Über das erfolgreiche Scheitern einer europäischen Verfassung

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Heinz Kleger

Über das erfolgreiche Scheitern einer

europäischen Verfassung

Rocznik Integracji Europejskiej nr 5, 7-20

2011

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Nr

5

ROCZNIK INTEGRACJIEUROPEJSKIEJ

₂₀₁₁

ROZPRAWY

I

ARTYKUŁY

HEINZ

KLEGER

Poczdam

Über

das

erfolgreiche

Scheitern

einer

europäischen

Verfassung

Die Erklärung von Laeken im Dezember 2001 sah die Europäische Unionan einem ent scheidenden Moment ihrer Geschichte, hn Rückblick war sie tatsächlich ein Initial moment für eine bemerkenswerte Phase im europäischen Konstitutionalisierungsprozess. Nichtnur verlangte die Überwindung der Teilung Europas ein neues Konzept des Zusam

menlebens von Staaten und Völkern,auchwar der Maastricht-Prozess mit seinen left-overs

weder in Amsterdam noch in Nizzazufriedenstellend beendet worden. Aufgrund der He rausforderungender bevorstehenden Osterweiterung der EuropäischenUnionsowie der in

stitutionellen Baustellen im Vertiefüngsprozess herrschte erheblicher Reformdruck in

Bezug auf dieInput- und Outputlegitimation der europäischen Integration vor: Einerseits stellte die EU-Osterweiterung die Effektivitätdes Entscheidungssystems und Bereitstel lungmaterieller Güterdurch die zunehmende Konkurrenz unterden Nettozahlem und da

mit die Output-Legitimation in Frage; andererseits war die Erosion des permissiven

Konsenses und der Wegfalldes ehemaligen Feindes imKaltenKriegs, der eine einigende

und legitimierende Wirkung auf das gemeinsame Wir-Gefühl exnegativohatte, mit derim

pliziten Notwendigkeit verbunden, dem erheblichenEinfluss der europäischen Rechtsset zung auch eine entsprechende Input-Legitimation entgegenzusetzen.

Der folgende Beitrag soll einenkritischen Blick auf die Konstitutionalisierungs -phase derEuropäischen Union der letzten Dekademit besonderemFokusaufdas Rati fizierungsverfahren werfen. Die immanente Kritik, welche Worte und Versprechen

ernst nimmt, geht in Richtung seinerdemokratischen Legitimation. Nichtdas Ergebnis

derKonstitutionalisierungsphase, die in Form desLissabon-VertragsrechtlicheWir kung entfalten wird, sondern die spezifische Entstehung des Vertragssollim Vorder

grund stehen. Aus dieser prozeduralen Perspektivewendenwirein konstruktives- in

Form einer Explizierung normativer Anforderungen eines europäischen Konstitutiona lisierung - und zugleich rekonstruktives - mit Blick aufdas zu beobachtende Ratifizie rungsverfahren -Kritikverfahren an.

Der Laekener Verfassungsauftrag

In der Erklärung von Laeken wurdeals erstes „Die demokratische Herausforderung

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HeinzKleger RIE5’11 eine„bessere demok ratischeKontrolle“ wünschen. Siesteht im Mittelpunkt undwird nicht nur beiläufig erwähnt.Erst im Zusammenhang mitdieser demokratischen Vertie fung werdensodann weitere Ziele wie Effizienz, Transparenzund deutlichereKompe tenzverteilung zwischenRegionen, Mitgliedstaaten und der EU genannt. Weiter hin

fandendie bessere Aufteilung und Festlegung der Zuständigkeiten,die Vereinfachung der Instrumente, Vereinfachung undNeuordnung der bestehendenVerträgesowie die Aufnahme derChartader GrundrechtealsexpliziteAufgaben Erwähnung. Die „Erwar tungen des europäischenBürgers“ bilden denFokusdes Dokuments, indem - davon

abgeleitet- die konkreten Aufgaben gestellt werden,dieein Konventbeantworten soll

te. Die Fragen von Laeken bestimmten den Weg zueiner Verfassung der europäischen

Bürger. An diesen Fragenund Methoden zu ihrer Beantwortungmuss der Verfassungs

prozess gemessen werden.

Weniger die Zielstellungen überraschten als die angestrebte Bezeichnungdesneuen Vertrags als Verfassungsvertrag sowie die geplante Entscheidungsfindung. Während dieEuropäische Union ohne Fragebereits seit langem über eine indirekte oder mate

rielle Verfassungverfügt (Kleger et al. 2004; Weiler1999; Czachór 2006), hättesie da durch auch eine direkte oder formale Verfassungerhalten. Dieses ambitionierte Ziel war jedoch durchaus umstritten. Sowohl in der akademischen Diskussion (Grimm

1995;Habermas1995)alsauch in den zahlreichen Ratifizierungsdebatten sorgte die of fizielle Bezeichnungfür Diskussionsstoff. Es stelltsich nicht nur dieFrage nachder

Staatlichkeit derUnion und ihrer Verfassungsfähigkeit, sondernauch die nachderVer einbarkeit mit dennationalen Verfassungen.

Letztlich kann aber das Spannungsverhältnis zwischen mangelnder Staatlichkeit undeineStaatsqualitätsuggerierende Konnotation des Verfassungsbegriffs durch eine Re-interpretation desBegriffs entschärft werden. Politische Theorie ist stetsein Spie gelbild aktueller gesellschaftlicher Prozesse. Siemusstraditionsbewusstaufaktuelle

Tendenzenbegrifflich reagieren.Es wärejedoch ein Widerspruch,einerseits der Euro

päischen Union mangelnde Staatlichkeit zu attestieren undandererseits staatsfixierte Begriffe ohne semantische Adaptionen zuihrer deskriptiven Erfassung und normativen

Bewertung zu verwenden (Karolewski 2007; Grzeszczak 2006). DerBegriff der Ver

fassung lässt sich durchaus gewinnbringend auch aufdie europäische Integration

anwenden, doch muss dabei dem Gebildesui generiszwischen Bundesstaat undStaa tenbund auch begrifflich-konzeptionell Rechnung getragen werden.

