Evaluatie kopkostensubsidiering sociale huurwoningen 1986-1990

EVALUATIE KOPKOSTENSUBSIDIËRING

SOCIALE HUURWONINGEN 1986-1990

,

.. ,'. '" 7

-1

-'1

I

J

·

'

1 ·"' / / /~ j (,'/ '~t

}

(

,I

!

VOLKSHUISVESTINGBELEID EN

BOUWMARKT

Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11,2629 JA Delft Telefoon (015) 783005

,-I" • . ~ , > , .l

.

'~,\ ,'-'

.

, \ . • .. ; -!' )C'.'.

-

.

1..: j .::.:. ~ , ."

.

~~ ."

19

EVALUATIE KOPKOSTENSUBSIDIËRING

SOCIALE HUURWONINGEN 1986-1990

Dr. P.l. Boelhouwer Ir. RA. van den Broeke Prof. dr. ir. H. Priemus Ir. A. Straub

Ir. H.L. Swets

, I

11

De serie Volkshuisvestingsbeleid en Bouwmarkt wordt uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers

Stevinweg 1 2628 CN Delft

Telefoon: (015) 783254

Onderzoek in opdracht van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, 'S-GRA VENHAGE

Evaluatie

Evaluatie kopkostensubsidiëring sociale huurwoningen 1986-1990 / P.J. Boelhou-wer ... [et al.]. Delft: Delftse Universitaire Pers. lil. - (Volkshuisvestingsbeleid en bouwmarkt, ISSN 0926-6305; 19)

Met lito opg. ISBN 90-6275-826-6 NUGI655

Trefw.: sociale woningbouw; subsidies; geschiedenis; 1986-1990 Copyright 1991 by P.J. Boelhouwer

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the publisher, Delft University Press, Delft, The Netherlands.

INHOUD

VOORWOORD

1. INLEIDING ... ... ... . . . .. . . 1

1.1 Aanleiding tot het onderzoek . . . . . . . . . . . . . . . .. 1

1.2 Probleemstelling en onderzoeksvragen . . . 2

1.3 Opbouw van het onderzoeksrapport . . . .. ... 4

2. KOPKOSTENSUBSIDIES: BELEIDSON1WIKKELING EN ERVARINGEN . . . 7

2.1 Inleiding. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 7

2.2 De totstandkoming van het Normkostensysteem . . . 7

2.3 Het Normkostensysteem op hoofdlijnen . . . 9

2.4 De ontwikkelingen van het kopkostenfonds sociale huurwoningen. 14 2.5 Uitvoeringsvoorwaarden en doelmatigheidscontrole van het kopkostenbudget sociale huurwoningen . . . . . . . . . . . . .. 25

2.5.1 Inleiding . . . ... . . 25

2.5.2 Verdeling contingenten en kopkostenbudgetten sociale huur-woningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 25

2.5.3 Doelmatigheidscontrole van het bekostigingsbudget sociale huurwoningen ... . . . 28

2.5.4 Berekeningswijze voor de Bouwkosten van Woningen (BBW '80) . 30 2.6 De toepassing van de bouwplaatskopkosten door gemeenten; een literatuurverkenning . . . 31

2.6.1 Onderzoek in de proefprojecten NKS, 1986-1987 . . . 31

2.6.2 Onderzoek in de NKS-gemeenten, 1988-1991 . . . 37

2.7 Samenvatting. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 40

3. ANALYSE GEBRUIK KOPKOSTENSUBSIDIES DOOR GEMEENTEN . . . . . . . . . . . . .. 43

3.1 Inleiding. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 43

3.2 Toekenning kopkosten en bouwplaatskopkosten . . . 44

3.2.1 Toekenning kopkosten en bouwplaatskopkosten per categorie gemeenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 46

_ _ _ _ _ _ _ _ ~_~~ _ _ _ _=__'_____'~'__'.iIL_I._

3.2.2 Produktie sociale huursector per categorie gemeenten ... 49

3.3 Toekenning kopkosten per locatie en per provincie. . . .. 51

3.3.1 Toekenning (bouwplaats-)kopkosten per locatie ... 51

3.3.2 Toekenning per locatie, per categorie gemeenten ... 54

3.3.3 Toekenning (bouwplaats-)kopkosten per provincie ... 55

3.4 Spreiding in de toekenning van kopkostensubsidies . . . .. 57

3.4.1 Spreiding in de toekenning. . . .. 57

3.4.2 Spreiding ten 'opzichte van de door de DVH's berekende redelijke bouwplaatskopkosten ... 62

3.5 Eenmalige bijdragen in stichtingskosten ... 64

3.6 Samenvatting en conclusies ... 66

4. BUDGETBEHEER DOOR RECHTSTREEKSE GEMEENTEN . . . .. 69

4.1 Inleiding. . . .. 69

4.2 Algemeen beleid en verhoudingen tussen gemeenten en woning-corporaties . . . .. 70

4.3 Wijze van toekenning van kopkostensubsidies . . . .. 72

4.3.1 Toekenning van funderings-, regio- en geluidskopkosten ... 72

4.3.2 Toekenning van bouwplaatskopkosten ... 73

4.4 Het huurbeleid als basis voor de toekenning van bouwplaats-kopkosten ... ... 77 4.4.1 Amsterdam ... 78 4.4.2 Den Haag ... 80 4.4.3 Rotterdam... ... 83 4.4.4 Utrecht ... 87 4.5 4.5.1 4.5.2 4.6 4.7 4.8 4.9 4.10 4.11 Toetsings- en normeringssystemen als basis voor de toekenning van bouwplaatskopkosten . . . .. 89

Toetsingsformulier voor het bepalen van de excessieve bouwplaats-kopkosten ... 89

Normeringsmethoden van een aantal rechtstreekse gemeenten ... 92

Inzet van de stadsvernieuwingstoeslag . . . .. 94

Bouwplaatskopkosten en locatie . . . .. 95

Budgetten en toekenningen ... 95

Rechtstreekse gemeenten en het BWS ... 99

Resultaten enquête corporaties ... 101

Samenvatting . . . 103

5. KOSTENANALYSE OP BOUWPLANNIVEAU . . . .... 105

5.1 Inleiding. . . 105

5.2 Onderzoeksaanpak en steekproef . . . 107

5.3 Kopkosten, definities en toekenningsmethoden . . . 111

5.4 Aanpak globale toetsing ... 112

5.4.1 Inleiding ... 112

5.4.2 De kopkostenonderdelen ... 112

5.4.3 De invloed op de bijkomende kosten ... 115

5.4.5 Voorbeeld overzicht bepaling kopkosten ... 118

5.5 Resultaten globale toetsing projecten ... 120

5.6 Gedetailleerde toetsing bouwkosten en bijkomende kosten .. . . 139

5.7 Resultaten gedetailleerde toetsing projecten ... 140

5.7 Conclusies ... 142 6. SAMENVATI1NG EN CONCLUSIES . . . 145 6.1 Samenvatting ... 145 6.2 Conclusies en beleidsaanbevelingen ... 151 LITERATUUR . . . 155 BIJLAGE 1 PROEFGEMEENTEN NKS 1986 EN 1987 ... . 161 BIJLAGE 2 RECHTSTREEKSE GEMEENTEN NKS 1988-1991 ... 163 BIJLAGE 3 INVULFORMULIER EXCESSIEVE BOUWPLAATS KOSTEN HULPTOETS . . . .. . . 165

BIJLAGE 4 TOETSINGSFORMULIER EXCESSIEVE BOUWPLAATSKOSTEN BBW . 167 BIJLAGE 5 NORMERING EXCESSIEVE BOUWPLAATSKOSTEN DORDRECHT ... 169

BIJLAGE 6 NORMERING EXCESSIEVE BOUWPLAATSKOSTEN HAARLEM ... 171

BIJLAGE 7 NORMERING EXCESSIEVE BOUWPLAATSKOSTEN EINDHOVEN .... 173

BIJLAGE 8 PROJECTGEGEVENS ENQUêTE CORPORATIES . . . 175

BIJLAGE 9 RESULTATEN GEDETAILLEERDE TOETSING KOSTENANALYSE OP BOUWPLANNIVEAU . . . 177

BIJLAGE 10 KOSTENTECHNISCHE AANNAMEN EN FORMULES KOPKOSTEN-BEREKENINGEN KOSTENANALYSE OP BOUWPLANNIVEAU . . . 181

VOORWOORD

In dit onderzoek wordt de kopkostensubsidiëring van sociale huurwoningen over de periode 1986-1991 geëvalueerd. Voor deze evaluatie werd een uitgebreide literatuurstudie verricht (hoofdstuk 2), werden op basis van de beschikbare administratieve bestanden de toegekende kopkosten geanalyseerd (hoofdstuk 3), wordt er verslag gedaan van een onderzoek onder 51 rechtstreekse gemeenten naar het gemeentelijk beleid (hoofdstuk 4) en wordt er een kostenanalyse van 11 bouwplannen gepresenteerd (hoofdstuk 5).

Diverse medewerkers waren verantwoordelijk voor dit onderzoek. Zo analyseer-de Rob van analyseer-den Broeke analyseer-de analyse van het gebruik van analyseer-de kopkostensubsidies door gemeenten op basis van beschikbare informatie uit de administratieve bestanden.

