Herhuisvesting: Knelpunt in de Haagse woningbouwprogrammering

•

W

:

0

z

'

::>

~

en

.a:

.

:::>

::>

l-C/)' .

w~

CC 0

w

~ ::I: Q)

'

U

"'C C/) "C

o

Z

'+J

J:

'

~

U

co

.

w

E

1-.

Cl

'. C

a: ._

e

C

e

0

>~

I-

'

c

:::> Q)

::>

L...

I-

Q) - Q)

t-..c:

. C/) Q)

Z:§

C/)

co

~. ~

~

0

,'

N 0' . I

a:>'

W ' (D, Q ' -',

TZMT

\

\

191

\, - -. _ ,

-WERKDOCUMENT

HERHUISVESTING:

KNELPUNT IN DE

HAAGSE

WONINGBOUW-PROGRAMMERING

Paul Spruyt

: .. : , , : :. . : : : .... : ," . : : .: _. : : : : : : : : : _{. : . :} : . : : ' . , : : . E

•

91-04

-~"~1 . : : : ': . : . : :

'.

::::!:~~::<

::,!

...•

~;

. . . : ~ : : .' ::: : . . ' : : ' : ' . ' . ~

:

: .

' :

:::

l

. . : : : " : : , . ... .

=

::::::::::::::

=

=

. ' '

.

.

I

i

I

I

l

HERHUISVESTING; KNELPUNT IN DE HAAGSE

WONINGBOUWPROGRAMMERING

Bibl i ot heek, TU Delft •

IIIII~IIIIII

C 1854543

WERKDOCUMENT OTB

Onderzoeksinstituut voor Technische· Bestuurskunde Technische Universiteit Delft

Thijsseweg 11, 2629 JA Delft, Tel. 015-783005

HERHUISVESTING: KNELPUNT IN DE HAAGSE

WONINGBOUWPROGRAMMERING

Paul Spruyt

Delftse Universitaire Pers, Delft 1991

De werkdocumenten van het OTB worden uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers

Stevinweg 1 2628 CN Delft telefoon: (015) 783254

CIP-GEGEVENS KONINKLUKE BffiUOTIIEEK, DEN HAAG

Spruyt, Paul

Herhuisvesting : knelpunt in de Haagse woningbouwprogrammering / Paul Spruyt. - Delft : Delftse Universitaire Pers. - ill. - (Werkdocument / Onder-zoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde, Sectie Voorraadbeheer en Woningmarktonderzoek, ISSN 0923-9871 ; 91-(4)

Oplage van 120 ex. - Met lit. opg. ISBN 90-6275-668-9

NUGI655

Trefw.: volkshuisvesting; 's-Gravenhage ; gemeentebeleid ..

Copyright 1991 by P. Spruyt

INHOUDSOPGA VE

1. INLEIDING. . . . .. 1 2. DE KLAD IN DE HAAGSE WONINGBOUW . . . 5

2.1 De benutting van de woningbouwcontingenten in de periode 1985-1987 . . . .. 5 2.2 De Haagse ruimtenood en het gebrekkige

plan-aanbod . . . 7 3. HERHUISVESTING: FUNCTIE EN ORGANISATORISCH KADER .. 13 3.1 De functie van de herhuisvesting . . . 14 3.2 De organisatiestructuur van de herhuisvesting . . . 16 3.3 Wie verzorgt de herhuisvesting en wie komt ervoor in

aan-merking? ... . . . 20 3.4 De herhuisvestingsprocedure . . . 22 4 DE HERHUISVESTINGSPROBLEMATIEK . . . 29 4.1 Knelpunten met betrekking tot de herhuisvestingscapaciteit ... 31 4.2 Knelpunten met betrekking tot de herhuisvestingsplanning ... 36 4.3 Knelpunten met betrekking tot de organisatie en de

regel-geving van het herhuisvestingsproces . . . 40 4.4 Knelpunten met betrekking tot de medewerking van de te

herhuisvesten bewoners . . . 43 4.5 Conclusies betreffende de herhuisvestingsproblematiek ... 45 5. AANBEVELINGEN TER OPWSSING VAN DE

HERHUISVES-TINGSPROBLEMATIEK . . . 49 5.1 Vermindering van de herhuisvestingsbehoefte . . . 49 5.2 Integratie van de herhuisvestingsplanning met de nieuwe

woningbouwplanning . . . 51 5.3 Een alternatief voor de

f

60,- huurcontracten . . . 58 5.4 Toewijzingscriteria en herhuisvesting: adoptiewijken een

alternatief . . . 62 5.5 Aanbevelingen met betrekking tot het organisatorische

kader . . . 67 6. SAMENVATTING . . . 69 7. LITERATUURLIJST . . . 75

1

INLEIDING

Reeds enkele jaren wordt de gemeente Den Haag geconfronteerd met een situatie waarin het haar niet lukt de jaarlijks toegekende woningcontingenten voor de volle 100% te benutten. Deze onderbenutting had tot gevolg dat de woningbouwprogramma's niet gerealiseerd werden, hetgeen in schril contrast staat met de groeiende wachtlijst van woningzoekenden.

De onderbenutting van het contingent vloeit volgens de bij de Haagse woning-bouw betrokken instanties voornamelijk voort uit het geringe aantal woning- bouwloka-ties en het feit dat er als gevolg van een aantal knelpunten in het bouwproces een aanzienlijk planverlies of vertraging in de uitvoering optreedt. Dit ging met name op voor de activiteiten in het bouwproces die erop gericht zijn om in vrije voor de bouw gerede lokaties te voorzien. Hierbij zou dan met name gedacht moeten worden aan: de verwerving, de uitplaatsing en herhuisvesting van bedrijven en bewoners, en de bodemsanering.

De knelpuntenanalyse zal derhalve gericht zijn op deze veronderstelde knelpun-ten, welke een belemmering vormen voor de ten behoeve van de woningbouw zo belangrijke randvoorwaarde: de bouwlokaties.

De probleemstelling van dit onderzoek valt uiteen in drie vragen:

a. Vormen de uitplaatsing en herhuisvesting van de bedrijven en bewoners daadwerkelijk knelpunten in het bouwproces?

b. Op welke wijze manifesteren zich deze activiteiten als knelpunten en welke factoren liggen hieraan ten grondslag?

c. Op welke wijze kunnen deze activiteiten zo georganiseerd en uitgevoerd worden dat hun belemmerende werking wordt weggenomen of vermin-derd?

Het doel van deze studie is derhalve ten eerste het analyseren van de genoemde knelpunten en ten tweede het ontwikkelen van een aantal op deze problematiek gerichte oplossingen en aanbevelingen, die erop gericht zijn om in de toekomst tijdig en in voldoende mate over voor de woningbouw gerede lokaties te beschikken, teneinde de beschikbare contingenten optimaal te benutten.

In dit werkdokument wordt ingegaan op de bevindingen met betrekking tot de activiteit "herhuisvesting van de bewoners".

Op deze wijze hoopt de onderzoeker een bijdrage te kunnen leveren aan de discussie over (en de verbetering van) de tot op heden als knelpunt ervaren herhuisvestingsactiviteit als onderdeel van het bouwproces.

De rol van de herhuisvesting als mogelijk knelpunt binnen het bouwproces is onderzocht aan de hand van een drietal onderzoekstechnieken:

a. Secundaire analyse van reeds aanwezige bronnen. Dit betreft met name nota's, notities, verslagen en briefwisselingen. Een knelpunt in deze analyse vormde de ontbrekende, incomplete en vaak weinig betrouwbare registra-tie van statistische gegevens.

b. Interviews met de diverse betrokkenen binnen het gemeentelijk apparaat en daarbuiten. Hierbij valt te denken aan de afdelingen Ontwikkeling en Toezicht en Woonruimtezaken van de Dienst Volkshuisvesting, de Projec-torganisatie Stadsvernieuwing en een aantal woningcorporaties. Natuurlijk zijn hierbij ook de speciaal ten behoeve van de herhuisvesting ingestelde overlegorganen betrokken.

c. Kleine enquête onder de, namens de Dienst Volkshuisvesting, met de herhuisvesting belaste gemandateerde ambtenaren van de afdeling Ontwik-keling en Toezicht / Vertegenwoordigers. Zij dienden vragen te beant-woorden betreffende bouwplannen opgenomen in het contingent 1987 waarbij herhuisvestingen noodzakelijk waren. Het grote verloop onder deze ambtenaren en de slechte registratie van de gegevens bemoeilijkten de invulling van de enquêtes aanmerkelijk.

Het onderzoek is in opdracht van de gemeente Den Haag uitgevoerd door drs P.H. Spruyt, onderzoeksmedewerker van het OTB, in het kader van de nadokto-rale opleiding Technische Bestuurskunde.

De verslaglegging wordt in hoofdstuk 2 aangevangen met een summiere beschrij-ving van de onderbenutting van de woningbouwcontingenten. Hierin staat de problematiek van het geringe aantal bouwlokaties centraal. Deze zal ondermeer worden besChreven aan de hand van de geheel eigen dimensie van de Haagse situatie, namelijk: het nagenoeg volledig ontbreken van uitleggebieden en als gevolg daarvan de grote afhankelijkheid van de binnenstedelijke lokaties en de aldaar gesitueerde stedelijke functies.

