rozpo- rządzenia zawarte w rozdziale dedykowanym operacjom PPP (art. 63–64) i odnoszące się do następujących kwestii:

Potencjalni beneficjenci projektów hybrydowych

W art. 63 ust. 1 wskazuje się, że beneficjentem projektu PPP może być zarówno podmiot publiczny, jak również partner prywatny. W praktyce rozwiązanie to oznacza, że podmiot publiczny, który inicjuje dany projekt PPP, może zdecydować, czy będzie sam pełnił funkcję beneficjenta w trakcie realizacji projektu, czy też po wyborze partnera prywatnego przekaże prawa i obowiązki wynikające z pełnienia tej funkcji drugiej stronie umowy PPP.

Zmiana partnera prywatnego w kontekście zasady trwałości projektu W art. 63 ust. 3–5 opisuje się sytuację związaną z koniecznością zmiany beneficjenta, którym jest partner prywatny. Przepisy te mogą mieć zastosowanie na przykład w sytuacji, gdy partner prywatny nie wywiązuje się z po- wierzonych mu obowiązków. Wówczas możliwe jest zastąpienie go nowym podmiotem, który równocześnie wstąpi w prawa i obowiązki beneficjenta.

Taka zmiana podmiotowa nie będzie stanowiła naruszenia zasady trwałości projektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia.

Refundacja wydatków inwestycyjnych ponoszonych przez partnera prywatnego

W art. 64 zawarto zasady refundacji wydatków ponoszonych przez partnera prywatnego w sytuacji, gdy beneficjentem jest podmiot publiczny.

(23)

W przypadku zastosowania takiego rozwiązania środki z refundacji przekazywane są na rachunek powierniczy, który zakładany jest przez podmiot publiczny w celu wypłaty wynagrodzenia partnerowi prywatnemu na wa- runkach określonych w umowie PPP. Oznacza to, że podmiot publiczny, w zależności od tego, jakie rozwiązanie preferuje, może przekazać partnerowi prywatnemu środki z refundacji na etapie realizacji inwestycji bądź też trzymać te środki na rachunku, tak aby mogły stanowić składnik opłaty za dostępność wypłacanej podczas całego okresu trwania umowy PPP.

Przedstawione wyżej rozwiązania w założeniu mają wspierać realizację projektów łączących dofinansowanie UE z formułą PPP. Należy podkreślić, że powodzenie tego działania będzie w dużej mierze zależało od tego, w jaki sposób zasady te zostaną implementowane w systemach wdrażania po- szczególnych programów operacyjnych. Bez przyjęcia podstawowych prze- pisów oraz odpowiednich dokumentów, procedur, wytycznych²⁸ i zasad wdrażania projektów hybrydowych, a także bez przeprowadzenia promocji i zapewnienia wsparcia takich przedsięwzięć, niemożliwe będzie skuteczne wdrożenie przepisów rozporządzenia ogólnego²⁹.

Podsumowanie

Lata 2014–2020 powinny przynieść znaczny rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego, głównie z powodu prognozowanego wzrostu ilości pro- jektów hybrydowych³⁰. Do czynników dodatkowo stymulujących wzrost zainteresowania i znaczenia PPP dla podmiotów publicznych (w szczegól- ności szczebla samorządowego) należy zaliczyć przewidywany spadek na- kładów publicznych na inwestycje. Nie ulega wątpliwości, że możliwości realizacji inwestycji przez samorządy z wykorzystaniem tradycyjnych źró- deł finansowania (środki własne, pożyczka, kredyt) zostaną ograniczone.

Trudna sytuacja finansowa samorządów wpłynie negatywnie także na moż- liwość zaciągania zobowiązań przez stronę publiczną na pokrycie wkładu

28 Przykładem szczegółowych wytycznych dla beneficjentów w okresie programowania 2007–2013 może być zalecenie nr 14/2011 Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko (IZ POIiŚ) w sprawie procedur łączenia środków UE z modelem PPP w projektach odpadowych w działaniu 2.1. POIiŚ, 2011.

29 Najwięcej informacji na temat projektów hybrydowych można znaleźć na spe- cjalnym portalu dedykowanym PPP a prowadzonym przez Ministerstwo Infrastruktu- ry i Rozwoju, http://www.ppp.gov.pl, gdzie oprócz licznych informacji i dokumentów w zakresie łączenia PPP z funduszami UE zamieszczono wiele materiałów dotyczących szeroko rozumianego partnerstwa publiczno-prywatnego.