Ad Straub zorgde voor de uitvoering en de verslaglegging van de gemeentelijke enquête onder de rechtstreekse gemeenten. De kostenanalyse op bouwplan-niveau kwam tot stand dankzij de inzet van Huib Swets van de maatschap Swets en Van Voorden, Bouwmanagement & -Research. De overige werkzaamheden werden door Peter Boelhouwer en Hugo Priemus verricht. Zij droegen tevens de eindverantwoordelijkheid van het project.

Tijdens de werkzaamheden heeft een begeleidingscommissie met vertegenwoor-digers van het ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu-beheer de onderzoekers van deskundige adviezen en suggesties voorzien. Deze begeleidingscommissie bestond uit de volgende personen: L.A Gräper, AJ.A Kramps, J.M. van Dam, ir. E. Maass, ir. R. van Rooijen, J. Schipper, C. Stolk en ir. W. Willart.

De auteurs

1

INLEIDING

1.1 Aanleiding tot het onderzoek

De Nederlandse volkshuisvesting wordt via object- en subjectgebonden subsidies door het Rijk financieel ondersteund. Objectsubsidies worden verstrekt om de bouw te stimuleren en de woningen te verbeteren ze zijn niet aan huishoudens gebonden. De kenmerken van de woningen bepalen welke subsidieregeling van toepassing is en welke omvang de subsidie heeft. Regelmatig stelt het Rijk de effectiviteit en de doelmatigheid van de diverse subsidies vast.

In het onderhavige onderzoek staat een belangrijk onderdeel van de subsidiëring van nieuwbouwwoningen centraal: de zogenaamde bouwplaatskopkostensubsidie voor sociale huurwoningen. Deze specifieke kopkosten vormen samen met vier andere kopkostensoorten een belangrijk onderdeel van het Normkostensysteem (NKS) zoals dat sinds 1988 in Nederland voor de financiering en subsidiëring van sociale huurwoningen tot en met 1991 integraal van kracht is geweest. In 1984 en 1985 werd op basis van het Normkostenbudgetsysteem 1984 (NKBS '84) en vanaf 1986 op basis van het NKS 1986 in een aantal proefgemeenten reeds ervaring opgedaan met de nieuwe subsidiemethodiek. Het belangrijkste kenmerk van het NKS is dat er vanwege de gewenste decentralisatie tussen het Rijk en de gemeenten budgetafspraken gemaakt worden voor de nieuwbouw. Waar die tot 1986 op basis van onderhandelingen tot stand kwamen, voorziet het NKS in een uniforme berekening van het gemeentelijk investeringsbudget op basis van door het Rijk genormeerde bedragen voor bouwkosten. Uitgangspunt van het NKS is een normering van de bouwkostenbudgetten, zodanig dat het mogelijk is om overal in het land woningen van vergelijkbare kwaliteit te realiseren (VROM, 1987). Door locatie-afhankelijke factoren kunnen de bouwkosten per projekt echter sterk uiteenlopen. Vanwege deze situatie is de normering van de bouw-kosten opgesplitst naar niet-locatie-afhankelijke bouwbouw-kosten en locatieafhankelij-ke bouwkosten: de kopkosten. De kopkosten worden onderscheiden naar bouw-plaats-, funderings-, geluid-, regiokopkosten en kleine contingent kopkosten. De budgetten waarop de gemeenten aanspraak konden maken waren in de proefpe-riode 1986-1987 geheel genormeerd. Wel bleef een beperkte onderhandeling over de woninggrootte mogelijk. De bouwplaatskopkosten vormen ongeveer 50% 1

, tI' ti

van de totale kopkosten. Het betreft noodzakelijke kosten binnen bestaand stedelijk gebied die onder meer gemaakt moeten worden om de bouwplaats beter bereikbaar te maken, om belemmeringen op of om de bouwplaats weg te nemen, om het treffen van tijdelijke voorzieningen voor de bouw mogelijk te maken of om aanpassingen te maken aan belendingen. De kosten om de grond bouwrijp te maken vallen buiten de bouwplaatskopkosten. Hiervoor gelden specifieke grondkostensubsidies.

Voor de beoogde decentralisatie van de volkshuisvesting werd aan de gemeenten een belangrijke rol toebedacht bij de toekenning van de kopkosten aan de afzonderlijke bouwplannen. Zo kennen 52 zogenaamde rechtstreekse gemeenten zelfstandig per project de door het Rijk jaarlijks toegekende kopkosten toe. Deze Rijksvergoeding wordt in een gemeentelijk kopkostenfonds gestort. Voor de overige kleinere gemeenten geschiedt deze toekenning op projectniveau door de HID als budgethouder voor de niet-rechtstreekse gemeente.

1.2 Probleemstelling en onderzoeksvragen

De probleemstelling van het onderzoek Evaluatie kopkostensubsidiëring sociale-huurwoningen 1986-1991 kan als volgt worden geformuleerd:

- voldoet het inzetten van kopkostensubsidies voor sociale huurwoningen (sinds 1986), aan redelijke eisen van doelmatigheid?

- welke aanbevelingen kunnen worden gefonnuleerd, met name in relatie tot de invoering van het BWS, aan het adres van het Ministerie van VROM, de desbe-treffende gemeenten en eventueel andere betrokkenen, om de doelmatigheid te verhogen?

Van deze tweeledige probleemstelling kan een nadere uitwerking in een aantal deelonderwerpen met bijbehorende onderzoeksvragen plaatsvinden.

a) Allereerst kan de ontwikkeling van de NKS-regeling in het algemeen en de artikelen over de kopkosten in het bijzonder bestudeerd worden. Met name de inhoud en de wijze waarin het Rijk en de gemeenten daarop in de praktijk inspeelden, zijn belangrijke onderwerpen. Voor dit onderdeel kunnen de volgende onderzoeksvragen worden opgesteld.

2

- Hoe heeft de regelgeving met betrekking tot de kopkostensubsidies zich ontwikkeld?

- Wat waren de doelen van de kopkostensubsidie en welke uitvoeringsvoor-waarden en -richtlijnen zijn daarbij geformuleerd?

- Welke criteria over doelmatigheid kunnen in dit verband worden gespeci-ficeerd?

- Hoe kan de samenhang met verwante subsidies worden aangegeven (bijvoorbeeld stadsvernieuwingsfonds op voet van de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing, en monumentensubsidies van WVC)?

b) Vervolgens kan de uitvoering van de NKS-regeling worden vastgesteld. Rele-vante onderzoeksvragen zijn de volgende:

- Hoe is aan de artikelen kopkostensubsidies van het NKS uitvoering gegeven en welke procedures werden gevolgd?

- Welke budgetten zijn aan welke rechtstreekse en niet-rechtstreekse ge-meente toegewezen?

- Aan welke specifieke bouwprojecten zijn de bijdragen kopkosten ten goede gekomen?

c) De derde serie onderzoeksvragen gaat over het gemeentelijk handelen:

- Welk beleid hebben de desbetreffende rechtstreekse gemeenten gevoerd die door de decentralisatie van het beleid de toegekende subsidiebudget-ten aan bouwprojecsubsidiebudget-ten hebben toegekend?

- Aan welke projecten zijn welke bedragen aan kopkosten toegekend? - Welke bijdragen worden uit andere hoofde aan dezelfde projecten

toege-kend (WVC, stadsvernieuwingsfonds etc.)?

- Voldoet het beleid dat de desbetreffende gemeenten voerden aan redelij-ke eisen van doelmatigheid?

- In hoeverre werden de bouwplaatskopkosten op basis van de uitgangspun-ten van een lokaal huurbeleid ingezet?

d) De vierde reeks van onderzoeksvragen sluit aan bij de gemeentelijke beleids-praktijk, waarbij nu het individuele projectniveau centraal staat:

- In hoeverre blijkt uit een analyse van werkelijke bouwplaatskopkosten op bouwprojectniveau dat de hoogte van de bijdrage-ineens overeenkomt met deze werkelijke kosten?

- Tot welke uitputting van de kopkostensubsidies heeft het gemeentelijk beleid geleid?

- Welke gevolgen heeft de toekenning van kopkostensubsidies gehad voor de huur van de woning?

- In hoeverre blijkt uit de kostenstructuur op bouwplanniveau en de om-vang van de toegekende bijdrage-ineens of bij de toepassing van de kopkosten NKS is voldaan aan redelijke eisen van doelmatigheid?

e) Aan het slot van dit onderzoek staan aanbevelingen voor het ministerie van VROM. De aanbevelingen zijn bedoeld om de uitvoering van de regeling doelmatiger te maken. Ook het BWS dat per 1-1-'92 is ingevoerd in de budgetbeherende gemeenten komt hierbij aan de orde.

'I'f"

1.3 Opbouw van het onderzoeksrapport

De verdere opbouw van het onderzoeksrapport sluit aan bij de vijf deelonder-werpen die in de vorige paragraaf onderscheiden.

Allereerst worden in hoofdstuk 2 de resultaten van een literatuurstudie gepre-senteerd. In deze verkenning wordt in paragraaf 2.2 aandacht besteed aan de totstandkoming van het Normkostensysteem (NKS). Vervolgens komt in para-graaf 2.3 het NKS op hoofdlijnen aan bod en worden de belangrijkste ontwik-kelingen van de regeling in de periode 1986-1991 beschreven. Aanvullend hierop wordt in paragraaf 2.4 de ontwikkeling van het kopkostenfonds sociale huurwo-ningen uiteengezet. Vervolgens passeren in paragraaf 2.5 de uitvoeringseisen en de doelmatigheidscontrole van het kopkostenbudget sociale huurwoningen de revue. In het eerste deel van deze paragraaf wordt ingegaan op de procedures die ten grondslag liggen aan de verdeling van contingenten en budgetten over de gemeenten en de planindiening. Het tweede deel van de paragraaf gaat nader in

op de doelmatigheidscontrole op het gebruik van kopkosten. Tenslotte wordt op basis van de literatuurverkenning in paragraaf 2.6 de toepassing van de bouw-plaatskopkosten door gemeenten besproken.

