Elementy niedemokratyczne w ustrojach demokratycznych

W

fJ: im:ij

PROBLEMATYKA USTROJOWA AR TYK Ul V

Marek BAN KOWICZ Uniwersytet Jagielloński

ELEM ENTY NIEDEMOKRATYCZNE W USTROJACH DEMOKRATYCZNYCH

This study surveys the four systems of government in modern democracies - parliam entary system, presidential system, mixed parliamentary-presidential system (semi-presiden tialism ) and assembly governance system. The most important part of analysis deals with the presentation of constitutional and political bases of the democratic political regimes . Parliamentar y system rests on close relationship known as the fusion of the legislature and executive, presidential system rests upon the principles of separation of power, mixed parliamentar y- presiden tial system in tum tries to be a regime's synthesis and at last assembly governance system concentrates political power in the hands of parliament. The author argues that in all type of the democratic political regimes are present some nondemo cratical elements. Parliamentar y system produces par tiocrac y, presidential system brings a risk of political arbitrarism, parliamentary- presidential system slights of a legislature and assembly governance system creates a menace of parliam entary dictatorship .

spó łczesne demokracje w sensie ustrojowym można podzielić ogólnie na demokracje parlamentarno-gabinetowe (parlamentar yzm), demokracje pre zydenckie (prezydencjalizm) i demokracje parlamenta rno-prezydenckie. Zdarzają się wszakże kraje, których system y polityczne zajmują osobne miejsce i nie dają się za kwalifikować do żadnego ze wspomnianych powyżej trzech typów. Takie osobliwe rozwiązanie ustrojowe reprezentuje w świecie tradycyjnych i stabilnych demokracji ustrój państwowy Szwajcarii, który stanowi przykład systemu rządów zgromadzenia. Demokracja parlamentarno-gabinetowa pojawiła się w początkach XVIII w.

i jej ojczyzną jest Wielka Brytania. Demokracja prezydencka powstała z chwilą ogło-

szenia w 1787 r. konstytucji Stanów Zjednoczonych Ameryki. Powstanie tego państwa było niepodległościową reakcją na brytyjski kolonializm, a zatem demokracja prezy dencka ukształtowała się w opozycji do demokracji parlamentarnej. Demokracja parlamentarno-prezydencka z kolei stanowi w istocie rzeczy ustrojowy wynalazek generała Charles'a de Gaulle'a (choć pewne jej elementy objawiły się już w systemie Republiki Weimarskiej w Niemczech w latach 1919-1933), który przejmując w 1958 r. władzę w dręczonej rozmaitymi kryzysami Francji, odrzucił w zasadzie parlamenta ryzm, lecz jednocześnie nie przyjął do końca prezydencjalizmu. Nietrudno więc zau ważyć, iż demokracja parlamentarna i demokracja prezydencka są sobie przeciw stawne, a demokracja parlamentarno-prezydencka jest ich syntezą. Stąd też ten ustrój określa się także jako półparlamentaryzm, półprezydencjalizm, zniekształcony parla mentaryzm bądź zniekształcony prezydencjalizm.

Kryterium, na którego podstawie dokonuje się wspomnianego tu podziału ustro jów demokratycznych, jest sposób przeprowadzania w państwie podziału władzy politycznej na ustawodawczą i wykonawczą, a mówiąc dokładniej - natura wzajem nych odniesień, stosunków zależności między organami władzy ustawodawczej, czyli parlamentami, a organami władzy wykonawczej, tj. rządami i głowami państw.

1. DEMOKRACJA PARLAMENTARNO-GABINETOWA I JEJ OGRANICZENIA

Demokracja parlamentarno-gabinetowa, która zdecydowanie dominuje w sensie ilościowym, opiera co prawda swój system polityczny na idei podziału władzy, lecz nie pojmuje jej nazbyt rygorystycznie. Z tej też przyczyny władza ustawodawcza i wykonawcza nie tylko współdziałają w procesie rządzenia, ale nawet uzupełniają się wzajemnie w urzeczywistnianiu swoich podstawowych zadań. W konsekwencji parlament oddziałuje bezpośrednio na zasadniczy segment władzy wykonawczej, jakim jest rząd (gabinet), bowiem funkcjonować może on tylko wówczas, gdy cie szy się zaufaniem ciała przedstawicielskiego. Dla przeciwwagi rząd uzyskuje prawo uczestniczenia w działalności ustawodawczej parlamentu. Odpowiedzialność poli tyczna rządu przed parlamentem oraz udział rządu w stanowieniu prawa to dwa fundamentalne i, rzec można, konstrukcyjne założenia demokracji parlamentarno

-gabinetowej. Do tego trzeba dodać jeszcze, jako zasadę uzupełniającą mechanizm ustrojowy, prawo głowy państwa (monarchy bądź prezydenta) do rozwiązywania parlamentu ^1.