30 B. Korbus, R. Cieślak, D. Zalewski, Raport rynku PPP, op. cit., s. 43–44.

(24)

własnego przy projektach współfinansowanych ze środków UE w nowej perspektywie finansowej. Ograniczenia te zwiększą presję na wykorzystanie instrumentów, które nie zwiększają długu publicznego i pozwalają uniknąć konieczności zaciągania dodatkowych zobowiązań przez sektor publiczny.

W gronie tych instrumentów partnerstwo publiczno-prywatne z udziałem środków unijnych może zająć istotne miejsce.

Warto podkreślić, że w perspektywie finansowej UE 2014–2020 nowe regulacje ułatwiające realizację tego typu projektów powinny zachęcać beneficjentów i partnerów prywatnych do częstszego sięgania po formu- łę hybrydowego PPP³¹. W założeniu przepisy rozporządzenia ogólnego 1303/2013 eliminują wiele przeszkód, z jakimi można było się spotykać przy realizacji projektów hybrydowych w latach 2007–2013, chociaż przed- miotowe rozporządzenie reguluje jedynie wybrane aspekty realizacji pro- jektów hybrydowych. Niemniej, samo wprowadzenie zapisów dotyczących projektów hybrydowych do dokumentu o randze rozporządzenia należy traktować jako wyraźny krok w kierunku popularyzacji projektów tego typu, a co za tym idzie, zwiększenia ich liczby oraz znaczenia dla osiągnię- cia celów polityki spójności i innych polityk UE.

Należy również wspomnieć, że do kwestii projektów hybrydowych odnosi się także tekst rozporządzenia obejmujący tematykę dużych projek- tów³². W rozdziale poświęconym projektom tego typu znajduje się waru- nek, zgodnie z którym w ciągu trzech lat od wydania decyzji KE dla dużego projektu beneficjent powinien zawrzeć pierwszą umowę na roboty budowlane. Gdyby beneficjentowi nie udało się spełnić tego warunku, decyzja jest unieważniana. W odniesieniu do projektów hybrydowych wprowadzono odstępstwo od tego warunku, zgodnie z którym beneficjent (podmiot publiczny) w ciągu trzech lat od wydania decyzji KE powinien jedynie podpisać umowę PPP, bez konieczności rozpoczęcia prac budowlanych.

Zapis ten stanowi wyraz zrozumienia dla specyfiki projektów hybrydowych, w których umowy na roboty budowalne partner prywatny zawiera ze swoim podwykonawcami. Projekty PPP na etapie budowy infrastruktury z reguły przypominają umowę typu „zaprojektuj i zbuduj”, zatem w praktyce beneficjenci będą mieli więcej czasu na przygotowanie inwestycji po uzyskaniu decyzji KE, niż w przypadku projektów realizowanych w trady- cyjny sposób.

31 R. Cieślak, Partnerstwo publiczno-prywatne. 100 pytań, wyjaśnień, interpretacji, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2014, s. 80.

32 Zgodnie z rozporządzeniem (art. 100) dużym projektem jest inwestycja o całko- witych kosztach kwalifikowalnych przekraczających kwotę 50 mln euro lub 75 mln euro (w przypadku projektów transportowych).

(25)

Jeszcze bardziej doniosłe znaczenie dla realizacji projektów hybrydowych będą miały zapisy w zakresie stosowania zryczałtowanych procen- towych stawek przychodów netto w projektach generujących przychód netto należących do wybranych sektorów. Rozwiązanie to polega na braku konieczności indywidualnego obliczania poziomu dofinansowania na podstawie kalkulacji luki w finansowaniu projektu i niesie korzyści zarówno podmiotom publicznym, jak i prywatnym.

Zgodnie z zapisami wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020, które zostały przyjęte przez Parlament Europejski 19 listopada 2013 r., cał- kowita alokacja dla Polski w ramach polityki spójności wyniesie około 82,5 mld euro. Projekty hybrydowe będą mogły być realizowane w latach 2014–

2020 w ramach krajowych i regionalnych programów operacyjnych, obję- tych umową partnerstwa³³. Umowa ta przewiduje realizację następujących programów: „Infrastruktura i środowisko”, „Inteligentny rozwój”, „Wiedza, edukacja, rozwój”, „Polska cyfrowa”, „Polska Wschodnia”, „Pomoc technicz- na”, programy europejskiej współpracy terytorialnej, programy regionalne.