Hoofdstuk 3 zal ingaan op de functie van de herhuisvesting binnen het bouwpro-ces en op de organisatie van deze activiteit. Hierbij zal aandacht worden besteed aan de verschillende organisaties, regelingen en procedures die in het leven zijn geroepen om het herhuisvestingsproces zo vloeiend mogelijk te laten verlopen. In hoofdstuk 4 volgt de beschrijving van de geanalyseerde herhuisvestingsproble-matiek. De te behandelen knelpunten en veroorzakende factoren worden

groepsgewijs behandeld. Als eerste worden behandeld de knelpunten met be-trekking tot de herhuisvestingscapacteit. Ten tweede volgen de planningsknel-punten. Daarna komen de knelpunten aan de orde die uit de regelgeving en organisatie voortvloeien. Tot slot wordt aandacht besteed aan de wensen en eisen van de te herhuisvesten huishoudens. In een concluderende paragraaf worden tussen de categorieën knelpunten dwarsverbanden getrokken.

Het afsluitende hoofdstuk zal een aantal aanbevelingen bevatten. Zij zijn er met name op gericht om een betere integratie te realiseren tussen de planning van de herhuisvesting en de planning van het bouwproces in het algemeen.

2

DE KLAD IN DE HAAGSE WONINGBOUW

2.1 De benutting van de contingenten in de periode 1985-1987

In augustus 1985 lijkt er voor de Haagse woningbouw in het algemeen en voor de bouwplannen in de stadsvernieuwingsgebieden in het bijzonder, geen wolkje aan de lucht te zijn, als men het Meerjarenprogramma Stadsvernieuwing 1985-1989 mag geloven.

Zo meldt men in de genoemde nota aan de Haagse gemeenteraad dat het aantal woningen dat in 1984 in aanbouw werd genomen, lager was dan op grond van de potentiële plannen mogelijk zou zijn geweest: "Het beschikbare contin-gent was ontoereikend om al deze bouwplannen te realiseren, waardoor enkele plannen naar het volgend jaar (1985) doorgeschoven dienden te worden".

Bovendien spreekt men in de genoemde nota de verwachting uit dat ook in het jaar 1985 een beperkt aantal woningen in de woningwetsfeer ten laste van het contingent 1986 zou moeten worden gebracht.

Ook voor de jaren 1986, 1987 en 1988 heeft men in Den Haag een groot vertrouwen in de realisatie van de bouwprogramma's. "Het ligt in de lijn der verwachtingen, dat door de contingentering van het Rijk met name de jaren 1986 en 1987 volgens de huidige planning een overaanbod aan plannen zullen vertonen, zodat er plannen doorgeschoven moeten worden. Ook het bouwpro-gramma van 1988 zal naar alle waarschijnlijkheid ''volstromen''. In de praktijk blijken zich bovendien altijd weer nieuwe lokaties aan te dienen, hetzij dat nader bouwtechnisch onderzoek uitwijst, dat panden die aanvankelijk gereno-veerd zouden worden dusdanig slecht van kwaliteit zijn dat alsnog tot sloop besloten wordt, hetzij door nieuwe ontwikkelingen of gewijzigde inzichten". Bovendien, zo meldde men, was men bezig met de inventarisatie van mogelijke bouwlokaties op de middellange termijn.

Men heeft zo'n groot vertrouwen in de realiseerbaarheid van de toekomstige woningbouwprogramma's, dat een gemeentelijke werkgroep, welke overleg had gepleegd met de provincie en het Rijk inzake een voor de gemeente planolo-gisch en financieel haalbare woningbouwcapaciteit voor de jaren 1985-1990,

concludeerde dat de Haagse woningbouw-taakstelling voor die periode kon worden opgetrokken. De woningbouw-taakstelling, zoals neergelegd in de Structuurschets Stedelijke Gebieden, zou kunnen worden opgetrokken tot 12.000, terwijl zelfs een aantal van 15.000 tot het mogelijke zou behoren, wanneer het Rijk een aanvullende financiële bijdrage zou verlenen.

Samenvattend kan men stellen dat de teneur van het Meerjarenprogramma Stadsvernieuwing van 1985 met betrekking tot de nieuwbouw in het algemeen positief is. Men vond het planaanbod ruim voldoende om de toekomstige woningbouwprogramma's te realiseren. Daar het planaanbod de te bouwen contingenten overtrof, en plannen naar volgende jaren doorgeschoven moesten worden, was het zelfs mogelijk een planreserve op te bouwen voor de volgende jaren. Men ging ervan uit dat zich altijd weer nieuwe lokaties zouden aandienen. Men werkte immers aan een inventarisatie van mogelijke bouwlokaties. Voor-waar een zeer rooskleurige toekomst.

Overheerste in augustus 1985 nog een zeker optimisme betreffende de verwe-zenlijking van de woningbouwprogramma's voor de komende jaren; begin 1988, 2,5 jaar later, heeft dit optimisme het veld geruimd voor meer sombere verwach-tingen. De optimistische toekomstverwachtingen blijken op dat tijdstip door de praktijk te zijn achterhaald. Het optimisme bleek ongegrond.

In plaats van bouwplannen, die als gevolg van de uitputting van de jaarlijkse contingenten doorgeschoven moesten worden naar volgende jaren, was er sprake van een onderuitputting van de beschikbare contingenten. Dit impliceert dat de woningbouwprogramma's niet werden gehaald.

De onderstaande tabel geeft voor de jaren 1985 tlm 1987 de benutting van de contingenten weer.

Tabell.l Contingentsbenutting in Den Haag voor de jaren 1985 t/m 1987

Benutting SHS Benutting niet-SHS Benutting totaal SHS: sociale huursector N"lCt-SHS: niet-sociale huursector 1985 99,6% 12,4% 90,3% 1986 85,3% 15,7% 52,9% 1987 71,3% 45,1% 65,2%

Bron: Kwartaa1rapportage Woningbouw 1987, Gemeente 's-Gravenhage Dienst VH/pAK.

Werd in 1985 nog 90,3% van het totale contingent benut; in 1986 en 1987 lag dit percentage een stuk lager, respectievelijk 52,9% en 65,2%.

Terwijl de realisatie van de bouwplannen in de categorie 'niet-sociale huursec-tor' en de categorie 'totaal' zich in 1987 enigszins herstellen ten opzichte van het

huursector dalen, zij het dat de benutting in deze categorie wel hoger is dan de benutting in de categorie niet-sociale huursector.

De onderbenutting van de toegekende woningcontingenten staat haaks op de verwachting, uitgesproken in het Meerjarenprogramma Stadsvernieuwing van 1985, dat er in de komende jaren steeds een voldoende planaanbod zou zijn en dat er zich altijd weer nieuwe lokaties zouden voordoen. De onderuitputting van de contingenten is pijnlijk in het licht van het grote aantal woningzoekenden. In 1988 stonden w'n 45.000 woningzoekenden bij de afdeling Woonruimtezaken

geregistreerd.

2.2 De Haagse ruimtenood en het gebrekkige planaanbod

De "Nota inzake knelpunten bij het realiseren van de Haagse woningbouwpro-gramma's over de jaren 1985, 1986 en 1987" wijst het geringe aantal mogelijke bouwlokaties aan als de oorzaak van de, tegen de verwachting in, optredende onderbenutting van de beschikbare woningcontingenten.

Dit geringe aantal bouwlokaties vloeit voort uit de geheel eigen dimensie van de Haagse stedebouwkundige situatie, nl.: het nagenoeg ontbreken van uitleggebie-den, en als gevolg daarvan de grote afhankelijkheid van de binnenstedelijke lokaties. Op deze lokaties treedt als gevolg van een aantal knelpunten een aanzienlijk planverlies en een doorschuiving van plannen op.

De ruimtenood van Den Haag

De ruimtelijke planning van Den Haag wordt getekend door een nijpend ruimtegebrek. Dit hindert Den Haag niet alleen in haar streven naar grootstede-lijke status, maar ook in haar zorg om haar bewoners te huisvesten.

Den Haag vormt de centrumgemeente van de Haagse agglomeratie. In deze agglomeratie ligt Den Haag ingeklemd tussen de zee, de duingebieden en de randgemeenten (Rijswijk, Voorburg, Leidschendam, Wassenaar en Wateringen). Aangezien de Haagse bebouwing de gemeentegrenzen heeft bereikt, kan men er niet beschikken over uitbreidingslokaties aan de stadsrand. De enige schaarse grote stukken nog onbebouwde grond worden gevormd door de duinen en de groengebieden zoals het Haagse Bos. Deze dienen evenwel omwille van hun recreatieve en landschappelijke waarde behouden te blijven.

Als gevolg van deze situatie beschikt Den Haag niet over het territorium om aan de groei van de woningbehoefte, tegemoet te komen. Dit gemis aan uitleggebieden is een specifiek probleem in Den Haag, welke andere grote steden nog niet in die vorm kennen.

