WELSTANDSTOEZICHT IN DE
GEMEENTE 'S-GRA VENHAGE
Bibliotheek TU Delft.
" III "111
~
I
TECHNISCH-BESTUURSKUNDIGE
VERKENNINGEN
Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft
Thijsseweg 11, 2629 JA Delft, tel. 015-783005
WELSTANDSTOEZICHT IN DE
GEMEENTE 'S-GRA VENHAGE
D.e. Kooijman R. Schuur
De serie Technisch-Bestuurskundige Verkenningen wordt uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers
Stevinweg 1 2628 CN Delft Telefoon: 015-783254
CIP-GEGEVENS KONINKLUKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Kooijman, O.C.
Welstandstoezicht in de gemeente 's-Gravenhage / D.e. Kooijman, R. Schuur. -Delft: Delftse Universitaire Pers. - lil - (Technisch-Bestuurskundige Verkenningen, ISSN 0926-6275 ; 16) Met lit. opg.
ISBN 90-6275-866-5 NUGI655
Trefw.: welstandstoezicht ; 's-Gravenhage. Copyright O.C. Kooijman.
No part of this hook may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm, or any means without written permission from the publisher,
INHOUD
1 INLEIDING . . . 1
1.1 Inleiding . . . ... . . 1
1.2 Onderwerpen . . . .. . . 2
1.3 Methode en onderzoeksaanpak ... ... 4
1.4 Selectie van de cases .. . . 5
1.5 Opzet van het enquête-onderzoek .. . . 6
1.6 Opbouw van het rapport ... ... 6
2 EERSTE VERKENNINGEN ...... ... 9
2.1 Inleiding . . . .. ... . . 9
2.2 De taak van de Welstandscommissie . . . 9
2.3 Aanvraag van een bouwvergunning ... .. . . 10
2.4 Woningwet en Herziene Woningwet . . . 12
2.5 Capaciteitsbeslag: eerste kwantitatieve verkenning ... .. 15
2.6 Kenmerken van de steekproef; enkele achtergrondvariabelen . . . .. 18
2.7 Tussenbalans ... ... ... 20
3 KWALITEIT ... . . . 21
3.1 Inleiding . . . 21
3.2 Thema's van een actief welstandsbeleid ... . . . 21
3.3 Oordeel van de Welstandscommissie . . . 28
3.4 Taakafbakening en competentie van de Welstandscommissie ... 31
3.5 Tussenbalans . . . 34
4 ORGANISATIE. . . . . . . 37
4.1 Inleiding ... .. . . 37
4.2 Bouwplanoverleg (BPO), relatie Welstand-gemeentebestuur ... 37
4.3 Stedebouwkundig overleg met REO . . . 38
4.4 Commissie straatmeubilair/overleg met dienst Stadsbeheer ... 39
4.5 Collegiaal vooroverleg . . . 40
4.6 Rolluikenspreekuur . . . 42
4.7 Intake/Loketbehandeling ... ... . . . 43
4.8 Plenaire welstandsvergadering . . . 48 4.9 Waardering voor de organisatie en de procedure (enquête-resultaten) . 51
4.10 Stadsarchitect en supervisoren . . . 52
4.11 Tussenbalans . . . 55
5 KOSTEN . . . 59
5.1 Inleiding . . . 59
5.2 Begroting en kosten Welstandstoezicht . . . 59
5.3 Bouwleges en kosten vooroverleg (enquêteresultaten) . . . 63
5.4 Tussenbalans . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 65
6 SAMENVATI1NG, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN . . . 67
6.1 Inleiding . . . 67
6.2 Herziene Woningwet en welstandsbeleid . . . 68
6.3 Taak ... 69
6.4 Kwaliteit van welstand . . . . . . . . . . . . . . . . 69
6.5 Organisatie . . . 70
6.6 Kosten van welstand . . . 71
6.7 Waardering voor beleid, organisatie en knelpunten . . . 71
6.8 Aanbevelingen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 LITERATUUR . . . 75 DOCUMENTATIE CASE-STUDIES . . . 81 CASE 1 VOORMALIG BRUYNZEELGEBOUW . . . 83 CASE 2 STAALBANKIERS . . . 85 CASE 3 BOFILL . . . .. . . 89 CASE 4 SCHILDERWERK 1WEEDE-KAMERGEBOUWEN . . . 93 CASES NUTSWONINGEN . . . 95 CASE 6 STADSVERNIEUWINGSPLAN LIPA III . . . 99
CASE 7 POMPSTATIONSWEG . . . 101
CASES HAAGS DIERENCENTRUM ... . . . . . . . . . . . .. 103
CASE'
SCHENKSTROOK . . . 105
CASE 10
LAAKHAVEN HOLLANDS SPOOR . . . 109 CASE 11 SNELTRAM/VIADUCT PARALLELWEG . . . 113 BQLAGE 1 ENQUETEFORMULIER . . . . . . . . . . . . .. 115 BQLAGE2 ASPECTEN WELSTAND-STADSBEELD . . . ... . . . 121 BQLAGE3
VRAGENLQST INTERVIEWS WELSTANDSTOEZICHT GEMEENTEN
HAARLEM, MAASTRICHT, ROTTERDAM EN MIDDELBURG . . . 123
BQLAGE4
WELSTANDSTOEZICHT HAARLEM, MAASTRICHT,
MIDDELBURG EN ROTTERDAM . . . 129
BQLAGES
SAMENSTELLING WELSTANDSCOMMISSIE (AUGUSTUS 1992) 147
BQLAGE 6
1
INLEIDING
1.1 Inleiding
"In onze gezamenlijke zorg om aan het stadsbeeld van Den Haag een zo'n hoog mogelijke kwaliteit te geven staan wij op het standpunt dat goede plannen gestimuleerd en slechte plannen geweerd moeten worden. ( ... ) Het welstands-toezicht oude stijl is in die zin beperkt tot het goedkeuren of afkeuren van plan-nen. Zoals in eerdere beleidsnota's is betoogd, zien wij in een dergelijk repres-sief welstandstoezicht nauwelijks mogelijkheden om plannen naar een hoger ni-veau te brengen" (nota Welstand en Stadsbeeld, 1989).
De gemeente 's-Gravenhage voert vanaf het begin van de jaren tachtig een actief welstandsbeleid. In 1981 is de gemeente daarmee begonnen met een nota Wel-standstoezicht. Een tweede stap is gezet met de genoemde nota Welstand en Stadsbeeld en de Welstandsverordening (1991).
Om een evaluatie uit te voeren bestaan tenminste de volgende aanleidingen: - het sinds twee jaar gevoerde welstandsbeleid (geformaliseerd in de recent
aan-vaarde Welstandsverordening) is aan evaluatie toe mede vanwege de onlangs herziene Woningwet;
- de bestuurlijke verdeling van taken tussen B&W en Welstandscommissie vraagt keer op keer aandacht (de klassieke klacht over het welstandstoezicht i.c. willekeur, vertragende besluitvorming, etc. houdt hiermee verband); hierbij gaat het onder meer om functionele aspecten van bouwplannen en om stede-bouwkundige aspecten;
- de financiële nood van de gemeente en de daarbij behorende speurtocht naar mogelijke bezuinigingen vergen een analyse van de efficiency van het wel-standstoezicht;
- een naderende bestuurswisseling binnen de Welstandscommissie bracht de be-noemingsprocedure opnieuw in de aandacht;
- jaarlijks worden per dienst een of meer taakvelden geselecteerd om onder-worpen te worden aan een beleidsevaluatie; voor 1992 heeft de dienst Bouwen en Wonen voor het welstandstoezicht gekozen.
Het welstandstoezicht heeft bestuurlijke, juridische, architectonische en culturele aspecten. Het bestuurlijke aspect richt zich veelal op de efficiëntie van de be-sluitvorming, interne (gemeentelijke) procedures, de kosten van het ge-meentelijke apparaat e.d. Uit efficiëntie-overwegingen kunnen vertragingen in de besluitvorming als gevolg van langdurige discussies in de Welstandscommissie een doom in het oog zijn. De juridische zaken van het onderwerp hebben te ma-ken met de wettelijke context en wettelijke verplichtingen. De Woningwet doet uitspraken over de welstand in met name art. 12 en verder in art. 8, lid 6 (bouw-verordening), art. 42, lid 2 (meldingsplichtige bouwwerken) en art. 48, lid 1 ver-gunningsplichtige bouwwerken). Het genoemde art. 12 (lid 1) luidt: "Het uiterlijk en de plaatsing van een bouwwerk of standplaats, zowel op zichzelf als in ver-band met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, mogen niet in strijd zijn met redelijke eisen van welstand, tenzij bij besluit van de ge-meenteraad is bepaald dat voor het gebied waarin het bouwwerk of de stand-plaats is of wordt gebouwd, die eisen niet van toepassing zijn". Het planologische kader, verwoord in de WRO, noodzaakt tot het aanknopen van relaties met het welstandstoezicht (de gemeente heeft in het recente verleden concreet de ge-dachte van een welstandsparagraaf in bestemmingsplannen geopperd; nota Wel-stand en Stadsbeeld, 1989).