In hoofdstuk 3 staat de analyse van de toegekende kopkostensubsidies centraal voor zover deze uit de DVH-informatie plaats kan vinden. Per begrotingsjaar worden een aantal aspekten van de (bouwplaats-)kopkostensubsidiëring bekeken, waarbij onder andere onderscheid is aangebracht naar de verschillende catego-rieën gemeenten (rechtstreekse gemeenten, niet-rechtstreekse gemeenten), het soort locatie waaraan kopkosten werden toegekend (stadsvernieuwingsgebieden en nieuwe uitleggebieden) en de spreiding die optrad in de toekenning van de kopkostensubsidies door de gemeenten.

In hoofdstuk 4 wordt verslag gedaan van het onderzoek bij de rechtstreekse ge-meenten naar het beleid dat de gemeente voerde. Onder alle rechtstreekse gemeenten die in de periode 1986-1990 een budget voor kopkosten hebben ontvangen, werd een beknopte schriftelijke enquête gehouden. Op basis van de uitkomsten van dit veldwerk worden de volgende onderwerpen aan de orde gesteld. In paragraaf 4.2 komt het algemeen beleid dat gevoerd werd voor de toekenning van kopkostensubsidies en de verhoudingen in deze met de corpora-ties aan bod. Paragraaf 4.4 geeft inzicht in de wijze waarop de kopkosten werden toegekend. Dit wordt verder uitgewerkt in paragraaf 4.4 met voorbeelden van gemeenten waarin het huur- en kwaliteitsbeleid een bepalende rol had bij de toekenning van bouwplaatskopkosten en in paragraaf 4.5 met voorbeelden van gemeenten die een eigen normatief stelsel hanteerden. Speciale aandacht gaat hierbij uit naar beleid dat de vier grote steden voerden. Deze informatie werd onder meer opgetekend uit gemeentelijke nota's en raadsbesluiten. De inzet van het stadsvernieuwingsfonds en de toekenning van bouwplaatskopkosten en het type locatie worden in paragraaf 4.6 en 4.7 beschreven. In paragraaf 4.8 worden vervolgens de beschikte kopkostenbudgetten, de gerealiseerde aantallen wonin-gen met kopkosten, de toegekende bedrawonin-gen en de eventueel gespaarde of ontspaarde bedragen per gemeentecategorie geanalyseerd. De voornemens die

4

de gem~enten hebben met het budget plaatselijk verschillende omstandigheden

van het Besluit Woninggebonden Subsidies (BWS) worden beschreven in

paragraaf 4.9.

Naast een enquête onder alle rechtstreekse gemeenten werd er aanvullend een survey onder corporaties in een aantal rechtstreekse gemeenten opgezet. Het doel van dit veldwerk was de effecten te peilen van de toekenning van kopkos-tensubsidies de effekten te peilen op de hoogte van de aanvangshuur, de bereikte doelgroep, het toewijzingsbeleid en de omvang van IHS-toekenningen. In paragraaf 4.10 komen dan ook de resultaten hiervan aan bod.

Tenslotte wordt als verslaglegging van een directe onderzoeksactiviteit in hoofdstuk 5 een kostenanalyse voor bouwplannen gepresenteerd. De aanleiding om verschillen tussen toegekende en berekende meerkosten in de vorm van kopkosten te analyseren is dat in een groot aantal stadsvernieuwingsprojecten sprake is van grote en niet te verklaren verschillen tussen de (bouwplaats )kop-kosten zoals door de gemeenten verstrekt en de resultaten van de DVH-toets. Een eerste doelstelling van de analyse op bouwplanniveau is om de vraag te beantwoorden of en zo ja in hoeverre gemeenten de verschillen tussen de gemeentelijke uitkeringen en de door de DVH's bepaalde toetsingsbedragen te verklaren zijn. Ten tweede wordt antwoord gezocht op de vraag of en zo ja in hoeverre gemeenten 'extra kosten', waarvan binnen de projecten aanwijsbare elementen kunnen voorkomen, al of niet 'stilzwijgend' opvoeren als 'pseudo'

(bouwplaats )kopkosten.

De selectie van bouwplannen heeft plaatsgevonden op basis van de enquête-resultaten bij de rechtstreekse gemeenten. Uit de vier grote gemeenten (Amster-dam, Rotter(Amster-dam, 's-Gravenhage en Utrecht) en uit vijf middelgrote gemeenten (Groningen, Haarlem, Dordrecht, Deventer, Hilversum) zijn vijftien plannen geselecteerd, waarin sprake is van kopkostentoekenning. Gezien het beperkte aantal geanalyseerde plannen kunnen geen algemeen geldige, gekwantificeerde uitspraken worden gedaan.

Het rapport wordt met een samenvatting afgesloten. Hierin worden tevens beleidsaanbevelingen de doelmatigheid van de regeling te verbeteren.

2

KOPKOSTENSUBSIDIES:

BELEIDSONTWIKKELING EN ERVARINGEN

2.1 Inleiding

Het bouwplaatskopkostenbudget vormt een belangrijk onderdeel van de Rege-ling geldelijke steun huurwoningen normkostensysteem 1988 (NKS). Op basis van deze regeling vond de financiering en subsidiëring van de nieuwbouw in de sociale huursector in Nederland tot 1992 plaats. In dit, op een literatuurverken-ning gebaseerde hoofdstuk, wordt daarom allereerst in paragraaf 2.2 aandacht besteed aan de totstandkoming van deze belangrijke regeling. Vervolgens komt in paragraaf 2.3 het Normkostensysteem op hoofdlijnen aan bod. De belangrijk-ste ontwikkelingen van de regeling in de periode 1988-1992 worden in paragraaf 2.4 beschreven. In aansluiting hierop passeren in paragraaf 2.5 de uitvoerings-voorwaarden en de doelmatigheidscontrole van het kopkostenbudget de revue, waarna paragraaf 2.6 inzicht verschaft in de toepassing van de bouwplaatskop-kosten door gemeenten. In deze paragraaf staat informatie, afkomstig uit het al

in beperkte mate verrichte onderzoek naar het functioneren van de bouw-plaatskopkostensubsidie uit het NKS. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een korte samenvatting.

2.2 De totstandkoming van het Normkostensysteem

Tot de landelijke invoering van het NKS per 1 januari 1988 vond de financiering en subsidiëring van de nieuwbouw in de sociale huursector via de Beschikking Geldelijke Steun Huurwoningen 1975 (BGSH '75) plaats. In de periode 1986-1988 werd er overigens in een aantal proefgemeenten al met het NKS geëx-perimenteerd. Dit betrof een substantieel deel van het nieuwbouwcontingent. De kern van het BGSH '75 was dat de huren werden vastgesteld via een zoge-naamde vraaghuurtabel en de subsidie de sluitpost van de exploitatie vormde. De regeling was, evenals veel andere volkshuisvestingsinstrumenten, centralis-tisch van opzet; het Rijk bepaalde de programma-aantallen en de hoogte van de subsidiebedragen, was verantwoordelijk voor de kwaliteit op bouwplanniveau en liep via de Rijks(contra)garanties tevens alle risico's. De sterke invloed van het 7

Rijk was echter in strijd met de decentralisatiegedachte, naast deregulering, privatisering en deconcentratie één van de vier hoofddoelstellingen, van de liberaal-confessionele coalitiekabinetten zoals deze vanaf 1977 in Nederland gevormd werden.

De algemene wens tot decentralisatie van Rijkstaken en bevoegdheden miste zijn uitwerking op het beleidsterrein van de volkshuisvesting zeker niet. Zo verscheen al in 1979 de ambtelijke notitie Decentralisatie volkshuisvesting, gevolgd door de Nota Standpuntbepaling decentralisatie volkshuisvesting van mei 1981. In deze laatste nota werd een verdergaande decentralisatie aangekondigd van de objectsubsidies voor stadsvernieuwing en nieuwbouw. In de eerste plaats bevatte de Decentralisatienota voorstellen voor een verdelingssystematiek van Rijks-steun: de zogenaamde plannings- en programmeringscyclus. Ten tweede diende het toen nog bestaande systeem van gedeconcentreerde planbeoordeling te vervallen. De gemeente heeft de eindverantwoordelijkheid voor het beoordelen van individuele plannen. De gemeente werd zodoende verantwoordelijk voor de kwaliteit en de kosten van het woningbouwplan. Het voor het onderhavige onderzoek belangrijkste voorstel betrof echter een aankondiging van een nieuw subsidie- en budgetsysteem voor nieuwbouw, dat in definitieve vorm in 1988 werd ingevoerd. Dit gebeurde na een lange periode van experimenteren in de proefgemeenten decentralisatie (Van der Schaar, 1991, p. 129). Als belangrijkste kenmerken van dit nieuwe beleid noemde de regering in de Nota Standpuntbe-paling decentralisatie volkshuisvesting uit 1981 het verschuiven van de verant-woordelijkheden om afzonderlijke bouwplannen te beoordelen, het doorzichtiger maken van het huur- en subsidie systeem en het bekorten van de procedurelijnen. Gemeenten en opdrachtgevers kregen daarmee meer dan in het traditionele systeem de verantwoordelijkheid over de kwaliteit van de gesubsidieerde woningbouw.

