Wspólna polityka rybołówstwa a potrzeby i oczekiwania polskiego
sektora rybołówstwa
Elżbieta Berkowska
Wstęp
Sytuacja polskiego sektora rybołówstwa bałtyckiego jest wyjątkowo trudna. Sektor ten boryka się z wieloma proble- mami, do których należą przede wszystkim niezadowalający stan zasobów morza, zbyt duży nakład połowowy w stosunku do zasobów, znaczna skala błędnie deklarowanych bądź nie- zgłaszanych połowów oraz nieskuteczna kontrola ze strony administracji morskiej. Głównym celem Wspólnej Polityki Ry- bołówstwa jest ochrona i zrównoważona eksploatacja żywych zasobów mórz pozwalająca na kontynuację połowów, przy uwzględnieniu potrzeb producentów i konsumentów. Polity- ka ta (a zwłaszcza jej część, która dotyczy zarządzania zaso- bami morza) wzbudza wiele kontrowersji, przede wszystkim w środowisku rybaków, którzy sprzeciwiają się zmniejszaniu wielkości połowowych, widząc w tym zagrożenie dla główne- go (często jedynego) źródła ich utrzymania jakim jest rybo- łówstwo. Z drugiej strony ekologów niepokoi wyczerpywanie
się zasobów mórz wskutek niezrównoważonej ich eksploata- cji. W artykule przedstawiono główne obszary działań Wspól- nej Polityki Rybołówstwa w kontekście potrzeb i oczekiwań polskiego sektora rybołówstwa.
I. Wspólna polityka rybołówstwa Głównym wyzwaniem jakie postawiono przed wspólną polityką rybołówstwa było i jest do dziś ochrona i zrówno- ważona eksploatacja żywych zasobów mórz pozwalająca na kontynuację połowów, przy uwzględnieniu potrzeb produ- centów i konsumentów. Wspólna polityka rybołówstwa była wielokrotnie zmieniana. Najważniejsze zmiany wspólnej po- lityki rybołówstwa dokonały dwie reformy przeprowadzone w 1992 i 2002 roku. Obie reformy miały na celu zapewnienie trwałości połowów z punktu widzenia biologicznego, gospo- darczego i społecznego przy uwzględnieniu potrzeb wynika- jących z ochrony środowiska naturalnego. W obecnym kształ-
Abstract
The Common Fisheries Policy is aimed at ensuring the sustainable development of fishing activities from environmental, eco-
nomic and social point of view. The CFP concentrates on the four areas: protection and management of fisheries resources, struc-
tural policy, common market organisation of fishery and aquaculture products, and external relations. The CFP arouses a contro-
versy especially over the management of fisheries resources. On the one hand fisherman oppose to reducing fish quotas and on
the other hand ecologists concern about dwindling fish stocks. The situation of the Polish fisheries sector is difficult. The sector
contends with many problems such as: unsatisfactory state of fisheries resources in the Baltic Sea, inadequate catching capacity to
recourses availability, a high scale of misreported and undeclared catches and a deficient control. The article presents and evalu-
ates the above areas of activities of the CFP in the context of needs and expectations of the Polish fisheries sector.
cie wspólna polityka rybołówstwa koncentruje się na czterech obszarach, a mianowicie:
1) Zarządzanie i ochrona żywych zasobów morskich;
2) Polityka strukturalna;
3) Wspólna organizacja rynku produktów rybołówstwa i akwakultury;
4) Polityka zewnętrzna.
1) Zarządzanie i ochrona żywych zasobów morskich
Wspólnota Europejska stoi na stanowisku, że zasoby mor- skie są częścią wspólnego dziedzictwa i winny być wspólnie zarządzane. Zarządzanie żywymi zasobami morskimi ma w założeniu chronić je przed przełowieniem, a jednocześnie uwzględniać interesy rybaków i konsumentów, umożliwiając im korzystanie z tych zasobów. Nie zawsze jednak polityka ta w pełni zaspokaja oczekiwania wszystkich stron. Rybacy sprzeciwiają się ograniczeniom w połowach, widząc w tym zagrożenie dla głównego (często jedynego) źródła ich utrzy- mania jakim jest rybołówstwo, a z kolei ekolodzy protestują przeciwko nadmiernej eksploatacji zasobów morza.