Eineeuropäische Verfassung muss deswegen komplementär, transnationalund bür gerorientiert sein. Eine Komplementärverfassung enthält einerseits Primärrechtund übernimmt somit durchaus die Funktion eines „Spielregelwerkdes Politischen“ (Hans Vorländer), jedoch nichtexklusiv, sondern im Zusammenwirken mit den nationalen

Verfassungen. Die Europäische Union besitzt mithin keine Kompetenz-Kompetenz

und die Verabschiedung eines europäischenVerfassungsvertragesist nur unter dem

Vorbehalt derVereinbarkeit mit den nationalen Verfassungen möglich, wie die Verfas sungsklagenin Deutschland, Estland, Tschechienund der Slowakei deutlich zeigten.

Diese undogmatische Relativierung des staatsfixierten Verfassungsbegriffs beein

trächtigt seine ursprüngliche Bedeutungkeineswegs. Die Konstitutionalisierungeines „europäischen Mehrebenensystems“ (Kohler-Koch, Jachtenfuchs 1996)in Zeiten der Globali sierung mussvielmehr komplex sein.

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RIE5’11 Über das erfolgreicheScheitern einer europäischen Verfassung... 9 Jener Komplementaritätscharakter bezieht sich nicht nur aufdenVerfassungsbe

griff, sondernauch auf den der kollektiven Identität. DieThese einesschwachen Identi tätsgehalts und damit auch eines schwachen bzw. formellen Legitimitätsgehalts der Unionsbürgerschaft durch Bürgerrechte und einer mehrstufigen Demokratie kann durch Eurobarometer-Umfragen zwar bestätigt werden, doch der Befund einerman gelnden europäischenIdentität (Scharpf2005;Weiler 1995)leitetsich aus einer tra

di-tionell eingenommenen staatsphilosophischenPerspektive ab. Wenn jedochder EU

keine Staatsqualität zugesprochen werden kann, so muss daraufauch konzeptionell reagiertwerden. Denn abhängig von den normativenErwartungen an die politische Rolle des Bürgers in einemStaat - seieseineanspruchsvolle republikanische odereine minimalistische liberale - kann die Notwendigkeit der Existenz einer europäischen Identität, die einer uns bekannten, traditionellen nationalen IdentitätinAus prägung und Intensität ähnelt,durchausunterschiedlich bewer tetwerden.Unser Urteil beruht

stets auf denvon uns angelegten normativen Bewertungskriterien.

Dasattestierte Defizit ist deshalbweniger kritisch zubeurteilen, wenn normativ nur die Existenzvon Teilidentitäten aus der Konstitutionalisierung nur einerEbenevon

mehreren in Europa abgeleitetwird.Eine europäische Unionsbürgerschaft ist also auf der Basis nationaler Staatsbürgerschaften, welche in Europa die wichtigsten Erfah rungsräumeundüberschaubaren Fundamente politischer Kultur bedeuten, durchaus vorstellbar. Immerhin zeigen dieEurobarometer-Umfragen, dass eine starke nationale

Identität keine starke europäische Identität ausschließt, sondern dass sie sicheher er gänzen können(Jimenezet al. 2004; Caporaso,Kim2009: 30).Wenn es sich beimeu

ropäischen Verfassungs prozess um einen Zusatz und nicht um einen Ersatz von

Identität,Volk undLegitimationsquelle handelt,dann hat dieses plurale Verständnisim

Sinne einer komplexen Bürgerschaft freilich Konsequenzen für die Ausgestaltung des Ratifizierungsverfahrens.

Dennochistder verwendete Begriff des Verfassungsvertrags als Komplementärver

fassung nicht nur eineadäquate Bestätigung derfaktischen Verfasstheit der Europäi schen Union, die auf Vertragsgrundlage Primärrecht setzt, das Vorrang vor dem

nationalen Recht genießt. Sie formuliert darüber hinaus implizit den Anspruch, über

die bisherigen Verträge hinauszugehen. Da eine Verfassung stets eine konstituierende Dimension hat,stelltsich der demokratische Charakter der Ratifizierung stärker als bei

gewöhnlicheninternationalen Verträgen, aber auch der bisherigen Verträge. Der demo kratischeGedanke verlangt, dass diekonstitutivenSpielregeln von denBürgern selbst

bestimmt werden. Als Ausdruck der Völkssouveränität sollte die Ratifizierung sich deshalb dem Ideal einesAktes desVölks nähern.

In der normativen Theorie werden repräsentativ-demokratische Verfahren, direkt demokratische Verfahren und eine Mischform ausbeidemunterschieden. Die beiden

ersten Verfahren stellen keine einander aus schließ enden Varianten dar, was eine Kombination ermöglicht. Das höchste Ansehen genießt das repräsentativ-direkt demokratische Verfahren. Im idealtypischen Verfahren der Verfassungsgebung drückt sich im Akt der Wahl derverfassungsge benden Versammlung der Wunsch nach einer gemeinsamenVerfassung aus. Diese muss demokratisch einen Verfassungsentwurf ausarbeiten, der in einem Referendum vom Demos bestätigt wird oder beiAblehnung modifiziertwerden muss. Dieses für moderne Demokratien angemessene Verfahren

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kombiniert mithin repräsentativeund direktdemokratische Elemente.Zentral bleibt die Selbstbestimmung der Unionsbürger als Légitima tionsursprung der EU selber, was über die bestehenden Verträgehinaus noch fehlt. Dem Vorbehalt derKritiker einer eu

ropäischen Verfassung, der EU fehle es an einer belastbaren kollektiven Identität, kann

dabei abermals mitdemHinweis auf dieKomplementarität der europäischenund der

nationalen Ebene sowie der konstituierendenFunktion entgegnet werden.

