Second Opinion Open data beleid
Dr. ir. Bastiaan van Loenen & ir. Frederika Welle Donker 11 Juli 2014
Second Dit ond Auteurs dr.ir. Ba Juli 201 Faculte Technis Jaffalaa Tel. ( Fax ( E-mail http://w Dit wer NietCo nc/3.0/ mons, 4 d opinion derzoek is u s: Bastiaan va 14 eit Bouwku sche Unive an 9, 2628 (015) 278 (015) 278 mailbox@o www.otb.t rk is gelice mmercieel nl/ om een 444 Castro n Open da uitgevoerd an Loenen, nde, Kenn ersiteit Delf 8 BX Delft 30 05 44 22 otb.tudelft udelft.nl nseerd ond l 3.0 Nede n kopie te z o Street, S ata beleid in opdrac ir. F. M. W iscentrum ft .nl der een Cr rland. Bez zien van de uite 900, M ht van: Rij Welle Donke open data reative Co zoek http://c e licentie o Mountain V jkswatersta ker a mmons Na creativeco of stuur een View, Califo aat aamsverme mmons.org n brief naa ornia, 9404 elding-rg/licenses/ ar Creative 41, USA. /by-
Com-3
Inhoudsopgave
Inhoudsopgave ... 3
1 Inleiding ... 4
2 Open data roadmap van IenM ... 5
3 Richtlijn hergebruik van overheidsinformatie ... 7
3.1 Scope ... 7
3.2 Verplichting tot hergebruik van toegankelijke documenten ... 8
3.3 Beschikbare formaten: Machine leesbare en open formaten ... 8
3.4 Vergoeding voor documenten ... 9
3.5 Overige punten ... 9
3.5.1 Open licenties ... 9
3.5.2 Actieve openbaarmaking ... 10
3.6 Richtlijn hergebruik overheidsinformatie en de Open data roadmap ... 10
4 Wet open overheid ... 11
4.1 De Woo ... 11
4.1.1 Scope ... 12
4.1.2 Introductie van een recht op hergebruik ... 13
4.1.3 Actieve openbaarmaking ... 13
4.1.4 Termijnen ... 14
4.1.5 Antimisbruikbepaling ... 14
4.1.6 Informatie ouder dan vijf jaar ... 14
4.1.7 Hergebruik ... 14
4.1.8 Informatiecommissaris ... 15
4.1.9 Kwaliteit van de informatie ... 15
4.2 Conclusie Woo en road map open data ... 16
5 Trendrapport open data ... 17
6 Conclusie ... 19
6.1 PSI richtlijn ... 19
6.2 Woo ... 19
6.3 Trendrapport open data ... 19
6.4 Gevolgen nieuwe kaders implementatie open data bij RWS ... 20
Referenties ... 21
4
1
Inleiding
Dit rapport gaat in op de vraag of er nieuwe ontwikkelingen in het nationale open data domein zijn die invloed kunnen hebben op:
(1) de open data roadmap van het ministerie van Infrastructuur en Milieu, en (2) de huidige implementatie van het open data beleid van Rijkswaterstaat?
Bij de nationale ontwikkelingen is gekeken naar de mogelijke impact van de in voor-bereiding zijnde Wet open overheid (Woo) en naar de mogelijke impact van het re-cente rapport van de Algemene Rekenkamer over open data bij de Nederlandse overheid (Algemene Rekenkamer, 2014). De nationale ontwikkelingen borduren deels voort op de internationale (EU) ontwikkelingen. De voorgestelde Wet open overheid (Woo) is deels een implementatie van de aangepaste richtlijn hergebruik overheidsin-formatie. Daarom is ook de aangepaste richtlijn hergebruik overheidsinformatie on-derzocht.
In het onderzoek is de nadruk gelegd op een mogelijk aangepaste scope van de ge-noemde ontwikkelingen en initiatieven en de wijze en eisen aan ontsluiting. Er is on-der anon-dere worden gekeken of de in ontwikkeling zijnde kaon-ders mogelijk betrekking kunnen gaan hebben op dynamische data, actuele, en/of historische gegevens.
In hoofdstuk 2 worden hoofdpunten de Open data roadmap van het ministerie van Infrastructuur en Milieu verkort weergegeven. In hoofdstuk 3 wordt de nieuw Euro-pese richtlijn hergebruik overheidsinformatie besproken. Hoofdstuk 4 en 5 gaan in op de situatie in Nederland. De voorgestelde Wet open overheid (Woo) wordt in hoofd-stuk 4 behandeld, het trendrapport open data in hoofdhoofd-stuk 5. Het rapport besluit met conclusies in hoofdstuk 6.
5
2
Open data roadmap van IenM
De bestuursraad van het ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM) heeft in juni 2012 de Beslisnota “Open Data: Roadmap” van het ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM) aangenomen. Onder het principe “open, tenzij” moet voor 1 januari 2015 in beginsel alle data van dit ministerie minimaal onder de volgende condities als gratis downloadbaar bestand voor hergebruik ter beschikking zijn gesteld:
datasets zijn via het centrale overheidsportaal data.overheid.nl vindbaar; datasets zijn te downloaden via een in de metadata gedefinieerd webadres
(URL);
datasets zijn voorzien van de set van metadata zoals gehanteerd door da-ta.overheid.nl;
datasets kennen geen gebruiksvoorwaarden;
nieuwe versies van datasets komen zo snel als redelijkerwijs mogelijk beschik-baar;
naast de meest recente dataset zijn —mits bestaand— minimaal vier voor-gaande versies beschikbaar;
eenmalige datasets blijven minimaal vijf jaar beschikbaar. Open data betreft data die:
• verzameld zijn in het kader van de uitvoering van een publieke taak; • gefinancierd zijn met publieke middelen voor de uitvoering van die taak; • openbaar beschikbaar zijn op grond van de Wet openbaarheid van bestuur; • bij voorkeur voldoen aan 'open standaarden‘;
• bij voorkeur door een computer kunnen worden gelezen.