Oorzaak daarvan ligt in de gebiedsuitbreidingen die Den Haag niet, maar bijvoorbeeld Amsterdam en Rotterdam in het verleden wel hebben verkregen. Terwijl er in de Rotterdamse en Amsterdamse regio's grootschalige

gingen en grenscorrecties met de omliggende gemeenten plaatsvonden, waarvoor in het eerste geval de positie als wereldhaven en voor beide gevallen de woningbouw de doorslaggevende factoren vormden, was de toevoeging van Loos-duinen in 1923 slechts de enige grootschalige grenswijziging ten behoeve van Den Haag. Pogingen om Rijswijk en Voorburg te annexeren, strandden (1933,

1946).

Sindsdien zijn vanuit Den Haag geen serieuze stappen ondernomen om tot grenswijzigingen met de omringende gemeenten te komen. Sinds het gereed-komen van Houtwijk beschikt Den Haag niet meer over bouwlokaties van enige omvang. Figuur 2.1 geeft een goed overzicht van de groei van de stad en het grondgebied van Den Haag.

Figuur 2.1 De groei van de stad en het grondgebied van Den Haag (1850 -1988)

,

.,'. :':~ .. ". I .

.i

-

'L'~L

L!II.;:7:1

_\

~~

.

__

1

.. "

.

-." \ ::;" :;:' :)-~.J;~~~:-:.":":":"~.~C"~~.~_~.~ . .r---~ 1850

Bron: Geef Den Haag De Ruimte: nota over agglomeratieproblematiek in Groot-Den Haag.

Gemeente Den Haag, 1988.

, »1_ t r i

Huisvesting van de Haagse woningzoekenden in de randgemeenten lijkt op korte termijn maar zeer gedeeltelijk te verwezenlijken. De ervaring heeft geleerd dat samenwerking op het gebied van voorzieningen niet of nauwelijks van de grond komt. Dit geldt zowel voor gewilde voorzieningen (zoals woningcontingenten) als minder gewenste voorzieningen (zoals vuilverbranding, woonwagenlokaties). Daarnaast is vertrek van woningzoekenden uit Den Haag om meer redenen ongewenst. Naast een draagvlakversmaIling dreigt het gevaar dat de bestaande onevenwichtige situatie nog verder zal groeien, doordat bepaalde bevolkings-groepen, eerder dan andere, geneigd zullen zijn om weg te trekken, met als gevolg nadelige effecten. op de sociale opbouw, en het voorzieningenpatroon in de stad. Om die reden is opvang van de woningzoekenden door de buurgemeen-ten ook geen aanvaardbare oplossing.

Aangezien de grenscorrecties op de korte termijn niet te verwachten zijn, en het landelijk bestuurlijk-organisatiebeleid nog niet zo ver is om een ingrijpende bestuurlijke oplossing te bieden zoals een agglomeratiegemeente, een aparte agglomeratie-autoriteit in de vorm van een vierde bestuurslaag of een stadspro-vincie, zal overeenkomstig het compacte stad-idee, de woningbehoefte op binnenstedelijke lokaties opgevangen moeten worden (zie Nota over de agglo-meratieproblematiek in Groot-Den Haag: Geef Den Haag De Ruimte, 1988).

De ruimtenood in Den Haag en de geringe kans op grenscorrecties vormen een stimulans en noodzaken ertoe om de mogelijke binnenstedelijke bouwlokaties zo goed mogelijk in ontwikkeling te brengen. Dit is echter als gevolg van een aantal knelpunten in het bouwproces de laatste jaren erg moeilijk gebleken. Het gebrekkige planaanbod

De aan Den Haag toegewezen woningbouwcontingenten moeten, zoals uit de vorig paragraaf bleek, als gevolg van het nagenoeg ontbreken van uitleggebie-den, voornamelijk gerealiseerd worden in de binnenstedelijke lokaties. Naast de inbreidingsgebieden, treft men deze vooral in de stadsvernieuwingsgebieden aan. Het planaanbod op deze lokaties is echter zeer gering. Bovendien bezit dit planaanbod een onvoldoende hardheid. Dat wil zeggen dat niet altijd met zekerheid of met een zeer hoge mate van waarschijnlijkheid gesteld kan worden, dat de desbetreffende bouwplannen binnen het daartoe aangewezen contingent-sjaar ingediend zullen worden. Het tijdstip van de bouwstart en het moment van de oplevering zijn niet met zekerheid te geven; het is zelfs niet zeker of er na de voorbereiding uiteindelijk wel tot woningbouw wordt overgegaan. Vele bouwplannen gaan verloren of schuiven in de tijd vooruit.

Ironisch is, dat dit laatste geen doorschuif is zoals wordt verondersteld in het Meerjarenprogramma Stadsvernieuwing 1985. Hierin ging men uit van het feit dat dit noodzakelijk zou zijn vanwege het gegeven dat het planaanbod de contingenten zou overschrijden. Thans vindt het tegendeel plaats, namelijk doorschuiving van lokaties en plannen als gevolg van het feit dat door tal van knelpunten de lokatie- en de planontwikkeling, tegen de verwachting in, nog niet

ver genoeg gevorderd is om bouwplannen in een bepaald contingentsjaar onder te brengen.

Zo wordt het bouwprogramma van 1987 voor bijna de helft bepaald door plannen, welke oorspronkelijk uit 1986 en 1985 stammen.

Als oorzaken van het planverlies en de doorschuiving stuit de gemeente Den Haag in de nota "Nota inzake knelpunten bij het realiseren van de Haagse woningbouwprogramma's voor' de jaren 1985, 1986, en 1987" op de volgende factoren:

1. Inspraakproblemen; 2. Verwervingsproblemen; 3. Herhuisvestingsproblemen; 4. Bodemvervuiling;

5. Gebrekkige planologische medewerking van de hogere overheden; 6. Te hoge prijzen;

7. Hogere architectonische eisen;

8. Tussentijdse planbijstellingen waardoor er juridische '!n financiële proble-men ontstaan;

9. Te optimistische inschatting van procedures; 10. Problemen rond de grondkosten;

11. Terughoudende opstelling van de corporaties.

De geheel eigen dimensie van de woningbouw in Den Haag maakt een aantal knelpunten uit het gepresenteerde lijstje tot de meest cruciale: bouwen op binnenstedelijke lokaties betekent dat men veelal te maken krijgt met lokaties waarover men niet vrijelijk kan beschikken. Het betreft lokaties welke reeds zeer lange tijd een bepaalde stedelijke functie hebben, zoals wonen enjof werken.

De consequentie hiervan is dat woningbouw pas plaats kan vinden, nadat een aantal activiteiten zijn ondernomen die tot doel hebben om de voor de bouw gerede lokaties ter beschikking te krijgen. Te denken valt in dat geval aan: de verwerving (al dan niet minnelijk), de uitplaatsing en herhuisvesting van bewo-ners en bedrijven, de bodemsanering, het slopen van de opstallen en het bouwrijpmaken van de grond.

Dit maakt het verwervingsprobleern, het herhuisvestings- en bedrijfsver-plaat-singsprobleem en het probleem van de bodemvervuiling tot de meest cruciale in het bouwproces. Het optredende planverlies en de doorschuiving zijn veelal het gevolg van het in het verleden niet tijdig en in voldoende mate ondernemen van acties ten behoeve van het bouwproces. Zo had men de verwerving, de herhuis-vesting van de bewoners en de bedrijfsverplaatsing eerder en voortvarender moeten aanpakken.

_ _ , e

3

HERHUISVESTING: FUNCI1E EN

ORGANISA-TORISCH KADER

In hoofdstuk 2 is reeds opgemerkt dat de stad Den Haag haar gemeentegrenzen nagenoeg heeft bereikt. Dit had als uiteindelijke consequentie dat, zolang er geen grenscorrecties plaatsvinden, de aan Den Haag toegekende woningcontin-genten voornamelijk op binnenstedelijke lokaties gerealiseerd moeten worden. Deze treft men naast de inbreidingsgebieden vooral in de stadsvernieuwings-gebieden aan.

Dit betekent echter dat men veelal te maken krijgt met lokaties welke reeds zeer lange tijd een woonfunctie hebben. Nieuwbouw op die lokaties houdt sloop van deze bestaande woningvoorraad in. Dit op zich is niet zo'n problematisch gebeuren, daar deze woningen zowel woon- als bouwtechnisch niet meer voldoen aan de eisen die men aan een geschikte en veilige woning mag stellen. Een besluit tot sloop en vervangende nieuwbouw valt te rechtvaardigen.

Meer problematisch is de logische consequentie van deze beslissing: namelijk dat de voormalige bewoners van deze woningen elders een geschikte woning dienen te krijgen. Dit maakt de herhuisvesting een belangrijke randvoorwaarde in het stadsvernieuwingsproces. Hierbij moeten de woonwensen van de uit te plaatsen huishoudens in overeenstemming worden gebracht met het woningaan-bod. Naast het feit dat er een absoluut tekort kan zijn aan lege (pas opgeleverde of vrij gekomen) woningen, kan het ook voorkomen dat het woningaanbod niet tegemoet komt aan de woonwensen van de te herhuisvesten huishoudens.