Das idealtypischedreistufigeVerfassungsgebungsmodellkann jedochnichtvorbe haltlosauf den europäischen Konstitutionalisierungsprozess angewendetwerden: Es

gibt keine seriöse normative Theorie, wie eine solche neue Artvon Verfassung zuratifi zierenwäre (mit Ausnahme von Menendez2003, 2005 so wie Fossum, Menendez

2005a). Daskonstitutionelle Erbe des europäischen Verfassungsprozesses beschränkt

sich nämlichnichtnuraufdie nationalen Verfassungen,sondern umfasstauchdie bis

herigen primärrechtlichen Vereinbarungen in den EU-Verträgen. Insofernmuss man dieeuropäische Konstitutionalisierung nichtals konstitutiven Akt,wie bei einer Staats gründung, sondern vielmehr als konstitutionelles Kontinuum konzipieren (Abromeit 2002;Shaw2000). Damit istes verständlich, warum eskein initiierendes Moment gab. Vor diesem Hintergrund des nationalen undeuropäischen Verfassungserbes lässtsich daherauch die Zusammensetzung des Konvents aus Vertretern zentraler mitgliedstaat

licher und EU-Institutionen verstehen, die nicht Ergebnis einer demokratischen Wahl war.

Der obengenannten Dreiteilung eines idealtypischen Verfassungsgebungsprozes ses folgend sollnun erstens aufdieArbeit des Konvents eingegangenwerden, die als eine Art verfassungsgebendeVersammlung freilich nur inderKombination mit der an schließenden Regierungskonferenz bezeichnet werden kann. Zweitens sollen das konkrete Ratifizierungsverfahrenund insbesondere die unterschiedlichen Ratifizie rungsdebatten untersuchtwerden. Wenn die Verfassungsgebung nichtvom Volk initi iert wurde, somuss der Entwurf vonihm zumindest bestätigt werden.

DerEuropäische Konvent als Meilensteinder europäischen Integration

Der Konvent, dessen Einberufung in Laeken beschlossenwurde, unterschied sich er

heblich vonder üblichen Methode der Regierungskonferenzenin Zusammensetzung, Dauer und Arbeitsmethoden. Die Methodewar allerdings nichtneu. DerVerfassungs konvent bedeutete eine Fortentwicklung des Grundrechtekonvents, der 1999 seine Arbeit

aufnahm und insgesamt 18 Maltagte. Der Grundrechtekonvent wird nicht nur unter schätzt, er gab aucheinen wichtigen Anstoßzum europäis chen Verfassungsprozess. Die

Charta versuchtden Schutz der Grundrechte insofern zu stärken, als sie sichtbarer ge

machtwerdensollen.Zumanderen balancieren die sechs Kapitel nicht nur Freiheit und Gleichheit, sieenthaltenauch wirtschaftliche und soziale Rechte. Sucht man dieviel be schworenen europäischenWerte,sofindetman sie hier in derVerarbeitung spezifisch eu

ropäischer Krisen- und Katastrophenerfahrungen, die Werte definieren und Identität stiften. Dies sindfreilich,Grundw erteals Zivilreligion’ (Niklas Luhmann) undnoch kei

ne spezifizierten verbindlichen Normen und Regeln, die einem bestimmten Gesell

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RIE5’11 Über das erfolgreicheScheitern einer europäischen Verfassung... 11

Der Auftrag deszweiten Konvents hatteeine neue Dimension. Es ging nun nicht

mehr ,nur’ umdieWerteEuropas,eswurdenauchelementare Bestandteile des institu

tionellenMachtgefüges in Fragegestellt und Veränderungsvorschläge der Öffentlichkeit

als Alternative zum Status Quo präsentiert. Wenngleich kein einheitlicher Verfassungs

entwurf erwartet wurdeund die Ergebnisse nur als Verhandlungsgrundlageeinerdarauf folgenden Regierungskonferenz dienen sollten, so kann aus theoretischerPerspektive

zunächstdurchaus eine gewisse Abkehr vom ausschließlichen Primat der Mitgliedstaa

tenbei der Entscheidungsfindung in konstitutiven Fragen konstatiertwerden (Fossum 2006).

Aus demokratietheoretischer Perspektive stellt der Konvent in dreierleiHinsicht

ein transnationales Labor dar (Kleger 2004),undzwaraufgrund seiner institutionel

len,zeitlichenund methodischen Konzeption. Erstens ist die Zusammensetzung be achtlich: Über eine künftige Verfassung berietennun die Vertreter dernationalen RegierungenundParlamentesowie VertreterdesEuropäischenParlaments und der Europäischen Kommission. Zudem waren auch die 13 Beitrittskandidaten an den

Bera tungen - wenngleich ohne Stimmrecht1 - beteiligt. Inanderen Worten: Erstmals

berietennicht mehr nurdieRegierungs- und Staatschefs über die künftigeGestalt Eu

ropas unter sich, sondern im Dialog mit Vertretern der nationalenLegislative sowie der europäischen Gemeinschaftsinstitutionenund zudem gemeinsam mit Vertretern künftiger Mitglieder.

1 Dieskann normativsowohlbegrüßtals auchkritisiertwerden. Aus Sicht der EU kann esals

großzügige Geste interpretiert werden, den Bewerbern bereitsvor formalem Beitrittteilweise Mit

gliedsrechte(Teilnahme an derDebatte) zu gewähren, aus Sichtder bei trittswilligen Staatenwurde es kritisiert(Koszel 2007).Immerhin konnten siesich spä testens mit derUnterzeichnung der Beitrit tsverträge 2002 als künftige Mitgliederjenerneu zukonstituierenden Gemeinschaft betrachten, wo

durch eine Verweigerung des Stimmrechts einer DiskriminierungundDelegitimierung eines auf

Gleichberechtigung basierenden Staatenverbundes entspricht.