Zob. D. G. Kousoulas, On Government: A Comparative Introduction, Belmont 1968, s. 72-75; A. N.

Drag nich,

J.

Magstadt,

P. M. Schotten, Understanding Po/itics. ldeas, lnstitutions and Issues, New York 1993, s. 124-130;

J.

Kroupa

a kol., Soudobi ustavnź systemy, Brno 2001, s. 8-32 oraz S. Gebethner, System rządów parlamentarno -gabineto»ych, system rządów prezydenckich oraz roZJViązania pośrednie, [w:] Konstytucyjne systenry rządów.

Możliwości adaptacji do warunków polskich, red. M. Domagała, Warszawa 1997, s. 80.

W demokracji parlamentarno-gabinetowej mamy do czynienia z dualistyczną egzekutywą, w konsekwencji czego stanowisko głowy państwa jest oddzielone od sta nowiska szefa rządu, którym jest premier lub kanclerz. Głowa państwa nie jest aktyw nym uczestnikiem procesu decyzyjnego i interweniuje wyłącznie w momencie przesi lenia czy kryzysu, spełniając funkcję rozjemcy między spierającymi się formacjami politycznymi. Prezydent lub król mianuje wprawdzie premiera, a na jego wniosek ministrów, aczkolwiek zazwyczaj są to działania jedynie formalne, gdyż skład gabinetu musi być zaakceptowany przez parlament.

W rezultacie głowa państwa ogranicza się do reprezentowania państwa w stosunkach wewnętrznych i zewnętrznych oraz wypeł niania rozlicznych funkcji honorowych i ceremonialnych.

Skoro głowa państwa jest tylko symbolem państwa, pozbawionym w praktyce władzy, to nie ma powodu, aby to stanowisko obsadzane było w wyborach pow szechnych. Prezydenta wyłania zatem parlament (np. Czechy, Grecja) albo specjal ne zgromadzenie łączące członków parlamentu i przedstawicieli władz lokalnych (m.in. Niemcy, Włochy).

W demokracji parlamentarno-gabinetowej będącej monarchią problem obsady stanowiska głowy państwa w ogóle nie istnieje, wszak przecież króla, księcia czy ce sarza się nie wybiera (Wielka Brytania, Belgia, Hiszpania, Luksemburg, Holandia, Dania, Norwegia, Szwecja, Japonia).

Rzeczywista władza wykonawcza w tych warunkach należy do premiera (lub kanclerza), który realizuje ją wespół z działającymi pod jego kierunkiem członkami gabinetu (ministrami). To właśnie rząd jest trzonem władzy wykonawczej. Gabinet ponosi kolegialną odpowiedzialność przed parlamentem. Regułą jest to, że ministro wie, a przynajmniej ich większość, muszą być członkami parlamentu. Przegłosowanie w parlamencie wniosku o wotum nieufności wobec rządu oznacza konieczność jego dymisji. Demokracja parlamentarna, zakładając rządy odpowiedzialne politycznie przed parlamentem, pragnie w ten sposób uchronić się przed ewentualnością rządów arbitralnych czy wręcz dyktatorskich. We współczesnych warunkach rząd odpowie dzialny politycznie, czyli - mówiąc innymi słowy - uzależniony od poparcia parla mentu, jest rządem partyjnym, najczęściej o charakterze koalicyjnym^{2 •}

Wybitny politolog Giovanni Sartori wyróżnia trzy zasadnicze rodzaje systemu parlamentarnego (parlamentaryzmu): premierowski, kanclerski i klasyczny3. Parlamen taryzm premierowski, występujący m. in. w Wielkiej Brytanii, zakłada rządy jednej partii, co rodzi niesłychanie mocną pozycję kompetencyjną i decyzyjną premiera, który jest zarówno szefem gabinetu, jak i bezpośrednim przywódcą politycznym większości parlamentarnej. W parlamentaryzmie kanclerskim - charakterystycznym dla Niemiec

- pozycja kanclerza jest co prawda wzmocniona formalnie (np. on sam decyduje o składzie personalnym rządu, bo udział prezydenta w tych procedurach jest czysto

M. Duverger, I Sistemi Politici, Roma - Bari 1978, s. 250-252 oraz P. Martelli, Elezioni e democrazia rappresentativa. Un'introduzione teoretica, Roma - Bari 1999, s. 254-258.

G. Sartori, Comparative Constitutional Engineering. An Inquiry info Structures, Incentives and Outcomes, Houndmills - Basingstoke - Hampshire - London 1994, s. 101-114.