Architectuur en cultuur zijn ook, zoals gezegd, belangrijk bij welstandstoezicbt. De gemeente Den Haag is in de afgelopen jaren een belangrijke opdrachtgever gebleken waarbij bekende achitecten zijn aangetrokken (Schildersbuurt, Siza; stadshuisontwerp, Meyer; De Monchyplein, Bofill; slachthuisterrein, Rossi; etc.). In dit verband kunnen ook het project Stadsvernieuwing als culturele activiteit en de ontwerpen voor de Dedemsvaartweg genoemd worden. De Haagse be-volking blijkt hiervoor ook een grote belangstelling te hebben. De stimulerende rol die de gemeente wil spelen voor de welstand hebben we reeds gememoreerd.
1.2 Onderwerpen
De gemeente Den Haag heeft in de afgelopen jaren een aantal wijzigingen in het welstandstoezicht in gang gezet. In 1981 heeft ze het volgende gerealiseerd: de openbaarheid van de welstandsvergaderingen, spreekrecht voor indieners van bouwaanvragen, het instellen van twee subcommissies en een zo breed mogelijke samenstelling van de Welstandscommissie. In de jaren daarna, en met name in de tijd waarin de nota Stadsbeeld en Welstand (1989) werd gepubliceerd, heeft de gemeente nog enkele onderdelen van het welstandsbeleid gewijzigd en/of toegevoegd:
Kwaliteitsbeleid
1.1 de competentie van de commissie is uitgebreid met de openbare ruimte; 1.2 taken voortvloeiend uit de gewijzigde Monumentenwet 1988 zijn aan de
Wel-standscommissie opgedragen;
1.3 pleidooi voor een betere relatie tussen bouwtoezicht en welstandsadvies; 1.4 opzet van 'buurtprofielen' i.c.ontwerpuitgangspunten formuleren op
buurt-niveau voor 'in het oog lopende locaties'; 1.5 een beeldarchief is aangelegd.
Organisatie
2.1 betrokkenheid Welstandscommissie bij het planologisch traject (ad-viesperiode van drie weken bij de voorbereiding van stedelijk plannen); 2.2 handhaving van het welstandsadvies als advies (B& W besluit uiteindelijk over
aanvragen);
2.3 een onderscheid tussen kleine werken en grote, meer omvangrijke en com-plexe bouwaanvragen; delegatieregeling (loketfunctie) voor de kleine bouw-werken;
2.4 opheffen van de twee (territoriaal gerichte) subcommissies; mogelijkheid om werkgroepen in te stellen;
2.5 subjectiviteit van het welstandsadvies zou moeten worden ondervangen door een interdisciplinair samengestelde commissie;
2.6 aantal leden van Welstandscommissie verlaagd (van negen naar zeven leden); 2.7 commissie samengesteld uit architectenjarchitectuurhistorici, van wie drie leden met specialisatie stedebouw, twee leden met specialisatie monumentenzorg en twee leden die deskundig zijn in openbare ruimte.
Kosten
3.1 hogere kosten gemeente (f 150.000,-jjaar) te dekken door hogere leges (eveneens
f
150.000,-jjaar).Welstandstoezicht raakt een groot aantal onderwerpen. De volgende vijf be-langrijke evaluatiethema's zijn vastgesteld:
a Bestuurlijke verdeling van bevoegdheden (Welstandscommissie versus B&W, diensten).
b De relatie tussen het vooroverleg en de plenaire vaststelling van het wel-standsadvies.
c De specifieke procedure voor kleine bouwwerken.
d Kwaliteitsmeting van het uiteindelijke resultaat (architectonische kwaliteit, be-stuurlijke effectiviteit).
e Kosten van het welstandstoezicht (apparaatskosten en maatschappelijke kos-ten).
De eerste drie genoemde thema's zijn sterk procesmatig. Het takenpakket en de competentie van de Welstandscommissie zijn aan de orde. Bij kwaliteitsmeting en kosten gaat het uiteindelijk om een oordeel over de resultaten van het wel-standstoezicht en het welstandsbeleid.
1.3 Methode en onderzoeksaanpak
De bestuurlijke verdeling van taken alsmede de procedurele verdeling van de aanvragen in 'klein werk' en de grote bouwaanvragen zijn onderzocht door: - bouwaanvragen kwantitatief te analyseren (bouwaanvragen verdeeld naar
bouwsom, doorlooptijd, aard van het advies (verlenen of weigeren bouw-vergunning), vooroverleg Ga/nee» met gegevens, ontleend aan het infor-matiesysteem van de dienst Bouwen en Wonen;
casestudies aan de hand van een selectie van plannen (aard van de plannen, routing door de gemeentelijke diensten) via vraaggesprekken met leden Wel-standscommissie, vertegenwoordigers betrokken diensten en de aanvragers van de bouwvergunning (architecten/opdrachtgevers) en secundaire analyse van schriftelijk materiaal;
participerende observatie (aanwezigheid van OTB-onderzoekers) tijdens ver-gaderingen van de Welstandscommissie, het (collegiaal) overleg, het rol-luikenspreekuur en de vergaderingen tussen de Welstandscommissie en andere gemeentelijke diensten (overleg met Stadsbeheer, de participatie in het be-stuurlijke plannen overleg BPO);
secundaire analyse van verslagen van vergaderingen en relevante ge-meentelijke nota's;
de gang van zaken bij het welstandstoezicht in een aantal andere steden (Haarlem, Maastricht, Middelburg en Rotterdam) te vergelijken met die van Den Haag;
een schriftelijke enquête onder architecten, opdrachtgevers/aanvragers van bouwvergunningen en de gemeente (gemeentebestuur, leden van de Wel-standscommissie en vertegenwoordigers van betrokken diensten i.c. inspecteurs van de dienst Bouwen en Wonen, ontwerpers van de dienst Ruimtelijke en Economische Ontwikkeling (REO) en ontwerpers van de dienst Stadsbeheer). De vragenlijst die bij de enquête is gebruikt staat in bijlage 1. De resultaten van het vergelijkende onderzoek naar het welstandstoezicht in de vier andere steden
is afzonderlijk opgenomen in bijlage 4. De vragenlijst die de basis vormde van de gesprekken met vertegenwoordigers van die gemeenten is als bijlage 3 bij-gevoegd. Op verschillende momenten zijn gesprekken gevoerd met vertegen-woordigers van verschillende organisaties (zie bijlage 6).
De onderzoeksperiode is globaal afgebakend tot de jaren 1990 en 1991. Dat
im-pliceert dat de selectie van de plannen voor de case-studies en het beleidskader hierop afgestemd zijn. Dit betekent onder meer dat formeel de Woningwet (1962) een belangrijk juridisch gegeven is en niet de herziening van eind 1991. De beleidsmatige voorbereidingen op deze herziening komen wel aan de orde. In de conclusies en aanbevelingen van de rapportage wordt ook de actuele situa-tie betrokken.
Het onderzoek is uitgevoerd door het Onderzoeksinstituut OTB in opdracht van de dienst Bouwen en Wonen van de gemeente 's-Gravenhage. De
commissie die betrokken is geweest bij het onderzoek had de volgende samen-stelling:
P. Noordanus Wethouder Ruimtelijke Ordening en Stadsvernieu-wing;
P.AM. van den Bronk Th. Bosch
P. Bontebal
Directeur sector Bouwen, dienst Bouwen en Wonen; Voorzitter Welstandscommissie;
Uc;f Welstandscommissie;
R.P. Voskuil Hoofd Stedebouwkundig Ontwerpen, dienst
Ruimtelijke en Economische Ontwikkeling.
1.4 Selectie van de cases
In het onderzoek zijn plannen geselecteerd voor case-studies die een relatief be-scheiden omvang hebben. De plannen zijn geselecteerd in overleg met de bege-leidingscommissie. Tot de selectiecriteria behoorden: een goede spreiding over inhoudelijke invalshoeken (soorten plannen, kleine en grote plannen e.d.) en de vraag of al dan niet conflictsituaties een rol hebben gespeeld.
De bouwplannen zijn:
1 Voormalig Bruynzeelpand, KoninginnegrachtjKuyperstraat; 2 Nieuwbouw Staalbankiers, Toernooiveld;
3 Bouwplan Bofill, Laan Copes van Cattenburch; 4 Schilderwerk Tweede Kamergebouwen; 5 Stadsvernieuwingsplan, UP A lIl; 6 Nutswoningen, Parallelweg;
7 Uitbreiding gevangenis met open inrichting, Pompstationsweg; 8 Haags Dierencentrum Uithof.
Stedebouwkundige plannen: 9 Schenkstrook;
10 Laakhaven Hollands Spoor.
Omgevingsplannenjplannen openbare ruimte: 11 Sneltram/viaduct Parallelweg.
Kleine plannen:
12 Rolluiken, reclame, puien van winkels in het centrumgebied.
De competentie (taakveld en organisatorische inbedding) vormt de crux van deze evaluatie. Organisatorisch (met name de relatie tussen Welstand en het gemeen-telijk bestuur) valt veel te leren van projecten als Bofill en Nutswoningen. De kwaliteit kan geillustreerd worden aan de hand van cases zoals: het gebouw in opdracht van Staalbankiers aan het Toernooiveld, het kantoorgebouw op het voormalige Bruynzeelterrein, het complex Nutswoningen aan de Parallelweg, het
schilderplan van de Tweede Kamergebouwen, de kleine plannen/rolluiken. De uitbreiding van de Scheveningse gevangenis aan de Pompstationsweg en de verplaatsing van het Dierencentrum zijn voorbeelden van cases waarbij de taak-afbakening aan de orde is. De locatiekeuze en het gebruik maken geen deel uit van het takenpakket van Welstand. De overige cases, te weten, Schenkstrook en Laakhavens illustreren het uitgebreide takenpakket dat de Welstandscommissie twee jaar geleden van B& W heeft meegekregen.