Zweitens stelltdie Dauer der Beratungen von 16 Monaten einen auffälligen Ge gensatz zu den zweitägigen Regierungskonferenzen dar,in denen Beobachternicht selten den Eindruck haben, dassnichtdas bessere Argument, sondern die bessere körperliche Kondition in dennächtlichen Einigungenentscheidendist. Deutlichster

Ausdruck dieses mitunter undurchsichtigen ,Handels’ warendie Verhandlungser

gebnisse in Nizza. Welche immensen Konsequenzen diese Methode unterhohem Zeitdruck hat,lässt sich auch am Abstimmungsmodus im Ministerraterkennen. Bei

dem dritten und ausschlaggebenden Abstimmungskriteriumder Stimmengewich tung solltenun Spanienüber27 unddieanderen vier deutlich bevölkerungsreiche renüber nur 29 Stimmen verfügen. Selbstgemessen am Prinzip derdegressiven

Proportionalität scheint das Verhandlungsergebnis eher Ausdruck von intranspa

renten Paketlösungen auch in Hinblick auf den sichabzeichnenden Abschluss der

Beitrittsverhandlungen mitdenmittelosteuropäischen Staaten zu sein.In dieser für

Spanienund später auch Polen vorteilhaften Stimmen Verteilunglag schließlichder

Grund für das Scheitern des Regie rungsgipfel vom Dezember 2003, als Spanien undPolengegen eine Abkehr mit dem Veto drohten undPolen es schließlichauch

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Kompromisslösung, auch der normative Druck aufdie Rechtfertigung der unter

breiteten Vorschläge erhöht sich.

Drittens bilden dieexplizitöffentlich und deliberativangelegten Arbeitsmethoden

einen weiterhin deutlichen Kontrast zuden bisher geheim tagendenund meist zweitägi

genSitzungen des Europäischen Rates. DerVerfassungskonvent als großer organisier ter Dialogleistete insofern einen neuartigen Beitrag zur Demokratisierung, als erfür

einMehran Öffentlichkeit sorgte. Dies fördert die obengenannte Kompromisssuche, da die Akteure ihre Positionen nunmehr in einer größerenÖffent lichkeit begründen mussten und aufgrund der Revidierbarkeit der präsentiertenLösungsvorschlägeunter einem stärkeren Rechtfertigungsdruck stehen. Zwar waren auch die Sitzungen des Konvents von einem Diskurs in einer „idealen Sprechsituation“ weitentfernt (Haber

mas 1971; Searle1969) -ins besondere aufgrund derdominanten Rolle des Präsidiums -, dochim Gegensatz zu den Regierungskonferenzen spielte dasArgumentieren eine größere Rolle als das Verhandeln. Wenn gleich Deliberation nicht mit Demokratie

gleichzusetzen ist, so ist diese doch einewichtige Dimension demokratischer Entschei

dungsfindung, für die oft die Zeit fehlt.

Gemessen an denFragen von Laeken warenVerlauf und Ergebnis des Konvents aus derdamaligen Erwartungserhaltung heraus eherüberraschend als enttäuschendund

lösten kurzfristig sogar eine gewisseEuphorieaus.Der Verfassungsentwurfselbst kann freilichunterschiedlich bewertetwerden, wobeiman aufpassen muss, dass das Bessere

nicht zum Feinddes Guten wird.Der Verfassungsentwurf enthält wichtige Elementeei ner mehrstufigenDemokratie. Er schreibtdie kommunale Selbstverwaltung fest, gibt der Subsidiarität und Subsidiaritätskontrolle Raum, wertet die nationalen Parlamente in

europäischenFragen auf,stärkt das Europäische Parlamentund führt erstmaligein Bür gerbegehren ein. Die Inhalte des vorgeschlagenen Verfassungsentwurfswaren also de

mokratischer als die Verträge zuvor. Mit diesenInhalten und den oft unterschätzten Grundrechten mit ihren Prinzipien von Menschenwürde,Freiheit,Gleichheit undSoli

darität,dieeinVerfassungselementneuerArt sind,kann dieEU tatsächlich zueiner Sa

che derBürgerwerden. Hier gibt es Anknüpfungspunkte, die auch in Zukunft eine

Rolle spielen werden, wenn die EU-Bürgerschaftsichtbarer wird. Gleichwohl kann

auchkritischhinterfragt werden, inwiefern die Ziele- die institutionelle Struktur zu

vereinfachen, die Effektivität der Entscheidungsfähigkeit zuerhöhen und die europäi sche Rechtssetzung besser zulegitimieren - tatsächlicherreicht wurden. Beispielswei

se kanndieEinführung der doppelten Mehrheit nicht nur alsSteigerung der Effektivität

- wie in Deutschlandhäufig argumentiert wird -, sondern durch aus auch als Mittelzu

Neuordnung der institutionellen Macht, insbesondere zugunsten Deutschlands, inter

pretiert werden (Karolewski2005).Im Folgenden solldie Input-Legimation jener Pha

se des europäischen Konstitutionalisierungsprozesses untersucht werden undauf eine tiefgehendere Bewertungdes Verfassungsinhalts verzichtet werden (siehe dazuKleger

et al. 2004).

Am 18.Juni 2003 wurde derVerfassungsentwurf anden Europäischen Rat überge

ben. Nachdem im Dezember 2003 aufgrund desVetos Polens keine Einigung erzielt

werden konnte, einigte sich der EuropäischeRat im Juni 2004auf einenKompromiss

bezüglich Quoren für die doppelte Mehrheit als AbStimmungssystem im Ministerrat. Am 29. Oktober 2004 wurde erinRom unterzeichnet.

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Die Ratifizierungskrise

Die europäische Verfassungskrise als Demokratieproblem hat prinzipielldrei Di

mensionen: Die grundlegendstebetrifft(1.) die Legitimation der EUselber; weiterhin

(2.) die Légitima tionskraft des Verfassungsentwurfs (inhaltlich,prozedural und identi- tär);und schließlich (3.) das Verfahren seiner Ratifikation. Im Fokus soll hier jedoch

insbesondere die dritte Dimension stehen. Das Ratifizierungsverfahren istdabei für

eine demokratische Verfassungsgebung von grundlegenderBedeutung: Von einerVer

fassung derRegierungen zu einer Verfassung der Bürger istes ein weiter Weg.