Officieel begon men in 1984, met de introductie van het Normkostenbudgetsys-teem (NKBS '84), met de experimenten. Ook gedurende voorafgaande jaren werd echter al getracht door de steeds voortschrijdende ontwikkeling van een systeem van budgetafspraken voor het sociale woningbouwcontingent naar de nieuwe gedecentraliseerde situatie toe te werken. Zo werden de eerste budget-afspraken in 1978 met een klein aantal gemeenten gemaakt. Zij waren volledig het resultaat van overleg tussen Rijk en gemeenten, zowel voor wat betreft de bedragen als de aantallen. Dit soort afspraken kwam tot en met 1983 in een groeiend aantal gemeenten tot stand. Aanvankelijk handelden de afspraken alleen over de aanneemsommen, later werden in sommige overeenkomsten tevens de bijkomende kosten (honoraria, toezicht, aansluitkosten etc.) betrokken, alsmede het eventuele: meerwerk. Renteverliezen en risicoverrekening bleven voorlopig nog buiten de afspraken (NWR, 1987, p. 7).

Met de introductie van het NKBS in 1984 behoorden echter ook de beide laatstgenoemde posten tot de budgetafspraken. In eerste instantie waren deze posten achteraf verrekenbaar. Bij de introductie van het NKS in 1988 werden de bedragen in de normbouwkosten opgenomen. Ook werden de diverse bouwkos-8

tenonderdelen veel sterker genormeerd dan in het verleden het geval was. Het NKBS '84 werd gepresenteerd als het overgangssysteem naar het NKS, waarbij er sprake was van een volledige normering van de bouwkosten. Voor het onderhavige onderzoek is het van belang dat in feite de enige onderhandelbare post in het NKBS uit de excessieve bouwplaatskosten bestond voor het bouwen op moeilijke bouwlocaties in de stadsvernieuwingsgebieden.

De uiteindelijk beslissing om het NKS daadwerkelijk te implementeren werd op 20 juni 1985 door de Vaste Commissie voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening van de Tweede Kamer genomen. Daarin werd een motie aangenomen waarin het NKS werd bestempeld als een adekwaat instrument om de volkshuis-vesting te decentraliseren dat in 1988 landelijk zou moeten worden ingevoerd. Tevens diende per 1-1-1986 een proefproject te starten. In de nota 'Het Norm-kostensysteem 1986' voerde de regering in augustus 1985 deze motie uit. In deze nota werden onder meer de normbedragen voor 1986 voor de diverse bouwkos-tenonderdelen genoemd en beargumenteerd. Daarnaast werden de huur- en exploitatielasten van het NKS '86 uiteengezet en werd de subsidietabel gepresen-teerd.

Na twee jaar van experimenteren met het NKBS ging het Normkostensysteem uiteindelijk in 1986 in 24 proefgemeenten van start. Ten opzichte van de eerdere situatie maakten de grondkosten nu ook deel uit van de budgetafspraken en resteerde er geen enkel onderdeel van de bouwkosten dat nog onderhandelbaar was; de totale bouwkosten werden genormeerd. De (tussentijdse) resultaten van deze experimenten werden uitvoerig doorgesproken met de Begeleidingskommis-sie Proefgemeenten Decentralisatie. Ook vond er een jaarlijkse evaluatie plaats door een extern onderzoeksbureau (RIGO).

In diverse periodieken en vaktijdschriften werd het nieuwe NKS uitgebreid beschreven en besproken (zie onder andere Van Harten en Wilke 1986; Kluyt-mans en Van Harten, 1986; lansen, 1986; Van Harten, 1987; Kromwijk, 1987; Langeveld, 1987; Lips, 1987; Steemers, 1987, 1988; Van den Dolder en lansen 1988). Op basis van deze bijdragen worden de hoofdlijnen van het NKS in de nu volgende paragraaf beschreven. Voor een meer gedetailleerde beschrijving wordt verwezen naar de bijbehorende ministeriële circulaires. De inhoud en uitwerking van het kopkostenfonds komen slechts summier aan de orde. Een nadere uitwerking hiervan staat in paragraaf 2.4.

2.3 Het Normkostensysteem op hoofdlijnen

Het belangrijkste kenmerk van het NKS is dat Rijk en gemeenten er vanwege de gewenste decentralisatie budgetafspraken maken voor de nieuwbouw. Waar die tot dan toe door onderhandelingen tot stand kwamen, voorziet het NKS in een uniforme berekening van het gemeentelijk investeringsbudget op basis van door het Rijk genormeerde bedragen voor bouwkosten.

Daarnaast werd met het NKS een nieuwe manier van aanvangshuurberekening 9

geïntroduceerd op basis van een subsidietabel. Tenslotte werden er specifieke spelregels ontwikkeld om het budget in het NKS te gebruiken (Kluytmans en Van Harten, 1986, p. 7). Ten opzichte van de eerder beschreven proefperiode werden bouwplaatskopkosten naar gemeenteklasse aangepast en werden tevens in de nieuwe NKS-regeling de klimleningen omgebouwd tot annuïtair gefinan-cierde leningen. Bovendien verstrekte het Rijk alleen nog maar een contragaran-tie en geen directe lening meer.

De budgetteringssystematiek volgens de regeling 1988

Uitgangspunt van het NKS is om de bouwkostenbudgetten te normeren, zodanig dat het mogelijk is om overal in het land woningen van vergelijkbare kwaliteit te realiseren. Tengevolge van locatieafhankelijk factoren kunnen de bouwkosten van project tot project echter sterk uiteenlopen. Vanwege deze situatie is de normering van de bouwkosten opgesplitst naar niet-locatie-afhankelijke bouwkos-ten, de zogenaamde normbouwkosbouwkos-ten, en de locatieafhankelijke bouwkosbouwkos-ten, de kopkosten.

De normbouwkosten staan voor het standaardbedrag waarvoor een woning van een bepaalde kwaliteit en een bepaalde grootte in beginsel op een eenvoudige bouwlocatie kan worden gerealiseerd. De kopkosten worden onderscheiden naar bouwplaats-, funderings-, geluid-, regiokopkosten en kleine contingent kopkosten. Deze laatste categorie wordt alleen aan niet-rechtstreekse gemeenten uitgekeerd. De normbouwkosten en de kopkosten zijn de totale bouwkostenbestanddelen en bevatten dan ook zowel de directe bouwkosten (de aanneemsommen) als de indirecte bouwkosten (de bijkomende kosten zoals honoraria, aansluitkosten, renteverliezen en risicoverrekening).

De grondkosten zijn niet genormeerd (te veel variatie) en worden door het Rijk vastgesteld. Dit geschiedt met uitzondering van de zogenaamde locatiesubsidie-gemeenten die wel normgrondkosten kennen.

Het normbouwkostenbudget is genormeerd en slechts gerelateerd aan de gemiddelde woninggrootte, uitgedrukt in m2 binnenwerks kernoppervlak (BKO). Het BKO bestaat grofweg uit de totale oppervlakte van een woning, verminderd met de oppervlakte van bergingen, balkons, loggia's en gemeenschappelijke ruimten.

Op basis van de landelijk gemiddelde woninggrootte en de normbudgetten voor de bouwkosten, kopkosten en acceptabele grondkosten maakt een gemeente voor zijn totale jaarprogramma (contingent in de sociale huursector ) een budgetafspraak met het Rijk. Binnen deze afspraak heeft de gemeente de ruimte om van project tot project te schuiven met normbouwkosten, kopkosten en grondkosten, met dien verstande dat de grondkosten voor een project in geen geval hoger mogen zijn dan de acceptabele grondkosten. Ook kan de gemeente gedurende het budgetjaar plannen worden uitgewisseld. Bij het verschuiven van kosten tussen de projecten onderling dient de gemeente er rekening mee te houden dat de opdrachtgever recht heeft op de normbouwkosten, zodat

budget-overheveling slechts in overleg met de opdrachtgever(s) kan plaatsvinden. De rechtstreekse gemeenten hebben het recht om naar eigen inzichten de kopkosten 10

~I

I

I

over de diverse projecten te delen. Voor de niet-rechtstreekse gemeenten gebeurt dit in overleg met de DVH.

Naast de normbouwkosten, de kopkosten en de grondkosten, kent het NKS ook nog de zogenaamde extra kosten. Deze worden gevormd door dat deel van de bouwkosten dat de genormeerde normbouw- en kopkosten te boven gaat. Voor deze extra kwaliteit worden geen budgetten verleend (Lips, 1987, p. 20). Een belangrijk gevolg van de invoering van het NKS in 1988 was dat er tussen en binnen gemeenten een sterke spreiding kon ontstaan in de verhouding tussen kosten, kwaliteit en huur.