• Najważniejszym instrumentem zarządzania żywy- mi zasobami morskimi są wielkości dopuszczalne połowów (TAC). Wielkości te ustalane są przez Radę Ministrów ds. Rolnictwa i Rybołówstwa Unii Europej- skiej, która bierze pod uwagę stan stad poszczególnych gatunków ryb występujących w danym akwenie, reko- mendacje naukowców oraz aspekty socjalne i społecz- ne. Rekomendacje naukowców odnośnie wysokości połowów określają granice połowów, przy których nie jest zagrożona odnawialność stad. Ustalenie kwot po- łowowych wyższych niż zalecane przez naukowców stwarza niebezpieczeństwo znacznego zmniejszenia produktywności stada i w konsekwencji jego załama- nia się w przyszłości. Doświadczenia z przeszłości po- kazują, że przekraczanie zalecanych przez naukowców wielkości połowowych mogą mieć bardzo negatywne konsekwencje dla sektora rybołówstwa. Niektóre pań- stwa członkowskie przekraczają jednak przyznane im w ramach wspólnej polityki rybołówstwa wielkości po- łowowe, głównie z powodu niedostatecznej kontroli swoich rybaków. Nielegalne bądź niezgłaszane połowy stanowią w skali Unii Europejskiej znaczny problem. Do innych instrumentów zarządzania zasobami morza na- leżą techniczne środki ochrony takie jak m.in.: wielkość rozmiarów oczek w sieci, zakazy stosowania niektórych narzędzi połowowych, oraz okresy ochronne na po- szczególne gatunki ryb i zakazy połowów ryb niewy- miarowych (tzn. takich, które nie osiągnęły jeszcze zdol- ności rozrodczej).
2) Polityka strukturalna
• Jednym z celów polityki strukturalnej Unii Euro- pejskiej jest zmniejszenie liczby jednostek połowo- wych oraz odnowa i modernizacja floty rybackiej.
Zmniejszenie liczby statków rybackich odbywa się po- przez ich złomowanie, przeniesienie statków do krajów trzecich lub zmiana ich przeznaczenia oraz wspólne
przedsięwzięcia. Odnowa i modernizacja floty rybackiej obejmuje: budowę nowych statków, oraz modernizację istniejących statków. Powyższe procesy prowadzone są w ramach wieloletnich programów ukierunkowania, które są opracowywane przez państwa członkowskie, a następnie zatwierdzane przez Komisje Europejską.
Dla wsparcia państw członkowskich w realizacji zadań wynikających z powyższych planów udostępniane są środki finansowe z unijnego budżetu.
• Polityka strukturalna obejmuje również działania w celu łagodzenia skutków reformy wspólnej poli- tyki rybołówstwa, przede wszystkim negatywnych skutków o charakterze społecznym i gospodarczym.
Dlatego też, część wysiłków oraz środków finansowych jest kierowana na wspieranie działań na rzecz zatrud- nienia w regionach zależnych od rybołówstwa oraz poprawy jakości życia. Należą do nich m.in. różnego rodzaju premie lub rekompensaty dla rybaków z tytułu trwałego lub tymczasowego zaprzestania działalności połowowej, a także działania mające na celu propago- wanie zróżnicowanego zatrudnienia wśród rybaków, reorientację zawodową rybaków odchodzących z za- wodu, organizację kursów zawodowych i szkoleń uzu- pełniających oraz możliwość wcześniejszego przejścia na emeryturę. Dla dalszego rozwoju sektora rybołów- stwa oraz podniesienia jego konkurencyjności, polityka strukturalna przewiduje inicjatywy mające na celu pod- niesienie atrakcyjności zawodu rybaka (zwłaszcza mło- dego pokolenia), obejmujące m.in. szkolenia w zakresie podniesienia kwalifikacji.