Het kernteam open data van IenM heeft deze definitie als uitgangspunt voor IenM genomen, en aangescherpt op de volgende punten:
• onder ‘verzamelen‘ wordt ook het genereren van data verstaan. De overheid produceert ook zelf data;
• in lijn met bestaande, overheidsbrede afspraken sluit IenM als invulling van het begrip ‘open standaarden‘ aan bij de pas-toe-of-leg-uit-lijst zoals gepubli-ceerd door het Forum Standaardisatie. Bij zwaarwegende argumenten kunnen overheden beredeneerd van deze lijst afwijken;
• voor zover bekend zijn alle datasets van IenM computer leesbaar. In het on-waarschijnlijke geval dat er datasets worden aangetroffen die niet aan deze voorwaarde voldoen, vallen ze buiten scope. Het is immers niet mogelijk deze datasets zonder verdere (kostbare) bewerking in digitale vorm voor herge-bruik aan te bieden. Vanzelfsprekend is op dergelijke datasets de Wob onver-kort van toepassing;
• In lijn met de voorgestelde herziening van genoemde Europese richtlijn ver-staat IenM onder computer leesbaar ook dat de datasets van metadata voor-zien moeten zijn.
De dienstverlening rond de gratis downloadbare datasets wordt vanuit kostenoog-punt beperkt gehouden. Dit houdt in dat IenM:
6
• zich ten aanzien van de downloadfaciliteit en -capaciteit voor het beschikbaar stellen van open data beperkt tot een inspanningsverplichting met betrekking tot beschikbaarheid en tijdigheid;
• voor het bepalen van de benodigde downloadfaciliteit en -capaciteit niet uit-gaat van een mogelijke piekbelasting, maar de verwachte normale belasting uitgaande van de omvang van beschikbaar gestelde datasets;
• voorzieningen treft om te voorkomen dat bij onverwacht grote vraag de down-loadfaciliteit ‘omvalt‘;
• geen helpdeskfunctie biedt, maar wel een (e-mail) loket inricht voor het mel-den van fouten en storingen;
• de data uitsluitend as-is aanbiedt, dat wil zeggen op de wijze zoals deze ver-zameld is ten behoeve van de uitvoering van de publieke taak. Er worden geen bewerkingen op de data uitgevoerd die uitsluitend tot doel hebben het hergebruik te bevorderen;
• bij het vervallen van een publieke taak, de inwinning van de data stopt. De open data roadmap is leidend bij de implementatie van open data bij RWS. Voor RWS is in de open data roadmap het volgende expliciet overeengekomen: “Rijkswaterstaat
RWS is in het bezit van een grote hoeveelheid datasets. De inventarisatie heeft een overzicht van enkele honderden datasets opgeleverd, maar is nog niet volledig. Met RWS zijn de volgende afspraken gemaakt:
• Voor 1 januari 2013 stelt RWS de reeds actief openbaar gemaakte datasets volledig conform de in paragraaf 5 beschreven uitgangspunten ter beschik-king;
• Voor 1 januari 2013 stelt RWS tevens de Ecotopenkaart, de Elektronische Na-vigatiekaarten van de Binnenwateren, Geomorfologie, NWB-spoorwegen en NWB-vaarwegen conform de in paragraaf 5 beschreven uitgangspunten ter beschikking;
• Voor 1 januari 2013 heeft RWS de inventarisatie van zijn datasets gecomple-teerd en een stappenplan opgesteld waarlangs deze datasets conform de in paragraaf 5 beschreven uitgangspunten als open data ter beschikking gesteld worden.”
7
3
Richtlijn hergebruik van overheidsinformatie
Dit hoofdstuk heeft betrekking op Richtlijn 2013/37/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot wijziging van Richtlijn 2003/98/EG inzake het her-gebruik van overheidsinformatie (PSI richtlijn).
De nieuwe richtlijn scherp de oorspronkelijke PSI richtlijn op een aantal punten aan omdat “de in 2003 vastgestelde regels zijn achterhaald door [de] snelle [technolo-gische] veranderingen, met als gevolg het risico dat de economische en sociale kan-sen die worden geboden door het hergebruik van overheidsgegevens onbenut blij-ven” (overweging 5 2013/37/EU).
De belangrijkste aanpassingen van de PSI richtlijn betreffen:
- Verbreding van de scope naar culturele publieke instellingen (musea, bibli-otheken en archieven);
- Een duidelijke verplichting voor de lidstaten om alle documenten toeganke-lijk te maken voor hergebruik tenzij de toegang wordt beperkt of uitgeslo-ten uit hoofde van nationale regels betreffende de toegang tot documen-ten;
- Het ter beschikking stellen van documenten in machine leesbaar en open formaat en een formele open standaard, voor zover mogelijk;
- Wanneer openbare lichamen een vergoeding vragen voor het hergebruik van documenten, moet die vergoeding in beginsel beperkt blijven tot de marginale kosten;
Status: Op 18 juli 2015 moet de nieuwe richtlijn in nationale wet- en regelgeving zijn omgezet en worden toegepast.
3.1 Scope
De richtlijn heeft betrekking op bestaande documenten die in het bezit zijn van openbare lichamen van de lidstaten. De definitie van een document is in de nieuwe richtlijn ongewijzigd gebleven.