2/2004 ELEMENTY NIEDEMOKRATYCZNE... 327

formalny; pozycję szefa rządu ugruntowuje też i stabilizuje instytucja konstruktyw nego wotum nieufności), lecz jego siła polityczna jest mniejsza niż brytyjskiego pre miera, bowiem nie działa on w warunkach jednopartyjnego rządu i nie zawsze jest przywódcą swej partii. Z kolei w parlamentaryzmie klasycznym, występującym

m. in. we Francji III i IV Republiki oraz w powojennych Włoszech, zarówno premier, jak i w ogóle rząd mają słabą pozycję, ponieważ koalicje są wielopartyjne i niestabil ne, a - co więcej - poszczególni ich uczestnicy nie wypowiadają się jednym głosem. W konsekwencji parlamentaryzm klasyczny przyjmuje postać

„republiki deputo wanych".

Idea rządów odpowiedzialnych politycznie przed parlamentem pojawiła się po raz pierwszy w Wielkiej Brytanii w 1707 r. Dlatego też parlament brytyjski często bywa nazywany matką parlamentów, a system polityczny Wielkiej Brytanii - matką systemów demokracji parlamentarnej. Niektóre państwa wręcz skopiowały brytyjskie rozwiązania polityczne, a na dodatek wciąż uznają monarchę brytyjskiego za własną głowę państwa, stąd też ich ustroje określa się jako demokrację parlamentarną wzoru westminsterskiego (np. Kanada, Australia, Nowa Zelandia)4.

W ustroju parlamentarno-gabinetowym bardzo często dochodzi do sytuacji, że suweren, czyli podmiot ostatecznej władzy w państwie, a takim w demokracji jest naród Qud), nie ma wpływu na kształt polityczny rządu. Naród w wyborach wyłania parlament, a przy braku ugrupowania posiadającego bezwzględną większość manda tów w organie przedstawicielskim, co staje się wręcz normą, decyzja o tym, jaki będzie rząd, kto wejdzie w jego skład oraz jaki program polityczny będzie one realizował, przechodzi na przedstawicieli klasy politycznej.

Tę fundamentalną w swojej istocie decyzję podejmują oni już po wyborach w toku kuluarowych negocjacji i ustaleń, które dokonują się poza wolą i wiedzą wyborców. Powstały w ten sposób koalicyjny rząd stanowi sumę rozmaitych kompromisów, w wyniku czego jego program może być niespójny, a co więcej w przypadku niepowodzeń gabinetu nikt nie chce się przyznać do odpowiedzialności za realizowaną linię polityczną. Wszakże najistotniejsze i za razem niebezpieczne jest to, że rozstrzygnięcie o kształcie rządu w rzeczywistości przechodzi z gestii narodu do klasy politycznej. Konstruowanie gabinetów na drodze politycznych przetargów skutkuje zjawiskiem partiokracji, czyli zawłaszczeniem państwa i jego instytucji przez partie polityczne. Suwerenność narodu może stać się dość iluzoryczna, ponieważ tak naprawdę kluczowe rozstrzygnięcia są podejmowane w gronie elity politycznej, która na domiar złego ma tendencję do wyswabadzania się spod kontroli obywateli mających skromne instrumenty jej dyscyplinowania w trak cie trwających kadencji przedstawicielskich.

Przedstawione powyżej zjawisko transferu władzy od narodu do partii politycz nych i ich gremiów kierowniczych jest najpoważniejszym - choć nie jedynym - ograniczeniem demokracji parlamentarno-gabinetowej. Mankamentem tego rozwią zania ustrojowego jest również to, że w praktyce rząd staje się tu głównym legisla-

Na temat modelu westminsterskiego interesująco pisze Arend Lijphart, Le democrazie contemporanee, Bologna 2001, s. 27-50.

torem, a to niewątpliwie jest niezgodne z założeniami podziału władzy. Gabinet dy sponuje prawem inicjatywy ustawodawczej, a fakt, iż jest on emanacją większości parlamentarnej i jej ośrodkiem kierowniczym w sensie politycznym powoduje, że to w obrębie władzy wykonawczej rodzi się większość pomysłów ustawodawczych.

Parlament staje się zatem dopiero drugim czynnikiem legislacyjnym, gdyż przeważnie pracuje on na podstawie rządowych przedłożeń. Mało tego, inicjatywy samego parla mentu nieskoordynowane i nieuzgodnione z rządem są skazane na niepowodzenie, bo to gabinet określa działania większości parlamentarnej.

Konsekwencją zasady rzą dów większości parlamentarnej jest również zanik - lub przynajmniej silne ograni czenie - politycznej odpowiedzialności gabinetu przed parlamentem. Większość parla mentarna nie będzie przecież efektywnie kontrolować swojego rządu, tym bardziej że przywódcy tej większości w nim zasiadają.