Op twee na (Staalbankiers en Bofill) krijgen alle case-studies hun beslag in de periode na 1989. Het moment dat de gemeente de nota Welstand en Stadsbeeld (eind 1989) is als markeringspunt genomen om te bestuderen periode af te ba-kenen.
1.S Opzet van het enquête-ondenoek
De enquête is bedoeld om de kwalitatieve waardering van het welstandstoezicht te meten. Deze methode van onderzoek moet gezien worden als een aanvulling op de andere onderzoekscomponenten.
Voor de enquête zijn zes groepen benaderd:
a Leden gemeentebestuur (burgemeester en wethouders en gemeenteraad); b Ambtenaren diensten REO (ontwerpers), Stadsbeheer (ontwerpers) en
Bou-wen en Wonen (inspecteurs); c Leden Welstandscommissie;
d Architecten (de Haagse architecten en de architecten betrokken bij de cases); e Opdrachtgevers/aanvragers bouwvergunning van de kleine plannen (bouwsom
kleiner dan
f
50.000,- waarvoor in de periode juli 1991 - december 1991 een bouwaanvraag is afgedaan+
betrokken in cases);f Opdrachtgevers/aanvragers bouwvergunning van de grote plannen (bouwsom groter dan
f
300.000,- waarvoor in de periode januari 1991-februari 1992 een bouwaanvraag is afgedaan + betrokken in cases).1.6 Opbouw van het rapport
De rapportage is opgebouwd rondom drie thema's: kwaliteit, organisatie en kos-ten. Bij kwaliteit gaat het om het beleid dat door het welstandstoezicht wordt gevoerd alsmede het oordeel dat in de welstandsprocedure wordt geveld, de mate waarin sprake is van een subjectief oordeel e.d. Bij organisatie gaat het om de taken, procedures, functioneren, samenstelling en omvang van de Wel-standscommissie. De kosten zijn opgenomen als derde thema, waarbij is gekeken naar de interne kosten (de begroting van de Welstandscommissie en het bij-behorende ondersteunende ambtelijke apparaat). Deze thema's komen achter-eenvolgens in de hoofdstukken 3, 4 en 5 aan bod. In hoofdstuk 2 (eerste ver-kenningen) wordt de globale procedure beschreven om een bouwvergunning aan
te vragen. Voorts wordt het aantal en de aard van de bouwaanvragen alsmede enkele resultaten van de enquête globaal aangegeven. De resultaten van de ca-ses/plananalyses zijn opgenomen in een afzonderlijk hoofdstuk Documentatie case-studies. Het rapport besluit met de samenvatting, conclusies en aan-bevelingen (hoofdstuk 6).
2
EERSTE VERKENNINGEN
2.1 Inleiding
Wat houdt het welstandstoezicht in? Welke plaats heeft het binnen de gemeen-telijke organisatie? Hoe ziet de procedure van een bouwaanvraag eruit? Zijn er verschillende soorten bouwaanvragen? Hoeveel bouwaanvragen zijn er? Hoeveel vergunningen worden er verleend, hoeveel worden er jaarlijks geweigerd? Met deze en andere vragen wordt in dit hoofdstuk het welstandstoezicht in de gemeente 's-Gravenhage verkend.
2.2 De taak van de Welstandscommissie
Over de taak van de Welstandscomissie wordt in de Welstandsverordening (art. 6) op de eerste plaats verwezen naar de Bouwverordening, de Woningwet en de Monumentenwet. Verder worden de taken genoemd waarop de commissie des-gevraagd kan adviseren (te weten: openbare ruimte, stedebouw, renovatieplan-nen en beginselplanrenovatieplan-nen). In lid 2 van artikel 6 wordt de onafhankelijkheid van de Welstandscommissie in algemene termen geformuleerd, waarmee de Wel-standscommissie nagenoeg geen beperkingen worden opgelegd. Citaat: "De com-missie kan desgewenst eigener beweging aan burgemeester en wethouders advi-seren over aangelegenheden, die de welstand betreffen." Nadrukkelijk wordt ge-kozen voor een commissie die bestaat uit externe leden: "De leden van de com-missie mogen noch lid van de raad, noch ambtenaren van de gemeente zijn" (artikel 5).
Explicieter is de toelichting op de Welstandsverordening. "Met nadruk willen wij in dezen nog stellen dat de huidige gemeentelijke instanties hun adviestaak met betrekking tot de openbare ruimte (technisch, beheersmatig, financieel-econo-misch) en op het terrein van de vormgeving behouden. De Welstandscommissie voegt daar als het ware een onafhankelijke en vooral integraal advies aan toe" (Gemeente 's-Gravenhage, 1991a, p. 5).
De Welstandscommissie adviseert aan het college van B&W, dat vervolgens een besluit neemt.
2.3 Aanvraag van een bouwvergunning
Een bouwvergunning aanvragen begint met de vereiste stukken bij de dienst Bouwen en Wonen in te dienen. De dienst heeft een checklist opgesteld waarin de criteria bij een bouwaanvraag staan vermeld (met name de schaal van de tekeningen). Voor beginselaanvragen behoeven de tekeningen minder gedetail-leerd te zijn. Belangrijk is het gegeven dat de Welstandscommissie om nog voor de formele bouwaanvraag - vaak al bij het prille bouwinitiatief - betrokken is. Het zogenaamd ambtelijk of collegiaal vooroverleg biedt de bouwaanvragers de mogelijkheid nog voor de officiële bouwaanvraag bij de Welstandscommissie de haalbaarheid van het plan te peilen. (De organisatie en de stappen die ertoe lei-den dat een bouwvergunning wordt afgegeven staan in afb. 2.1.)
Na de bouwaanvraag maakt de inspecteur van de dienst Bouwen en Wonen de eerste schifting. Hij maakt een voorstel hoe de bouwvraag behandeld moet wor-den: bestuurlijk, ambtelijk of loketbehandeling. De loketbehandeling is gere-serveerd voor kleine plannen met een eenvoudige technische toetsing, zonder planologische procedures en vrijwel probleemloos voor de welstandsbeoordeling; minder van gewicht dan wel eenvoudig te beoordelen.
Het onderscheid tussen ambtelijke (A-plannen) en bestuurlijke plannen (B-plan-nen) heeft betrekking op de grote plannen. Bestuurlijke plannen zijn plannen waarbij inspraak noodzakelijk is en/of een planologische procedure nodig is. Het voorstel van de inspecteur wordt behandeld in de selectiecommissie waarin behalve de dienst Bouwen en Wonen, de afdeling Monumentenzorg, de brand-weer en de Welstandscommissie vertegenwoordigd zijn. Kleine plannen kunnen direct worden afgedaan: het resultaat kan zijn een toekenning, een weigering of het aanhouden van de bouwaanvraag. De vertegenwoordiger van de Welstands-commissie kan ook een uitgebreidere behandeling in de WelstandsWelstands-commissie verzoeken; het plan krijgt dan tegelijkertijd een ambtelijke of bestuurlijke status. De behandeling in de openbare Welstandscommissievergadering is meestal kort. Grotere plannen vragen weliswaar meer aandacht dan de kleine, maar vaak geldt voor dit soort plannen dat deze al in één of meer vooroverleggen aan de orde zijn geweest. Overigens is ook na de behandeling in de Welstandscommissie nader overleg met de aanvrager mogelijk in een zogenaamd collegiaal overleg. In een dergelijk overleg is er ruimte om het plan te bediscussiëren. Tijdens de vergaderingen van de Welstandscommissie wordt niet gediscussieerd tussen leden en de indieners van het plan. De indiener heeft wel de gelegenheid het plan kort te presenteren; ook voor derden bestaat de mogelijkheid tot inspreken. De Wel-standscommissie kan goedkeuren, weigeren of aanhouden. Tot de laatste cate-gorie behoort de 'goedkeuring-mits'. Een plan wordt goedgekeurd mits bepaalde onderschikte veranderingen worden aangebracht.
De technische en planologische toetsing vinden gelijktijdig plaats met de wel-standsbehandeling. De planologische toetsing heeft dan inmiddels wel uitge-wezen of het plan een A- dan wel B-status dient te krijgen.
Afb. 2.1 Stroomschema welstandstoezicht 's-Gravenhage
bouwvergunning (verleend or geweigerd)
Ongeacht het soort plan leidt de welstandsprocedure tot een (schriftelijk) advies. Kleine plannen (door middel van de loketprocedure ) en ambtelijke plannen wor-den door de dienst Bouwen en Wonen afgedaan. De betrokken gemeentelijke
dienst is hiertoe door B&W gemandateerd. Bestuurlijke plannen lopen via B&W naar de betrokken raadscommissies en eventueel de gemeenteraad. Ambtelijk worden deze plannen besproken in het zogenaamde Bestuurlijk Bouwplanoverleg (BPO). Hierin zijn vertegenwoordigers van de diensten / afdelingen Ruimtelijke en Economische ontwikkeling (REO), Bouwen en Wonen, Monumentenzorg, Be-stuursadvisering en de Welstandscommissie vertegenwoordigd. Het voorzitter-schap van deze ambtelijke commissie berust bij de directeur Bouwen van de dienst Bouwen en Wonen. Na de afronding van de welstandsprocedure met een schriftelijk advies nemen B&W het uiteindelijke besluit. B&W kunnen het advies overnemen of contrair gaan.