Een document is gedefinieerd als:
a) eender welke inhoud, ongeacht het medium (op papier of opgeslagen in elektroni-sche vorm of als geluids-, beeld- of audiovisuele opname),
b) eender welk deel van een dergelijke inhoud; (artikel 2 derde lid nieuwe PSI richtlijn1)
Een openbaar lichaam is gedefinieerd als:
1
We verwijzen hier naar de “nieuwe PSI richtlijn”. De nieuwe PSI richtlijn betreft de richtlijn waarin de aanpassingen van de richtlijn 2013/37/EU op richtlijn 2003/98/EC zijn verwerkt.
8
“„openbaar lichaam”, de staat, zijn territoriale lichamen, publiekrechtelijke instellin-gen, en verenigingen gevormd door een of meer van deze lichamen of een of meer van deze publiekrechtelijke instellingen;” (artikel 2 eerste lid nieuwe PSI richtlijn) Een publiek rechterlijke instelling is iedere instelling die:
“a) is opgericht met het specifieke doel te voorzien in behoeften van algemeen be-lang die niet van industriële of commerciële aard zijn, en
b) rechtspersoonlijkheid heeft, en
c) waarvan hetzij de activiteiten in hoofdzaak door de staat of zijn territoriale licha-men of andere publiekrechtelijke instellingen worden gefinancierd, hetzij het heer is onderworpen aan toezicht door deze laatste, hetzij de leden van het be-stuursorgaan, het leidinggevend orgaan of het toezichthoudend orgaan voor meer dan de helft door de staat, zijn territoriale lichamen of andere publiekrechtelijke instellingen zijn aangewezen;” (artikel 2 tweede lid nieuwe PSI richtlijn)
De richtlijn is van toepassing op de documenten van Rijkswaterstaat.
3.2 Verplichting tot hergebruik van toegankelijke documenten
Richtlijn 2003/98/EG bevat geen verplichting betreffende de toegang tot documenten of een verplichting om het hergebruik van documenten toe te staan. De nieuwe richt-lijn bevat deze verplichting wel:
“Onder voorbehoud van het bepaalde in lid 2 zorgen de lidstaten ervoor dat de documenten waarop deze richtlijn overeenkomstig artikel 1 van toepassing is, hergebruikt kunnen worden voor commerciële of niet-commerciële doelein-den, [..].” (artikel 3 eerste lid nieuwe PSI richtlijn).
Het voorbehoud heeft betrekking op documenten waarvan de intellectuele-eigendomsrechten berusten bij bibliotheken, met inbegrip van universiteitsbibliothe-ken, musea en archieven.
Of een document wel of niet toegankelijk is, blijft onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten vallen (overweging 8 2013/37/EU). In de Nederlandse context betekent dit dat als een document openbaar is (je mag het inzien, bekijken) dat voor ditzelfde document ook het hergebruik moet worden toegestaan.
Alle openbare documenten van Rijkswaterstaat moeten ook kunnen worden hergebruikt.
3.3 Beschikbare formaten: Machine leesbare en open formaten
De nieuwe richtlijn scherpt de eisen voor wat betreft de formaten van de documen-ten aan. Overheden moedocumen-ten onder het nieuwe regime hun documendocumen-ten ter beschik-king stellen in de reeds bestaande formaten of talen en, indien mogelijk en passend, in een open en machinaal leesbaar formaat, samen met hun metadata. Zowel het formaat als de metadata dient voor zover mogelijk aan formele open standaarden te voldoen (artikel 5 eerste lid nieuwe PSI richtlijn).
9
De richtlijn heeft geen expliciete eisen gesteld aan de metadata. In de overwegingen wordt slechts verwezen naar de INSPIRE richtlijn als een mogelijkheid om de meta-data te documenteren (zie overweging 20 2013/37/EU).
Verder verplicht de richtlijn niet om een bepaalde soort documenten te blijven pro-duceren en op te slaan met het oog op het hergebruik van die documenten door een particuliere of publieke organisatie (artikel 5 derde lid nieuwe PSI richtlijn).
Alle openbare documenten van Rijkswaterstaat dienen ter beschikking te wor-den gesteld voor hergebruik in reeds bestaande formaten of talen en, indien mogelijk en passend, in een open en machinaal leesbaar formaat, samen met hun metadata.
3.4 Vergoeding voor documenten
De nieuwe richtlijn scherpt de eisen ten aanzien van de mogelijke vergoedingen voor het hergebruik van documenten aanzienlijk aan.
“Wanneer een vergoeding wordt verlangd voor het hergebruik van documenten, blijft deze vergoeding beperkt tot de marginale kosten voor hun vermenigvuldiging, ver-strekking en verspreiding” (artikel 6 eerste lid nieuwe PSI richtlijn).
In de praktijk worden de marginale kosten voor de vermenigvuldiging, verstrekking en verspreiding vaak als synoniem voor gratis gezien.
Slechts indien openbare lichamen die verplicht zijn inkomsten te genereren om een aanzienlijk deel van de kosten van de uitoefening van hun openbare taken te dekken kan een openbaar lichaam meer dan de marginale kosten vragen. Deze verplichtin-gen moeten dan wel in de lidstaat bij wet of andere bindende voorschriften worden vastgesteld. Indien dergelijke voorschriften ontbreken, worden deze verplichtingen vastgesteld in overeenstemming met de gangbare bestuurspraktijk van de lidstaat.
De maximale vergoeding voor documenten van Rijkswaterstaat is beperkt tot de marginale kosten voor hun vermenigvuldiging, verstrekking en versprei-ding.
3.5 Overige punten
Een aantal onderwerpen zou men kunnen verwachten bij de nieuwe richtlijn maar zijn niet of slechts ten dele geadresseerd. Dit betreft open licenties en een actieve openbaarmaking. Op beide onderwerpen gaat de richtlijn niet zo ver als sommigen hadden gewild.