Om dit herhuisvestingsproces zo vloeiend mogelijk te laten verlopen, hebben bestaande en nieuwe organisaties taken op dit gebied gekregen, en zijn er procedures en regelingen in het leven geroepen.

Naast de knelpunten die zich in het herhuisvestingsproces als gevolg van de discrepantie tussen het aanbod en de vraag kunnen voordoen, kunnen de vastgestelde procedures en regelingen en ingestelde organisaties op hun beurt, ieder voor zich en/ of in wisselwerking met elkaar weer (andere) knelpunten oproepen.

Alvorens op deze knelpunten en te nemen hindernissen in hoofdstuk 4 in te gaan, zal eerst in dit hoofdstuk een beschrijving van de functie van de

vesting in het bouwproces worden gegeven en zal het organisatorische kader waarbinnen de herhuisvesting zich afspeelt, nader worden aangeduid.

3.1 De functie van de herhuisvesting

Uit de inleiding tot dit hoofdstuk werd al duidelijk van welk belang de herhuis-vesting voor de woningbouw in de stadsvernieuwingsgebieden is. Zonder herhuisvesting van de bewoners kan niet met de bouw begonnen worden. De functie van de herhuisvesting binnen het bouwproces is derhalve dat deze activiteit er aan bijdraagt dat men over vrije voor de bouw gerede lokaties kan beschikken.

Deze omschrijving van de functie van de herhuisvesting sluit aan bij Burie's benadering van het bouwproces als zijnde een coalitievormingsproces (Burie, 1973).

Burie definieert in zijn benadering van het bouwproces de beschikbaarheid van de grond, het hebben van opdrachten, kapitaal, bouwcapaciteit, ontwerp en goedkeuringen, als procesbenodigdheden in het bouwproces.

Onder benodigdheden verstaat Burie "die bijdragen welke noodzakelijkerwijs geleverd en met elkaar gekombineerd dienen te worden om tot de realisering van een bouwwerk te kunnen komen". Deze procesbenodigdheden worden door de verschillende participanten in het bouwproces beschikbaar gesteld. Dit beschikbaarstellen van een procesbenodigdheid noemt hij een procesfunctie. Zo'n participant in het bouwproces (bijv. de overheid, de ontwerper) vervult, naarmate hij over meer procesbenodigdheden beschikt die hij kan aanbieden, een meer of minder belangrijke rol in het bouwproces en bezit daardoor een bepaalde machtspositie.

I

lt,

Pilt

Figuur 3.1 De structuur van het nieuwbouwproces (volgens Burie)

opdrKht.n geven vin opdrachte"

grond twKh_vIn ikbaar slellen _grond opdracht_

kapitul financieren

on~ ontworpen ontwerper

bouwk.pKiteit _wen

b---

bcwwe,

goedk .... ringen goedk .... wrl.",nvlIl ingen bestuurn.r .1""".1_

Bron: Priemus, 1984.

Om het bouwproces tot een goed einde te kunnen brengen, zijn combinaties van participanten nodig, zodanig dat zij de beschikking krijgen over alle vereiste benodigdheden. Een dergelijke combinatie neemt gewoonlijk de vorm aan van een coalitie: een tijdelijk samenwerkingsverband waarbij ieder zijn autonomie bewaart. Het proces dat gericht is op het tot stand komen van deze coalitie, duidt Burie aan als het coalitievormingsproces: een onderhandelingsproces bij uitstek.

Het proces dat erop gericht is een ''vrije voor de woningbouw gerede lokatie" te verkrijgen, waarvan de herhuisvesting deel uit maakt, kan men op eenzelfde wijze beschrijven als Burie dat deed met betrekking tot het bouwproces. In dit proces zal de procesbenodigdheid grond (van Burie), iets ruimer geïnterpreteerd worden, en wel als de benodigdheid ''vrije voor de woningbouw gerede lokaties". Ter verkrijging van deze benodigdheid dienen de volgende procesfuncties te worden verricht:

verwerving van de percelen en de opstallen; herhuisvesting van de bewoners;

verplaatsing van de er gevestigde bedrijven; sloop van de opstallen;

15

sanering van de bodem en het grondwater; bouwrijp maken van de lokatie.

Met betrekking tot deze te verrichten procesfuncties zijn vele participanten, van zowel binnen als buiten het gemeentelijke apparaat actief. 1) Sommige

partici-panten omdat ze direct kunnen voorzien in een van de procesfuncties (bijv. een

corporatie die de uit te plaatsen bewoners herhuisvest). 2) Anderen participeren

in het proces, omdat ze het onderwerp zijn waarop de procesfuncties gericht zijn

(bijv. de uit te plaatsen en te herhuisvesten huishoudens).

3) Daarnaast zijn er participanten die gericht zijn op het genereren en coördine-ren van een of meer procesfuncties (bijv. de coördinatie van de herhuisvesting door Woonruimtezaken). Deze laatste groep participanten brengt in feite de door Burie bedoelde coalitie tussen de verschillende betrokken participanten tot stand, waardoor men de beschikking krijgt over alle voor het bouwproces vereiste benodigdheden (in dit geval de vrije voor woningbouw gerede lokatie). Deze rol wordt met name, om niet te zeggen uitsluitend, verricht door de locale overheid.

Samenvattend kan men stellen dat de herhuisvesting (in de termen van Burie) een procesfunctie is, welke verricht moet worden om te kunnen voorzien in de procesbenodigdheid bouwlokaties. Op deze wijze draagt de herhuisvesting bij aan de verwezenlijking van een woning of ander bouwwerk.

3.2 De organisatiestructuur van de herhuisvesting

De herhuisvesting in Den Haag is op een tweetal niveaus georganiseerd: op stedelijk en op wijkniveau. Ieder niveau brengt zijn eigen taken en verantwoor-delijkheden met zich.

Beleid Uitvoering

Stedelijk Stedelijk her-

Bemiddelings-niveau huisvestingsteam overleg

Wijk- Wijkherhuisves-

Actiegebieden-niveau tingsteam overleg

Het stedelijk niveau

leder jaar worden er door de gemeente 's-Gravenhage op het terrein van het bouwen en wonen, twee belangrijke plannen voorbereid: het Meerjarenplan Woningbouw en het Meerjarenprogramma Stadsvernieuwing.

Een belangrijk onderdeel van deze planning is de planning van het herhuisves-tingsproces. Per stadsvernieuwingsgebied wordt een overzicht gegeven van de ten gevolge van sloop en renovatie te herhuisvesten huishoudens. Deze stedelijke herhuisvestingsplanning wordt opgesteld aan de hand van de toekomstige bouwplannen en de hieruit voortvloeiende herhuisvestings-consequenties per stadsvernieuwingsgebied.

Het stedelijk herhuisvestingsteam is verantwoordelijk voor het vaststellen van de stedelijke herhuisvestingsplanning. Dit doet het zowel voor sloopjnieuwbouwpr-ojecten als voor de renovatieplannen. Hoe komt deze planning (een groot woord voor een inventarisatie) eigenlijk tot stand?

Per stadsvernieuwingsgebied wordt door de aldaar werkzame Projectgroep Stadsvernieuwing een schatting gemaakt van het aantal noodzakelijke herhuis

-vestingen en het aantal opleveringen voor de komende jaren.

In feite gebeurt dit door het wijkherhuisvestingsteam. Dit team kan men zien als een werkgroep van deze projectgroep.

De per stadsvernieuwingsgebied verzamelde informatie over het aantal herhuis-vestingen en het aantal opleveringen, wordt alvorens het naar het stedelijk herhuisvestingsteam wordt gestuurd, door de Projectorganisatie Stadsvernieuwing (POS), de secretarie-afdeling belast met de bouw in stadsvernieuwingsgebieden, verzameld en gebundeld.

Het stedelijke herhuisvestingsteam stelt deze bundeling dan zonder of met bijna geen wijzigingen vast als zijnde de herhuisvestingsplanning. Uiteindelijk volgt een rapportage aan de verantwoordelijke wethouders, de wethouder van Volkshuisvesting en Financiën en de wethouder van Ruimtelijke Ordening en Stadsvernieuwing.

Het vaststellen van de stedelijke herhuisvestingsplanning is slechts één van de taken en verantwoordelijkheden van het stedelijke herhuisvestingsteam. In het kort kan men de volgende taken onderscheiden:

het vaststellen van de herhuisvestingsplanning voor het komend kalender-jaar;

het leveren, via de schatting van het aantal herhuisvestingen voor de komende jaren in de stadsvernieuwingsgebieden, van een bijdrage aan het Meerjarenprogramma Stadsvernieuwing;

het maken van afspraken over de (her)verdeling van de herhuisvestingsca-paciteit over de diverse corporaties;

het uitoefenen van een controle op de stedelijke herhuisvestingsplanning (zijn er voldoende opleveringen om de beoogde herhuisvesting te realise-ren?) en het vaststellen van wijzigingen op de planning;

het vaststellen van procedures en werkwijzen aangaande de herhuisvesting; het adviseren van de verantwoordelijke wethouders.