Słabym punktem parlamentaryzmu jest zarówno sama konstrukcja, jak i usy tuowanie w systemie władzy instytucji głowy państwa. Daje się tu odczuć pewną fikcyjność tej instytucji. Głowa państwa jest uosobieniem państwa i pierwszą w nim osobą, ale tej formalnie wysokiej pozycji nie towarzyszą odpowiednie kompetencje oraz możliwości działania. Głowa państwa nie posiada znaczącej władzy politycznej i sytuuje się na marginesie procesu decyzyjnego, co nie współgra z rangą tego urzę du. Wielu działań głowy państwa nie regulują wyraźne przepisy konstytucyjne, lecz tradycja i zwyczaje, co może być źródłem kłopotów, szczególnie wówczas, gdy gło wa państwa nie postępuje tak, jak oczekiwałby tego rząd. Wreszcie monarchizm, który jakże często w Europie jest sprzężony z mechanizmami demokracji parlamen tarno-gabinetowej, tworzy jednak środowisko polityczne niezgodne z duchem de mokracji. Monarcha jest niepodlegającym żadnej procedurze wyborczej elementem systemu ustrojowego, co w demokracji stanowi relikt przeszłości, by nie powiedzieć feudalizmu.

2. DEMOKRACJA PREZYDENCKA I NIEBEZPIECZEŃSTWO POLITYCZNEGO ARBITRALIZMU

Pierwowzorem demokracji prezydenckiej jest - jak już wspomnieliśmy - system polityczny Stanów Zjednoczonych. Demokracja tego rodzaju opiera się na podziale władzy, który to podział tym razem pojmowany jest dosłownie i w konsekwencji przeobraża się w separację władz. Władza ustawodawcza i władza wykonawcza są całkowicie oddzielone od siebie i sytuują się w odmiennych płaszczyznach.

Parlament jest w efekcie - można w zupełności posłużyć się tu tym określeniem - wszechwładny w sensie ustawodawczym, ale nie ma żadnych instrumentów wyko nawczych. Prezydent wyposażony jest w pełnię władzy wykonawczej, choć równo cześnie pozbawiony jest możliwości ustawodawczych. W ustroju tym pochodzący z wyborów prezydent jest nie tylko głową państwa, lecz również szefem rządu i - co za tym idzie - bezpośrednim zwierzchnikiem aparatu wykonawczego państwa. Co więcej, prezydent jest konstytucyjnie jednoosobowym piastunem władzy wykonaw-

2/2004 ELEMENTY NIEDEMOKRATYCZNE••• 329

czej, a więc wyznacza członków rządu oraz pozostałych urzędników - jak powiadają Amerykanie - administracji, którzy służą mu pomocą i wsparciem.

Głowa państwa ma w zasadzie mandat wywodzący się z wyborów powszechnych i w ten sposób staje się - obok parlamentu - reprezentantem narodu. Co jest niezmier nie ważne, tak sam prezydent, jak i podporządkowani mu członkowie struktury władzy wykonawczej nie ponoszą odpowiedzialności politycznej przed parlamentem.

W demokracji prezydenckiej nie istnieją procedury wotum zaufania czy wotum nieuf ności, a zatem ciało przedstawicielskie nie jest w stanie w trybie politycznym obalić prezydenta lub usunąć podporządkowanych tylko prezydentowi członków rządu.

Parlament, rezygnując z udziału we władzy wykonawczej, uzyskuje w zamian pełną i niezakłóconą wpływem zewnętrznym władzę ustawodawczą. Jest on ponadto absolutnie niezależny od władzy wykonawczej w zakresie własnej organizacji i trybu funkcjonowania. Prezydent nie może bowiem parlamentu rozwiązać ani nawet zwołać go na sesJę.

Separacja władzy, monokratyczna egzekutywa oraz polityczna nieodpowiedzial ność uosabianej przez prezydenta władzy wykonawczej przed parlamentem - to dwa najistotniejsze założenia prezydencjalizmu. W praktyce założenia te przyjmują postać systemu tzw. hamulców i równowag (checks and balances), czyli wzajemnego powścią gania się władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Ta ostatnia w tych warunkach odgrywa również istotną rolę polityczną^5•

Współcześnie demokrację prezydencką praktykuje obok Stanów Zjednoczonych jeszcze wiele państw Ameryki Południowej i Środkowej, niektóre kraje Afryki, a także Filipiny. W gronie państw praktykujących demokrację prezydencką szczególnie wy różnia się Kostaryka. Ta mała środkowoamerykańska republika od wielu dziesiątków lat niemal wzorowo urzeczywistnia ten model ustrojowy i stała się prawdziwą oazą demokracji, stabilności i dobrobytu w świecie latynoskim. Prezydencjalizm okazał się też względnie funkcjonalny w przypadku Wenezueli, gdzie istnieje nieprzerwanie od 1959 r., chociaż w okresie rządów obecnego populistycznego prezydenta Hugo Chaveza system polityczny w tym kraju jest zakłócany konfliktami. Argentyna, Brazylia, Chile, Urugwaj i Filipiny powróciły do demokracji prezydenckiej - którą w przeszłości praktykowały ze zmiennym powodzeniem - po latach dyktatury. Z prezydencjalizmem eksperymentowało Oub eksperymentuje) ponadto kilka krajów Afryki, ale niemal zawsze były to doświadczenia negatywne i ustroje te szybko prze kształcały się w swoiste dyktatury prezydenckie. Wiele elementów prezydencjalizmu odnaleźć też możemy w ustroju politycznym Republiki Południowej Afryki po likwidacji apartheidu. Być może właśnie w tym kraju uda się wypracować funkcjo nalny model afrykańskiego prezydencjalizmu.