In figuur 2.1 wordt op schematische wijze de totale kostenopbouw van het NKS geïllustreerd.

de huur- en subsidiesystematiek

Figuur 2.2 geeft een schematisch overzicht van de huurprijsberekening volgens het NKS. Hieruit blijkt dat de nieuwbouwkosten van een sociale huurwoning op verschillende wijzen gedekt kunnen worden. De grondkosten worden gesubsi-dieerd via de locatiesubsidie in uitleggebieden en via het stadsvernieuwingsfonds in stedelijke gebieden. De bouwplaatsgebonden bouwkosten die geen extra kwaliteit genereren en dus niet in de huur doorwerken, worden via de kopkosten afgedekt. Als resultaat hiervan resteren de gezuiverde stichtingskosten. Vervol-gens brengt het Rijk een jaarlijkse bijdrage in de exploitatie in mindering. De kopkosten en jaarlijkse bijdrage zijn niet voldoende om de woningbouw in de stadsvernieuwingsgebieden op het huurniveau te brengen dat voorheen door de vergelijkingshuur c.q. de vraaghuurreductie van 0,75% van de stichtingskosten gerealiseerd werd. De vergelijkingshuur destijds ingevoerd om de huren voor de bewoners van stadsvernieuwingsbuurten betaalbaar te houden. Uitgangspunt was het motto 'bouwen voor de buurt' dat in de jaren 70 algemeen werd onder-steund. Hiervoor in de plaats werd de in figuur 2.2 afgebeelde stadsvernieuwings-toeslag geïntroduceerd als extra subsidie om de huren op een lager niveau te brengen waardoor het NKS 'huurneutraal' kon worden ingevoerd. In een evaluatieonderzoek naar de stadsvernieuwingstoeslag stellen Donninger en Draisma (1991, p. 12) dat deze toeslag een wat algemener karakter lijkt te hebben dan de voorgaande instrumenten. De directe relatie met de bewoners van stadsvernieuwingsbuurten heeft plaats moeten inruimen voor een meer omvattend gemeentelijk huurbeleid.

Bij de introductie van het NKS in 1988 leidde de stadsvernieuwingstoeslag voor de vier grote steden tot een gemiddeld lagere huur van ongeveer

f

100,-. In 1990 en 1991 daalde de jaarlijkse toeslag van gemiddeld zo'n 12 miljoen in de periode 1985-1989 naar 10 miljoen in 1990 en 1991 (Donninger en Draisma, 1991, p.13). Aanvankelijk gold de stadsvernieuwingstoeslag voor de gehele subsidieduur van de woning (maximaal 50 jaar). Per 1-1-1989 werd de duur van de subsidie teruggebracht tot 20 jaar, waarbij de hoogte van de bijdrage in de eerste 10 jaar aan de huurtrend werd aangepast. Daarna daalde de bijdrage jaarlijks met 10% tot nul in het twintigste jaar. Vanaf 1992 wordt de stadsvernieuwingstoeslag in 10 jaar afgebouwd tot nul (Donninger en Draisma, 1991, p. 14).

Figuur 2.1 Samenvattend schema investeringskant, kostenbegrippen van finan-ciering in het NKS TOTALE FINANCIERING STICHTINGSKOSTEN ~ -- -Eenmalige

[2

L

bijdrage

Kopkosten

~

uit

gemeen-telijk kop-kostenfonds

f9

Extra kosten

~

Ten laste van

niet in huur I--- opdrachtgever

j,;;

f3

10

~ Extra kosten Financiering

in huur _{La.... door}

opdracht-f4

1"-gever

~

STICHTINGS-KOSTEN VOOR ~ Norm- A(/»> Financiering:

• bouw- O::!o I ...

KOSTPRIJS- (/)00 1"-

kapitaalmarkt-kosten

Is

-fIrn lening met

ge-HUUR

_r;-

rn-f::!j

Accep-

ZZ»

meentegaran-~ tabele G)[JJ (/)rn tie en

contra-grond-

.

. hi

garantie Rijk

kosten

r;-

_Is"

r;

Bron: MVROM, 1987, p. 26

Figuur 2.2 De huurprijsberekening volgens het Normkostensysteem

a~ grond-kostan

x

Bron: Donninger en Draisma, 1991, p. 18

dlql huur

De stadsvernieuwingstoeslag is bedoeld voor bouwplannen in stedelijke gebieden ouder dan 50 jaar. Per provincie wordt het aantal woningen met lagere aanvangshuren bepaald op basis van 1,5% (2% voor de drie grote steden) van de -voorraad huurwoningen van vóór 1931. Voor de gemeenten met tenminste 5.000 huurwoningen van vóór 1931 stelt het Rijk de contingenten met verlaagde aan-vangshuren vast. Evenals bij de besteding van de kopkosten hebben de recht-streekse gemeenten ook nu weer veel bewegingsvrijheid. Zij bepalen op welke complexen de stadsvernieuwingstoeslag wordt toegepast en kunnen die toeslag ook differentiëren. Dan moet het aantal toegewezen woningen met verlaagde aanvangshuren en de gemiddelde stadsvernieuwingstoeslag niet worden over-schreden. Bovendien mag per complex de gemiddelde toeslag per woning niet meer dan 50% van de door het Rijk vastgestelde toeslag afwijken. Het is voor gemeenten niet toegestaan om bedragen te sparen (VROM, 1987, p. 51).

Donninger en Draisma (1991, p. 19) merken op dat formeel de stadsvernieu-13

--

---

---

-

---

---

---wingstoeslag het enige instrument is waarmee gemeenten binnen een kleine marge een eigen huurprijzenbeleid vorm kunnen geven. Omdat in werkelijkheid het systeem meer mogelijkheden biedt, zijn in figuur 2.2 behalve de stadsvernieu-wingstoeslag ook de locatiesubsidie en de kopkosten grijs weergegeven. Deze grijze 'bouwstenen' van het NKS zijn de feitelijke aanknopingspunten voor een eventueel te voeren gemeentelijk huurprijsbeleid. Door meer kopkosten aan een plan toe te kennen kan, om tot dezelfde aanvangshuur als in figuur 2.2 te komen, de stadsvernieuwingstoeslag lager uitkomen. Hetzelfde geldt in beginsel ook voor de mate waarin de grondkosten worden gesubsidieerd. Andersom betekent het inzetten van de stadsvernieuwingstoeslag dat men, uitgaande van een zeker aanvaardbaar geacht huurniveau, met minder kopkosten toe kan. De kostprijshuur werd, evenals dit voor 1988 het geval was, bepaald volgens het dynamische kostprijssysteem. Voor een uitgebreide analyse van deze methodiek verwijzen wij naar Conijn (1982).

Normbouwkosten en kwaliteitsniveau

Als uitgangspunt werd bij de invoering van het NKS een vergelijkbaar kwaliteits-niveau in de sociale huursector ten opzichte van de oude subsidieregelingen nagestreefd. Het NKS werd dus als een budgettair neutrale operatie ingevoerd en niet beschouwd als een bezuinigingsoperatie van het Rijk. De verdere kwaliteitsontwikkeling is ieder jaar onderwerp van politieke besluitvorming bij de jaarlijkse vaststelling van de normbudgetten door de Tweede Kamer. Deze besluitvorming geschiedt op basis van het inzicht in de kwaliteit die in de recente jaren is gerealiseerd binnen de gegeven budgettaire kaders. Teneinde dit inzicht te verschaffen werd door het ministerie van VROM een jaarlijkse kostenjkwali-teitssignalering gepubliceerd op basis van het reeds bestaande KODAL-systeem.

Het NKS schrijft geen 'eigen' minimaal kwaliteitsniveau voor. Alleen de ge-meentelijke bouwverordeningen zijn van toepassing op het te realiseren kwali-teitsniveau (vanaf 1-10-1992 is het Bouwbesluit van kracht).

2.4 De ontwikkeling van het kopkostenfonds sociale huurwoningen

Zoals in paragraaf 2.3 werd uiteengezet, dekken de kopkosten in het NKS de extra plaatsgebonden bouwkosten die gemaakt dienen te worden om een unifor-me normsituatie te krijgen.

Een belangrijk verschil met de oude systematiek is dat de kopkosten worden uitgekeerd als subsidie-ineens. Ze verschaffen daarmee een investeringsbudget waar geen lening en geen huurconsequenties tegenover staan.

Om de kopkosten te verdelen wordt onderscheid gemaakt tussen rechtstreekse gemeenten en niet-rechtstreekse gemeenten. Een gemeente is een rechtstreekse gemeente als er in die gemeente in 1985, 1986 en 1987 gemiddeld ten minste 150 woningen in de sociale huursector werden gebouwd (waarbij voor 1987 met 14

het toegewezen contingent werd gerekend) of als die gemeente een zogenaamde MPS-gemeente (stadsvernieuwing) is. Het criterium gold in principe voor vijf jaar. In 1988 werden 52 rechtstreekse gemeenten erkend.

Deze rechtstreekse gemeenten ontvangen op vaste tijdstippen een deel van het totale kopkostenbudget. De uitbetaling hiervan is gekoppeld aan het tempo van de indiening van plannen. Belangrijk is dat de rechtstreekse gemeenten veel vrijheid hebben bij de besteding van de kopkosten; zij hoeven de kopkosten-subsidies niet rechtstreeks door te geven aan de opdrachtgevers. Het Rijk verstrekt het kopkostenbudget aan de gemeente die vervolgens vrij is om per complex de hoogte van de kopkostensubsidies te bepalen. De rechtstreekse gemeenten mogen dus afwijken van de door het Rijk vastgestelde normbedragen per woning.