Das Ratifizierungsverfahren muss sich normativ am Ratifizierungsinhalt orientie

ren.Das Ratifizierungsverfahren kann nun nicht mehr a)nur einzelstaatlich organisiert werden, sondern muss b) ebenso die besondere Struktur der EUals ganze, mithindie

Unionsbürgerschaft berücksichtigen. Bei einer europäischen Komplementärverfas sung lassensich Implikationen auf zwei Ebenen ableiten: Auf der nationalen Ebene

muss zunächst die Ratifizierungsform-per Referendumoder parlamentarisch- gemäß

der nationalenVerfassungentschieden werden.Dieswurdeauch in fast allen Mitglied staaten diskutiert.

Die Anerkennung unterschiedlicher Verfassungstraditionen als Dimension des Grundsatzes „Einheit in Vielfalt“impliziert die Möglichkeitund normative Gewährung national unterschiedlicherRatifizierungsformen,wenngleichein paneuropäisches Re ferendum als Gegenentwurfzu dieser Status-quo orientiertenStrategie sicherlich zu

bevorzugen wäre (Kleger 2007). Aus normativerPerspektive inakzeptabelistjedoch,

wennbei derDiskussion darüber, ob es sich„nur“ umeinenintemationalen Vertrag oder ein in der Konsequenz verfassungsändemdes Dokument handelt (Menendez

2005) in den Mitgliedstaaten unterschiedlicheBewertungen möglich sind. In einer Ver- fas sungsgebung ist Willkür fatal.

Diese interpretationsoffene Ambivalenz spitzte sich imAusgang aus der Refle

xionsphaseim Jahr 2007 noch einmal dra stisch zu. Dawesentliche Teile deseuropäi schen Verfassungsvertrages im Lissaboner Vertrag umgesetzt werden, sind die

Ratifizierungen in den 18 Staaten nicht gegenstandslos gewor den. Das demokra tie-theoretischeDilemma wurde nicht aufge löst: Entweder sind die Änderungen so gering, dass die Ratifi zierungen in18 Staaten gültig sind,odersie sind sogroß, dass Referenden in Frankreich, den Niederlanden, Großbritannien und möglicherweise

auch in anderen Staaten nötig werden. EinMittelweg ist demokratie-theoretisch dop pelt unseriös, dennletztlichwurdedie Kritik derablehnenden Bevölkerungen nicht berücksichtigt, sondernnurdie der Regierungsvertreter,die es vermochten, hartzu ver handeln.

Auf europäischer Ebenemuss jedochauf dieEinhaltungnormativerMindeststan dardsgeachtet werden. Esbesteht weitge hend Konsens darin, dass bei der Einigung

auf die künftigen Spielregeln einer Gesellschaft eine eigennützige Beeinflussungdes

Abstimmungsergebnisses vermieden werden sollte.Gleich einem Rawlsschen „Schlei

er des Unwissens“ müssenvielmehrdieMöglichkeit der partikulären Vorteilssicherung

im Ratifizierungsprozess minimiert werden. Dies betrifft insbesondere die zeitliche Abfolge der nationalen Ratifizierungen.DerVorsitzende derdamaligen polnischen Op positionsparteiBürger plattform (PO), Donald Tusk, argumentierte beispielsweise mit

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Hinweis auf einen„umsichtigenPatriotismus“, dass man die Ratifizierung verzögern sollte, da im Falle von Komplikationen im Ratifizierungsverfahren eines anderenMit

gliedstaates die polnische Verhandlungsposition dann höher wäre, wenn Polennoch nicht ratifiziert hätte. Ähnliches wurde auchbei der zeitlichen Festlegung des briti schen Ratifizierungsverfahrens vermutet. Vor diesemHintergrund wardergrößte Feh ler die Ignoranz gegenüber möglichen Negativvoten in einzelnen Mitgliedstaaten. Die

Vereinbarung, dass überdas weitere Vorgehen erneutberatenwerden sollte, sobald 80 Prozentder Staatenratifizierthättenund dabei in einem oder mehreren Mitglied staaten Schwierigkeitenbei der Ratifizierung auftreten, zeugt von derBlindheit gegen

über der so drohenden Verfassungskrise. Diese aufnaivem Optimismus beruhende

Strategie scheint symptomatisch zu sein, wie die mangelnde institutionelle Vorberei tung der EU auf die Zahlungsunfähigkeit eines Mitgliedsstaates der Eurozone im Falle Griechenlands aktuell demonstriert.

Notwendigwären dagegeneine einheitliche völkerrechtliche Interpretation des Ab

stimmungsgegenstandes sowieeine Synchronisierung der nationalen Ratifizierungen gewesen. Angemessen wäredarüber hinaus einzweistufigesRatifizierungsverfahren, d.h. ein europaweitesReferendum, das durch dieKoordinierung der nationalen Refe

rendenaneinem Tag in ganz Europa ermöglicht würde.Der Konventbeschlossjedoch

nicht,dass der Verfassungsentwurf eines - gegenüber Verträgen- stärker demokratisch legitimierten Ratifizierungsverfahrens bedarf. Er hat die Frage derdemokratischen Legitimation einer EU-Verfassung unterschätzt.

Durch das Veto derfranzösischen und niederländischen Wähler entwickeltesichein negativerDominoeffekt, der dasweitere Ratifikationsverfahrennicht nur beeinflusste,

sondern sogar zum Stillstandbrachte. Dadurch entstand die Ratifizierungskriseund

erstmitihrdieeigentliche Verfassungskrise.In jederKrisespitzt sich der immanente Zwangzum Wendepunkt bzw. zur Entscheidung dramatisch zu.Kriseneingang der Ra tifizierungskrisewardas negative Referendum am 29. Mai 2005. In der Krisenphase findet typischer Weise einRingen um die Deutungshoheit statt,in die semFall,obdie

Verfassungbereits oder noch nichtgescheitert ist. Die anberaumte Denkpause wurde zu

einerPause vom Denken.