3) Wspólna organizacja rynku produktów rybołówstwa i akwakultury
• Celem wspólnej organizacji rynku produktów rybo- łówstwa i akwakultury jest zapewnienie stabilnych rynków produktów rybołówstwa i dochodów ryba- kom. Najważniejszym elementem wspólnej organizacji rynku produktów rybołówstwa i akwakultury jest po- moc finansowa dla organizacji producentów rybnych, obejmująca m.in. pomoc finansową z tytułu przygoto- wania programu operacyjnego, rekompensaty finan- sowe z tytułu wycofania produktów rybnych z rynku, pomoc finansową za utrwalenie i przechowywanie pro- duktów rybnych.
Polityka zewnętrzna
• Unia Europejska zawarła dotychczas kilkadziesiąt
umów z państwami trzecimi, głównie z państwa-
mi rozwijającymi się, pozwalających statkom flo-
ty Wspólnoty na wykonywanie połowów w strefie
wód terytorialnych tych państw. Zawierane umowy
z państwami trzecimi pozwalają bezpośrednio na utrzy-
manie 30 000 miejsc pracy w obszarach leżących na
peryferiach Wspólnoty. Połowy dokonywane w ramach
umów z państwami trzecimi mają również zasadnicze
znaczenie dla zaopatrzenia rynku Wspólnoty w pro-
dukty rybołówstwa oraz dla konsumentów. Unia jest
znaczącym importerem ryb na świecie (około 50% ryb sprzedawanych na wspólnym rynku pochodzi z impor- tu). Większość umów z państwami trzecimi oprócz kwe- stii dostępu do żywych zasobów tych państw, odnosi się również do kwestii związanych z rozwojem i ochroną środowiska w tych krajach. Umowy te często mają cha- rakter umów partnerskich, a celem ich jest również po- moc państwom biedniejszym w ochronie ich zasobów poprzez wspieranie odpowiedniej polityki w zakresie zrównoważonego rybołówstwa.
• Unia Europejska jest również stroną kilku konwen- cji międzynarodowych dotyczących ochrony mor- skich zasobów żywych oraz jest członkiem kilku międzynarodowych organizacji, których działalność dotyczy wykonywania rybołówstwa lub ochrony za- sobów mórz. Jako członek międzynarodowych komi- sji oraz strona konwencji, UE ma obowiązek stosować przyjęte zalecenia bądź rekomendacje tych organizacji oraz wprowadzać do prawa wspólnotowego wiążące dla niej ustalenia konwencji. Jednocześnie reprezen- tuje ona państwa członkowskie, których floty rybackie prowadzą działalność połowową na wodach objętych konwencjami międzynarodowymi bądź będącymi pod jurysdykcją międzynarodowych organizacji. Polityka UE w tym zakresie ma na celu m.in. zapewnienie kontynu- acji połowów dokonywanych przez rybaków z państw członkowskich na wodach międzynarodowych oraz ochronę ich interesów na arenie międzynarodowej.