2.4 Woningwet en Herziene Woningwet
Eind 1991 is de Woningwet herzien. De veranderingen, die de bouwvergun-ningsprocedure en met name het welstandstoezicht raken, betreffen de behandel-termijnen, het welstandstoezicht van toepassing verklaren (driedeling van bouw-werken, mogelijke uitsluiting van gebieden van welstandstoezicht), welstands-criteria expliciet formuleren en de onafhankelijkheid van leden van de Wel-standscommissie. Aan het nieuwe onderscheid in vergunningsplichtige, meldings-plichtige en vrije bouwwerken is een mogelijkheid gekoppeld om de welstands-toets te laten vervallen. Bij vrije bouwwerken vervalt elk welstandstoezicht. Bij meldingsplichtige bouwwerken heeft de gemeente de mogelijkheid af te zien van (preventieve) welstandstoetsing. Daarnaast is het mogelijk om bepaalde gebieden van welstandstoezicht bij een aanvraag uit te sluiten. De gemeente 's-Graven-hage heeft besloten om noch bepaalde gebieden noch de meldingsplichtige bouwwerken uit te sluiten van welstandstoezicht. (De organisatie en de stappen die in de nieuwe situatie leiden tot het verlenen van een bouwvergunning zijn weergegeven in afbeelding 2.2.)
De tweede verandering betreft de behandeltermijnen. Bij de 'oude' situatie lag tussen aanvraag en beslissing maximaal vier maanden (Woningwet, art. 50). In-geval voor het verlenen van een vergunning een zogenaamde 'verklaring van geen bezwaar' (ex. art. 50, lid 8 Woningwet, art. 19 Wet op de Ruimtelijke Orde-ning) van Gedeputeerde Staten nodig is/was, beloopt de totale behandeltermijn maximaal zes maanden.
De herziene Woningwet kent zogenaamde fatale termijnen. Wanneer burge-meester en wethouders niet binnen drie maanden na ontvangst van de aanvraag hebben beslist, kan de vergunning als verleend beschouwd worden. Deze termijn kan eenmaal met nog eens drie maanden worden verlengd. Voor de zogenaamde meldingsplichtige bouwwerken geldt een termijn van één maand. In de nieuwe situatie is strikter en explicieter aangegeven wanneer de perioden ingaan. De aanvraag dient compleet te zijn. Burgemeester en wethouders hebben een maand de tijd om aanvullende gegevens op te vragen; de aanvrager heeft vervol-gens twee weken de tijd om hieraan te voldoen. Dit betekent dat maximaal
anderhalve maand na de indiening van het plan de looptijd voor de behandeling ingaat.
De belangrijkste richtgetallen in dit verband zijn: vier maanden in de oude en drie maanden in de nieuwe situatie. De modelbouwverordening van de Vereni-ging van Nederlandse Gemeenten (VNG), waaraan ook de gemeente 's-Graven-hage zich heeft geconformeerd, doet ook uitspraken over de behandeling van bouwaanvragen bij het welstandstoezicht. Voor vergunningsplichtige bouwwerken geldt een termijn van zes weken; meldingsplichtige bouwwerken dienen binnen twee weken van een advies voorzien te zijn. De gemeente 's-Gravenhage heeft eind 1989 op deze situatie geanticipeerd door in de organisatie en de procedures van bouwaanvragen wijzigingen voor te stellen. Nieuw was de loketprocedure waardoor een relatief klein plan binnen drie weken behandeld zou moeten zijn. B& W moeten advies vragen aan een commissie van onafhankelijke leden. Voor de herziening van de Woningwet was de onafhankelijkheid gedefinieerd voor de commissie als geheel. Deze onafhankelijkheid is gedefinieerd ten opzichte van het gemeentebestuur. Ambtenaren kunnen in de nieuwe situatie niet langer lid zijn van de Welstandscommissie of gemandateerd worden om bepaalde uitvoe-ringstaken te verrichten. De onafhankelijkheid van de leden ten opzichte van de collega-architecten is niet geregeld. Van bevoordeling is sprake als plannen van commissieleden sneller en/of minder kritisch behandeld worden. Van bevoor-deling is eveneens sprake als leden van de commissie opdrachten verwerven doordat collega-architecten bij de behandeling in de Welstandscommissie sneu-velen. Om bevoordeling te voorkomen kennen sommige Welstandscommissies het vermijden van een regionale binding. Deze formule komt maar ten dele tegemoet aan het probleem van mogelijke bevoordeling, aangezien architecten niet alleen in de eigen regio werken.
De leden van de Welstandscommissie dienen deskundig te zijn. In de praktijk wordt dit geïnterpreteerd als deskundig - bij voorkeur - ontwerper op het gebied van architectuur, stedebouw e.d. De Federatie Welstandstoezicht lijkt lekendeskundigen uit te sluiten (Federatie Welstandstoezicht, 1992a); de VNG doet dat vooralsnog niet. De omvang van de Welstandscommissie wordt in Woningwet of Modelbouwverordening niet aangegeven. De federatie houdt het op een (oneven) aantal van drie of meer leden (Federatie Welstandstoezicht, 1990). Een groter aantal leden dient te worden afgewogen tegen de kostenconsequenties, aldus de VNG.
De gemeente 's-Gravenhage kent een breed samengestelde Welstandscommissie waarin verschillende releyante (ontwerp-)disciplines zijn vertegenwoordigd met een beoogde omvang van negen leden. De onafhankelijkheid is conform de formulering in de wet.
Voor het eerst is vastgelegd dat de criteria van de welstandstoetsing dienen te worden geëxpliceerd. De VNG heeft hiertoe een formulering opgenomen in de Modelbouwverordening, die veel gemeenten en ook de gemeente 's-Gravenhage heeft overgenomen. De Modelbouwverordening bevat de volgende drie criteria en aandachtspunten:
Afb. 2.2
r-I Vef'l1lllDlagvrij
lI1ikel43 Woningwet
Bouwverleningsprocedure onder de herziene Woningwet
Melder/Aanvrager
n MeldlDgspllcbtlll
Besluit Meldingp~chtige
Bouwwerken. art. 42 WW
Preventieve toetsing op:
- Besluit Meldingsplichtige Bouwwerken -bestemmingsplan -Bouwverordening -welstand (2 weken) Afwijzend; (eventueel) m Ve"lunningsplkbtig Overige bouwwerken Monumenten. art. 40 WW
PrevenlÎeve toetsing op: - Bouwbesluit
- bestemmingsptan -Bouwverordening - welstand (6 weken) -(eventueel) monumentenzor&
(Bijv. vergunningsplichtig AROB-beroep volgens 1--"'>1
procedure ll1)
Toetsing achteraf op Bouwbesluit
Bron: naar Federatie Welstandstoezicbt (1992), OTB-aanvulling
reeds aanwezige of geprojecteerde bebouwing, de openbare ruimte, de stede-bouwkundige context dan wel het landschap;
- massa, structuur, maat en schaal, detaillering, materiaalkeuze en kleurstelling; - samenhang in het ontwerp van het bouwwerk en de onderlinge relatie tussen
de samenstellende delen daarvan.
De formulering van criteria is tweeledig, omdat men naast de bovengenoemde criteria, de verwijzing heeft opgenomen naar criteria die ontleend kunnen wor-den aan gemeentelijke nota's waarin het welstandsbeleid is vervat.
2.S Capaciteitsbeslag: eerste kwantitatieve verkenning
Het aantal bouwaanvragen bedroeg in Den Haag vóór de herziening van de Wo-ningwet zo'n 1400 op jaarbasis. Opvallend is dat in de afgelopen twee jaar dit aantal een stijgende lijn laat zien. In 1990 ging het om 1031 bouwaanvragen, in 1991 1377, terwijl op basis van het eerste kwartaal van 1992 (383 bouw-aanvragen) over het jaar 1992 een totaal van ruim 1500 verwacht mag worden. Het aantal afgedane bouwaanvragen houdt met deze ontwikkeling gelijke tred. In 1991 en 1992 worden ten opzichte van 1990 relatief meer bouwaanvragen af-gedaan dan er binnenkomen. Het aantal bouwaanvragen bedroeg in 1990: 834, in 1991: 1391 en bedraagt naar verwachting in 1992: 1668 (op basis van het eerste kwartaal met 417 afgedane bouwaanvragen). De 'voorraad' in behandeling zijnde bouwaanvragen neemt dus af. Vergelijk tabel 2.1. Wanneer we de afgedane bouwaanvragen als aandeel nemen van de ingekomen bouwaanvragen, dan stijgt dit aandeel van 76% in de eerste helft van 1990 tot 109% in het eerste kwartaal van 1992.