3.5.1 Open licenties
De richtlijn maakt het mogelijk om voorwaarden te verbinden aan het hergebruik van documenten. Dit kan door middel van licenties. Deze voorwaarden mogen de
moge-10
lijkheden tot hergebruik niet nodeloos beperken, noch gebruikt worden om de mede-dinging te beperken (artikel 8 eerste lid nieuwe PSI richtlijn).
In de overwegingen laat de richtlijn de gewenste richting naar verplichte open licen-ties doorklinken:
“Licenties voor het hergebruik van overheidsinformatie moeten in ieder geval zo wei-nig mogelijk beperkingen leggen op het hergebruik die bijvoorbeeld begrensd blijven tot de verplichting van bronvermelding. Vrije licenties die online beschikbaar zijn, die uitgebreidere rechten op hergebruik toekennen zonder technologische, financiële of geografische beperkingen en die berusten op vrij toegankelijke gegevensformaten, moeten in dit opzicht een belangrijke rol spelen. Daarom moeten de lidstaten het gebruik van vrije licenties aanmoedigen, die uiteindelijk in de hele Unie gangbare praktijk moeten worden.” (Overweging 26 2013/37/EU).
Licenties die verder gaan dan bronvermelding zijn toegestaan.
3.5.2 Actieve openbaarmaking
De richtlijn verplicht in beginsel niet tot actieve openbaarmaking van documenten. Wel eist de richtlijn dat lidstaten praktische regelingen vaststelt die het zoeken naar voor hergebruik beschikbare documenten vereenvoudigen, zoals overzichtslijsten [..] en portaalsites met links naar de overzichtslijsten (artikel 9 nieuwe PSI richtlijn). Indien mogelijk vergemakkelijken de lidstaten het taal overschrijdend zoeken naar documenten (artikel 9 nieuwe PSI richtlijn).
Wanneer er geen termijn of andere regels voor de spoedige verstrekking van docu-menten zijn vastgesteld, behandelen de openbare lichamen het verzoek [..] binnen een termijn van ten hoogste 20 werkdagen (artikel 4 tweede lid). Voor uitgebreide of ingewikkelde verzoeken kan deze termijn met 20 werkdagen worden verlengd (arti-kel 4 tweede lid nieuwe PSI richtlijn).
Actieve openbaarmaking van documenten wordt niet ge-eist.
3.6 Richtlijn hergebruik overheidsinformatie en de Open data roadmap
De nieuwe PSI richtlijn geeft geen nieuwe/ aanvullende eisen ten opzichte van de open data roadmap. In veel gevallen gaat de roadmap verder dan de nieuwe PSI richtlijn.
Een mogelijk aandachtspunt is de bepaling dat “Indien mogelijk vergemakkelijken de lidstaten het taal overschrijdend zoeken naar documenten” (artikel 9 nieuwe PSI richtlijn). Dit kan betekenen dat, op termijn, ook de metadata in meerdere talen be-schikbaar moet worden gesteld om het taal overschrijdend zoeken mogelijk te ma-ken.
11
4
Wet open overheid
Het voorstel van wet van de leden Voortman en Schouw houdende regels over de toegankelijkheid van informatie van publiek belang (Wet open overheid) (Woo) is een initiatief van de Tweede Kamer leden Voortman en Schouw.
Het voorstel voorziet in een aanpassing van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) mede door de eisen van de Richtlijn 2013/37/EU inzake het hergebruik van over-heidsinformatie in nationale wetgeving om te zetten. Het voorstel gaat op diverse punten verder dan de richtlijn.
De status van de Woo is onduidelijk. Het wetsvoorstel is geïnitieerd door twee par-lementsleden (van Groenlinks en D66) en aangeboden aan de Tweede Kamer. De Raad van State was zeer kritisch over het voorstel en concludeerde dat het voorstel niet overtuigend aantoont dat een algehele herziening van de Wob noodzakelijk is en dat onvoldoende duidelijk wordt waarom het bestaande wettelijke kader niet voldoet. Het beleidsverantwoordelijke ministerie, het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bereidt op dit moment een wetsvoorstel voor dat toeziet op de implementatie van de Richtlijn 2013/37/EU inzake het hergebruik van overheidsin-formatie in nationale wetgeving. Bij de implementatie van een Europese richtlijn wordt niet verder gegaan dan strikte implementatie van de richtlijn. De tekst van dit voorstel is echter niet beschikbaar voor de onderzoekers en daarom niet in dit onder-zoek betrokken.
4.1 De Woo2
De Woo doet een aantal ingrijpende voorstellen om de Wob aan te passen. Een aan-tal van deze voorstellen worden hier behandeld:
1. Scope
2. Introductie van een recht op hergebruik 3. Actieve openbaarmaking
4. Termijnen
5. Antimisbruikbepaling
6. Informatie ouder dan vijf jaar 7. Hergebruik
8. Informatiecommissaris 9. Kwaliteit van de informatie
2
12
4.1.1 Scope
De huidige Wob heeft betrekking op informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid.3 Onder document wordt verstaan een bij een
bestuurs-orgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat.4 Het gaat dus niet alleen om papieren documenten maar ook documenten opgeslagen op an-dere gegevensdragers zoals harde schijven, memory sticks en CD-ROMs. Een be-stuursorgaan draagt er verder zo veel mogelijk zorg voor dat de informatie die het verstrekt, actueel, nauwkeurig en vergelijkbaar is.5 De Wob kan door een ieder wor-den ingeroepen om toegang te krijgen tot documenten die een bestuurlijke aangele-genheid betreffen. Het begrip bestuurlijke aangeleaangele-genheid dient ruim te worden uit-gelegd. Ook bijvoorbeeld de gegevens die men nodig heeft voor de vervaardiging van een stadsplattegrond kunnen onder het openbaarheidsregime van de Wob val-len6. Uitgangspunt van de Wob is dat een verzoek om informatie, neergelegd in
do-cumenten over een bestuurlijke gelegenheid, in beginsel moet worden ingewilligd.7
Ook informatieproducten8, dynamische gegevens, actuele en historische gegevens vallen onder de scope van de Wob voor zover deze documenten betrekking hebben op een bestuurlijke aangelegenheid. Voor historische gegevens kunnen de bepa-lingen uit de Archiefwet van toepassing worden.