De rechtstreekse gemeenten hoeven het hun toegekende kopkostenbudget niet uit te putten in het jaar waarvoor de kopkosten zijn toebedeeld. De budgetten mogen worden gespaard tot maximaal de helft van het budget dat in drie opeenvolgende jaren aan de gemeente is toegekend. Bepalend daarbij is het definitief vastgestelde kopkostenbudget; het kopkostenbudget zoals dat aan het eind van het jaar na een eventuele herberekening en/of herverdeling is vastge-steld. Indien het toegestane spaarvolume wordt overschreden, wordt in het daaropvolgende jaar het toe te kennen kopkostenbudget gekort met het teveel gespaarde deel. Ook in het geval wanneer de genoten rente verantwoordelijk is voor de overschrijding, wordt in het daaropvolgende jaar een korting toegepast. Aan het einde van ieder jaar dienen gemeenten aan het Rijk te rapporteren over de uitputting van het kopkostenfonds. Hiertoe is mede een accountantsverklaring noodzakelijk.

Voorfinanciering uit het kopkostenfonds is niet toegestaan. Wel heeft de gemeente de mogelijkheid om tijdens de bouw via raadsbesluiten aanvullende bijdragen-ineens uit het kopkostenbudget uit te keren.

In tegenstelling tot de rechtstreekse gemeenten, bepaalt de HID voor de niet-rechtstreekse gemeenten de kopkostensubsidie per complex. Derhalve is de subsidie altijd op een concreet complex toegesneden en is sparen niet mogelijk (VROM, 1987, p. 49, 50) .

Er worden binnen het NKS vijf soorten kopkosten onderscheiden: - de regiokopkosten;

- de funderingskopkosten; - de geluidkopkosten; - de bouwplaatskopkosten; - de klein-contingentskopkosten.

De regiokopkosten hebben betrekking op strukturele verschillen in de bouw-kosten tussen regio's of provincies. De bouw-kostenverschillen kunnen het gevolg zijn van (bouw-)marktfactoren zoals arbeidsproduktiviteit, concurrentie en loon- en materiaalprijsverschillen. De regiokopkosten werden in eerste instantie bepaald op basis van empirische gegevens; vervolgens werden ze beleidsmatig vastgesteld.

Omdat de verschillen tussen de regio's kleiner werden, werden ook de regiokop-kosten verlaagd en voor minder provincies van toepassing verklaard. Dit vormt de reden dat de regiokopkosten vanaf 1991 via de jaarlijkse bijdrage vergoed worden. Dit in tegenstelling tot de overige vier categorieën kopkosten die in de vorm van een bijdrage-ineens worden toegekend.

Het funderingskopkostenbudget is bedoeld om hoge funderingskosten op te vangen die afhankelijk zijn van de grond onder een complex. Zo heeft de grond invloed op de aard en de aanlegdiepte van de fundering en de lengte van de palen. In de normbouwkosten is een bedrag opgenomen voor een fundering op staal met een aanlegdiepte van 0,85 meter peil. De kosten van de fundering die boven deze standaard uitgaan, worden als kopkosten aangemerkt. Dit betekent dat de dekking van kosten voor de fundering zowel uit het normkostenbudget als uit het funderingskopkostenbudget dient te komen.

Van geluidkopkosten is sprake als men in woningen geluidwerende voorzienin-gen moet aanbrenvoorzienin-gen. In alle gevallen waarin sprake is van het bouwen van woningen met extra geluidwerende voorzieningen zal de geluidbelasting overeen-komstig het Besluit geluidwering gebouwen vastgesteld moeten zijn. Dit Besluit bepaalt dat woningen gelegen in zones van verkeerswegen, spoorwegen, indus-trieterreinen en luchtvaartterreinen aan eisen die gelden voor de geluidswering van de gevel moeten voldoen, deze zijn gerelateerd aan de hoogte van de geluid-belasting. In die gevallen waarin het nodig is extra voorzieningen te treffen worden de kosten hiervan in het NKS met subsidie in de vorm van een bijdrage-ineens bestreden. Het budget hiervoor wordt geraamd aan de hand van het aantal te realiseren woningen met extra geluidwerende voorzieningen en de omvang van deze voorzieningen (VROM, 1987, p. 16).

Niet-rechtstreekse gemeenten met een contingent van minder dan negen woningen kunnen in aanmerking komen voor een bijdrage in de klein-contin-gentskopkosten. De HID bepaalt de hoogte van de bijdrage voor de desbetref-fende niet-rechtstreekse gemeenten wordt als budgethouder voor de niet-recht-streekse gemeenten in die provincie.

De belangrijkste kopkostencategorie is die van de bouwplaats. Omdat deze categorie het eigenlijke onderwerp van het onderzoek vormt, gaan we in het vervolg van deze paragraaf uitgebreid in op de regelgeving die hiervoor ontwik-keld is. Het gaat hierbij om de kosten die gemaakt worden binnen bestaand stedelijk gebied: de bouwplaats beter bereikbaar maken; belemmeringen voor de bouw op of rond de bouwplaats wegnemen; door noodzakelijke tijdelijke voorzieningen voor de bouw of aan belendingen maken. De kosten om de grond bouwrijp te maken vallen hier niet onder (VROM, 1991, p. 2).

De bouwplaatskopkosten vormen ongeveer 50% van het totale kopkostenfonds. Zoals aangegeven is de subsidie alleen voor bestaand stedelijk gebied. Aangeno-men werd dat bouwen in de bebouwde kom aanzienlijk duurder is dan in nieuwe 16

uitleglocaties in de wei.

Zoals in eerdere paragrafen al werd aangegeven, ging het NKS in 1986 in 24 proefgemeenten van start. In dit start jaar normeerde het Rijk de bouwplaats-kopkosten per woning, atbankelijk van de gemeente. Als basis hiervoor werden de in de periode 1982/1984 voorkomende excessieve bouwkosten gebruikt; de kosten die buiten beschouwing bleven bij de berekening van de jaarhuur. Evenals dit bij de normkosten het geval was, werd het gemiddelde bedrag berekend om vervolgens als norm voor de verdeling dienst te doen. In de proefperiode met het NKS (1986 en 1987) fungeerde de Begeleidingscommissie Proefprojecten Decentralisatie (BPD) als extern begeleider om de normbedra-gen te normeren en vast te stellen. Nadat in november 1987 de BPD werd ontbonden, werd besloten om de Rijkscommissie voor de Volkshuisvesting (RCV) deze functie te laten vervullen. Ieder jaar werden in een advies de normbedragen vastgesteld, door de bouwplaatskopkosten van 50% van de plannen uit drie voorafgaande jaren te berekenen waarbij een compensatie plaatsvond voor de prijsontwikkeling van de bouwkosten. Overigens had deze commissie in de praktijk een beperkte beleidsvrijheid. Het totale kopkosten -budget was vanwege de begrotingsdiscipline vooraf door het ministerie vastge-steld waarbij overschrijdingen endogeen gecompenseerd dienden te worden. In de praktijk betekende dit een verlaging van het aantal woningen waarvoor bouwplaatskopkosten verstrekt konden worden. De RCV had aldus de keuze tussen een advies waarin de voorkeur werd gegeven aan de kwaliteit dan wel aan de aantallen te bouwen woningen. In een enkel geval werd daarom besloten om een gewenste verhoging geen doorgang te laten vinden.

Tabel 2.1 geeft een overzicht van de bouwplaatskosten die in het NKS van 1986 gelden. Omdat sommige gemeenten er ten opzichte van 1985 op achteruit gingen, werd er een overgangsregeling voor de bouwplaatskopkosten ingevoerd. In tegenstelling tot de tot dan toe gangbare praktijk, werden ook de bijkomende kosten in de normbedragen voor de bouwplaatskopkosten verwerkt. Gebleken was namelijk dat de bijkomende kosten in de stadsvernieuwing hoger zijn onder andere door het architectenhonorarium en de diversiteit aan woningtypen. De bouwplaatskopkosten werden in het tweede proefjaar 1987 niet wezenlijk aangepast. Het aantal woningen op basis waarvan voor de rechtstreekse gemeen-ten het bouwplaatskopkosgemeen-tenbudget werd berekend, was in 1987 1,5% van de voorraad woningen van vóór 1945, maar was ten minste gelijk aan het aantal woningen met lage aanvangshuren (2% van de woningvoorraad van vóór 1931 in Amsterdam, Rotterdam en Den Haag en 1,5% in de overige gemeenten). In tabel 2.2 worden als indicatie de normbedragen van de bouwplaatskopkosten van 15 grote rechtstreekse gemeenten afgebeeld zoals die voor 1987 werden vast-gesteld (VROM, 1987, p. 14). Zoals al aangegeven trad per 1-1-1988 de Regeling Geldelijke Steun Huurwoningen Normkostensysteem in werking. Als voorberei-ding op de invoering van het NKS werd in de MG 87-20 van 16 juli de voorlopi-ge hoogte van de bouwplaatskopkosten voor 1988 vastvoorlopi-gesteld. Deze bleken echter onjuist berekend en werden via MG 87-42 van 15-12-1987 gecorrigeerd. De normbedragen golden bij 75 m2 BKO en dienden met de werkelijke

WI" • • • , • •

Tabel 2.1 De overgangsregeling bouwplaatskopkostenbudget voor de jaren 1986-1988 in de 15 rechtstreekse proefgemeenten volgens het NKS 1986 in guldens (laatste drie kolommen x

f

1.000)

budget budget budget budget

bouwplaats- 1986 1987 1988

kopkosten incl. incl. incl.

inclusief bijk. bijk. bijk.