Het zal uit de taakomschrijving duidelijk zijn, dat de actiVIteiten van het stedelijk herhuisvestingsteam voornamelijk liggen op het niveau van planning en

I

beleidsbepaIing en niet zozeer op het niveau van de uitvoering van deze herhuisvestingsplanning.

Om deze taken naar behoren te kunnen uitvoeren, kent het stedelijk herhuisves-tingsteam een tamelijk brede samenstelling.

VHjOT/V: een medewerker van de afdeling Vertegenwoordigers van de hoofdafdeling Ontwikkeling en Toezicht van de Dienst Volkshuisvesting is de voorzitter;

VHjWZjherhuisvestingscoördinator: de herhuisvestingscoördinator van de hoofdafdeling Woonruimte zaken voert het secretariaat;

POS: medewerker van de Projectorganisatie Stadsvernieuwing (de eerstver-antwoordelijke medewerker voor de planning);

de hoofden bewonerszaken van de corporaties en het gemeentelijk woningbedrijf (en Federatie Haagse Woningbouwcorporaties);

SBSV; medewerker Sociaalbegeleider Stadsvernieuwing; SOS; medewerker Sociaal Overleg Stadsvernieuwing. Het wijkniveau

Op het niveau van de stadsvernieuwingswijken functioneren, voor wat de herhuisvesting betreft, een tweetal teams: het wijkherhuisvestingsteam en het actiegebiedenoverleg (ook wel het sociaal team of pandjesoverleg genoemd). Terwijl het wijkherhuisvestingsteam zich meer op het gebied van de beleidsbepa-ling inzake de herhuisvesting beweegt, houdt het actiegebiedenoverleg zich voornamelijk bezig met de uitvoering van de herhuisvesting.

Tot de taken en verantwoordelijkheid van het wijkherhuisvestingsteam rekent men:

Het presenteren van voorstellen en het adviseren van de Projectgroep Stadsvernieuwing met betrekking tot de herhuisvestingsplanning voor het komend kalenderjaar.

Dit gebeurt door het Meerjarenprogramma Stadsvernieuwing, waaruit men het per SV-gebied jaarlijks aantal noodzakelijke herhuisvestingen kan afleiden, te confronteren met het geschatte aantal opleveringen. Dit geschiedt aan de hand van de bouwplannen waarvan men verwacht dat ze in het desbetreffende jaar worden opgeleverd.

Aan de hand van de herhuisvestingsplanning doen zij voorstellen betreffen-de het moment van actiegebiedaanwijzing, hetgeen wil zeggen: het tijdstip waarop men actief met de herhuisvestingsactiviteiten gaat starten. Op het moment dat men een lokatie als actiegebied aanwijst, moet echter aan een aantal voorwaarden voldaan zijn, o.a. voor wat betreft de stand van de verwerving.

Het wijkherhuisvestingsteam is verantwoordelijk voor de voortgangscontro-le bij de herhuisvesting van de bewoners van de actiegebieden.

Verder is het wijkherhuisvestingsteam belast met het signaleren van knelpunten die zich met betrekking tot de herhuisvesting voordoen. Men dient zich hiermee dan te richten tot het stedelijk herhuisvestingsteam, de

I

Projectgroep Stadsvernieuwing, dan wel het (nog te bespreken) bemid-delingsoverleg.

De per stadsvernieuwingswijk werkende herhuisvestingsteams zijn als volgt samengesteld:

VH/OT IV: Het betreft hier een gemandateerde ambtenaar van de afdeling Vertegenwoordigers van de hoofdafdeling Ontwikkeling en Toezicht. Deze vertegenwoordigt de Dienst Volkshuisvesting in de wijk en vangt signalen op uit de wijk waarmee hij in wisselwerking staat. Deze ambtenaar is in principe de voorzitter van het wijkherhuisvestingsteam. In enkele gevallen kan er namens de dienst Volkshuisvesting tevens een ambtenaar van de afdeling Aanbod van Woonruimtezaken in dit team zitting hebben.

Projectorganisatie Stadsvernieuwing: namens deze projectorganisatie (POS) zit de projectleider stadsvernieuwing van het desbetreffende stadsvernieu-wingsgebied in het team. Deze voert het secretariaat.

VH/ AB: Medewerker van Sociaal Beheer van de afdeling Aangekocht Bezit.

Sociaalbegeleider Stadsvernieuwing: Deze is ondermeer belast met het huisbezoek bij de herhuisvestingskandidaten.

Verhuurfunctionarissen van de corporaties en het Gemeentelijk

Woningbe-drijf. In het woningbestand van deze sociale verhuurders zal de

herhuisves-ting plaatsvinden.

Naast het wijkherhuisvestingsteam is ook het actiegebiedenoverleg (ook wel sociaal-team of pandjesoverleg genoemd) op wijkniveau belast met de herhuis-vestingen.

Zoals reeds is opgemerkt schuilt het verschil in beide teams in het feit dat het actiegebiedenoverleg belast is met de uitvoering. Dit team is belast met het daadwerkelijk leegmaken van het actiegebied en verricht dit werk op het niveau van individuele panden en bewoners.

Dit actiegebiedenoverleg is samengesteld uit een Sociaalbegeleider Stadsvernieu-wing (voorzitter en secretariaat), een verhuurfunctionaris van de desbetreffende sociale verhuurder en een medewerker van de Projectorganisatie Stadsvernieu-wing. Het huisbezoek, de inventarisatie van de woonwensen en het vinden van een geschikte woning is voornamelijk de taak van de verhuurfunctionaris. Het onderscheid tussen de twee op het wijkniveau met de herhuisvesting belaste teams, is vaak niet zo scherp. De leden van het actiegebiedenoverleg zijn immers tevens leden van het wijkherhuisvestingsteam. Deze leden zijn belast met de uitvoering van de activiteiten die op het daadwerkelijk leegmaken van

het actiegebied betrekking hebben (het huisbezoek). Op zich is het

gepre-senteerde onderscheid niet absoluut en enigszins kunstmatig.

In de stadsvernieuwingswijken waar de stadsvernieuwing bijna volledig voltooid is, treft men vaak geen afzonderlijk functionerend actiegebiedenoverleg aan. De

leden van het herhuisvestingsteam handelen de resterende noodzakelijke herhuisvestingen af.

Tenslotte dient nog een orgaan gericht op de herhuisvesting besproken te worden: het (stedelijk) bemiddelingsoverleg.

Gezien de in deze beschrijving van de organisatie van de herhuisvesting gehan-teerde tweedeling tussen het stedelijke en het wijkniveau, had het bemiddelings-overleg reeds behandeld dienen te worden bij het stedelijk niveau. De reden waarom het pas ter afsluiting wordt aangestipt, vloeit voort uit de relatie met de problemen welke zich kunnen voordoen bij de herhuisvestingsactiviteiten op wijkniveau. Het bemiddelingsoverleg wordt ingeschakeld ter oplossing van de allermoeilijkste herhuisvestingsgevallen, waarvoor het actiegebiedenoverleg geen oplossing weet te vinden. Het betreft hier met name de huishoudens welke 3 maanden voor de ontruimingsdatum (12 maanden na actiegebiedaanduiding) nog niet uitgeplaatst en geherhuisvest zijn.

De bedoeling van dit overleg is dat elke sociale verhuurder inzicht verschaft over de bij hem aanwezige lege woningen. De op te stellen lijst van de gezamen-lijke lege woningen kan dan gebruikt worden als een bestand waaruit woningen geput kunnen worden voor de herhuisvesting van huishoudens, waarvoor de met de uitplaatsing belaste sociale verhuurder X op dat moment geen geschikte woning vrij had.

Dit op stedelijk niveau georganiseerde overleg is samengesteld uit verhuurfuncti-onarissen van de sociale verhuurders, de herhuisvestingscoördinator van de hoofdafdeling Woonruimtezaken van de Dienst Volkshuisvesting en een mede-werker van de afdeling Aanbod van Woonruimtezaken.

3.3 Wie verzorgt de herhuisvesting en wie komt ervoor in aanmerking? Na deze beschrijving van het apparaat dat ingezet wordt ten behoeve van de herhuisvesting, dringen zich vanzelf de volgende twee vragen op:

Wie komen er nu eigenlijk in aanmerking voor een nieuwe woning en de bemiddeling bij het vinden ervan?

Welke sociale verhuurders zijn verantwoordelijk voor de herhuisvesting? In de voorgaande tekst is reeds summier en indirect op deze twee vragen ingegaan. In deze paragraaf zullen deze vraagstellingen nader onder de loupe genomen worden.

Onder het motto "in één wijk één beheerder" heeft de Federatie van Haagse Woningcorporaties de stad in een aantal wijken verdeeld. Dit houdt in dat wanneer in het kader van de stadsvernieuwing een bouwlokatie vrijkomt, de corporatie die de desbetreffende wijk bij de bovenstaande verdeling kreeg toegewezen, het eerste als opdrachtgever en toekomstige exploitant van het nieuw te bouwen woonblok in aanmerking komt.