De Woo heeft betrekking op publieke informatie. Dit is informatie neergelegd in do-cumenten die berusten bij (o.a.) een bestuursorgaan (zie artikel 2.1 onder b Woo en artikel 2.2 Woo). Documenten zijn een bij een orgaan berustend stuk of ander ge-heel van vastgelegde gegevens (artikel 2.1 onder c Woo).
“Het begrip «document» komt overeen met de begripsbepaling in de huidige Wob, met dien verstande dat de term «ander materiaal» is vervangen door «ander geheel van vastgelegde gegevens», omdat een elektronisch bestand niet uit een materiaal bestaat. Onder «ander geheel van vastgelegde gegevens» valt niet alleen een elek-tronisch bestand, maar ook een analoge foto of film of een andere niet-digitale ver-zameling gegevens die niet als schriftelijk kan worden aangemerkt” (Kamerstukken 2013-2014 33 328 nr. 9).
Verschil tussen de Woo en Wob is dat niet langer over een bestuurlijke aangelegen-heid wordt gesproken maar van aangelegenaangelegen-heid, omdat deze voorwaarde in de Wob geen beperking meer is (alles is bestuurlijk) (zie artikel 4.1 Woo en Kamerstukken 33328 nr. 9).
De Woo gaat niet expliciet in op ongevalideerde gegevens. Onder de Wob kan voor gegevens die nog in bewerking zijn of die, hoewel gereed op zichzelf een onvolledig en daardoor vertekend beeld zouden geven, negatief worden besloten op een ver-zoek tot openbaarmaking door gebruik te maken van deze uitzonderingsgrond (zie 3 Art. 3 Wob. 4 Art. 1 onder a Wob. 5 Art. 2 lid 2 Wob. 6 ARRS, 23 mei 1986. 7 Art. 3 lid 5 Wob. 8 Onder informatieproducten wordt hier verstaan producten, die zijn opgebouwd uit verschillende bestanden, die nodig zijn voor de uitvoering van een publieke taak.
13
Tweede Kamer 1989-1990, 19859, nr. 3 aangehaald door Daalder 2005, p. 238). Het is echter de vraag wanneer openbaarmaking van dit soort documenten onevenredig nadeel oplevert voor betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel der-den. Een bestuursorgaan dat weet dat zijn gegevens niet gevalideerd zijn en dus mogelijk een onvolledig en vertekenend beeld zouden kunnen geven, kan daarvoor ook waarschuwen (zie Van Loenen et al., 2011).
4.1.2 Introductie van een recht op hergebruik
Conform Richtlijn 2013/37/EU inzake het hergebruik introduceert de Woo een recht op hergebruik.
“Een ieder heeft recht op hergebruik van bij een overheidsorgaan berustende open-bare publieke informatie voor andere doeleinden dan het oorspronkelijke doel waar-voor de informatie is geproduceerd, zonder daartoe een belang te hoeven stellen, behoudens de in deze wet gestelde beperkingen” (artikel 1.2 Woo).
Hergebruik wordt gedefinieerd als “het gebruik van publieke informatie die openbaar is en die is neergelegd in documenten berustend bij een overheidsorgaan, voor andere doeleinden dan het oorspronkelijke doel binnen de publieke taak waarvoor de infor-matie is geproduceerd” (artikel 2.1 Woo).
We nemen aan dat met deze bepaling dezelfde definitie is beoogd als onder de Wob waarbij de term openbaar “op grond van deze of een andere wet” (artikel 1 onder h Wob).
4.1.3 Actieve openbaarmaking
De Woo gaat op het gebied van actieve openbaarmaking verder dan de Wob:
“Het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat, maakt bij de uitvoering van zijn taak uit eigen beweging zoveel mogelijk de bij hem berustende informatie neergelegd in documenten voor een ieder openbaar overeenkomstig deze wet. Deze informatie betreft in ieder geval informatie over het beleid, de voorberei-ding, uitvoering, naleving, handhaving en evaluatie daaronder begrepen“ (artikel 3.1 Woo)
De Woo onderscheidt speciale categorieën van informatie waar actieve openbaarma-king ook van toepassing is. Dit betreft onder andere informatie over de organisatie en werkwijze waaronder de taken en bevoegdheden van de organisatieonderdelen maar ook de bereikbaarheid van het bestuursorgaan en de wijze waarop een verzoek om informatie kan worden ingediend (zie artikel 3.3 Woo).
Verder introduceert de Woo een elektronisch openbaar register waar de bij bestuurs-organen berustende documenten worden bijgehouden (artikel 3.2 Woo). Via dit re-gister wordt toegang tot de documenten geboden dan wel aangegeven waar de toe-gang tot de documenten kan worden verkregen.
14
De open data roadmap stelt dat gegevens gratis via download diensten be-schikbaar worden gesteld via het centrale overheidsportaal data.overheid.nl. Dit is een vorm van actieve openbaarmaking.
4.1.4 Termijnen
De Woo halveert de responstijd op een informatieverzoek van vier weken tot twee weken (artikel 4.1 onder 5 Woo) met de mogelijkheid tot verlenging met twee weken bij gecompliceerde verzoeken (artikel 4.4 lid 1 Woo).