W demokracji prezydenckiej niebezpieczna jest koncentracja władzy wykonawczej w rękach jednostki - prezydenta. Na dodatek prezydent za swe działania nie ponosi odpowiedzialności politycznej, co jest rozwiązaniem nadmiernie ryzykownym. Wszystko

Tamże, s. 83-91; M. Duverger, I Sistemi... , s. 155-158; D. G. Kousoulas, On Government ... , s. 76-79 oraz T. M. Magstadt, P. M. Schotten, Understanding ... , s. 119-124.

to tworzy dogodne warunki do pojawienia się rządów arbitralnych. Prezydentura w tym systemie prawie zawsze wykazuje mniejsze lub większe skłonności imperialne i zawła szcza coraz większą przestrzeń władzy, spychając na drugi plan władzę ustawodawczą. Prezydencjalizm w wydaniu Stanów Zjednoczonych zawiera też anachronizmy.

Jednym z nich jest utrzymywanie wciąż rejestru wyborczego. Prawa wyborcze w kon sekwencji nie przysługują obywatelom automatycznie, ale muszą oni regularnie dopeł niać procedurę rejestracyjną, aby móc głosować. Wymóg rejestracji wyborczej koli duje nieco z regułami nowoczesnej demokracji, która winna opierać się na całkowitej otwartości praw wyborczych. Kolejnym anachronizmem jest niedoskonały system wyłaniania prezydenta, łączący formułę wyborów powszechnych z głosowaniem elektorów prezydenckich, którzy ostatecznie wybierają głowę państwa. Kilkakrotnie w historii USA zdarzyło się, że wybory wygrał - uzyskując wymaganą większość głosów elektorskich - kandydat, na którego głosowało mniej wyborców niż na jego pokonanego rywala. Ostatni raz z tym paradoksem wyborczym mieliśmy do czynienia w 2000 r., kiedy to zwycięzca wyborów republikanin George W Bush otrzymał ponad 330 tys. głosów mniej aniżeli demokrata Al Gore.

Prezydencjalizm wymaga szczególnego rodzaju kultury politycznej. Ten typ kultury występuje w Stanach Zjednoczonych, ale próżno go szukać gdzie indziej.

W efekcie ten model systemu władzy nie ma waloru uniwersalnego, sprawdza się w USA, lecz próby jego zastosowania w innych państwach nie dały jednoznacznie pozytywnych rezultatów, a zbyt często były to skutki wręcz złe, ponieważ prezyden cjalizm sprzyjał arbitralności władzy głowy państwa, podlegał ustrojowej degeneracji i wyradzał się w dyktaturę.

3. DEMOKRACJA PARLAMENTARNO-PREZYDENCKA, CZYLI LEKCEWAżENIE PARLAMENTU

Najbardziej znanym przykładem demokracji parlamentarno-prezydenckiej jest Fran cja, a ściślej mówiąc V Republika Francuska założona przez gen. Charles'a de Gaulle'a w1958r.

W demokracji parlamentarno-prezydenckiej prezydent jest pierwszoplanową postacią w systemie władzy. Po reformie konstytucyjnej z 1962 r. prezydent Francji pochodzi z wyborów powszechnych, a więc jest przedstawicielem narodu. Prezydent skupia w swym ręku funkcje szefa państwa i szefa władzy wykonawczej. Odmiennie jednak niż w prezydencjalizmie, szef państwa musi dzielić władzę wykonawczą z pre mierem i rządem. Mamy tu zatem do czynienia z dualistyczną egzekutywą^{6 •} Formuła konstytucyjna regulująca ten stan rzeczy jest następująca: Prezydent przewodniczy Radzie Ministrów (art. 9), zaś premier kieruje działalnością rządu (art. 21).

G. Sartori, Comparative Constitutionaf Engineering: An Inquiry info Structures, Incentives and Outcomes, New York 1994, s. 122. Zob. ponadto E. Gdulewicz,Modelfrancuski (V Republika), [w:]

Konstytucyjne ... , red. M. Domagała, s. 101-109.

2/2004 ELEMENTY NIEDEMOKRATYCZNE... 331

Praktyka polityczna poszła w tym kierunku, że prezydent przejmuje część kon stytucyjnych uprawnień premiera, które są bardzo rozległe, a zatem staje się naj ważniejszą instytucją decyzyjną. Problem zaczyna się wówczas, gdy premier nie chce uznać supremacji prezydenta i stanowczo egzekwuje własne uprawnienia.