Die Erlösung aus dem Stillstandkam erstmit Sarkozys ,vereinfachtem Vertrag’,

nach dem dieser zum französischen Staatspräsidenten gewähltwordenwar und nun sei

ne eigene Lust zum Handelndemonstrierenkonnte. Damit war der kürzeste Krisenaus gang gefunden: neuer Grundlagenvertrag statt Verfassungsvertrag. Die symbolische

Dimension der Verfassung als Depotvon Werten, Symbolen und Rechten, dieeineeu ropäische Gesellschaftteilt und schützt, wurde gestrichen. Thomas Paine hatte bei

der Konstitutionder amerikanischen Verfassung noch voneinerBibel für die Bürger

gesprochen. Der neue europäische Reformvertrag hingegen gibt die symbolische Wirkung der Verfassung gänzlichauf undrichtetsichprimäranFragen der Effektivi tät aus. Die doppelte Mehrheit solldabei einreibungsloses Entscheidungssystemeta

blieren und ein europäischer Quasi-Außenminister soll der EU endlich zum Status eines globalen Akteursver helfen. Dabeiwirddie Grundrechtecharta ausdemDoku mentausgegliedert und wird künftig für britische, polnische und tschechischeBürger unverbindlich sein. Auch die demokratischen Be teiligungsmöglichkeiten werden nicht

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Ein ElitenpokerumdenKrisenausgang

Zur Ratifizierung des Verfassungsvertragshattensoviele Mitgliedstaaten ein Refe

rendumangekündigt wie noch nie: Es fanden Referenden in Spanien, Frankreich, den Niederlanden, Luxemburg und zumLissabonner Vertragin Irland statt. Dochauch in Portugal,Polen,Tschechienund Großbritannien war zunächst ein Referendumgeplant, in einigen weiteren Staaten wurde es zunächst diskutiert. In denmeisten Fällen wurde jedochparlamentarisch,alsoschnell, günstig billig und ohne eine intensiveinhaltliche Debatte -weder im Parlament noch inder breiten Öffentlichkeit - ratifiziert. Die Eliten bliebendabei unter sich. Bei Referenden istdiesnicht möglich. Daher lohntes sich

Aufmerksamkeit insbesondereden Ratifizierungsdebattenin den EU-Mitgliedstaaten

zuwidmen, in denenperReferendum ratifiziertwurde oder mindestens werden sollte. Das Referendum inSpanien war historischeinmalig, obwohles nicht die erhoffte ansteckende Wirkungnach außen entfalten konnte. Dasfranzösische Referendum wie derumwar zweifellos ein politischerGroßkampf, der viel Aufschlussreiches offenbarte,

etwa die europapolitische Spaltung der Linken (siehe Kleger2005). In den Niederlan

denhingegenwurde erstmals ein Referendum durchgeführt. Eswäre verfassungsmäßig nicht einmal bindend gewesen, aber dieBürger haben es genutzt. Die Be teiligung war doppeltsohoch wie beiden Europawahlen.Der Regierung Balkenende und mitihr der ganzen politischenKlasse (und nichtnurden Staatspräsidenten in Frankreich) wurde

einepolitischeQuittungerteilt. Die Partei- und Berufspolitikerwarensich von Anfang anzu sicher, dassdie Mehrheit für den Verfassungsentwurf stimmen würde. Siehaben die Dynamik eines Referendums gänzlich unterschätzt und ihre Kampagne zu spät

gestartet.

In denNiederlanden gab es hingegen nie eine gelungeneKampagne für das„Ja“. Im

Gegenteil, die Kampagne für die EU-Verfassung wurdemehr und mehrnur noch eine

Anti-,Nee’-Kampagne,für die schließlich alles aufgeboten wurde. Wirhaben es hier

miteinem lehrreichschlechten Beispiel direkter Demokratiezu tun, wohl verstanden nicht vonseiten der Bürger, die in Zukunft diesesInstrument vermehrtnutzen werden, sondern vonseiten der Regierungund der Politiker. Auch in Frankreich trägt das Refe

rendumeineigentümliches Janusgesicht,nämlich das einer direkten Demokratievon oben. Diese steht inder bonapartistischen Tradition des Plebiszits.Dagegen handeltes sich in einer direkten Demokratie derBürger, diezu einer politischen Kultur geworden ist, um Referenden von unten, diezum Beispiel aufAntrag einesBürgerbegehrens oder durch bindende Artikel einer Verfassung ausgelöst werden.

Der Beschluss eines solchen vereinfachten EU-Vertrags hatte es dem französi schen Präsidenten Sarkozy innenpolitisch erleichtert, einerneutes Referendum zu ver

meiden; er konnte den Vertrag auf parlamentarischem Wegeratifizieren. In mehreren Gesprächen vorundwährend des G8-GipfelsinHeiligendamm hatersich dabeides Rückhalts andererStaats- und Regierungschefsversichert.NebenZapatero unterstütz

teinsbesondereBlairden Vorschlag, außerdemschienMerkel nicht weitentfemt von Sarkozys Versuch einerpragmatischen Lösung der Ratifizierungskrise.

Frankreichs Regierungwollte eine erneute Volksabstimmung verhindern.Der prag matische Vorschlag Sarkozys für einen verkürzten Vertragohne Verfassungselemente

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unddie Präsidentschaftswahlen gewonnenhat. Erhates dabei an klaren Worten nicht

fehlen lassen. Dennoch ist diese Lösung, ein neues Dokumentam Volkvorbei zu ver

abschieden, ohne die größten Kritikpunkte - etwa die sozialeDimension der europäi schenPolitik stärker zubetonen - nicht unproblematisch. Derneue republikanische

Monarch’ präsentierte sich indessennicht nur als neue Kraft Frankreichs,sondernauch alsRetterEu ropas. BeimGipfel versäumteer es nicht,darauf hinzuweisen, dass der

erzielte Kompromiss in Grundzügen auf seinen Vorschlägen beruht: „ImGrunde ist der

neue Vertrag ja meine Idee“.

Fraglich war allerdings, wie sich diepolnische Regierungzuden Vorschlägen ver

haltenwürde, dass Sarkozyam festgelegten Modusder doppelten Mehrheit festhalten wollte.DasTreffenmit dem polnischenPräsidenten am 14.Juni 2007 inWarschau hat

te diesbezüglichkeinen durchschlagenden Erfolg gebracht. BereitsvordemGespräch

hatte der polnische Ministerpräsident Jarosław Kaczynski ineinem längeren Interview

in ,Le Monde’ (13.06.2007) klargestellt, dass Polenzwar kompromissbereit sei, aber

nicht um jeden Preis: „Es wäre eine Kapitulation, wennwir das Abstimmungsverfah

ren, das der aktuelle Verfassungsvertragvorsieht, akzeptierenwürden. EineKapitulati on aber war nochnie ein Kompromiss“.