Niet alle bouwaanvragen worden positief gehonoreerd. Ongeveer 80% van de bouwaanvragen leidt tot een bouwvergunning en 10% wordt geweigerd. Tijdens het proces van de behandeling blijkt ook de aanvrager van de bouwvergunning zich te bedenken; 10% in 1990 en zo'n 5% in 1991 en 1992 (Ie kwartaal) blijkt zijn aanvraag in te trekken. Ook op dit punt is er een verschil te constateren tus-sen 1990 en 1991: vanaf 1991 worden meer bouwaanvragen geweigerd. De
cate-Tabel 2.1 Ingekomen en afgedane bouwaanvragen naar periode, jan. 1990 -mrt. 1992*
jan-jun 1990 jul-dec 1990 jan-jun 1991 jul-dec 1991 jan-mrt 1992
abs. % abs. % abs. % abs. % abs.
Ingekomen 555 100 476 100 611 1()() 766 100 383
Afgedaan 422 76 412 'ir7 638 104 753 98 417
• Afgedane bouwaanvragen weergegeven als percentage van de ingekomen bouwaanvragen Bron: Dienst Bouwen en Wonen gemeente 's-Gravenhage, OTB-bewerking
%
100 109
Tabel lol Afgedane bouwaanvragen (bouwvergunning, weigering, intrekking door aanvrager), Jan. 1990 - mrt. 1992
jan-jun 1990 jul-dec 1990 jan-jun 1991 jul-dec 1991 jan-mrt 1992 abs. % abs. % abs. % abs. % abs. % BoUWYergunning 320 76 338 82 515 81 589 78 340 82
Weigering Z7 6 12 3 79 12 100 13 44 11
Intrek.Aanvr. 41 10 43 10 22 3 38 5 20 5
Overig 34 8 19 5 22 3 26 3 13 3
totaal 422 100 412 100 638 100 753 100 417 100 Bron: Dienst Bouwen en Wonen gemeente 's-Gravenhage, DTB-bewerking
gorie 'overig' omvat beginselplannen, aanlegvergunningen, sloopvergunningen en het niet-ontvankelijk verklaren van de aanvraag. Vergelijk tabel 2.2.
Het merendeel van de afgedane bouwaanvragen betreft kleine plannen. Wan-neer we naar de bouwsom kijken, dan blijkt zo'n 56% te bestaan uit plannen met een bouwsom van minder dan
f
50.000,-. Hierbij moeten we denken aan kleine verbouwingen en voorzieningen zoals dakkapellen, tuinkamers, recon-structie van winkelpuien en reclamevoorzieningen. Het aantal grote bouw-plannen is beperkt; ongeveer 15% van de bouwbouw-plannen heeft een bouwsom ho-ger danf
600.000,-. Dan gaat het minimaal om een paar woningen, een klein kantoor- of bedrijfsgebouw etc. In de loop van de tijd is in deze verdeling van bouwaanvragen weinig verandering opgetreden. Vergelijk tabel 2.3.Over het soort bouwaanvragen (nieuwbouw, verbouw, renovatie, horeca, bedrij-ven, reclame e.d. is niet veel bruikbare informate voorhanden. Na het turven van de verschillende plannen die in de Welstandscommissie behandeld zijn, blijkt in
de jaren 1990 en 1991 gemiddeld 18% van de plannen betrekking te hebben op reclame (spreiding 10 - 28%). Het bestuurlijk informatiesysteem van de dienst Bouwen en Wonen biedt op dit terrein verder onvoldoende gedetailleerde infor-matie. Het informatiesysteem kent weliswaar een indeling in categorieën, maar de categorie 'overig' omvat maar liefst 80 to 90%.
De gemeente Den Haag kent het onderscheid tussen ambtelijke en bestuurlijke plannen. Bouwaanvragen worden bestuurlijke plannen door de noodzaak van
in-spraak en/of een afwijking van het geldende bestemmingsplan (vergelijk tabel 2.4). Het aandeel bestuurlijke plannen is relatief bescheiden: zo'n 15%. In de loop van de tijd is hierin weinig verandering te bespeuren.
Niet al te verbazingwekkend, maar toch het vermelden waard, is het gegeven dat de bestuurlijke plannen voornamelijk grote plannen zijn: zo'n 65% van het
aan-tal afgedane bouwaanvragen in de categorie bestuurlijke plannen betreft bouw-aanvragen met een bouwsom van meer dan
f
600.000,- (tegenover zo'n 60% in de categorie ambtelijke plannen). Het aantal grote bestuurlijke plannen is in de afgelopen periode afgenomen. Vergelijk tabel 2.5.Tabel 2.3 Afgedane bouwaanvragen naar periode en bouwsom (x f 1000,-) voor ambtelijke en bestuurlijke plannen, jan. 1990 - mrt. 1992 bouwsom jan-jun 1990 jul-dec 1990 jan-jun 1991 jul-dec 1991 jan-mrt 1992 (x UXlO,-)
abs. % abs. % abs. % abs. % abs. %
<25 142 34 126 31 226 35 304 40 149 36 25-50 63 15 69 17 113 18 115 15 82 20 50-150 71 17 57 14 99 16 116 15 75 18 150-300 30 7 49 12 56 9 68 9 31 7 300-600 33 8 30 7 49 8 49 7 18 4 >600 82 19 81 20 95 15 101 13 62 15 totaal 422 100 412 100 638 100 753 100 417 100
Bron: Dienst Bouwen en Wonen gemeente 's-Gravenhage, ~TB-bewerking
Tabel 2.4 Afgedane bouwaanvragen naar periode en aard behandeling (A of B), jan. 1990 - mrt. 1992
jan-jun 1990 jul-dec 1990 jan-jun 1991 jul-dec 1991 jan-mrt 1992
abs. % abs. % abs. % abs. % abs. %
Ambtelijk 353 84 334 81 553 87 658 87 362 87
Bestuurlijk 69 16 78 19 85 13 95 13 55 13
totaal 422 100 412 100 638 100 753 100 417 100
Bron: Dienst Bouwen en Wonen gemeente 's-Gravenhage, OTB-bewerking
Tabel 2.5 Afgedane bouwaanvragen naar periode en bouwsom (x f 1000,-), Bestuurlijke plannen, jan. 1990 - mrt. 1992
bouwsom jan-jun 1990 jul-dec 1990 jan-jun 1991 jul-dec 1991 jan-mrt 1992
(x 1000,-) abs. % abs. % abs. % abs. % abs. %
<25 2 3 2 3 3 4 5 5 5 9 25-50 2 3 2 3 1 1 2 2 7 13 50-150 2 3 4 5 2 2 7 7 2 4 150-300 2 3 10 13 9 11 8 8 6 11 300-600 5 7 10 13 10 12 15 16 6 11 >600 56 81 50 64 60 71 58 61 29 53 totaal 69 100' 78 100 85 100 95 100 55 100
2.6 Kenmerken van de steekproef; enkele achtergrondvariabelen
In de beschrijvingen hebben we de subcategorieën leden van de Welstandscom-missie, ambtenaren van een gemeentelijke dienst en leden van het gemeentebe-stuur om redenen van voldoende celvulling samengenomen en gegroepeerd tot 'gemeente
+
Welstandscommissie'. Van de beschreven steekproef behoort 34% tot de gemeente, 17% tot de groep 'architecten', 27% tot de 'kleine' opdracht-gevers/aanvragers van een bouwvergunning en 22% tot de groep 'grote' op-drachtgevers/aanvragers van een bouwvergunning. Tabel 2.6.De enquête heeft een totale respons van 39%; zie tabel 2.7. Dat is voor een schriftelijke enquête een gebruikelijk resultaat. We zien echter dat de respons ongelijk verdeeld is over de verschillende benaderde groepen. Een groot aandeel van de benaderde ambtenaren, leden van de Welstandscommissie, gemeentebe-stuurders en architecten heeft gereageerd. De grote en kleine opdrachtgevers blijven achter bij het gemiddelde. Veel van deze respondenten zijn zeer kritisch over het welstandsbeleid in Den Haag. Het is denkbaar dat het negatieve
oor-Tabel 2.6 Verdeling van de steekproef naar type organisatie
Categorie abs. Gemeente + Welstandcie. 97 Architecten 50 Opdrachtgevers
«
50.000,-) 78 Opdrachtgevers (> 300.000,-) 63 totaal 288Bron: OTB-enquête Welstandstoezicht in de gemeente 's-Gravenhage
Tabel 2.7 Verstuurde en geretourneerde enquêteformulieren-Verstuurd
Categorie abs. abs.
Welstandscommissie 10 5 Ambtenaar gemeentelijke 103 69 dienst Gemeentebestuur 38 23 Architecten 82 50 Opdrachtgevers « 50.000,-) 305 78 Opdrachtgevers (> 300.000,-) 198 63 totaal 736 288
• Response is exclusief zestien onbestelbare enquêteformulieren/niet-valide response Bron: OTB-enquête Welstandstoezicht in de gemeente 's-Gravenhage
18 % 34 17 27 22 100 Response % 50 67 61 61 26 32 39
deel enigermate samenhangt met de non-respons. Veel enquêtes onder bedrijven hebben overigens te kampen met een relatief lage respons; een respons van 20% tot 25% is niet ongewoon.De meeste respondenten hebben al vele jaren ervaring met het Haagse welstandsbeleid; meer dan 65% heeft drie of meer jaren ervaring. Het is met andere woorden deze groep die de veranderingen in het welstandsbeleid moet hebben meegemaakt. Kleine en grote opdrachtgevers hebben relatief het minste ervaring; respectievelijk 44% en 55% met drie of meer jaren ervaring. De architecten vormen blijkens tabel 2.8 de meest ervaren groep onder de respondenten.