Sytuacja tego rodzaju pojawiła się we Francji trzykrotnie (w latach 1986-1988, 1993-1995 i 1997-2002), kiedy to po wyborach parlamentarnych mających miejsce w trakcie ka dencji prezydenta powstał rząd o odmiennej opcji politycznej niż ta, którą reprezen tował urzędujący szef państwa. Prezydent zmuszony był w rezultacie zredukować swe ambicje polityczne i musiał ograniczyć się do spraw zagranicznych oraz problematyki związanej z obronnością i bezpieczeństwem państwa. Znacznie wzrosła wówczas siła kompetencyjna premiera. Współistnienie na szczycie władzy państwowej obcych sobie politycznie prezydenta i premiera, co w sposób oczywisty niezgodne jest z duchem konstytucji V Republiki, zyskało nazwę cohabitation (współzamieszkiwanie). W wa runkach - chciałoby się powiedzieć - normalnych dla francuskiej demokracji mie szanej prezydent i premier pochodzący z tych samych obozów politycznych dokonują zawsze podziału kompetencji wykonawczych na korzyść szefa państwa.

Bardzo charakterystyczne sąw demokracji mieszanej relacje między władzą usta wodawczą a władzą wykonawczą. Prezydent powołuje premiera i ministrów, ale rząd odpowiada politycznie przed parlamentem. Przed parlamentem nie odpowiada wszak że sam prezydent, który ze swej strony jest uprawniony do rozwiązania ciała przedsta wicielskiego. Rząd ma wyjątkowo duży wpływ na pracę parlamentu oraz jest uprzywi lejowany w procesie ustawodawczym, gdyż rządowe projekty mają pierwszeństwo.

Sama zresztą konstytucja V Republiki dokonuje podziału na materię ustawową przy pisaną parlamentowi i materię reglamentacyjną oddaną do rządowej działalności pra wotwórczej. To rozstrzygnięcie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z demokracją par lamentarną, ale również z demokracją prezydencką.

Rekapitulując, mQŻna wyodrębnić trzy zasadnicze cechy demokracji mieszanej.

Po pierwsze, podział władzy jest tu przeprowadzany w duchu wyraźnej przewagi władzy wykonawczej nad ustawodawczą. Po wtóre, głowa państwa odgrywa ważną rolę polityczną i uczestniczy w sprawowaniu władzy. Po trzecie wreszcie - istnieją dwa aktywne podmioty władzy wykonawczej, a mianowicie prezydent i rząd kiero wany przez premiera^{7 •}

Poza Francją demokracja parlamentarno-prezydencka występuje w Austrii, Finlandii, Irlandii, Islandii, Portugalii i Sri Lance. Wiele cech tego rodzaju demokracji wykazywał ustrój polityczny Polski normowany postanowieniami Małej Konstytucji z 1992 r. Niektóre z państw stosujących demokrację mieszaną mają systemy polityczne bliższe modelowi prezydenckiemu, inne zaś parlamentarnemu, wszędzie jednakże mamy tam do czynienia z cechami właściwymi dla modelu francuskiego.

Zaobserwowano, iż rzeczywisty mechanizm funkcjonowania demokracji parla mentarno-prezydenckiej mniej zależy od zasad konstytucyjnych aniżeli od czynników politycznych, a w szczególności od natury systemu partyjnego i stosunków zachodzą-

M. Cotta, D. della Porta, L. Morlino, Scienza Polilica, Bologna 2001, s. 359-362.

cych między prezydentem a partią większościową. Jeśli prezydent jest liderem takiej partii, to wtedy jego pozycja staje się bardzo mocna. Kraje, które przyjęły demokrację mieszaną, uczyniły to w przekonaniu, że gwarantuje ona stabilność systemu władzy w warunkach wielopartyjności i fragmentaryzacji politycznej, czego nie można często oczekiwać po demokracji parlamentarnej8.

W systemie parlamentarno-prezydenckim dochodzi do zjawiska lekceważenia parlamentu, a skala tego jest niebezpiecznie duża. Ciało przedstawicielskie zostało zepchnięte na margines systemu władzy. We Francji parlament podlega ogranicze niom w zakresie trybu funkcjonowania, gdyż może funkcjonować jedynie w czasie ściśle wyznaczonych przez konstytucję sesji. Regulaminy parlamentarne podlegają kontroli ze strony organu zewnętrznego - Rady Konstytucyjnej, która bada ich zgodność z konstytucją. Parlament jest bardzo osłabiony kompetencyjnie, limitowana jest nawet jego władza prawodawcza, bowiem może stanowić ustawy jedynie w do menach enumeratywnie wyliczonych przez konstytucję i zaliczonych do tzw. materii ustawowej. Poza materią ustawową podmiotem prawotwórczym jest już rząd. Pre zydent działając w porozumieniu z rządem, może przeprowadzić ustawę poza par lamentem i wbrew niemu, odwołując się bezpośrednio do narodu poprzez rozpisanie referendum.