De verdeling van de stad over de verschillende corporaties heeft plaatsgevonden op basis van de door de woningcorporaties uitgesproken voorkeur voor bepaalde (stadsvernieuwings-) wijken. Deze voorkeur hing vaak samen met het reeds in bezit hebben van woningen in de geprefereerde wijk. Tabel 3.1 geeft per stadsvernieuwingsgebied aan welke woningcorporatie er actief is.

Indien een corporatie een bouwopdracht weigert, kent de federatie deze opdracht toe aan een andere corporatie, welke eigenlijk elders werkzaam is. Hierdoor wordt deze tweede corporatie eerst verantwoordelijke voor de herhuis-vesting van de uit te plaatsen bewoners. Wat de verantwoordelijkheid voor de herhuisvesting betreft kan opgemerkt worden dat de relatie corporatie - bouwop-dracht belangrijker is dan de relatie corporatie - wijk.

Tabel 3.1 Overzicht van de per stadsvemieuwingswijk actieve woning-corporaties Wijk Kortenbos Centrum Rivierenbuurt Regentesse-Valkenboskwartier Scheveningen-dorp Schilderswijk-C Schilderswijk-W Stationsbuurt Transvaal Zeeheldenkwartier Laakkwartier Schipperskwartier Spoorwijk COI'pOI'8tie Algemene Woningbouwvereniging Algemene Woningbouwvereniging Verbetering Zij Ons Streven De Goede Woning 's-Gravenhage en Patrimonium 's-Gravenhage en Patrimonium Verbetering Zij Ons Streven Patrimonium De Goede Woning 's-Gravenhage De Goede Woning De Goede Woning Verbetering Zij Ons Streven

Wat de eerste vraag betreft, kan opgemerkt worden dat er in Den Haag duidelijke regels zijn die aangeven welke huishoudens in aanmerking komen voor een nieuwbouw- of renovatiewoning in een stadsvernieuwingsgebied. Die regels zijn erop gericht dat vooral de mensen uit de stadsvernieuwingsgebie-den aan bod komen. Ze luiden:

de bewoners van actiegebieden komen het eerst in aanmerking voor een huis;

de woning die men moet gaan verlaten ten gevolge van de stadsvernieu-wing dient eigendom van de gemeente te zijn;·

daarnaast fungeren er regels over de grootte van de woningen waarin een huishouden van een bepaalde omvang mag wonen, over de toewijzing van benedenwoningen en over de mogelijkheid van inwonende familieleden om een eigen woning te krijgen.

•

Recentelijk is het mogelijk geworden dat huishoudens die een woning moeten verlaten welke niet in het bezit is van de gemeente (eigen-woning-bezitters en particuliere huurders) ook voor herhuisvesting en bemiddeling

in aanmerking komen. Dit is echter pas mogelijk 8 à 9 maanden na de datum van actiegebiedaanwijzing.

In het geval dat men moet verhuizen voordat de nieuwe woning gereed is, kan in afwachting daarvan tijdelijke herhuisvesting in een wisselwoning plaatsvinden. In deze wisselwoning dient men dan dezelfde huur te betalen als in de oude woning. Wanneer de huur van de wisselwoning lager is dan die van de woning welke verlaten wordt, wordt de lagere huur betaald.

Als men later wil terugkeren naar een woning op de oude plek, is het gebruik van de wisselwoning verplicht.

3.4 De herhuisvestingsprocedure

Als vertrekpunt van het herhuisvestingsproces kan het moment dienen waarop een lokatie tot actiegebied wordt aangewezen. Binnen 12 maanden (oorspronke-lijk hanteerde men een termijn van 9 maanden), zo stelt men, dient het gebied in zijn geheel verworven en leeg te zijn.

De stappen die tot en met de uitplaatsing en herhuisvesting van de bewoners gedurende deze procesgang worden gevolgd zijn:

1. Besluit tot overgaan actiegebiedaanwijzing.

In samenwerking met het wijkherhuisvestingsteam stelt de Projectgroep Stadsvernieuwing een definitieve datum vast betreffende het tijdstip waarop, na goedkeuring door het hoofd planning van de POS en de herhuisvestingscoördinator van Woonruimtezaken, tot actiegebiedaan-wijzing wordt overgegaan. Hiertoe gelden evenwel de volgende voorwaar-den:

het actiegebied moet op de stedelijke herhuisvestingsplanning staan;

75% van de lokatie moet verworven zijn (d.w.z. dat de panden zich in notarieel eigendom bevinden);

er moeten reële (d.w.z. aantoonbare) mogelijkheden en capaciteit voor de herhuisvesting van bewoners en bedrijven aanwezig zijn; de fase van het voorlopig ontwerp moet afgerond zijn (het bouw-team moet gestart zijn).

Deze voorwaarden zijn niet willekeurig opgesteld maar zijn gekozen om zo slagvaardig mogelijk aan het werk te kunnen gaan. Indien de grond niet groten-deels (notarieel) is verworven en er geen concrete bouwplannen en herhuisves-tingsmogelijkheden bestaan, is de duur van het herhuisvestingsproces niet te

I

I

I

I

I

overzien en wordt de beschikbare herhuisvestingscapaciteit (vrije woningen, financiële middelen en mankracht) ondoelmatig ingezet.

2. De Projectorganisatie Stadsvernieuwing (POS) schrijft aan B& Ween minuut betreffende het voorstel tot actiegebiedaanwijzing. De afdeling Woonruimtezaken (de herhuisvestingscoördinator) krijgt dit in voorvisie. De herhuisvestingscoördinator wordt geacht te controleren of aan de bovenstaande voorwaarden wordt voldaan. Hiertoe wordt contact opgeno-men met medewerkers van het bureau vertegenwoordiging van de afdeling Ontwikkeling en Toezicht.

3. B& W neemt een besluit met betrekking tot het voorstel tot actiegebie-daanwijzing en zendt vervolgens hiervan afschriften naar: Projectorganisa-tie Stadsvernieuwing, Sociaalbegeleider Stadsvernieuwing, Dienst Bouw- en Woningtoezicht, Dienst Volkshuisvesting en de secretarie-afdeling Wonen. 4. Het hoofd van de afdeling Woonruimtezaken van de Dienst

Volkshuisves-ting (tot voor kort het hoofd van de afdeling Ontwikkeling en Toezicht) schrijft vervolgens een brief naar de bewoners, waarin de actiegebiedaan-wijzing bekend wordt gemaakt en de herhuisvesting wordt aangekondigd. Tegelijkertijd ontvangt men de folder "Verhuizen voor de Stadsvernieu-wing" en een folder betreffende de regeling zelf-aangebrachte voorzienin-gen.

5. Vervolgens heeft er een informatiebijeenkomst voor de bewoners plaats.

6.

Op deze bijeenkomst wordt uitgelegd wat de actiegebiedaanwijzing betekent en hoe de herhuisvesting, het toewijzen van de woningen, wordt geregeld. Gesproken wordt over de verhuismogelijkheden, de toewijzings-regels, de verhuiskostenvergoeding, de introductie van de (nog te bespre-ken) fl. 60,- huur, de mogelijkheden van huursubsidie en tot verleden jaar de mogelijkheid van huurgewenning. Deze van 's Rijkswege toe te kennen subsidie is inmiddels afgeschaft.

Dit geschiedt voornamelijk door de verhuurfunctionarissen van de betrok-ken corporatie, de POS-projectleider, de sociaal-begeleider stadsvernieu-wing, en de medewerker van de afdeling Woonruimtezaken van de Dienst Volkshuisvesting, welke de bijeenkomst organiseert. Tot voor kort was hiermee een medewerker van de afdeling Vertegenwoordigers van de hoofdafdeling Ontwikkeling en Toezicht belast.

Na afronding van de informatieverschaffing volgen de huisbezoeken bij de uit te plaatsen huishoudens. De huisbezoeker is een medewerker van het Gemeentelijk Woningbedrijf of van een van de woningcorporaties. In principe is dit de opdrachtgever van de te bouwen nieuwbouw.

Samen met de bewoner wordt een formulier ingevuld, waarop vragen staan over de samenstelling van het huishouden, de wensen met betrekking tot de nieuwe woning, het inkomen en dergelijke.

7. Tenslotte vindt de uitplaatsing plaats. Wanneer de woning echter nog niet

in eigendom van de gemeente is, wordt met de herhuisvesting gewacht tot de gemeente de woning heeft aangekocht. (Thans kunnen ook de particu-liere huurders voor bemiddeling met betrekking tot de herhuisvesting in aanmerking komen, in afwachting van de uiteindelijke aankoop door de gemeente).

Figuur 3.2 geeft in het kort schematisch de stappen in de herhuisvestings-procedure aan.

Verklaring van de tekens:

behandelende afdeling handelingen( en) document, infor-matiedrager

o

6

V

beslissing voortzet-ting van blz ... gaat verder op blz ... .

I

Figuur 3.2 De Haagse berhuisvestingsprocedure per 1-1-1989 Projectgroep SV

voorstel om tot

aan-wijzing actiegebied over te gaan Projectorganisatie Stadsvernieuwing schrijft 86:Tf minwt betreffende voorstel actiegebiedaanwijzing

POS-planning TfZ-herhuisves- f--~--l volkshuisvesting-I-t_in...:gsc,--OOr_dina _ _ t_or--i coördinator OT IVH

afweging van het voorstel

afweging van het voorvisie en ad-voorstel vies m.b.t. voorstel

afdeling

aange-kocht Bezit VH afgifte f.