Tabel 2.8 Ervaring van de verschillende groepen met het Haagse welstandsbeleid in jaren Categorie 1 2 3 4 Totaal Ervaring % % % % % abs. < 1 jaar 7 0 33 18 15 44 tussen 1 en 3 jaar 19 10 23 28 20 58 tussen 3 en 5 jaar 16 12 10 8 12 34 tussen 5 en 7 jaar 16 16 4 6 10 30 > 7 jaar 43 62 30 41 42 122 totaal 100 100 100 101 100 288 1 Gemeente + Welstandscommissie 2 Architecten 3 Opdrachtgevers « 50.000,-) 4 Opdrachtgevers (> 300.000,-)
Bron: OTB-enquête Welstandstoezicht in de gemeente 's-Gravenhage
Tabel 2.9 Ervaring van de verschillende groepen welstandsbeleid in andere gemeenten Categorie 1 Bekendheid % Ja 100 Neen 0 totaal 100 1 Gemeente + Welstandscommissie 2 Architecten 3 Opdrachtgevers
«
50.000,-) 4 Opdrachtgevers (> 300.000,-) 2 3 4 % % % 98 83 87 2 17 13 100 100 100Bron: OTB-enquête Welstandstoezicht in de gemeente 's-Gravenhage
Totaal
% abs.
92 266
8 22
Van de respondenten heeft bijna de helft (47%) ervaring met het welstands-beleid in een andere gemeente. Deze ervaring geldt - logischerwijs - voor-namelijk voor de architecten (100%) en de grotere opdrachtgevers/aanvragers van een bouwvergunning. De gemeente en de kleine opdrachtgevers hebben vol-gens tabel 2.9 de minste ervaring buiten de gemeente Den Haag zelf (ongeveer 30%).
2.7 Tussenbalans
De fatale termijnen, de mogelijkheid tot gebiedsgerichte uisluiting, eisen voor de onafhankelijkheid van de leden van de Welstandscommissie en de verplichte uit-werking van 'redelijke eisen van welstand' in de lokale bouwverordening zijn de nieuw elementen in de eind 1991 herziene Woningwet. De gemeente Den Haag heeft op de herziening van de wet gereageerd door een aantal veranderingen in de organisatie en bouwvergunningsprocedure door te voeren. De loketprocedure voor kleine plannen is hiervan een belangrijk onderdeel. De aanpak lijkt ef-fectief: vanaf 1991 worden er meer bouwaanvragen afgedaan dan dat er bij de dienst Bouwen en Wonen binnenkomen. De 'voorraad' in behandeling zijnde bouwplannen neemt af.
3
KWALITEIT
3.1 Inleiding
De gemeente 's-Gravenhage voert sinds het begin van de jaren tachtig een, wat genoemd wordt, 'actief welstandsbeleid. De drie wezenlijke kenmerken van dit beleid zijn: het inhoudelijk formuleren van beleid en standpunten, het ex-pliciteren daarvan in beleidsdocumenten en het publiekelijk bekend maken van beleid en standpunten. In dit hoofdstuk gaan we, met 'kwaliteit' als invalshoek, hierop nader in. Het begrip kwaliteit is door de recent gepubliceerd Archi-tectuurnota in discussie gekomen. Een van de kritiekpunten was dat met de publikatie van de Architectuurnota het beleid niet inhoudelijk geformuleerd was. Dit lijkt op het 'actieve' welstandsbeleid van de gemeente 's-Gravenhage niet van toepassing. Een ander kritiekpunt betrof de kwestie of 'kunst' (waarbij archi-tectuur gezien kan worden als een van de kunstvormen) wel voorwerp van over-heidsbeleid mag en kan zijn. Thorbecke heeft deze vraag gesteld en negatief beantwoord; het (centrale) overheidsbeleid volgt hem hierin nog steeds, zo lijkt het. We zullen hier deze discussie niet - in elk geval niet principieel - voeren. We kijken allereerst naar de verschillende onderdelen van het actieve welstands-beleid. De nadruk ligt in dit hoofdstuk op de beleidsinhoud. Rolluiken en re-clame zijn voorbeelden van een thematische aandacht van het welstandsbeleid. Ook de illegale bouw wordt besproken. Vervolgens gaan we in op het oordeel van de Welstandscommissie. Wat zijn nu precies de criteria op basis waarvan een bouwaanvraag wordt gehonoreerd of afgewezen? De inspanningen, die moe-ten leiden tot een geobjectiveerd oordeel, volgen we daarbij nauwletmoe-tend. Ook de bekendheid van en waardering voor de combinatie kwaliteitsbeleid-wel-standsbeleid komen door middel van de enquêteresultaten aan de orde.
3.2 Thema's van een actief welstandsbeleid Buurtprofielen, beeldkwaliteitsplannen
Beeldkwaliteitsplannen worden in de vormgeving van het welstandsbeleid gezien als noodzakelijke aanvulling op het planologisch stelsel dat gekenmerkt wordt
door de bepaling van functie en bestemming. Een beeldkwaliteitsplan is "speci-fiek gericht op de bestaande en gewenste visueel-ruimtelijke kwaliteit en bele-vingswaarde van een bepaald gebied en is tevens bedoeld als kader voor beleid en advisering" (Kuiper Compagnons, 1992, p. 19). Bij voorkeur zou het welstandsbeleid moeten aanhaken bij de bestaande ruimtelijke plannen (vgl. o.a . . Federatie Welstandstoezicht, 1990; Ministerie van VROM en WVC, 1991). Er worden drie mogelijkheden geschetst: 1) aansluiten bij het structuurplan, 2) aansluiten bij het bestemmingsplan voor bestaand stedelijk gebied, 3) aansluiten bij het bestemmingsplan voor een nieuwe woonwijk. Daarnaast wordt het denkbaar geacht dat het beeldkwaliteitsplan als zelfstandig plantype wordt ontwikkeld wordt en als gemeentelijk kader dient voor het welstandsbeleid (Kuiper Compagnons, 1992, p. 25). Het plantype is dan aanvullend op de criteria die voor het welstandsbeleid zijn opgenomen in de (model-) bouwverordening. Indien door de gemeenteraad vastgesteld, heeft het plantype politiek gewicht. Bij een zelfstandige ontwikkeling van het beeldkwaliteitsplan blijft het bestemmingsplan vanwege het bijzondere juridische karakter bij strijdigheid doorslaggevend.
In de nota Welstand en Stadsbeeld (Gemeente 's-Gravenhage, 1989b) en de nota Bouwen aan de stad (Gemeente 's-Gravenhage, 1990b) wordt het opzetten van buurtprofielen en wijktypologieën aangekondigd. Deze kunnen beschouwd wor-den als onderdelen van beeldkwaliteitsplan is omschreven. Hierdoor kunnen
ini-tiatiefnemers in een vroeg stadium weten aan welke welstandscriteria zij moeten voldoen. De formulering uit de toelichting op de Welstandsverordening (Ge-meente 's-Gravenhage, 1991) suggereert echter dat welstandscriteria na stede-bouwkundige randvoorwaarden worden vastgesteld. Citaat: "Deze welstands-voorwaarden liggen in het verlengde van de stedebouwkundige randvoor-waarden". Welstandscriteria kunnen projectonafhankelijk worden vastgesteld; stedebouwkundige randvoorwaarden zijn altijd gekoppeld aan een specifiek pro-ject. De koppeling met stedebouwkundige randvoorwaarden is overigens niet al-tijd goed mogelijk, doordat het opstellen ervan meer en meer aan particuliere partijen wordt overgelaten (Gemeente 's-Gravenhage, 1992i).
In de notitie van het secretariaat van de Haagse Welstandscornissie (Gemeente 's-Gravenhage, 1992h) worden drie mogelijkheden geschetst voor de ontwikke-ling van beeldkwaliteitsplannen, op het niveau van a) de wijk, b) een conflict-situatie en c) een of meer 'thema's' (zoals kozijnvervanging). In het aangeven van welstandscriteria voor verschillende 'thema's' wordt voorzien door de gepu-bliceerde brochures. In de nota Bouwen aan de stad (Gemeente 's-Gravenhage, 1989b) is reeds voorgesteld om met enkele wijken te starten. Het discussiepunt lijkt momenteel te zijn of overgegaan moet worden tot integrale wijkplannen waarin welstandseisen worden geformuleerd of dat een dergelijke profilering zich zou moeten beperken tot 'bijzondere locaties'. Het een sluit het ander niet uit. Een goed voorbeeld voor een integrale benadering is het stedebouwkundig plan voor Laakhavens Hollands Spoor (zie case-studie 10).