II. Europejski Fundusz Rybacki
Finansowym instrumentem wspólnej polityki rybołówstwa jest utworzony w 2006 r. Europejski Fundusz Rybacki. Pod- stawą prawną funkcjonowania funduszu jest rozporządzenie Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Eu- ropejskiego Funduszu Rybackiego. Rozporządzenie określa ramy wsparcia wspólnotowego na rzecz: zrównoważonego rozwoju sektora rybołówstwa, obszarów zależnych głównie od rybactwa oraz rybołówstwa śródlądowego. Na lata 2007–
–2013 Fundusz dysponuje środkami budżetowymi w wysoko- ści 3,85 mld EUR. Pomoc finansowa w ramach Funduszu ma na celu:
• wspieranie wspólnej polityki rybołówstwa w celu za- pewnienia eksploatacji żywych zasobów i wsparcie dla akwakultury w celu zapewnienia trwałości w sensie go- spodarczym, środowiskowym i społecznym;
• wspieranie trwałej równowagi pomiędzy zasobami a zdolnością połowową wspólnotowej floty rybackiej;
• wspieranie zrównoważonego rozwoju rybołówstwa śródlądowego;
• wzmacnianie konkurencyjności funkcjonujących struk- tur oraz rozwoju ekonomicznie żywotnych przedsię- biorstw w sektorze rybactwa;
• wspieranie ochrony i poprawy stanu środowiska i zaso- bów naturalnych związanych z sektorem rybactwa;
• wspieranie zrównoważonego rozwoju oraz poprawy ja- kości życia na obszarach, gdzie prowadzi się działalność należącą do sektora rybactwa;
• propagowanie równości kobiet i mężczyzn w procesie rozwoju sektora rybactwa oraz obszarów zależnych od rybactwa.
III. Wspólna polityka rybołówstwa a potrzeby i oczekiwania polskiego sektora rybołówstwa
1) Rybołówstwo bałtyckie
Sytuacja polskiego sektora rybołówstwa bałtyckiego jest wyjątkowo trudna. W wielu gminach nadmorskich rybołów- stwo stanowi najważniejsze i często jedyne źródło dochodu rodzin rybaków zamieszkujących te gminy.
• Ogromnym problemem dla tego sektora jest nieza- dowalający stan zasobów żywych w Bałtyku, zwłasz- cza zasobów dorsza – gatunku najchętniej poławia- nego przez polskich rybaków. Naukowcy państw bałtyckich są zgodni, że obecna biomasa tego gatunku w Morzu Bałtyckim jest jedną z najniższych obserwo- wanych biomas
1oraz, że stan ten jest wynikiem zbyt intensywnej eksploatacji w stosunku do produktywno- ści stada. Sytuacja ta powoduje, że ustalane corocznie przez Komisję Europejską wielkości dopuszczalnych połowów na ten gatunek w akwenie Morza Bałtyckiego są coraz niższe (przyznane limity na 2008 były mniejsze o 23–33% w stosunku do roku 2007), co spotyka się z nie- zadowoleniem polskich rybaków. Ograniczenie dostępu do zasobów żywych poprzez zmniejszenie dopuszczal- nych wielkości połowowych może bowiem powodować, że wykonywanie rybołówstwa w tym regionie stanie się ekonomicznie nieopłacalne. Trzeba jednak pamiętać, że przyczyną tego jest zły stan zasobów tego gatunku, któ- ry jest konsekwencją niezrównoważonej jego eksploata- cji w przeszłości. Sytuację pogarsza również fakt, że część połowów dokonywanych w akwenie Morza Bałtyckiego nie jest zgłaszana. Według szacunków Międzynarodowej Rady Badań Morza (ICES) połowy niezgłaszane stanowią około 35–40% połowów oficjalnych. Niedostateczna kontrola ze strony administracji państwowej dodatkowo wpływa na sytuację, która ma miejsce w rejonie Morza Bałtyckiego. W 2007 r. polscy rybacy przełowili przyzna- ną im narodową kwotę na połowy dorsza w Morzu Bał- tyckim o 8 tys. ton, co stanowiło aż ¾ kwoty narodowej.