60,-huurcontracten

,

hoofd Yoanruimtezaken VH

hoofd afdeling Ti Z zendt brief aan bewoners: aan-kondiging herhuisvesting en uitnodiging voor in-formatieavond en folder

I

~beW~S

I

uitnodiging van de van het actiegebied betrokl<en

ambtelij-ke afdelingen en betrokken corpo-raties

1

Herhuisvestingscoi5r-dinator TiZ het houden van de in-formatiebi jeenkomst

verhuurfunctionarissen van de met de herhuisvesting belaste corporatie huisbezoek en inventarisatie van de woonwensen (invullen "roze formulier")

het zogenaamde ~roze 1 fomuJier" met de woonwensen

~l

. - -

vertllufunctionarissen van de met de herhuisvesting belaste corporatie(s) aanbieding van een woning aan de te hert1uisvesten huishoudens

~

afdeling Financiën!

-

+

Corporatiezaken VH

;yr

toekenning

verhuis-kostenvergoeding

verhuurfunctionaris van de corporatie en de bewoners afhandeling en verhuizing Bron: OTB, 1989.

Naar aanleiding van de aanwijzing tot actiegebied, de te starten herhuisvesting en de grote veranderingen die dit voor de bewoners met zich brengt, treden een aantal regelingen in werking, die genoemd moeten worden:

voor woningen in gemeentebezit wordt de huur uiterlijk drie maanden na de actiegebiedaanwijzing verlaagd tot Fl. 60,- per maand. Voor de overige woningen vindt overleg plaats met de verhuurder en dit is gericht op eventuele huurverlaging en -suppletie door de gemeente;

na de actiegebiedaanwijzing krijgen de bewoners recht op een verhuiskos-tenvergoeding (ft. 4500,-); deze subsidie wordt een keer per woning uitbetaald en wel aan de hoofdbewoner;

tevens had men tot voor kort recht op een huurgewenningsbijdrage wanneer men na de herhuisvesting een hogere huur moest gaan betalen; deze Rijksregeling is thans afgeschaft;

door de actiegebiedaanwijzing wordt men "stadsvernieuwingsurgent" waardoor men voorrang verkrijgt bij de herhuisvesting;

regeling met betrekking tot de vergoeding van de zelf aangebrachte voorzieningen.

4

DE HERHUISVESTINGSPROBLEMATIEK

In de "Nota inzake de knelpunten bij het realiseren van de Haagse woningbouw-programma's over de jaren 1985, 1986 en 1987", wordt een groot aantal factoren genoemd welke knelpunten vormden bij het realiseren van de

woningbouwpro-gramma's in de afgelopen jaren. Dit geschiedt overigens helaas zonder een

analyse van deze factoren. Een van deze knelpunten wordt gevormd door de herhuisvesting van de als gevolg van de stadsvernieuwing uit te plaatsen bewo-ners. Op dit knelpunt zal in dit hoofdstuk verder ingegaan worden.

Jarenlang vormde de herhuisvesting nooit een remmende factor in het

stadsver-nieuwingsproces. Zo meldde men in het Meerjarenprogramma Stadsvernieuwing

1984: "De uitvoering van de herhuisvesting verloopt naar wens. Weliswaar is het feitelijk gerealiseerde aantal herhuisvestingen wat kleiner dan het oorspronkelijk geplande". Verder schreef men: "In het merendeel van de gevallen heeft ook in 1983 de herhuisvesting tijdig voor de geplande startdatum van de diverse nieuwbouw- en woningverbeteringsprojecten kunnen plaatsvinden".

In 1985 kwam er echter verandering in deze situatie. Rond dit tijdstip vond de afbouw van de laatste uitbreidingsgebieden, Nieuw-Waldeck en Houtwijk plaats. Vanaf die periode wordt de woningproductie in Den Haag vooral gedragen door de vervangende nieuwbouw in de stadsvernieuwingsgebieden. Het Meerjarenplan Stadsvernieuwing van 1985 meldt dan ook: "Dat het herhuisvestingsprogramma 1985 uitgevoerd kan worden, mag gezien worden als een opmerkelijke prestatie. Steeds weer blijkt dat de Dienst Volkshuisvesting samen met de desbetreffende corporaties in staat is de capaciteit op te voeren. De grens van het haalbare is evenwel bereikt".

Zo ontstond de situatie waarin als gevolg van de vervangende nieuwbouw het aantal herhuisvestingen toeneemt, terwijl in diezelfde periode het aantal vrije opleveringen in de uitbreidingsgebieden, te gebruiken voor herhuisvestingen, afneemt.

De steeds grotere afbankelijkheid van de realiseerbaarheid van het bouwpro-gramma van de vervangende nieuwbouw leidde ertoe dat de door de sociale verhuurders te leveren herhuisvestingsinspanning, in de loop van de jaren flink

werd verhoogd. Werd er in het Meerjarenprogramma Stadsvernieuwing 1982-1986 nog gesproken van 1383 huishoudens; in het Meerjarenprogramma 1983-1987 was het aantal herhuisvestingen, in een jaar tijd, gestegen tot 2409. In de planning voor 1988 is dit aantal nog verder toegenomen tot 2530 herhuisvestin-gen (zie tabel 4.1).

Vanaf 1985 wordt het voor de sociale verhuurders steeds moeilijker om aan de herhuisvestingsbehoefte te voldoen. Dit wordt niet alleen veroorzaakt door de aflopende woningbouwproductie in de (laatste) uitbreidingsgebieden en de toename van de vervangende nieuwbouw, maar ook door het feit dat geplande nieuwbouwprojecten, door tal van redenen, waaronder herhuisvestings-proble-men, later gestart en daardoor ook later worden opgeleverd.

De consequentie van de vertragingen in de nieuwbouwprojecten is, dat minder opleveringen plaatsvinden waardoor de herhuisvesting in het gedrang komt. In feite ontstaat er als gevolg van de afhankelijkheid van de vervangende nieuw-bouwen de hiertoe noodzakelijke herhuisvestingen, een vicieuze cirkel (zie fig. 4.1). Deze vicieuze cirkel draagt ertoe bij dat het woningcontingent onderbenut wordt; de problematiek welke de aanleiding vormde van dit onderzoek.

Wat vormde nu de oorzaak van de ontstane herhuisvestingsproblematiek? Een allesverklarende oorzaak is moeilijk aan te wijzen. Uit het voorgaande bleek reeds dat het een uit meer oorzaken samengesteld probleem is. Bovendien kan het van actiegebied tot actiegebied variëren. De knelpunten die zich voordoen met betrekking tot de herhuisvesting, kan men in de volgende categorieën indelen:

knelpunten met betrekking tot de capaciteit; knelpunten met betrekking tot de planning;

knelpunten met betrekking tot de organisatie en de regelgeving;

knelpunten met betrekking tot de medewerking van de te herhuisvesten huishoudens.

Figuur 4.1 Schematische weergave van de verstoring van het nieuwbouw-proces als gevolg van knelpunten in de herhuisvesting en (daarbui-ten)

minder ople- minder her- moeizame

ver-veringen huisvestingen

H

wervingen

doorschuiven minder vrije moeizame

be-bouwplannen

f--

locaties

bedrijfsver-L

plaatsingen

andere knel- vereiste

bo-punten demsanering

4.1 Knelpunten met betrekking tot de herhuisvestingscapaciteit

Uit de inleiding tot dit hoofdstuk bleek dat de herhuisvesting sinds 1985 wordt gekenmerkt door een capaciteitsproblematiek. Als oorzaken hiervan werden genoemd de afnemende woningbouw in de uitbreidingsgebieden en de toene-mende vervangende nieuwbouw, waarvan bovendien de opleveringen geken-merkt werden door vertragingen. Tabel 4.1 maakt deze problematiek voor een aantal jaren inzichtelijk.

31

Tabel 4.1 Opleveringen en berbuisvestingen in de stadsvernieuwing periode 1983-1988 1 2 3 4 1983 1404 2409 1535 -874 1984 1780 2518 1750 -768 1985 2292 2240 1552 .()88 1986 1142 2251 1421 -830 1987 1083 1538 1419 -119 1988 1970 2530 1550 -980

1

=

aantal opleveringen (nieuwbouw en hoog niveau verbeteringen) 2

=

gepland aantal herhuisvestingen in het Meerjarenplan SV 3 = feitelijk gerealiseerde herhuisvestingen

4 = verschil gerea1iseerde en geplande herhuisvestingen (3-2)

5 = verschil opleveringen en gerea1iseerde herhuisvestingen (1-3)

6 = verschil opleveringen en geplande herhuisvestingen (1-2)

5 -131 +30 +740 -1:79 -336 +420 in de 6 -1005 -738 +52 -1109 -455 -560

Bron Dienst Volkshuisvesting, afdeling Voorbereiding en afdeling Financiële en Corporatie-zaken, Gemeente 's-Gravenhage.

