Stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie zmiany Konstytucji RP w zakresie immunitetu parlamentarnego przedstawione podczas obrad Komisji Nadzwyczajnej Sejmu do rozpatrzenia
poselskich projektów ustaw o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dnia 5 listopada 2009 r.
Podczas swojego wystąpienia przed Komisją Nadzwyczajną dnia 5 listopada 2009 r. Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że już od 2007 r. regularnie podejmował działania dotyczące zmiany przepisów regulujących zakres immunitetu parlamentarnego i sędziowskiego. 31 maja 2007 r. Rzecznik skierował wystąpienie do Marszałka Sejmu – Pana Ludwika Dorna, w którym przedstawił konieczność zmian w przepisach regulujących immunitety funkcjonariuszy publicznych oraz zaproponował rozwiązania. Wystąpienie zostało ponowione dnia 26 listopada 2007 r. w piśmie do Marszałka Sejmu – Pana Bronisława Komorowskiego. Następnie w maju 2008 r.
Rzecznik występował do przewodniczących Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich oraz Komisji Ustawodawczej Sejmu RP.
W ocenie Rzecznika w świetle szeregu wydarzeń życia publicznego istnieje potrzeba przyjęcia zmian konstytucyjnych oraz ustawowych w zakresie immunitetów przysługujących niektórym funkcjonariuszom publicznym, w szczególności zaś sędziom i parlamentarzystom. W ostatnich latach doszło bowiem do wielu mniej lub bardzie spektakularnych przypadków dotyczących zarówno środowiska parlamentarzystów jak i sędziowsko-prokuratorskiego, w których immunitet stanowił przeszkodę do ścigania karnego. Liczba takich przypadków uniemożliwia traktowanie ich jako marginesu. Są one, w ocenie Rzecznika, oznaką demoralizacji w dwóch najważniejszych dla demokratycznego państwa sferach.
Zarówno immunitet sędziowski, jak i parlamentarny regulowane są przepisami Konstytucji RP. Immunitet sędziowski, pojmowany szeroko, ma dwa aspekty. W rozumieniu ścisłym jest to zakaz wszczynania i prowadzenia przeciwko sędziemu postępowania w przedmiocie odpowiedzialności karnej. Drugą część tego immunitetu stanowi gwarancja nietykalności sędziowskiej, czyli zakaz pozbawiania sędziego wolności. Immunitet sędziowski dotyczy wszelkich możliwych czynów, nie tylko związanych z wykonywaniem funkcji sędziego; działa zawsze, nawet bowiem, gdy sędzia nie chce z niego skorzystać, do wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego wymagane jest podjęcie stosownej uchwały przez sąd dyscyplinarny. Podobna sytuacja dotyczy parlamentarzystów.
Immunitet parlamentarny występuje w zróżnicowanych formach: materialnej, co oznacza, iż członek parlamentu nie może być pociągnięty do odpowiedzialności za
działania wchodzące w zakres sprawowania mandatu w trakcie jego trwania i po jego zakończeniu, i formalnej, której istota wyraża się w tym, że warunkiem pociągnięcia parlamentarzysty do odpowiedzialności karnej jest zgoda Sejmu lub Senatu. Aspektem immunitetu formalnego jest zakaz ograniczania wolności posła lub senatora z wyjątkiem zatrzymania na gorącym uczynku, jeśli jest to niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania. Parlamentarzysta może sam zrzec się przysługującego mu immunitetu.
Rzecznik podkreślił, że o ile potrzeba istnienia immunitetów materialnych, a więc wyłączających bezprawność czynu popełnionego ściśle w związku ze sprawowaną funkcją, a tym samym umożliwiających swobodne i wolne od nacisków sprawowanie funkcji nie budzi zasadniczych wątpliwości, o tyle jednak wydaje się, iż utrzymywanie immunitetu formalnego w jego obecnej formie jest dyskusyjne zwłaszcza, że dotyczy znacznej grupy osób. Należy przy tym zauważyć, że immunitet o podobnym zakresie co sędziowski przysługuje także prokuratorom. Natomiast to, co odróżnia immunitet prokuratorski od sędziowskiego, to brak zakotwiczenia w normach rangi konstytucyjnej.
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich formalny immunitet przysługujący zarówno sędziom, jak i parlamentarzystom powinien być zastąpiony immunitetem o charakterze podmiotowym. Immunitet taki przysługiwałby pod dwoma warunkami:
gdy sędzia lub parlamentarzysta się na niego powoła oraz gdy odpowiedni sąd lub inny organ to podtrzyma. Jego wprowadzenie wymagałoby zmian w obowiązujących przepisach konstytucyjnych i – w konsekwencji – także zmian w ustawach. Taka niewielka z pozoru zmiana powodowałaby, że osoba godnie sprawująca swój urząd mogłaby nie powoływać się na przysługujący jej immunitet, gdyby nie było to związane z jej funkcją. Bezzasadne powołanie się na immunitet mogłoby natomiast stanowić przewinienie egzekwowane w postępowaniu dyscyplinarnym.
Rzecznik zauważył, że w opiniach eksperckich dotyczących zmiany Konstytucji RP w zakresie formalnego immunitetu parlamentarnego rysują się cztery grupy stanowisk. Pierwsze, zgodnie z którym nie należy dokonywać żadnych zmian.
Drugie stanowisko, zgodne z przedstawionym przez posłów projektem zmian, zakłada całkowite zniesienie immunitetu formalnego przez uchylenie przepisów ustępów 2-4 art. 105 Konstytucji RP. Według trzeciego stanowiska, zbliżonego do reprezentowanego w opinii Prof. Dariusza Dudka, powinno zostać przyjęte rozwiązanie znane z Konstytucji kwietniowej z 1935 r., której art. 42 stanowił, iż: „1.
Posłowie odpowiadają za działalność, nie związaną z uczestnictwem w pracach Sejmu, na równi z innymi obywatelami. 2. Jednakże karne postępowanie sądowe lub administracyjne a także postępowanie dyscyplinarne, wszczęte przeciw posłowi przed
lub po uzyskaniu mandatu, należy na żądanie Sejmu zawiesić od wygaśnięcia mandatu.” Czwarta propozycja przedstawiona została przez Rzecznika Praw Obywatelskich i przewiduje wprowadzenie immunitetu o charakterze podmiotowym.
Podczas swojego wystąpienia Rzecznika podkreślił, że konieczne jest podjęcie szerszej dyskusji na temat zmian w przepisach regulujących immunitety funkcjonariuszy publicznych. Rozważyć należy nowelizację przepisów o immunitecie materialnym w przedmiocie ograniczenia go w spraw cywilnych. Warto także przyjrzeć się immunitetom sędziów, które dotyczą szerokiego kręgu osób. Konieczne jest także rozważanie konsekwencji całkowitego zniesienia immunitetu formalnego, które mogłoby otworzyć zbyt szerokie pole do wytaczania zarówno publicznych jak i prywatnych oskarżeń.