De open data roadmap stelt dat gegevens gratis via download diensten be-schikbaar worden gesteld via het centrale overheidsportaal data.overheid.nl. De data worden hiermee direct beschikbaar gesteld.
4.1.5 Antimisbruikbepaling
Indien het bestuursorgaan aannemelijk maakt dat de verzoeker kennelijk een ander doel heeft dan het verkrijgen van publieke informatie of indien het verzoek evident geen bestuurlijke aangelegenheid betreft, kan het binnen twee weken nadat het be-stuursorgaan daarvan is gebleken, besluiten het verzoek niet te behandelen. (artikel 4.6 Woo).
4.1.6 Informatie ouder dan vijf jaar
Informatie die ouder is dan vijf jaar zal onder de Woo openbare informatie worden tenzij gemotiveerd wordt aangegeven waarom een van de uitzonderingsgronden van toepassing is (artikel 5.3 Woo).
De road map open data stelt dat eenmalige datasets minimaal vijf jaar beschikbaar blijven. De Woo eist dat ook eenmalige datasets langer dan vijf jaar beschikbaar blij-ven.
4.1.7 Hergebruik
Hergebruik vormt net als op dit moment een apart deel van de wet.
Verzoek
Een ieder kan een verzoek om hergebruik richten tot een overheidsorgaan. Als er geen rechten in de zin van de Auteurswet, de Wet op de naburige rechten, of de Da-tabankenwet rusten dan behoeft geen verzoek te worden ingediend [..] (artikel 6.2 sub 2 Woo).
Dit is een enigszins vreemde bepaling: want als er geen verzoek is gedaan, hoe komt een gebruiker dan aan de informatie? Het is dan relevant dat het overheidsorgaan de informatie actief ter beschikking heeft gesteld.
15
De Woo gaat verder dan de nieuwe PSI richtlijn door slechts bronvermelding als voorwaarde in het hergebruik toe te staan (artikel 6.5 Woo).
Vraag is of een gewoon verzoek om informatie, dus niet gericht op hergebruik, ook gebonden is aan deze voorwaarde of dat daar geen (beperkende) eisen aan worden gesteld.
De roadmap open data vereist dat datasets geen gebruiksvoorwaarden ken-nen. De roadmap gaat op dit punt verder dan de Woo.
Kosten
De kosten die in rekening mogen worden gebracht zijn onder de Woo “een redelijke vergoeding, die de kostprijs van de verstrekte informatiedragers niet overstijgt” (arti-kel 8.6 tweede lid). “Dat kunnen de kosten zijn van de usb-stick of de papieren ko-pieën, maar niet de arbeidskosten voor het vervaardigen van de kopieën en al hele-maal niet de kosten voor het verzamelen en beoordelen van de gevraagde informa-tie” (Kamerstukken 2013-2014 33 328 nr. 9).
Openbaarmaking van informatie is kosteloos (artikel 8.6 eerste lid): inzage in de in-formatie is gratis (Kamerstukken 2013-2014 33 328 nr. 9).
De roadmap open data gaat uit van een gratis downloadbaar bestand. De roadmap gaat op dit punt verder dan de Woo.
Derde rechthebbende
In artikel 6.1 komt de Woo met een nieuwe eis. Op informatie waarvan een derde de (auteursrecht, databankrecht, wet op de naburige rechten) rechthebbende is, maar die zich wel bij een overheidsorgaan bevindt, dan is het hergebruikshoofdstuk van de Woo niet van toepassing. In deze gevallen moet het overheidsorgaan de identiteit van de rechthebbende mededelen (artikel 6.1 tweede lid Woo). Dit impliceert dat het overheidsorgaan het ‘data’ rechtenbeheer op orde moet hebben.
De roadmap open data adresseert dit punt niet. Mogelijk aandachtspunt.
4.1.8 Informatiecommissaris
De Woo introduceert ook een informatiecommissaris, iemand die de toepassing van de Woo bevordert door onder andere voorlichting te geven, mensen op te leiden, de uitvoering van de Woo te monitoren, en gevraagd en ongevraagd advies te geven over de uitvoering van de Woo.
4.1.9 Kwaliteit van de informatie
De Woo bepaalt dat indien een bestuursorgaan weet dat de verstrekte informatie on-juistheden bevat of onvolledig is dat het bestuursorgaan hiervan mededeling doet (artikel 2.4 sub 5 Woo).
16
Ook moet een bestuursorgaan als dat nodig is en voor zover deze informatie voor handen is, informatie over de methoden die zijn gebruikt bij het samenstellen van de informatie (artikel 2.4 sub 6 Woo).9
De roadmap open data bepaalt dat er een (e-mail) loket ingericht wordt voor het melden van fouten en storingen. De roadmap eist ook dat er metadata wordt gedocumenteerd. In de metadata zou mogelijk informatie over de vol-ledigheid en juistheid van de documenten kunnen worden gegeven.
Transparantie over methoden die gebruikt zijn bij het samenstellen van de in-formatie zou in de metadata kunnen worden weergegeven maar wordt niet expliciet in de roadmap benoemd.
4.2 Conclusie Woo en road map open data
De Wet open overheid is bij de Tweede Kamer ingediend maar het is zeer de vraag of de wet in zijn huidige vorm wordt aangenomen. Eventuele gevolgen als de voor-gestelde wet in zijn huidige vorm zou worden aangenomen zijn:
1. In artikel 6.1 komt de Woo met een nieuwe eis. Op informatie waarop een derde de (auteursrecht, databankrecht, wet op de naburige rechten) recht-hebbende is, maar waar deze informatie zich wel bij een overheidsorgaan be-vindt is het hergebruikshoofdstuk van de Woo niet van toepassing. In deze gevallen moet het overheidsorgaan de identiteit van de rechthebbende mede-delen (artikel 6.1 tweede lid). Dit impliceert dat het overheidsorgaan het ‘data’ rechtenbeheer op orde moet hebben. De roadmap open data adresseert dit punt niet. Dit is een mogelijk aandachtspunt.