Poważną wadą systemu parlamentarno-gabinetowego jest brak odpowiedzial ności politycznej prezydenta pomimo jego dużej aktywności oraz uczestniczenia w procesie decyzyjnym. Co więcej, parlament ma duże problemy z wyegzekwowa niem odpowiedzialności politycznej wobec rządu, jest to proceduralnie trudne, a poza tym wielce ryzykowne, bo grozi rozwiązaniem organu przedstawicielskiego przez głowę państwa.

Wreszcie mało klarowny jest podział władzy w obrębie samej egzekutywy po między prezydenta i rząd kierowany przez premiera. Kiedy oba te ośrodki wywodzą się z jednego obozu politycznego i zgodnie współpracują, mechanizm decyzyjny funkcjonuje sprawnie. Jednak w przypadku braku owej zgodności politycznej i nie chęci rządu do poddania się supremacji prezydenta pojawia się niebezpieczny zamęt instytucjonalny.

4. SYSTEM RZĄDÓW ZGROMADZENIA: PRZYKŁAD NIETYPOWEJ DEMOKRACJI SZWAJCARSKIEJ

Termin „rządy zgromadzenia" został po raz pierwszy użyty na określenie ustroju rewolucyjnej Francji w okresie Konwentu Oata 1792-1795)^{9 •} Formalnie do tego mo delu ustrojowego odwoływały się państwa komunistyczne, w których w sensie kon-

The Blackwell Encyclopaedia of Political Institutions, red. V. Bogdanor, Oxford - New York 1987, s. 562.

P. Sarnecki, Założenia systemu „rz.ądów zgromadzenia" i możliwości ich adaptacji do przyszłej konstytucji RP, [w:] Konstytucyjne ... , red. M. Domagała, s. 138.

2/2004 ELEMENTY NIEDEMOKRATYCZNE.•• 333

stytucyjnym ciała przedstawicielskie - z parlamentem na czele - były jedynymi pod miotami i dysponentami władzy. Wszelako wiadomo było, iż porządek konstytucyjny pełnił tu rolę fasadową, bowiem rzeczywistym centrum decyzyjnym państwa były kierownicze gremia partii komunistycznej. Obecnie systemem rządów zgromadzenia jako formą ustrojową posługuje się Szwajcaria, którą oczywiście nic nie łączy z pań stwami komunistycznymi. Szwajcaria jest wielce nietypową demokracją, jedyną w swo im rodzaju, dlatego też zasługuje na uwagę.

System demokratyczny w tym kraju nie opiera się na podziale władzy, lecz na zasadzie jednolitości władzy państwowej, którą uosabia parlament. Parlament jako jedyny piastun władzy państwowej realizuje kompetencje tak ustawodawcze, jak i wy konawcze, a nawet w pewnych szczególnych okolicznościach sądowe. Rząd, który jest powoływany przez parlament, nie zaś przez głowę państwa, co stanowi ewenement na gruncie ustrojów demokratycznych, w tym systemie jest pewnego rodzaju komi tetem parlamentu przeznaczonym do sprawowania bieżącej administracji.

Co więcej, mechanizm władzy w Szwajcarii odwołuje się wprost do demokracji bezpośredniej. Obywatele stale uczestniczą w podejmowaniu kluczowych rozstrzyg nięć natury ustawodawczej i politycznej poprzez rozbudowane formy referendów, lu dowych inicjatyw ustawodawczych i wet zawieszających. Demokracja przedstawi cielska, która gdzie indziej jest regułą, tu pełni funkcje uzupełniające.

Bardzo charakterystyczne dla Szwajcarii jest także to, iż konkurencyjność poli tyczna jest tam zachowana jedynie w fazie wyborów, natomiast podlega zawieszeniu w sferze rządzenia. Jest to więc dość zdumiewający przypadek demokracji konsen sualnej. Rząd, czyli siedmioosobowa Rada Federalna, nie jest tworzony na bazie prze targów partyjnych. Cztery największe partie, niezależnie od tego w jakich stosunkach wzajemnych pozostają, zobowiązane są do współpracy i wspólnego zgłoszenia kandydatów do rządu. Z uwagi na to, że system partyjny jest ustabilizowany, przyjęto formułę podziału 2:2:2:1, co odwzorowuje układ najsilniejszych partii. Trzy partie:

radykalno-demokratyczna, chrześcijańsko-demokratyczna i socjaldemokratyczna, mają po dwóch ministrów, a czwarta Oudowa) jednego. Do posiadania ministra uprawnia zdobycie przynajmniej 10% głosów w wyborach powszechnych. Gdyby jakaś inna partia uzyskała tyle głosów, to dostałaby prawo desygnowania ministra. Rząd two rzony jest z uwzględnieniem czterech zasad: politycznej - omówionej uprzednio;

kantonalnej, która zawsze zapewnia trzem największym kantonom (Zurich, Bazylea, Waadt) udział w rządzie; językowej - nakazuje ona, aby przynajmniej dwóch ministrów reprezentowało mniejszościowe języki; oraz religijnej, która każe zachować równowagę wyznaniową wśród ministrów. Zasady te nazywa się „magiczną formułą'' i jest ona bezwzględnie przestrzegana od 1959 r.