Für Polens Kritik war ausschlaggebend, dass Deutschlands Gewicht in Mehrheits abstimmungen durchseine hohe Bevölkerungszahl begünstigt wird. Polen misstseine

demokratische Handlungsmacht im Verhältnis zum großen Nachbarn (Mehlhausen 2008; Koszel2007).Von anderen Ländern aus gesehen,sehen diese Relationen anders

aus,dennes geht in diesem Konflikt um relative Macht und Geopolitik. In jedem Fall

sollte eine Kritik am Verfassungsvertrag nichta priori als Europaskeptizismus diffa

miert werden, denn dies unterstellt eine äußerst zweifelhafteImmunitätdes Vertrags gegen Kritik (Trzaskowski 2005).Im Juni 2007 verkündeteMinisterpräsident Jarosław

Kaczynski in Anlehnung anden alten Schlachtruf,Nizzaoder der Tod’ (JanMaria Ro

kita), Polen sei bereit,füreineÄnderung des Abstimmungsmodus zusterben.Dieser Protestwar in den ersten Monaten durch eineblanke Veto-Drohung bestimmt. Erstals allgemeines europäischesKopfschütteln über die mangelnde Konstruktivität unüber sehbar wurde, legtePolen einenAltemativvorschlag zur doppelten Mehrheit vor, den bereits Schweden imJahr 1997 vorschlug: Eine internationale Gruppe anerkannter

Mathematiker zeigte,dass das auf dasMacht index-Konzept desbritischen Mathemati

kers Lionel Penrose zurückgehende Quadratwurzelverfahren dazu führt, dass jeder Unionsbürger unabhängig vonder Bevölkerungsgröße seines Heimatlandesden glei chenEinfluss auf die Ratsentscheidungen ausüben würde (Kirsch et al. 2004).

Da dieWahrscheinlichkeiteines Bürgers,eine knappe Abstimmung durch die eige

neStimmezu entscheiden mit der Bevölkerungsgröße exponentiell zunimmt, wird die

Stimme eines Mitgliedstaatesgerademit der Quadratwurzel ausseiner Bevölkerungs größe gewichtet. Eine Entscheidung würdedannbei einem Quorum von 62Prozent zustande kommen. Dieses Systemwürde dasGewichtDeutschlandsmindern und klei neren StaatenmehrEinflussgeben.Diesstellt demnach diemathema tischexakte Um

setzung derGleichberechtigung aller Unionsbürgerim Entscheidungsverfahren dar.

Zudem lag die daraus resultierendeMachtverteilung in etwa zwischen denMachtver

teilungen nach Nizza und gemäß der Doppelten Mehrheit. Wichtiger war abervermut lich, dass Polen, das halb so viele Einwohner hat wie Deutschland, sechs Stimmen und

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Deutsch landtrotz doppelter EinwohnerzahlneunStimmen hätte. Das Erstaunliche an

diesemVorschlagist, dass selbstPolens eigenes Gewicht imVergleich zu etlichen klei

nen Staatenmit diesem Modus eher schwächer würde alsmit der einfachenBerech nung der Bevölkerungszahl. Offenbar war es aber der polnischen Regierung am Wichtigsten, das Gewicht Deutschlands zuverrin gern, selbst wenn dabei der eigene Einfluss schwindet. Falls über diesenneuen Vorschlagnicht verhandelt würde, war Po

len bereit, die Verhandlungen abzubrechen und die Regierungskonferenz zu vertagen. Eine interessante Frage ist, ob Polen eine derartharte Positionaucheingenommenhät

te,wennein anderes Land als Deutschland den Ratsvorsitz innegehabt hätte.

Großbritannien, die zweitegroße Macht, lehnte alles ab,was nach „europäischen Superstaat“ hätteaussehen können: die Chartader Grundrechte, den europäischen Au ßenminister, dieVerfassung und dieNennung von Symbolen, Feiertagen und Hymnen.

Der neue Vertrag durfte weder das britischeRechts System noch dieRechtsprechung beeinflussen. Es konnte nicht angehen,dass die Grundrechtecharta britisches Recht

bricht. Ebenso durfte ein gemeinsamer Außenminister der heute jamehr simuliert wird, die Rolle des britischen Außenministersnicht schmälern. Die außenpolitischeSouverä nitätmusste des halb genauso sichergestellt werden, wie das Steuer- und Sozialsystem von europäischen Einflüssenfreigehalten werden sollte.Die Briten verhandelten hart

und zogen klare rote Linien. Sollten diese Einschränkungenkeinen Eingang in den

Kompromiss finden, könnteam Ende doch nocheine Volksabstimmungdrohen, die mit

großerWahrscheinlichkeitnegativausgegangen wäre. Die Britennutzten geschickt die

Blockadehaltung von Polen, um möglichst vieleeigene Forderungen durchzusetzen. Einige Besonderheitendes Juni-Gipfel2007sindnicht zuübersehen. Ein Land (Po len) kämpfte diesmal um dieEindämmung der Macht eines anderen Staates (Deutsch

land). Die einmalige Anheizung dieses diplomatischen Konflikts auf beiden Seiten

wirkte sich ungünstigauf die Verhandlungen und ihr Umfeld aus. Dies führte schließ lich sogarzur Drohung mit Ausschluss. Deutschland drohtePolen, eineinmaligerVor

gang, der ein Stereotyp von langerDauer bestätigte. Auf der anderen Seite war die Geduld der deutschenVerhandlungsführung einzigartig. Nur eine Bundeskanzlerin mit ostdeutscherHerkunft undSozialisation hat bis 4 Uhrfrüh weiter verhandelt.Bei jeder anderenEU-Ratspräsidentschaft, sodieVermutung, wäre wohl um 12Uhr Mitternacht

Schluss gewesen, auch ein Bundeskanzler Schröder hätte dann mit einem, Basta’ abge brochen.