Brochures
Er zijn drie brochures beschikbaar: over het dak (dakkapellen, duiventillen), over kozijnen (met het oog op kozijnvervanging) en rolluiken. Een brochure over reclame is in voorbereiding. Het voorlichtende karakter staat voorop. De lezer dient te weten dat voor de beschreven gevallen een bouwvergunning nodig is. De brochures zijn goed gei1lustreerd, er worden criteria gegeven waaraan ontwerp-oplossingen dienen te voldoen en soms worden ook alternatieve ontwerp-oplossingen gesuggereerd. De brochures over de rolluiken en het dak zijn in dit opzicht het meest uitgewerkt. Voor het gesloten rolluik worden duidelijke alternatieven ge-geven: gepantserd glas, open rolluiken of schalmhekken (in de gevel of achter winkelruiten of etalages). Kozijnvervanging vindt in de praktijk op zeer uiteen-lopende wijze plaats (afb. 3.1) In de brochure wordt nadruk gelegd op het mate-riaal: vervanging van houten of staal door met name kunststof leidt tot onge-wenste dimensies van stijlen, kalven en dorpels. Het wijzen op mogelijke con-sequenties van kunststofkozijnen en dubbelglas (vocht, schimmel, etc.) is een onvoldoende steekhoudend argument, te eenzijdig en in elk geval niet praktisch. Kunststof kozijnen, ook wanneer zij goed gedimensioneerd zijn, lijken zo te wor-den uitgesloten. Een meer integrale beoordeling zou op zijn plaats zijn.
Rolluiken
De gemeente Den Haag streeft naar vergroting van de belevings- en leefbaar-heidswaarde van de binnenstad. Behalve geobjectiveerde procedures en criteria voor gevelwijzigingen en het aanbrengen van reclames heeft de gemeente haar beleid gericht op het -al dan niet illegaal - aanbrengen van (gesloten) rolluiken. Uit een inventariserend onderzoek in augustus 1987 is gebleken dat van de 1049 winkels en horecagelegenheden in het studiegebied (Haagse binnenstad) er 302 voorzien waren van een rolluik of rolhek. Van deze 302 zaken had 28,4% een open rolluik, 16% een gedeeltelijk open rolluik en 55,6% een gesloten rolluik. Het college van B&W heeft een verbod uitgevaardigd op volledig gesloten rollui-ken en rolhekrollui-ken: het rolluirollui-kenbesluit van 21 juni 1987. Het verbod geldt niet alleen voor de binnenstad, maar voor heel Den Haag. Dit besluit is gericht op het aanbrengen van gesloten rolluiken en rolhekken. Maar om de bestaande voorzieningen aan te pakken is er een overgangsregeling getroffen, die moet bewerkstelligen dat de bestaande gesloten rolluiken binnen een periode van vijf jaar vervangen worden door open rolluiken of totaal worden verwijderd. Na deze periode van vijf jaar heeft de gemeente de mogelijkheid om op te treden tegen bedrijven die nog over een gesloten rolluik beschikken of tegen rolluiken die il-legaal aangebracht zijn. De verdere uitwerking en detaillering van zowel eisen als procedure is in overleg met een groot aantal belanghebbenden tot stand ge-komen, te weten verzekeraars, leveranciers van rolluiken, ondernemers, politie en brandweer.
Door middel van het criterium van 75% doorlaatbaarheid is het beleid ten aan-zien van leefbaarheid van de binnenstad op een bepaalde manier geobjectiveerd. Hierdoor wordt de subjectiviteit bij het behandelen van bouwaanvragen terug-gedrongen. Als een aanvraag tot het aanbrengen of veranderen van rolluiken voldoet aan dit criterium, dient het plan nog aan de 'redelijke eisen van wel-stand' getoetst te worden. Dit betekent dat het plan door de Welstandscommissie besproken en beoordeeld moet blijven worden.
Reclame aan gebouwen
De aandacht voor reclame aan gebouwen is terug te voeren op "de zorg voor het behoud van de architectonische kwaliteit en de cultuurhistorische waarde van
Tabel 3.1 Overzicht verdeling rolluiken in de Haagse binnenstad, 1987
abs. %
Geen rolluik 747 71
Open rolluik 86 8
Gedeeltelijk open rolluik 48 5
Gesloten rolluik 168 16
totaal 1049 100
Bron: Gemeentelijk Bouw- en Woningtoezicht 's-Gravenhage, 1988 24
monumenten en historische stadsgezichten". Momenteel is nog geen openbare publikatie beschikbaar over reclame aan gebouwen. In een conceptversie wordt onderscheid gemaakt in drie stedebouwkundige situaties: 1) cultuur-historische gebieden (o.a. monumenten), 2) gebieden met een bijzondere functie (o.a. groengebieden, kunstwerken), 3) commerciële gebieden (o.a. kemwinkelgebied). In de notitie wordt een aanzet geleverd voor de uitwerking van voorschriften, waarbij onder meer de verticale geleding van de gevel kan worden gehandhaafd. Bij monumenten wordt een reclamebord/lichtbak gelimiteerd tot de afmetingen van 70 x 70 cm (haaks op de gevel). Uitsteeklichtbakken mogen geen opper-vlakte hebben groter dan 0,8 m2 (90 x 90 cm). Ten aanzien van de plaats aan de gevel wordt gesteld dat "reclames bij voorkeur tussen 3.00 en 4.00 m boven de grond dienen te worden aangebracht".
De voorschiften hebben vooral tot doel de gebouwen te beschermen. De afme-tingen van de reclamevoorzieningen dienen beperkt te zijn. Over de reclame-voorzieningen zelf gaat het zelden. Daardoor ontstaat een eenzijdig, negatief beeld van reclames. Er mag veel niet, maar wat mag wel? De legitimatie ('zorg voor het behoud van de architectonische kwaliteit etc.') is op zich juist, maar staat niet sterk. Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld het criterium over rol-luiken, waarbij open etalages ook een erkend commercieel belang hebben en de sociale veiligheid kunnen bevorderen. Positief is de aanzet om toetsbare criteria te ontwikkelen, die voor de praktische handhaving eenduidiger en beter hanteer-baar zijn dan uitspraken als 'indien het stadsbeeld dit toelaat' en 'wanneer es-thetisch goed verzorgd'.
Illegale bouw/repressief welstandsbeleid
Het herziene beleid over het welstandstoezicht dat de gemeente 's-Gravenhage sinds twee jaar uitvoert, is neergelegd in drie nota's: Welstand en Stadsbeeld (1989b), Bouwen aan de Stad (1990b) en Bouwen met vergunning (1990a). De nota Welstand en Stadsbeeld gaat specifiek in op het welstandsbeleid. De nota Bouwen aan de stad beschrijft de organisatie van de bouwaanvraagprocedure. De nota Bouwen met vergunning gaat in op het handhavingsbeleid (bouwwerken dienen conform de verleende bouwvergunning te worden uitgevoerd) en het opsporingsbeleid (hoe kan illegale bouw worden gesignaleerd en aangepakt?). De nota is, volgens de eigen formulering, "als het 'sluitstuk' van de andere beleidsstukken te beschouwen" (p. 3).
In verband met illegale bouw werden in 1991 66 aanschrijvingen verricht; in het eerste kwartaal van 1992 ging het om 28 aanschrijvingen. In de beleidsvoor-nemens wordt aangesloten bij het eerder geformuleerde actieve welstandsbeleid. Prioriteit wordt gelegd bij het stadsbeeld, controle op de uitvoering van be-stuurlijke bouwplannen en leefbaarheid (m.n. ongewenste functies zoals pros-titutie, omzetten van woningen in kantoren). De voorgestane aanpak concen-treert zich op aandachtspunten, een aantal wijken en een effectieve klachten-afhandeling. Het aandeel van de aanschrijvingen dat om welstandsoverwegingen wordt uitgevoerd is relatief groot. In 1991 en het eerste kwartaal van 1992 betrof
het respectievelijk 52 en 21 aanschrijvingen. Ook het inhoudelijk oordeel van de Welstandscommissie bij juridische procedures is belangrijker geworden. Dit heeft bijgedrage tot het succes bij een aantal van dergelijke procedures.
De aanpak van de rolluiken is een kritische fase ingegaan. Het beleid is gefor-muleerd, de organisatie is erop aangepast, maar veel zal afhangen van het (waar-schijnlijk noodzakelijke) repressieve optreden om het beleid te effectueren. Voor reclame dient nog veel te gebeuren. De in 1990 aangekondigde nota is alleen nog in concept aanwezig, maar heeft nog niet tot een brochure geleid. De con-trole op de uitvoering van de bouwwerken, waarvoor in een eerder stadium wel een bouwvergunning is verleend, schiet nog te kort. De Welstandscommissie heeft nog steeds problemen met het toezicht op de bouw: "Het komt regelmatig voor dat bouwwerken anders worden uitgevoerd dan in de ontwerpen is gete-kend. Veel energie van de Welstandscommissie voor begeleiding van plannen blijkt dan voor niets geweest." (Gemeente 's-Gravenhage, Welstandscommissie, 1992d). Het vroegtijdig informeren over wijkkarakteristieken waarbij in aan-sluiting op de gemeentelijk nota Stadsvernieuwing in perspectief gewerkt zou kunnen worden met zogenaamde (wijk-) typologieën, lijkt nog niet expliciet van de grond te zijn gekomen.
Waardering van het welstandsbeleid: enquêteresuItaten
De bekendheid onder de respondenten met het doel van het Haagse welstands-beleid i.c. de stimulering van de architectonische kwaliteit is groot. Maar liefst 92% kent de combinatie van welstand en (gemeentelijk) architectuurbeleid. Bij de gemeente en de groep architecten is de bekendheid volledig of nagenoeg vol-ledig. Bij de kleine opdrachtgevers / aanvragers van een bouwvergunning is deze bekendheid relatief klein. Zie tabel 3.2.