2. Transparantie over methoden die gebruikt zijn bij het samenstellen van de in-formatie zou in de metadata moeten worden weergegeven. Dit wordt niet ex-pliciet in de roadmap benoemd.
3. Historische documenten: De roadmap eist dat eenmalige datasets minimaal vijf jaar beschikbaar blijven. De Woo kent deze beperking niet. Ook datasets ouder dan vijf jaar zullen onder de Woo blijven vallen.
9
Een vergelijkbare eis kent de INSPIRE verordening (EU) No 268/2010 of 29 March 2010 implementing Directive 2007/2/EC of the European Parliament and of the Council as regards the access to spatial data sets and services of the Member States by Community institutions and bodies under harmonised conditions (artikel 6).
17
5
Trendrapport open data
Op 27 maart 2014 heeft de Algemene Rekenkamer het Trendrapport open data aan de Tweede Kamer aangeboden. In het trendrapport wordt op hoofdlijnen een beeld gegeven van de stand van zaken met betrekking tot open data bij de rijksoverheid (stand: begin 2014).
De belangrijkste bevindingen van het onderzoek van de Algemene Rekenkamer zijn: 1. Open data zijn de norm, maar nog niet de praktijk.
Het open, tenzij beleid wordt binnen de rijksoverheid omarmd maar dat dit niet betekent dat de implementatie even eenvoudig verloopt (ondersteuning van de top, inzicht in beschikbare data, concreet geformuleerde plannen met deadlines en het inzetten van voldoende mensen).
2. Men constateert verder dat open, tenzij vooral gaat over wat de overheid weet (de open data) maar niet zozeer over wat de overheid doet (hoe ze de publieke taken uitvoert).
De Algemene Rekenkamer doet twee aanbevelingen:
1. Maak inzichtelijk welke data aanwezig is binnen de departementen. Dit moet de informatiehuishouding van de departementen een kwaliteitsimpuls geven alsmede het proces om data als open data beschikbaar te stellen ondersteu-nen. De CIO heeft hier een belangrijke rol, maar pakt dit nog weinig op.
2. Schep de juiste randvoorwaarden voor open data. Actieve openbaarmaking en het wegnemen van (o.a. financierings-)belemmeringen zijn nodig om meer open data aan te kunnen bieden. Maar ook het kunnen aanbieden van open data in een goed portaal en het beschikbaar stellen van mensen en middelen. Ten slotte stelt men voorzichtig voor om een voorziening te introduceren die zorgen dat meer hergebruik van open data kan plaatsvinden: een Open Data Institute.
De bevindingen van het trendrapport open data van de Algemene Rekenkamer zijn goede algemene constateringen waar verder op kan worden gebouwd.
In het algemeen kunnen we stellen dat de aanbevelingen in het trendrapport mede geïnspireerd moeten zijn door de open data roadmap van IenM en het implementa-tieproces dat daarna heeft plaatsgevonden. Hetzelfde geldt voor het doorbraakpro-ject open(geo)data van het Ministerie van Economische Zaken. Het Trendrapport geeft voor het ministerie van IenM weinig nieuwe inzichten en noopt niet tot aanpas-sing van het implementatieproces van de open data roadmap.
Op het punt van de juiste randvoorwaarden is, naast het financieringsvraagstuk (i.c. verlies van inkomsten), vooral de beschikbare mensen en middelen een belangrijk aandachtspunt voor de implementatie van open data bij de departementen van IenM.
Een aanvullende opmerking betreft de vindbaarheid van open data. De Algemene Rekenkamer adviseert impliciet om de open data op een vindbare manier op internet
18
te publiceren (Algemene Rekenkamer, 2014, p. 8). Deze eis is aanvullend ten opzich-te van de open data roadmap.
19
6
Conclusie
De nationale ontwikkelingen borduren deels voort op de internationale (EU) ontwik-kelingen. De voorgestelde Wet open overheid (Woo) is deels een implementatie van de aangepaste richtlijn hergebruik overheidsinformatie.
In dit hoofdstuk geven wij per kaderstellend document de mogelijke aandachtspun-ten voor de open data roadmap van IenM.
6.1 PSI richtlijn
De nieuwe PSI richtlijn geeft geen nieuwe/ aanvullende eisen ten opzichte van de open data roadmap. In veel gevallen gaat de roadmap verder dan de PSI richtlijn. Een mogelijk aandachtspunt is de bepaling dat “Indien mogelijk vergemakkelijken de lidstaten het taal overschrijdend zoeken naar documenten” (artikel 9 PSI richtlijn).
6.2 Woo
De Wet open overheid is bij de Tweede Kamer ingediend maar het is zeer de vraag of de wet in zijn huidige vorm wordt aangenomen. Eventuele gevolgen als de voor-gestelde wet in zijn huidige vorm zou worden aangenomen zijn:
1. In artikel 6.1 komt de Woo met een nieuwe eis. Op informatie waarop een derde de (auteursrecht, databankrecht, wet op de naburige rechten) recht-hebbende is, maar waar deze informatie zich wel bij een overheidsorgaan be-vindt is het hergebruikshoofdstuk van de Woo niet van toepassing. In deze gevallen moet het overheidsorgaan de identiteit van de rechthebbende mede-delen (artikel 6.1 tweede lid). Dit impliceert dat het overheidsorgaan het ‘data’ rechtenbeheer op orde moet hebben. De roadmap open data adresseert dit punt niet. Dit is een mogelijk aandachtspunt.