bijk. kosten kosten kosten

gemeente kosten Amersfoort 845.280 1.520 1.183 845 Amsterdam 48.482.920 45.264 46.873 48.483 Apeldoorn 1.178.109 962 1.070 1.178 Arnhem 1.479.240 2.297 1.888 1.479 Dordrecht 1.918.540 1.813 1.866 1.919 Den Haag 21.168.341 22.181 21.674 21.168 Groningen 3.486.028 3.324 3.405 3.486 Helmond 417.357 473 445 417 Hoorn 274.357 338 306 275 Leeuwarden 1.167.543 1.017 1.092 1.168 Leiden 2.114.476 2.460 2.287 2.114 Maastricht 1379.716 1.519 1.449 1.380 Rotterdam 26.247.302 24.667 25.457 26.247 Tilburg 1.394.712 1.440 1.418 1.395 Utrecht 8.188.774 5.776 6.982 8.189

Bron: VROM, MG- Diverse jaren

Tabel 2.2 De normbedragen van de bouwplaatskopkosten in 15 rechtstreekse gemeenten in 1987 in guldens gemeente Amersfoort Amsterdam Apeldoorn Arnhem Dordrecht Den Haag Groningen Helmond Hoorn Leeuwarden Leiden Maastricht Rotterdam Tilburg Utrecht Bron: VROM, 1987, p. 14 18

aantal woningen normatief 160 3.365 223 280 235 1.763 427 79 52 221 259 169 2.186 264 682

normbedrag per woning 5.283 15.368 5.283 5.283 8.164 12.007 8.164 5.283 5.283 5.283 8.164 8.164 12.007 5.283 12.007

grootte te worden gecorrigeerd. In de proefperiode met het NKS bedroeg de gemiddelde woninggrootte nog 73 m2. In de tabellen werden vijf gemeentecate-gorieën onderscheiden met ieder een afzonderlijk normbedrag: de drie grote gemeenten (f 11.500,-), MPS-gemeenten (voor de stadsvernieuwing als zodanig aangemerkt) met meer dan 2.500 historische panden (f 8.500,-), MPS-gemeenten of gemeenten met meer dan 1.500 historische panden (f 5.000,-), overige rechtstreekse gemeenten (f 3.500,-) en niet-rechtstreekse gemeenten (f 3.5(0). De in de MG genoemde normbedragen golden bij 76 m2 BKO en dienden voor de landelijk gemiddelde woninggrootte te worden gecorrigeerd. Dit betekende een correctie met een factor 75/76. In tabel 2.3 is deze correctie reeds al aange-bracht.

Ten opzichte van de situatie in 1986-1987 veranderde er slechts weinig. Voor de meeste gemeenten steeg het bouwplaatskopkostenbudget licht (zie tabel 2.2 en tabel 2.3). Gemeenten die in een andere klasse werden ondergebracht, werden echter met een veel groter verschil geconfronteerd. Dit gold onder meer voor de gemeente Utrecht.

De indeling van de gemeenten over de vijf onderscheiden categorieën bouw-plaatskopkosten en de hoogte van de noodzakelijkerwijze te maken kosten was, zoals al opgemerkt, opnieuw afhankelijk van de gegevens van de plannen uit drie voorafgaande jaren. In 1989 werd aangekondigd dat de normbedragen voor zowel de normbouwkosten als de kopkosten op het niveau van 1988 gehandhaafd zouden blijven, zij het dat er een aanpassing plaats zou vinden aan de prijsstij-ging (MG 88-18). Dit gold overigens voor het ijkpunt van 75 m2 BKO, waardoor in de praktijk sprake was van een lichte groei van het kopkostenbudget licht steeg. Voor de normbedragen van 1989 werd uitgegaan van een CBS-indexcijfer op 1 januari 1988 van 106. In werkelijkheid bleven de bouwplaatskopkosten

Tabel 2.3 De normbedragen bouwplaatskopkosten naar vijf gemeen-tecategorieën voor de periode 1988-1991 in guldens

normbedrag in guldens

gemeentecategorie 1988 1989 1990 1991

3 grote steden(*) 12.829 13.000 13.000 12.500

gemeenten met meer dan 2.500

histo-rische panden en zijnde MPS·gemeente 9.375 9.500 9.500 8.500

MPS-gemeenten of meer dan 1.500

historische panden 6.414 6.500 6.500 5.000

overige rechtstreekse gemeenten 4.441 4.500 4.500 4.000

niet-rechtstreekse gemeenten 4.441 4.500 4.500 4.000

Voor de historische stad van Amsterdam gold een bedrag van f 25.500,-. Dit normbedrag gold voor

15% van het aantal woningen met bouwplaatskopkosten. Bron: VROM 1987-1992, MG over diverse jaren

---_.~~

echter ongewijzigd. Dit betekende uiteraard een reële afname van de budgetten. Deze afname kwam door een lichte daling van het gemiddelde bouwplaatskop-kostenbudget van de geanalyseerde plannen in de periode 1985-1987 ten opzichte van de periode 1984-1986. Ondanks het feit dat de toekenning van de normbedragen bouwplaatskopkosten gebaseerd was op de uit KODAL afkomsti-ge afkomsti-geafkomsti-gevens van plannen van voorafgaande jaren, blijft de indeling van de gemeenten over de vijf klassen voor buitenstaanders soms opmerkelijk. Zo ontvingen Delft, Groningen en Leiden ieder

f

8.500,-, terwijl vergelijkbare steden als Amersfoort, Eindhoven, Breda en 's-Hertogenbosch recht hadden op een normbedrag van

f

5.000,-.

Ook de stadsvernieuwingstoeslagen werden in 1989 niet verhoogd. In guldens ondergingen de verlaagde aanvangshuren hierdoor een zelfde stijging als de normale aanvangshuren, zodat de onderlinge verschillen niet jaarlijks zouden toenemen.

In december 1988 verscheen tevens nog MG 88-61, waarin de toekenning van kopkostensubsidies aan marktsectorwoningen werd aangekondigd. De nieuwe regeling (Regeling bijdragen ineens bouwplaatskopkosten, BKK) verving de verhoogde bijdrage van de Beschikking bijdrage ineens nieuwe vrije-sector-woningen uit 1988, om de bouw van vrije-sectorvrije-sector-woningen in stadsver-nieuwingsgebieden te stimuleren (premie-D regeling). Door het streven naar een evenwichtige nieuwbouwproduktie in met name stadsvernieuwingsgebieden was de nieuwe regeling ook van toepassing op premiekoop- en premiehuurwoningen. Mede met het oog op de bredere werking van de regeling werd het budget van 40 miljoen gulden verhoogd tot 60 miljoen. Zoals al was aangekondigd in de Ontwerp Nota Volkshuisvesting in de Jaren Negentig (MVROM, 1988a), werd tevens het voornemen uitgesproken om op termijn één integraal kopkostenfonds te creëren voor alle nieuwbouw in bestaand stedelijk gebied. Analoog aan het NKS, werden voor 1990 mogelijkheden in het vooruitzicht gesteld om over de jaargrens heen te sparen. Tegen deze achtergrond, en met het oog op de relatief hoge bouwplaatskopkosten in het bestaand stedelijk gebied van met name grotere gemeenten, werd besloten de bijdrage uitsluitend toe te delen aan de 52 in het NKS 1988 onderscheiden rechtstreekse gemeenten.

In de circulaire die op 31 mei 1989 verschijnt (MG 89-16) en waarin de normbe-dragen voor 1990 werden opgenomen, meldde de staatssecretaris dat, ondanks de gestegen bouwprijs, het kwaliteitsniveau van woningen in de sociale huursec-tor uit de afgelopen jaren (zowel qua woninggrootte als het niveau van afwerking en uitrusting) ook in 1990 kon worden gerealiseerd. Hiertoe werd voor de normbedragen 1990 uitgegaan van een geraamd CBS-indexcijfer voor nieuw-bouwwoningen op 1-1-1989 van 109. Deze aanpassing in de normbouwkosten had, evenals in 1989, geen invloed op de hoogte van de normbedragen voor de bouwplaatskopkosten. Opnieuw werd er op basis van de analyses van de bouw-plannen van de periode 1986-1988 een daling van het bouwplaatskopkosten geconstateerd, waardoor een verlaging zou kunnen worden doorgevoerd. Evenals in het voorafgaande jaar werd daarvan echter ook nu weer afgezien. Uit het 20

oogpunt van continuïteit werd gekozen om de normbedragen van het vooraf-gaande jaar te handhaven. Uit de analyses bleek verder dat de spreiding van gemeenten binnen één groep zeer fors was. Vanwege opnieuw continuïteits-overwegingen werd echter niet besloten om gemeenten tot nieuwe categorieën in te delen.

Ook nu werden de stadsvernieuwingstoeslagen in 1990 niet verhoogd.

Eveneens in 1989 verscheen de MG 89-29, waarin voor 1990 een aantal belang-rijke wijzigingen in de Regeling bijdragen ineens bouwplaatskopkosten (BKK) in het vooruitzicht werden gesteld. De wijzigingen waren mede het gevolg van een verzoek van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en diverse gemeenten om de voorwaarde te laten vervallen dat het door het Rijk vastge-stelde normbedrag voor de bouwplaatskopkosten in de marktsector niet mocht worden overschreden. Besloten werd om gemeenten deze mogelijkheid toch te verschaffen. Deze mogelijkheid bestond al sinds 1988 voor de normbedragen kopkosten voor sociale huurwoningen uit het NKS. In samenhang met deze wijziging dienden de gemeenten een fonds in te stellen om de bijdragen-ineens in de bouwplaatskopkosten in de marktsector te besteden. Teneinde de gemeen-ten in de gelegenheid te stellen hun betaalritme te kunnen afstemmen op het feitelijke tempo waarin de woningen in de desbetreffende gebieden werden gerealiseerd, werd de gemeenten tevens de mogelijkheid gegeven om over de jaargrens heen te sparen. Aan deze mogelijkheid werd een maximum verbonden van 150% van het budget.