De waardering voor de kwaliteitsverbetering, die met het welstandsbeleid wordt nagestreefd, is minder groot dan de algemene bekendheid. Van het totaal aantal
Tabel 3.2 Wist u dat het welstandstoezicht gebruikt wordt om de
architectonische kwaliteit te stimuleren?
Categorie 1 Bekendheid % Ja 100 Neen 0 totaal 100 1 Gemeente + Welstandscommissie 2 Architecten 3 Opdrachtgevers
«
50.000,-) 4 Opdrachtgevers (> 300.000,-) 2 3 4 % % % 98 83 87 2 17 13 100 100 100Bron: DTB-enquête Welstandstoezicht in de gemeente 's-Gravenhage
26
Totaal % abs. 92 266 8 22 100 288Tabel 3.3 Wat is uw algemene waardering voor de kwaliteitsverbetering zoals die door het welstandstoezicht en welstandsbeleid wordt nage-streefd? Categorie 1 2 3 4 Totaal Waardering % % % % % abs. Goed 24 23 16 11 19 50 Redelijk 23 19 25 19 22 57 Voldoende 25 13 11 25 19 50 Matig 22 29 27 34 27 70 Slecht 6 17 21 11 13 33 totaal 100 100 100 100 100 260 1 Gemeente + Welstandscommissie 2 Architecten 3 Opdrachtgevers
«
50.000,-) 4 Opdrachtgevers (> 300.000,-)Bron: DTB-enquête Welstandstoezicht in de gemeente 's-Gravenhage
respondenten dat geïnformeerd is over de achterliggende doelstelling van het welstandsbeleid, zegt 60% de kwaliteitsverbetering 'voldoende' tot 'goed' te achten; 40% heeft een waardering 'matig' of 'slecht'. De gemeente zelf is het meest positief. De andere groepen hebben een relatief negatieve waardering. De spreiding van de antwoorden onder de groepen respondenten - met name onder architecten en 'kleine' opdrachtgevers - is echter groot. Zie tabel 3.3. Er is sprake van een duidelijke samenhang tussen de waardering voor het Haagse be-leid en de waardering elders; naarmate de respondenten het bebe-leid in Den Haags negatiever beoordelen, zijn ze positiever over de situatie elders. Deze samenhang geldt vanzelfsprekend alleen voor diegenen die ook daadwerkelijk ervaring met het welstandsbeleid van andere gemeenten hebben.
Wanneer we de verschillende onderdelen bekijken waarop het welstandsbeleid betrekking heeft, dan scoren deze niet alle even hoog. We hebben gevraagd om een cijfer van 1 tot 10 te geven voor onderdelen als kozijnvervanging, winkel-puien en rolluiken, reclame etc. De cijfers 1 tlm 3, 4 en 5, 6 en 7 en de cijfers 8
tlm 10 zijn respectievelijk gegroepeerd tot 'slecht', 'matig', 'voldoende' en 'goed'.
Opnieuw krijgt het beleid een nipte voldoende. De aandacht voor monumenten is een positieve uitschieter. Relatief laag scoren alle andere onderdelen met uit-zondering voor 'grote bouwplannen buiten het centrum' en 'grote stadsvernieu-wingsplannen binnen het centrum'. Deze twee categorieën nemen een tussenpo-sitie in.
Tabel 3.4 De waardering van de verschillende onderdelen waarop het welstandsbeleid betrekking heeft
Waardering Slecht Matig Voldoende Goed Totaal
Onderdeel welstands-beleid % % % % % ab&.
Kozijnvervanging, daken e.d. 19 25 29 28 100 188
Winkelpuien, rolluiken 18 22 33 1:7 1(lO 180
Reclame 14 32 33 21 1(lO 183
Monumenten 6 9 49 37 1(lO 175
Plannen Openbare ruimte 11 24 50 15 100 172
Stedebouwlrundige plannen 13 29 46 13 100 165
Grote bouwplannen buiten 5 26 56 13 100 172
centrum
Grote stadsvernieuwings- 6 28 51 15 100 177
plannen in het centrum
Grote bouwplannen (kan- 10 36 42 13 100 188
toren) in het centrum
Bron: OTB-enquête Welstandstoezicht in de gemeente 's-Gravenhage
3.3 Oordeel van de Welstandscommissie
Een bouwwerk dient te voldoen aan redelijke eisen van welstand. De concreti-sering daarvan wordt overgelaten aan de locale overheid. Veel over het feitelijke kwaliteitsoordeel binnen het welstandstoezicht is reeds hiervoor geformuleerd. Beleidsintenties zijn geformuleerd en ook de organisatie is voor een belangrijk deel anders ingericht. De versnelde behandeltermijnen zijn natuurlijk een zicht-baar succesvol resultaat. Nauwkeurige, toetsbare en hanteerbare criteria ont-breken evenwel. En meer nog: er dienen meer alternatieve oplossingen aange-dragen te worden. Daardoor kan de presentatie van het welstandstoezicht wat meer uit de sfeer van het 'verbod' gehaald worden.
Er zijn drie soorten criteria te onderscheiden, te weten: algemene, uitgewerkte en geobjectiveerde.
1) Algemene criteria zoals 'passendheid in de omgeving' waarbij het welstands-toezicht wordt teruggeworpen op zijn 'conserverende' taak. Daarbij over-heersen de negatieve formuleringen. De criteria zelf bieden dan weinig hou-vast. Een ontwerpoplossing is toegestaan, mits zij niet storend is en esthetisch verantwoord is uitgevoerd.
2) Meer uitgewerkte criteria zijn:
handhaving verticale elementen in een gevel (bij luifels en reclamevoor-zieningen);
- handhaving van het ensemble (bij vervanging of nieuwbouw van een gebouw naast ander gebouwen);
- eenheid van het bouwblok (bijvoorbeeld bij dakkapellen).
De formuleringen alleen zijn vaak niet inzichtelijk genoeg. Illustraties (foto's, tekeningen) zijn noodzakelijk om de criteria te verduidelijken. Het gebruik van referentiebeelden kan hierbij zeer nuttig zijn; zoals in het stedebouwkundig plan Laakhavens Hollands Spoor is gebeurd.
3) Een laatste categorie bestaat uit de meer geobjectiveerde criteria zoals: - 75% doorlatendheid bij rolluiken;
- bebouwing in voortuinen (fietsenboxen e.d.) wordt toegestaan mits "deze niet meer bedraagt dan 1 m boven maaiveld en maximaal 0,50 cm beneden maai-veld met een maximaal oppervlak van 3 m2n•
Dergelijke criteria maken de praktische handhaving mogelijk. Interpretatiever-schillen zijn nauwelijks meer mogelijk.
De gemeente 's-Gravenhage heeft de weg ingeslagen van het expliciteren van welstandscriteria. Het voeren van een actief welstandsbeleid maakt het expli-citeren noodzakelijk. Niet het controleren van bouwaanvragen, maar het stimu-leren van (bepaalde) bouwaanvragen staat daarbij centraal. De criteria die bij de beoordeling in Den Haag een rol spelen, zijn opgenomen in de nota Welstand en Stadsbeeld (Gemeente 's-Gravenhage, 1989b). Zie ook Bijlage 2.
Het vooroverleg maakt duidelijk onderdeel uit van het 'actieve' welstandsbeleid. Het gebruik van het vooroverleg wordt ook landelijk bepleit (Federatie Wel-standszorg, 1990; Ministerie ·van VROM en ministerie van WVC, 1991, p. 147). Het overleg in Den Haag is gedifferentieerd naar het type bouwwerk: kleine (dakkapellen, gevelwijziging), rolluiken, middelgrote en grote plannen. Bij de kleine plannen en de rolluiken voert de eigenaar jhuurder vaak zelf het overleg; hij laat zich zelden of nooit vergezellen door een architect. De presentatie is dan vaak niet professioneel. Goede documentatie (situatietekeningen, plattegronden, doorsneden, aanzichten, foto's) ontbreken vaak.
Dit geldt overigens niet alleen voor de kleine plannen. De Welstandscommissie heeft vaak geen alternatieve oplossingen. Tijdens het bijgewoonde rolluiken-overleg waren er voorbeelden te over van rolluiken die niet voldeden aan het criterium van de 75% doorlatendheid, maar 'goede' oplossingen konden niet ge-toond worden. Het contact met de producenten zou geïntensiveerd kunnen wor-den; de beschikbaarheid van monsters van kwalitatief goede rolluiken en ko-zijnen is minimaal. Goede voorbeelden en monsters kunnen een belangrijkere rol spelen in de verschillende vooroverleggen. De kritiek op de producenten van bouwprodukten (vergelijk bijvoorbeeld de folder over de kozijnen waarin de bouwproducenten ervan langs krijgen en de collega-architecten worden ontzien) dient in bij een actief welstandsbeleid consequenties te hebben.
Goede documentatie wordt op meer fronten ontbeerd. De evaluatie van het overleg tussen Welstand en Stadsbeheer heeft uitgewezen dat het vaak ontbreekt aan fotomateriaal van de omgeving. Ook bij architecten van het type 'goede pra-ters, slechte ontwerpers' hebben we tijdens de vooroverleggen hetzelfde kunnen constateren. Er is wel een verhaal en een uitleg, maar de tekeningen ontbreken. Terecht dienen niet primiar het verhaal en de uitleg, maar de tekeningen beoor-deeld te worden.