Tak wyłoniony rząd realizuje swe funkcje przez całą kadencję. Nie istnieje proce dura wotum nieufności. Kontrola parlamentu nad gabinetem sprowadza się do kon troli poprzez komisje i składanie interpelacji. Decyzje w rządzie zapadają kolegialnie. Ranga wszystkich ministrów jest identyczna. Co ciekawe, nie ma szefa rządu (pre miera). Posiedzeniom gabinetu przewodniczy prezydent, lecz jego przewodnictwo ma znaczenie wyłącznie techniczno-organizacyjne. Nie jest on w żadnym wypadku

zwierzchnikiem pozostałych ministrów, ponieważ nie ma żadnych możliwości poli tycznego bądź merytorycznego wpływania na ich pracę. Wypada też zaznaczyć, że prezydent, wbrew temu, co można by oczekiwać po jego tytule, nie jest głową pań stwa. Funkcje głowy państwa pełni bowiem siedmioosobowy rząd. Prezydent ma roczną kadencję, bez możliwości reelekcji. O tym, kto będzie prezydentem, decyduje staż zasiadania w rządzie. Stanowisko to powierza się bowiem w cyklu rotacyjnym najdłużej zasiadającym w gabinecie ministrom^{1 0•}

Podsumowując: system rządów zgromadzenia w wersji szwajcarskiej wyróżnia się trzema fundamentalnymi cechami: po pierwsze, brak jest tam podziału władzy;

po drugie, mechanizm władzy oparty jest w poważnym stopniu na instytucjach de mokracji bezpośredniej, po trzecie, realizuje się model systemu konsensualnego, bezkonfliktowego. Tego rodzaju cechy ukształtowały się w toku długotrwałej ewo lucji i odpowiadają naturze Szwajcarów. Przeniesienie mechanizmów ustrojowych typowych dla Szwajcarii do innego kraju wydaje się niemożliwe, zaś próba forsowania tego rodzaju rozwiązań na siłę byłaby wielce ryzykowna.

System rządów zgromadzenia nie jest też pozbawiony wad. Brak podziału władzy w oczywisty sposób jest sprzeczny z regułami demokracji, która wyklucza koncen trację władzy. W skrajnym przypadku może się tu pojawić niebezpieczeństwo urze czywistnienia dyktatury parlamentu. A w swej praktyce ustrojowej system ten na pewno nie gwarantuje przejrzystych relacji pomiędzy parlamentem a rządem, które mając bardzo podobne uprawnienia, mogą sobie wzajemnie przeszkadzać. Brak od powiedzialności politycznej rządu może też skutkować różnymi problemami, np. nie sposób odwołać źle działającego, ale nie dopuszczającego się naruszania prawa rządu, który tym samym musi być tolerowany przez całą kadencję. Rozbudowa procedur demokracji bezpośredniej i częste korzystanie z referendum z jednej strony daje lu dziom unikalny w swoim rodzaju wpływ na kształtowanie polityki państwa, z drugiej wszakże skutkuje dezawuowaniem kluczowej dla demokracji instytucji przedstawi cielstwa politycznego. Problemy jeszcze bardziej pogłębiają się, gdy rozstrzygnięcia referendalne mają słabą legitymizację na skutek niskiej frekwencji przy głosowaniu.

Marek Bankowicz (ur. 1960), dr hab., prof. UJ, prodziekan Wydziału Studiów Mię dzynarodowych i Politycznych UJ, kierownik Katedry Współczesnych Systemów Poli tycznych INPiSM UJ. Ostatnio opublikował: Demokrate a diktdtofi, Praha 2002, Zlikwidowane państwo, Kraków 2003, jest redaktorem naukowym i współautorem dwutomowej Historii poli!JcZ!'ef świata XX wieku, Kraków 2004 - najobszerniejszego w języku polskim opracowania dziejów politycznych świata w latach 1901-2000.

10 Na temat politycznej i ustrojowej specyfiki Szwajcarii zob. A. Baur, Szwajcarski fenomen, Warszawa 1992, s. 38-66; W Linder, Demokracja szwajcarska, Rzeszów 1996, s. 73-134, oraz O. Sigg, InstyfuCJe polityczne Szwajcarii, Warszawa 1990, s. 23-62.