In 1989 verscheen eveneens de Nota Volkshuisvesting in de Jaren Negentig; van bouwen naar wonen (VROM, 1989). In deze belangrijke beleidsnota werd het voorgenomen volkshuisvestingsbeleid voor de jaren negentig op tal van onder-delen uitgewerkt. Voor het kopkostenfonds sprak de staatssecretaris de wens uit om alle bestaande regelingen te integreren tot één kopkostenfonds en de werkingssfeer te verbreden tot alle, al dan niet gesubsidieerde, nieuwbouw in bestaand stedelijk gebied. De regio- en funderingskosten zouden, evenals in het NKS, in de sociale huursector tevens voor uitleggebieden gelden. Aan de budgethouder werden mogelijkheden in het vooruitzicht gesteld om kopkosten-subsidies over de jaargrens heen. De verbreding van de werkingssfeer van het kopkostenfonds vloeide direct voort uit het streven van de staatssecretaris om de flexibiliteit tussen nieuwbouwcategorieën te vergroten en vrije-sectorbouw in bestaand stedelijk gebied aan te moedigen.

Conform de huidige praktijk werd de hoogte van de kopkostensubsidies per woning ter beoordeling van de gemeente gelaten. In de subsidieregeling zullen hiervoor geen voorschriften worden opgenomen, behoudens de bepaling dat alleen gesubsidieerd mag worden om excessieve bouwkosten te bestrijden. Opgemerkt werd dat deze subsidies immers niet bedoeld zijn om een extra huurverlaging te bewerkstelligen. Om te kunnen beoordelen of bouwplannen in aanmerking komen voor kopkosten, zou de gemeente een kosten-kwaliteitstoets dienen uit te worden voeren (VROM, 1989, p. 180).

Voor van de stadsvernieuwingstoeslag werd het wenselijk geacht de aanvangshu-21

ren in de stadsvernieuwingsgebieden te matigen, maar werd de duur van de subsidies als ondoelmatig gekenschetst. Ook zittende bewoners verhuizen immers na verloop van tijd waardoor de bevolkingssamenstelling na verloop van jaren sterk veranderd zal zijn. Daarom werd het voornemen uitgesproken de stadsver-nieuwingstoeslag stapsgewijs te beperken tot een tijdsbestek van tien jaar en in die periode geleidelijk af te breken. Ook het specifieke huurregime in stadsver-nieuwingsgebieden, waarbij voor een periode van tien jaar de boventrendmatige huurstijging beperkt blijft tot de helft, werd niet langer noodzakelijk geacht. Het nieuwe beleid past in het streven naar grotere vrijheid in de huuraanpassing die met het voorgenomen huurprijsbeleid zou ontstaan. Zo zullen ook de huren in de stadsvernieuwingsgebieden onderdeel gaan uitmaken van de huursombena-dering (VROM, 1989, p. 182).

De circulaire MG 90-18 van 20 juli 1990 meldde dat ook voor 1991 het kwali-teitsniveau van woningen in de sociale huursector uit de afgelopen jaren weer kon worden gerealiseerd. Om dit te bereiken werd bij de vaststelling van de normbedragen in het NKS uitgegaan van een geraamd CBS-indexcijfer voor nieuwbouwwoningen op 1-1-1990 van 111. Het betrof hierbij zowel de norm-bouwkosten als de kopkosten. De regiokopkosten werden vanaf 1991 via de jaarlijkse bijdrage vergoed, in tegenstelling tot de overige vier kopkostencatego-rieën waarvoor de bijdrage-ineens bleef gelden. Praktisch gezien betekende dit de introductie van een aparte subsidietabel, met verhoogde bijdragen voor het westen van Nederland.

Evenals voor de voorafgaande jaren werd opnieuw geconstateerd dat de bere-kende bouwplaatskosten op basis van de plannen van de voorafgaande jaren lager uitkwamen dan de normbedragen in het voorafgaande jaar. Daarom werden ook nu de bouwplaatskopkosten in het NKS niet voor de prijsstijgingen gecorrigeerd, waardoor er opnieuw sprake was van een reële daling. Naast deze reële daling werd er nu tevens nog een absolute daling doorgevoerd (zie ook tabel 2.3). Deze daling bedroeg voor de gemeentecategorieën 1,4 en 5

f

500,-. Voor de gemeenten met meer dan 2.500 historische panden en MPS-gemeenten of MPS-gemeenten met meer dan 1.500 historische panden was de verlaging echter forser: respectievelijk

f

1.000,- en

f

1.500,-. Zoals aangegeven was deze daling gebaseerd op de ervaringscijfers van voorafgaande jaren.

In de circulaire werd er verder nog op gewezen dat de spreiding van de individu-ele gemeenten rond het groepsgemiddelde bij de bouwplaatskopkosten erg groot was. Vooruitlopend op een definitieve bezinning op de groepsindeling, mede in relatie tot de implementatie van de voorstellen uit de Nota Volkshuisvesting in de jaren Negentig, werd een aantal gemeenten waar de afwijking structureel het grootst was, in 1991 voor het normbedrag van de naastliggende hogere, of lagere gemeente-categorie in aanmerking gebracht. Dit resulteerde erin dat de gemeen-ten Delft en Dordrecht van groep 2 naar groep 3, de gemeengemeen-ten Alkmaar, Arnhem, Schiedam en Zaanstad van groep 3 naar groep 2 en de gemeenten Amersfoort, Hoorn en 's Hertogenbosch van groep 3 naar groep 4 werden verplaatst voor wat betreft de hoogte van het normbedrag bouwplaatskopkosten. 22

De reële afname van het bouwplaatskopkostenbudget in de periode 1989-1991 bedroeg uiteindelijk voor de drie grote steden 9%, voor de MPS-gemeenten met meer dan 2.500 historische panden 16%, voor de MPS-gemeenten of gemeenten met meer dan 1.500 historische panden 27% en voor de overige gemeenten 16%. Via de MG 91-06 werd op 9 april 1991 een forse onverwachte korting op het kopkostenfonds uit het NKS aangekondigd. Dit gebeurde vanwege de bezuini-gingen uit de Tussenbalans, zoals deze in het voorjaar van 1991 werden overeen-gekomen. Voor de financiële beheermaatregelen volkshuisvesting en Tussen-balans (brief aan de Tweede Kamer van 20-2-1991) werd in 1991 een eenmalige bezuiniging op de kopkostenbudgetten van

f

50,- miljoen doorgevoerd. Deze bezuiniging werd gerealiseerd door een generieke verlaging van de totale (provinciale en gemeentelijke) kopkostenbudgetten sociale huursector. Op basis hiervan werd iedere provincie en gemeente met een gelijk bedrag van

f

1.855,-per woning gekort, of in voorkomende gevallen zoveel als het budget groot was. De rechtstreekse gemeenten behielden, binnen de verlaagde budgetten, de mogelijkheid van flexibliteit tussen de verschillende kopkostenbedragen, de aantallen en tussen de verschillende kopkosten sociale huurwoningen onderling. De reële afname van het bouwplaatskopkostenbudget in de periode 1989-1991 liep door deze bezuinigingsmaatregel flink op en had met name invloed op de ontwikkeling van de budgetten van middelgrote en kleine gemeenten. Door deze maatregel bedroeg de procentuele afname van het budget in de periode 1989-1991 voor de drie grote steden 23%, voor de MPS-gemeenten met meer dan 2.500 historische panden 34%, voor de MPS-gemeenten of gemeenten met meer dan 1.500 historische panden 54% en voor de overige gemeenten 55%.

Om de korting op het kopkostenbudget niet alleen te laten drukken op de sociale huursector, werd een belangrijk besluit voor de uitvoering van de regeling belangrijk genomen: de bouwplaatskopkostenfondsen in de sociale huursector en de marktsector (BKK) werden uitwisselbaar. Deze flexibiliteit gold als waarborg voor een juiste afweging voor de besteding van deze fondsen op lokaal niveau. Ongeacht de besteding van de fondsen, bleef de voeding van Rijkswege voor deze fondsen ongewijzigd. Overigens was er in de praktijk nog niet sprake van een volledige uitwisselbaarheid van de beide kopkostenfondsen. Zo vond de afrekening in de marktsector plaats op basis van de werkelijk gerealiseerde aantallen en vond er een korting plaats, indien minder woningen werden ge-bouwd. De maatregel kan als voorloper worden beschouwd van het Besluit Woninggebonden Subsidies (BWS) waarin de schotten tussen de marktsector en de sociale sector definitief werden afgebroken en er één budget voor bijzondere plaatselijke omstandigheden werd onderscheiden.

Zoals aangegeven trad per 1-1-1992 het BWS in werking. De belangrijkste doelstelling van deze regeling is een verdere overdracht van bevoegdheden van het Rijk naar de gemeenten. In dit besluit is sprake van vier budgetten: voor jaarlijkse bijdragen voor sociale huur- en koopwoningen en hoog niveau renova-tie, voor de gesubsidieerde marktsector, voor huurverlaging en voor plaatselijk

23

12 .as'a, !i' •