Pokazuje to skalę problemu i jak bardzo nieskuteczna jest polska administracja morska w zakresie kontroli po- łowów i wykonywania innych przepisów wynikających z prawa polskiego i wspólnotowego. Działania podejmo- wane w ramach wspólnej polityki rybołówstwa dotyczą- ce ochrony żywych zasobów mórz polegające na zarzą- dzaniu nimi w sposób umożliwiający ich zrównoważoną eksploatację wychodzą na przeciw potrzebom polskie- go sektora rybołówstwa bałtyckiego. Głównym bowiem wyzwaniem stojącym przed wspólną polityką rybołów- stwa w akwenie Morza Bałtyckiego jest odnowa stada dorsza bałtyckiego oraz innych zagrożonych gatunków ryb w celu umożliwienia kontynuacji połowów na pozio- mie ekonomicznej opłacalności oraz zapewnienia ryba- kom stabilnych dochodów. Wymagać to będzie jednak
1
Czy wiemy ile jest dorszy w Bałtyku?, Morski Instytut Rybacki
w Gdyni, www.mir.gdynia.pl
zmniejszenia przez kilka kolejnych lat intensywności rybołówstwa (zwłaszcza połowów dorsza), do poziomu zalecanego przez naukowców. W ocenie Morskiego In- stytutu Rybackiego w Gdyni odpowiednie zmniejszenie intensywności rybołówstwa już w ciągu 2 lat powinno doprowadzić do zwiększenia połowów i poprawienia struktury wiekowej stada dorsza bałtyckiego
2. Wymagać to będzie również zgody społecznej na takie działania, przede wszystkim z uwagi na konieczność zaprzestania nielegalnych i nie zgłaszanych połowów oraz przestrze- gania innych przepisów dotyczących wykonywania rybołówstwa na Morzu Bałtyckim. Konieczna ponadto będzie poprawa systemu kontroli połowów oraz funkcjo- nowania państwowej administracji morskiej w zakresie wykonywania tej kontroli.
• Drugim istotnym problemem polskiego sektora ry- bołówstwa bałtyckiego jest zbyt duży nakład poło- wowy
w stosunku do dostępnych zasobów żywych Morza Bałtyckiego. Jednym z celów wspólnej polityki rybołówstwa jest uzyskanie i utrzymanie trwałej rów- nowagi pomiędzy zasobami a zdolnością połowową, która wymaga zmniejszenia nakładu połowowego do poziomu umożliwiającego odnowę biologiczną zasobów. Z drugiej strony wspólna polityka dąży do zapewnienia osłon społeczno-ekonomicznych dla pracujących w sektorze rybackim, co w jakimś stopniu złagodzi negatywne skutki społeczno-gospodarcze wynikające ze zmniejszenia nakładu połowowego pol- skiej floty. Oba powyższe cele wychodzą na przeciw głównym problemom i potrzebom polskiego sektora rybołówstwa bałtyckiego. Realizowany w latach 2004–
–2006 „Sektorowy Program Operacyjny – Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb” zakładał zmniejszenie nakładu po- łowowego, co zostało osiągnięte w stopniu zadowala- jącym. Na lata 2007–2013
4przewiduje się, że redukcja nakładu połowowego będzie realizowana w bardzo ograniczonym zakresie. Kontynuowane będą działa- nia polegające na przekwalifikowywaniu statków ry- backich na działalność niezwiązaną z rybactwem, jak również pomoc finansowa z tytułu takiego przekwali- fikowania. Nadal będzie można uzyskać pomoc finan- sową z tytułu tymczasowego zaprzestania działalności połowowej. Środki na ten cel będą pochodziły z Euro- pejskiego Funduszu Rybackiego. Za szczególnie ważne z punktu widzenia potrzeb polskiego sektora rybołów- stwa bałtyckiego należy uznać działania polegające na tymczasowym zaprzestaniu działalności połowowej oraz możliwość uzyskania rekompensaty z tego tytułu.
Kierunek tych działań jest istotny przede wszystkim dla rybaków, którzy nie chcą na stałe zaprzestać działalno- ści połowowej (z uwagi na wielopokoleniowe tradycje wykonywania zawodu rybaka), jednak ze względu na stan zasobów są zmuszeni na ograniczenie tej działal- ności do czasu gdy stan zasobów w Morzu Bałtyckim
2
Tamże
3
Nakład połowowy statku jest iloczynem jego zdolności poło- wowej (mocy statku) i działalności połowowej (czas, w którym moc ta jest wykorzystywana). Dla grupy statków nakład połowowy określa się jako sumę nakładów połowowych każdego statku.