Meerjarenprogramma's Stadsvernieuwing, Gemeente 's-Gravenhage.

Het blijkt dat in 1985 het aantal opleveringen in de stadsvernieuwing (kolom 1) zowel het geplande (kolom 2) als het gerealiseerde aantal herhuisvestingen (kolom 3) overtrof. In dat jaar was er zelfs een overschot van 740 (kolom 5). De daarop volgende jaren 1986 en 1987 vertonen tekorten in de berbuisvestings-capaciteit, respectievelijk 279 en 336 (kolom 5). Het zeer lage aantal opleverin-gen in deze jaren in de stadsvernieuwingsgebieden liggen hieraan ten grondslag. Het jaar 1988 vertoont weer een positiever beeld. Het aantal opleveringen is stukken hoger en gezien de hierdoor geschapen capaciteit ook het aantal herhuisvestingen. Er is zelfs sprake van een overschot van 420 opleveringen (kolom 5). Dit optimisme voor het jaar 1988 is evenwel lichtelijk overdreven, gezien het feit dat de daadwerkelijke gerealiseerde herhuisvestingen nog altijd flink (980) onder het aantal geplande herhuisvestingen ligt (kolom 4).

Dit negatieve verschil (kolom 4) tussen het aantal gerealiseerde en geplande herhuisvestingen treft men trouwens in alle beschouwde jaren aan. Om wat voor redenen dan ook, er waren altijd te weinig opleveringen in de stadsvernieuwings-gebieden (uitgezonderd 1985) ten behoeve van het geplande aantal herhuisves-tingen (kolom 6). Het niet realiseren van deze planning heeft ongetwijfeld (gezamenlijk met andere factoren) eraan bijgedragen dat vele bouwplannen en derhalve toekomstige opleveringen geen doorgang of vertragingen ondervonden, waardoor de vicieuze circel als in de vorige paragraaf beschreven, in werking werd gezet.

De bovenstaande tabel gaf een overzicht van de opleveringen en herhuisvestin-gen in het gehele Haagse stadsvernieuwingsgebied en houdt derhalve geen

4.2 geeft wel een overzicht van deze variatie. Het betreft de in 1988 te verwach-ten herhuisvestingen en opleveringen. uitgesplitst naar stadsvernieuwingsgebied. Ondanks het feit dat het planningen betreft, die zowel wat betreft het aantal opleveringen als het aantal herhuisvestingen niet gehaald worden. kan deze tabel toch enigszins aantonen dat de problematiek van de herhuisvestingscapaciteit tussen de stadsvernieuwingswijken varieert.

Naast wijken met een overschot aan opleveringen zijn er wijken met een tekort aan opleveringen. Het betreft de volgende gebieden: het Oude Centrum (-54), Schilderswijk-Centrum (-153), Schilderswijk-West (-448), de Stationsbuurt (-124) en het RegentesseiValkenboskwartier (-98).

Tabel 4.2 Ovenicht planning herhuisvestingen en opleveringen voor het jaar 1988

WIjk herhulsv. oplever. verschil

Kortenbos 6 45 + 39 Centrum 54 -54 Rivierenbuurt 43 42 - 1 Regentesse/YaIkenbos 212 114 -98 Scheveningen-dorp 70 + 70 Schilderswijk-Centrum 695 542 - 153 Schilderswijk-West 733 285 -448 Stationsbuurt 124 - 124 Transvaal 203 394 + 191 ZeeheldenIcwartier 200 224 +24 Laakkwartier 260 309 + 49 Schipperskwartier 3 + 3 Totaal SY-gebied 2530 2028 - 502

Bron: Meerjarenplan Stadsvernieuwing, 1988-1992, Gemeente 's-Gravenhage

Dit heeft tot consequentie dat niet alle te herhuisvesten huishoudens in de eigen wijk geherhuisvest kunnen worden.

De onvoldoende capaciteit aan wisselwoningen maakt een tijdelijke herhuisves-ting elders in Den Haag, in afwachherhuisves-ting van de oplevering van nieuwbouw in de eigen wijk, tot een bijna onmogelijke optie. Deze huishoudens zullen daarom geherhuisvest dienen te worden in het bestaand bezit en nieuwbouw elders van de gemeente en de corporaties. Wat de opleveringen in andere wijken betreft, zullen de te herhuisvesten bewoners, als gevolg van de toewijzingssystematiek, moeten concurreren met andere groepen bewoners die reeds in die wijk zijn gevestigd. De actiegebiedbewoners van de desbetreffende wijk gaan voor en de bewoners met een groot aantal urgentiepunten aldaar hebben evenveel rechten. Op het belang van de toewijzingscriteria zal verderop teruggekomen worden. Figuur 4.2 geeft de toewijzingscriteria en de prioriteitsstelling daarbinnen aan.

Op het belang van de toewijzingscriteria zal verderop teruggekomen worden. Figuur 4.2 geeft de toewijzingscriteria en de prioriteitsstelling daarbinnen aan. Figuur 4.2 Toewijzingscriteria Stadsvernieuwing (1984)

1. a. bewoners van binnen de wijk gelegen actiegebieden waarbij bewoners van het desbetreffende actiegebied voorgaan.

b. bewoners van binnen de wijk gelegen onbewoonbaar verklaarde of afgekeurde woningen.

T

indien woningen res-teren dan toewijzing

I

I

I

2. restant voor 60% aan: restant voor 40% aan:

a. actiegebiedbewoners a. spijtoptanten

*

uit andere wijken b. wijkbewoners van in

b. bewoners van in an- uitvoering zijnde

dere wijken gelegen kleine beurt

pro-onbewoonbare of af- jecten

keurde woningen c. ingeschreven

wijk-bewoners met > 75 urgentiepunten

--restant van die 60% restant van die 40%

I

I

indien woningen res-teren dan toewijzing

I

3.

I

overige kandidaten van het huisvestingsbureau

l

De ervaring in Den Haag is dat circa 2/3 deel van de te herhuisvesten huishou-dens naar de op te leveren nieuwbouw en renovatie in de wijk gaat en dat het resterende deel een claim legt op de bestaande voorraad in de eigen wijk en in andere wijken. Deze laatste opvang geschiedt momenteel voornamelijk buiten de stadsvernieuwingsgebieden (en wel met name in Moerwijk, Morgenstond en Bouwlust).

Deze capaciteit zou de komende jaren wel eens drastisch kunnen afnemen als gevolg van de "Aanpak"-activiteiten in de naoorlogse wijken. Een herhuisves-tingsclaim vanuit deze "Aanpak" zal het totale herhuisvestingsproces sterk compliceren. De herhuisvestingscapaciteit ten behoeve van de huishoudens uit de binnenstedelijke actiegebieden zal dan nog knellender worden. Momenteel zijn deze consequenties evenwel nog niet te overzien.

Tot nu toe is alleen gesproken over het absolute tekort aan herhuisvestings-capaciteit. De herhuisvesting als knelpunt, medeverantwoordelijk voor de de onderbenutting van het woningbouwcontingent, kent daarnaast echter ook een kwalitatieve component.

Er bestaat een duidelijke behoefte aan grote, doch redelijk goedkope woningen (dwz. onder de maximale huurgrens van de individuele huursubsidie). Deze zijn in het woningbestand van het Gemeentelijk Woningbedrijf en de corporaties niet voldoende voorhanden.

Hierdoor vergt het leeghalen van de actiegebieden met veel grote gezinnen meer tijd, waardoor de lokatie pas op een later dan oorspronkelijk gepland tijdstip leeg komt.

Eenzelfde vertragende werking gaat uit van het tekort aan specifieke bejaarden-woningen. Het vinden van geschikte vervangende woonruimte voor bejaarden is vaak erg moeilijk. De grote buurtgebondenheid leidt ertoe dat herhuisvesting buiten de eigen wijk bij deze categorie op grote bezwaren stuit.

Evenals het tekort aan opleveringen in het algemeen, is er dus ook sprake van een opleveringstekort van betaalbare grote woningen en specifieke bejaardenwo-ningen in het bijzonder. Wellicht dat het voorstel in de de "Grote Woningenno-ta" van 1986 om 12% van het nieuwbouwprogramma als grote woning te bouwen, in de toekomst enige verlichting in dit capaciteitsknelpunt kan brengen. Hetzelfde geldt voor de gehanteerde norm van 20% van de nieuwbouw in het geval dat er in een wijk een tekort bestaat aan specifieke bejaardenwoningen. Ter afsluiting kan opgemerkt worden dat er grenzen bestaan met betrekking tot de herhuisvestingscapaciteit. Deze grenzen worden bepaald door het kwantitatief en kwalitatief aanbod van leeggekomen of pas opgeleverde woningen in het bezit van de corporaties en het Gemeentelijk Woningbedrijf. Het valt te ver-wachten dat de de komende jaren de herhuisvestingscapaciteit weinig rek zal vertonen. Dit klemt temeer gezien de herhuisvestingscapaciteit (binnen de voorraad) welke de aanpak van de naoorlogse wijken in de komende jaren waarschijnlijk zal claimen.