2. Transparantie over methoden die gebruikt zijn bij het samenstellen van de in-formatie zou in de metadata moeten worden weergegeven. Dit wordt niet ex-pliciet in de roadmap benoemd.
3. Historische documenten: De roadmap eist dat eenmalige datasets minimaal vijf jaar beschikbaar blijven. De Woo kent deze beperking niet. Ook datasets ouder dan vijf jaar zullen onder de Woo blijven vallen.
6.3 Trendrapport open data
De Algemene Rekenkamer adviseert impliciet om de open data op een vindbare ma-nier op internet te publiceren (Algemene Rekenkamer, 2014, p. 8). Deze eis is aan-vullend ten opzichte van de open data roadmap.
20
6.4 Gevolgen nieuwe kaders implementatie open data bij RWS
Buiten de genoemde punten in dit hoofdstuk worden geen ontwikkelingen gezien die gevolgen hebben voor de open data roadmap van het ministerie van IenM. Voor in-formatieproducten, dynamische data, actuele, en/of historische gegevens geldt dat in beginsel het huidige kader van de Wet openbaarheid van bestuur van toepassing is en voor historische gegevens mogelijk de eisen uit de Archiefwet. De nieuwe of in ontwikkeling zijnde kaders geven geen aanvullende eisen ten opzichte van de open data roadmap.
21
Referenties
Algemene Rekenkamer, 2014, Trendrapport open data.
Daalder, E.J., 2005, Toegang tot overheidsinformatie; Het grensvlak tussen open-baarheid en vertrouwelijkheid, Boom Juridische uitgevers, Den Haag.
Kamerstukken 2013-2014 33 328 Voorstel van wet van de leden Voortman en Schouw houdende regels over de toegankelijkheid van informatie van publiek belang (Wet open overheid.
van Loenen, B., F.M. Welle Donker, S. Kulk, D.A. Groetelaers, J. de Jong, H.D. Ploe-ger, 2011, Databeleid Rijkswaterstaat, Deel: Hoofdwatersysteem; Een overzicht van de juridische kaders omtrent het omgaan met data
Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2012, Beslisnota: Open data: Roadmap.
Richtlijn 2013/37/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot wijziging van Richtlijn 2003/98/EG inzake het hergebruik van overheidsinformatie, OJ L 175/1.
Richtlijn 2003/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 november 2003 inzake het hergebruik van overheidsinformatie, OJ L 345.
22
Bijlage Aanpassingen Woo tov Wob
De voorgestelde aanpassingen van de Wob betreffen (zie Kamerstukken 2013-2014 33 328 nr. 12):
• Het recht op toegang tot publieke informatie wordt in de wet vastgelegd (arti-kel 1.1).
• De Wob is beperkt tot bestuursorganen. De Woo breidt de reikwijdte uit naar overheidsorganen die van de definitie van bestuursorgaan zijn uitgezonderd (zoals de Staten-Generaal en de Raad van State) (artikel 2.2).
• In de Woo kan informatie van bij algemene maatregel van bestuur aan te wij-zen onderdelen van de semipublieke sector bij deze instellen via een be-stuursorgaan worden openbaar worden (artikel 2.3).
• Toegankelijkheid van informatie wordt in de Woo verder bevorderd door de invoering van een register (artikel 3.2).
• De actieve openbaarheid wordt in de Woo ten opzichte van de Wob bevorderd door het verplicht stellen van actieve openbaarmaking van bepaalde docu-menten (artikel 3.3).
• De beslistermijn wordt in de Woo verkort van vier weken met mogelijke ver-lenging met vier weken naar twee weken met mogelijke verver-lenging met twee weken (artikel 4.4).
• Een antimisbruikbepaling wordt toegevoegd (artikel 4.6).
• De uitzonderingsgrond betreffende vertrouwelijk verstrekte bedrijfs- en fabri-cagegegevens die geen milieu-informatie is, wordt gerelativeerd (artikel 5.1, tweede lid, onderdeel g).
• De uitzonderingsgrond betreffende «onevenredige benadeling» die onder de Wob te gemakkelijk werd gehanteerd, kan in de Woo niet langer subsidiair aan een ander grond worden gebruikt (artikel 5.1, vierde lid).
• De uitzonderingsgrond betreffende de persoonlijke beleidsopvattingen wordt ingeperkt door daarover in beginsel wel informatie te verstrekken, zij het pas na afloop van het intern beraad en slechts in niet tot personen herleidbare vorm, en met drie uitzonderingen, te weten als een niet tot personen herleid-bare vorm niet mogelijk is, bij eerdere versies van een afgerond documenten en het overleg voor het opstellen van een dergelijk document en voor zo ver het beraad betrekking heeft op politiek/tactische beleidsopvattingen (artikel 5.2).
• De toegang tot niet-openbare informatie voor degenen op wie de informatie betrekking heeft, in geval van klemmende redenen en voor onderzoek wordt onder voorwaarden mogelijk gemaakt (artikelen 5.5 tot en met 5.7).
• Een informatiecommissaris wordt ingevoerd (hoofdstuk 7).
• De toepassing van de dwangsomregeling uit de Awb bij niet-tijdig beslissen wordt uitgesloten (artikel 8.4).
• In de Wet op de Raad van State wordt niet langer bepaald dat wetsvoorstellen en adviezen pas openbaar worden als deze aan de Staten-Generaal worden aangeboden (artikel 9.2).
Onderzoeksinstituut OTB
Delft University of Technology
Jaffalaan 9, 2628 BX Delft, The Netherlands Postbus 5030, 2600 GA Delft, The Netherlands Telefoon +31 (0)15 278 30 05
Fax +31 (0)15 278 44 22 E-mail mailbox@otb.tudelft.nl