4
Program Operacyjny „Zrównoważony rozwój sektora rybołów- stwa i nabrzeżnych obszarów rybackich 2007–2013”
pozwoli na jej wznowienie na poziomie zapewniają- cym jej ekonomiczną opłacalność.
• Do innych działań przewidzianych w ramach wspól- nej polityki rybołówstwa do realizacji w latach 2007–
–201
, z tytułu których możliwe będzie uzyskanie pomocy finansowej, należeć będą inwestycje na po- kładach statków rybackich oraz inwestycje na rzecz rozwoju rybactwa przybrzeżnego. Celem powyższych działań jest podniesienie konkurencyjności polskiego sektora rybołówstwa morskiego oraz rybactwa przy- brzeżnego i wyrównanie poziomu wyposażenia polskich statków rybackich w stosunku do flot innych państw członkowskich. Są one szczególnie istotne z punktu wi- dzenia rozwoju polskiego sektora rybołówstwa, bowiem część polskiej floty rybackiej jest przestarzała (dotyczy to zwłaszcza silników, które zużywają znaczne ilości pa- liwa) i wymagają modernizacji przede wszystkim w celu poprawy bezpieczeństwa i warunków pracy na morzu, wydajności energetycznej, higieny i jakości produktów rybołówstwa, a także wymiany narzędzi połowowych na bardziej selektywne. Niemniej jednak warto zwrócić uwagę, że działania związane z modernizacją statków realizowane w ramach sektorowego programu opera- cyjnego w latach 2004–2006 nie cieszyły się dużym za- interesowaniem. Głównym powodem braku zaintereso- wania beneficjentów tymi działaniami był liczny udział w projektach związanych z działaniem dotyczącym zło- mowania statków (które cieszyło się największym powo- dzeniem wśród rybaków) oraz to, że część kutrów była modernizowania w latach 90-tych. Ponadto w ramach tego priorytetu nie można było uzyskać dofinansowania do najbardziej potrzebnych inwestycji takich jak zakup lub naprawa silnika statku rybackiego oraz wymiana na- rzędzi połowowych, co nie wpłynęło na wzrost zaintere- sowania polskich rybaków tym działaniem. Co więcej na ten stan rzeczy miała wpływ wysokość wkładu finanso- wego wynosząca 60%, którą musiał ponieść beneficjent realizujący inwestycje. Zainteresowanie wykorzystaniem środków unijnych dostępnych w ramach wspólnej poli- tyki rybołówstwa może świadczyć o tym na ile progra- my przygotowywane w celu realizacji wspólnej polityki rybołówstwa wychodzą naprzeciw potrzebom polskich rybaków. Słabe zainteresowanie rybaków powyższym działaniem wskazuje na potrzebę lepszego dostosowa- nia programów operacyjnych do potrzeb polskiego sek- tora rybołówstwa oraz na potrzebę stworzenia możliwo- ści dokonywania modyfikacji tych programów w trakcie ich trwania tak aby środki w nich określone można było wykorzystać w sposób bardziej efektywny. Założenia na lata 2007–2013 przewidujące możliwość inwestycji polegających na zwiększeniu wydajności energetycznej (w tym wymiana układu paliwowego i napędowego) i wymianę narzędzi połowowych na bardziej selektyw- ne (bez zwiększania zdolności połowowej statku) mogą wpłynąć na wzrost zainteresowania polskich armatorów tym działaniem, bowiem w ich wyniku możliwe jest m.in. zmniejszenie zużycia paliwa na statku rybackim, a więc także obniżenie kosztów prowadzonej przez nich działalności gospodarczej.
5