Die Enttäuschungüberdie polnische Regierungspolitik in Deutschlandwar groß und hatte etwas von herbgekränkter Freundschaft. Mansprach vompolnischen Mene tekel: „Offenkundig konnte auchdie pro-polnische Politik deutscher Regierungen seit

Brandt nichtverhindern, dass dieKaczynskis und ihre Anhänger Deutschland immer

noch mitden Begriffender Nazizeit zuerfassen versuchen.Der Gipfel von Brüsselhat endgültigdieBehauptung widerlegt,man könne dieEUimselben Maße erweiternund

vertiefen“2. In Deutschland stehenalso Erfolg, Irritation undEnttäuschung, vor allem

über Polen, weniger überGroßbritannien,dicht nebeneinander. Vieles irritierte andie

sem Gipfel. Das Prinzipder deutschen Ratspräsidentschaft, ersttiefstapeln und zum

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Schluss das Maximale fordern, ist jedochaufgegangen. DieSubstanz des europäischen VerfassungsVertrages konnte so größtenteils gerettet werden. Der Juni-Gipfel war zweifellosein Erfolg „knapp am Totalschaden“(Fischer) vor bei - ein Erfolg derdeut schen Ratspräsidentschaft,die ohnehinals einzige, so meine These, in der Lage war,di plomatisch aus der Ratifizierungskrise herauszufuhren. Sie besaß dafür die nötige

Vorschusslegitimität, die andereRegierungen nicht hatten.

Einer der geistigen Väter des Verfassungskonvents, der ehe malige Außenminister Joschka Fischer3, bezeichnete denGipfelalserstenwirklichen außenpolitischen Erfolg der Kanzlerin:

3 Das französische Pendant warAußenminister Hubert Védrine (vgl.ders. 2009: 135-241).

4 Vgl. „Süddeutsche Zeitung“ vom 26.06.2007.

„Die Kanzlerin hat mitvollem Einsatz gekämpft, sie ist einhohesRisiko eingegangen und hat gewonnen. Das verdient Respektund Anerkennung. Kommt der neueVertrag, so werden alle wesent lieheninstitutionellen Reformen und - mit zeitlicher Verzöge

rung - auch das neue Abstimmungsverfahren der doppeltenMehrheit Wirklichkeit werden. Daran arbeitet die EUseit 20 Jahren, seit der Zeitenwende von 1989/90“4.

Fischers Bewertungargumentiertvor allem in der Perspektiveeines strategischen Europas,innerhalbdererdie EU nun zu einemglobalen Akteur werden muss. Ersieht deshalbdieRolleGroßbritanniensinnerhalb der EUals geschwächt an und fragtPolen, welche Rolle es künftig spielenmöchte. Doch auchFischers Perspektive ist zu groß.

Denn das hauptsächliche Arbeitsfelddeutscher EU-Politik ist nicht dieWelt, sondern

sind die europäischen Nachbarn, insbesondere Frankreich und Polen.

Gemessen an unseren Kriterien -den Fragen von Laeken - fällt das Fazit ambiva lent aus: Einerseits gab es einerelativ starke Begleitung der Öffentlichkeit,dieFrage

der Zukunft der EUstand im Mittelpunkt (Fossum/Menendez 2005b); andererseits ist ein Rückfall in die Geheimdiplomatie nicht zu verkennen. Inhaltlich sind wesentliche Teile des europäischen Verfassungsvertrages gerettet worden, doch wurdediewichtige symbolische Identitäts- und Legitimitätsdimension einer europäischen Verfassungfür

die Bürger gänzlich entfernt. Zudem wird eines der Kernstücke der Reform, die doppel

te Mehrheit, erst 2014 bzw. 2017 übernommen.

Schlussbemerkungen

Die während der deutschen Ratspräsidentschaft vereinbarte Kompromissformel ist mithinkein Ausdruck eines demokratischen Aktes. Dies ist letztlich der härteste Kritikpunkt, obwohl - erstaunlicherweise - bei der Anzahlvon 27 Staaten dennoch ein Kompromiss möglich wurde, was wiederum ein realpolitischer Erfolg ist. Die

EU-Kommissionlehnte deshalbdie polnischen Forderungennach Nachverhandlungen

strikt ab. Dermühsam in neun Jahren erreichte Kompromiss überdenReformvertrag

sollte nichtwieder in Frage gestellt werden.Ob erdiegegenwärtigeökonomische und gesellschaftlicheKrise, die nicht mehrnur eineBinnenkrise ist undüber das hinaus geht,was wir Ratifizierungs- und Verfassungskrise genannt haben, überstehen und

(14)

beherrschen wird, können wir gerade jetzt, in der Gegenwart beobachten. Die Idee des

Haftungsausschlusses nachArtikel 125 Abs. 1des LissabonnerVertrages passt jeden

falls nichtzur Verantwortungsgemeinschaft einer Wirtschafts- und Währungsunion. Doch solche und andereKonstruktionsfehler verweisen zurückauf den Maastrichter Vertragund sindvon der damaligen Kritik 1991/92 klar erkannt worden. Dies ist je doch wieder ein anderes Thema, weshalb ichan dieser Stelle schließe.

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Summary

Onthe positiveoutcomes of the fall of theEuropean Constitution

The author of the paperanalyzesthe origins of the constitutionaltreaty, starting withthe sta

tement made in Laeken in December 2001. He describes theprinciples andworkof the Conven tion on the Future of Europe in detail, and devotes considerable space to the issue of the ratification of the European Constitution,in particular to theunsuccessful referenda in France

and the Netherlands. In theauthor ’s opinion, the draftof theconstitutionaltreaty reform adopted during the German presidency was a result of the compromise finallyreached by 27 EU member

states. The European Commission rejected Polishplans to restart discussions on anew treatyand to maintain the voting system established by the Nice Treaty (scheduled to remain in force until

2014).The LisbonTreatyprovides a relatively strong structure and should not bequestioned in future,althoughitcould beamended, given the currentcrisis.