Można zakładać, że projekty partnerstwa publiczno-prywatnego z udzia- łem środków unijnych będą realizowane w szczególności w takich obsza- rach, jak: ochrona środowiska (w szczególności gospodarka odpadami), rewitalizacja obszarów miejskich (wybrane elementy kompleksowych działań w tym zakresie), teleinformatyka, transport i efektywność energetyczna.

Wybrana bibliografia

Baza Projektów Hybrydowych, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, www.ppp.

gov.pl.

Cieślak R., Partnerstwo publiczno-prywatne. 100 pytań, wyjaśnień, interpretacji, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2014.

Fundusze europejskie szansą rozwoju PPP w Polsce, Ministerstwo Rozwoju Regio- nalnego, Warszawa 2009.

Fundusze unijne w PPP – zestawienie projektów i studia przypadków, European PPP Expertise Centre – EPEC, czerwiec 2012 r., http://www.mg.gov.pl.

Herbst I., Jagusztyn-Krynicki T., Raport z badania rynku PPP wśród przedsiębior- ców, firm doradczych i instytucji finansowych, sporządzony na potrzeby „Analizy potencjału podmiotów publicznych i przedsiębiorstw do realizacji projektów part- nerstwa publiczno-prywatnego” dla Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, PARP, Warszawa 2013.

33 Projekt umowy partnerstwa przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 8 stycznia 2014 r., www.mir.gov.pl.

(26)

Jędrzejewski A., Rynek projektów hybrydowych, PARP, „Biuletyn Partnerstwa Pub- liczno-Prywatnego” 2013, nr 7.

Korbus B., Cieślak R., Zalewski D., Raport rynku PPP. Ocena obecnego stanu i per- spektyw finansowego zaangażowania sektora prywatnego i publicznego w rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce, 2013, http://www.mg.gov.pl/files/

upload/19767/20131218_raport_Instytut_PPP.pdf.

Partnerstwo publiczno-prywatne w nowym okresie programowania (2014–2020).

Komentarz do przepisów rozporządzenia ogólnego na lata 2014–2020 w zakre- sie partnerstwa publiczno-prywatnego, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, Warszawa 2013.

Partnerstwo publiczno-prywatne w ramach funduszy europejskich 2007–2013, Mini- sterstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2013.

Partnerstwo publiczno-prywatne, praca zbiorowa, Urząd Zamówień Publicznych, Warszawa 2010.

Połączenie finansowania za pomocą dotacji UE z partnerstwem publiczno-prywat- nym (PPP) na rzecz infrastruktury. Modele koncepcyjne i indywidualne przykła- dy, Jaspers, Luksemburg, 2010.

Projekt ustawy o zasadach realizacji programów operacyjnych polityki spójności fi- nansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020, http://bip.mir.gov.pl.

Raport. Przygotowanie i realizacja projektu hybrydowego Kompleks Mineralnych Ba- senów w Solcu Zdroju, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2012.

Raport rynku PPP. Ocena obecnego stanu i perspektyw finansowego zaangażowania sektora prywatnego i publicznego w rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce, Fundacja Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego oraz Kancela- ria Doradztwa Gospodarczego Cieślak i Kordasiewicz na zlecenie Ministerstwa Gospodarki, Warszawa 2013.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Fundu- szu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiej- skich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, Dz.Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 320.

Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europej- skiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporzą- dzenie (WE) nr 1260/1999, Dz.Urz. UE z 31 lipca 2006 r. L 210, s. 25.

(27)

Wybrane zagadnienia w procesie przygotowania spalarni odpadów w modelu PPP, raport z przygotowania i realizacji projektu inwestycyjnego w formule PPP w sektorze gospodarki odpadami z udziałem środków UE, Ministerstwo Infra- struktury i Rozwoju, Warszawa 2013.

Wykorzystanie funduszy UE w PPP – omówienie metodologii i rozpoczęcie deba- ty o przyszłości, European PPP Expertise Centre – EPEC, 2011, http://www.

mg.gov.pl.

Ustawa z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, Dz.U. z 2013 r.

poz. 907, ze zm.

Ustawa z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Dz.U. nr 227, poz. 1658, ze zm.

Ustawa z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, Dz.U. z 2009 r.

nr 19, poz. 100, ze zm.

Ustawa z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi, Dz.U. nr 19, poz. 101, ze zm.

Zalecenie nr 14/2011 Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Infra- struktura i Środowisko (IZ POIŚ) w sprawie procedur łączenia środków UE z modelem PPP w projektach odpadowych w działaniu 2.1. POIŚ, marzec 2011 r.