Private bouwplantoets: Gewenst instrument of bedenkelijke u-bocht?

Private bouwplantoets: gewenst

instrument of bedenkelijke u-bocht?

1.

Inleiding

‘Sneller, goedkoper en beter’, Zo prees het Actieteam Private kwaliteitsborging zijn plannen voor privatisering van de gemeentelijke bouwplantoets aan.2

De aangehaalde bewering is echter vooralsnog wishfull thinking met een hoog ideologie- en belangengehalte. Over het realiteitsgehalte is voorlopig nog niets te zeggen; serieus empirisch onderzoek ontbreekt en naar alternatieven is nog niet gekeken. Voor doorsnee woningbouwprojecten zijn er betere alternatieven. Voor kleinere bouw- en verbouwprojecten in de bestaande voorraad lijkt private toetsing vooralsnog een onnodige, weinig zinvolle en voor de burger dure optie. Alles bijeen omvat private toetsing een complexe, ingrijpende en risicovolle stelselwijziging die vooral deelbelangen dient maar waarvan nut en noodzaak voor de samenleving tenminste twijfelachtig zijn.

2.

De plannen

De plannen van het actieteam komen nog uit de koker van de Commissie Dekker, genoemd naar de voormalige minister die na haar ministerschap de opdracht kreeg om de door de bouwsector vurig gewenste vermindering van de regeldruk en vergunningslast te bewerkstelligen.3 Eén van de aanbevelingen was om de bouwplantoetsing te privatiseren, want het kon volgens de bouwsector sneller, goedkoper en beter. Om dat te realiseren werd een actieteam gevormd, uitsluitend bestaande uit belanghebbenden uit de woningbouw, projectontwikkeling,

installatiebranche en advieshoek. In juni 2013 publiceerden zij hun eindrapport.4 Minister Blok heeft dit ‘initiatief van de bouwsector’ inmiddels overgenomen.5 _Zijn voorstel omvat een stelsel van private gecertificeerde bouwplantoetsing, ingebed in verbetering van de aansprakelijkheid en van de positie van de consument. Blok stelt een overgangsperiode van tenminste 3 jaar voor, te beginnen in 2015. Indiening en vergunningverlening blijven een publieke zaak, want de toetsing betreft alléén het Bouwbesluit. Tal van andere vereisten zoals planologie, welstand, monumenten, milieu, fijnstof en waarschijnlijk ook brandveiligheid - nota bene die zaken die vanuit

1 André Thomsen is als emeritus hoogleraar duurzaam woningbeheer verbonden aan het onderzoeksinstituut OTB van de TU Delft en vertegenwoordigt de

Nederlandse Woonbond in het Overleg Platform Bouwregelgeving.

2 S. Buitelaar, Plan voor bouwtoezicht door marktpartijen, in: Binnenlands Bestuur, 11 juli 2013.

3 Commissie Fundamentele Verkenning Bouw, Privaat wat kan, publiek wat moet, 2008.

4 P. Ligthart, Routekaart naar private kwaliteitsborging, Rotterdam/Utrecht 2013, (Actieteam Private Kwaliteitsborging).

5 Verbetering kwaliteitsborging in de bouw; brief aan de Tweede Kamer d.d. 27 november 2013, Kamerstukken II 2013/14, 32 757, nr. 92).

de bouwsector telkens weer als probleem genoemd worden - blijven bij het gemeentelijk bouw- en woningtoezicht.

De vraag is dan ook wat het nut en de noodzaak van deze beperkte private u-bocht is.

3.

Sneller, goedkoper en beter?

Volgens de minister ligt de snelheidswinst in het voorkómen van stagnatie in het bouwproces en het sneller verkrijgen van zekerheid over het moment van kunnen starten met de bouw.6 Dat is merkwaardig want de bouwplantoetsing is slechts een deel van de vergunningprocedure waarvoor alweer lang geleden een fatale termijn van acht weken is ingevoerd, ten hoogste te verlengen met nogmaals zes weken. Ter vergelijking: zelfs voor een beperkt bouwproject is een voorbereidingstijd van acht weken krap.

Ook wat de kwaliteitseffecten betreft zijn de voorstellen weinig overtuigend en vooral gestoeld op ongefundeerde suggestieve teksten over tekortkomingen van het huidige bouw- en woningtoezicht die, zo al waar, in het niet vallen bij de vele bouwgebreken die helaas nog steeds normaal zijn.

Bij het bouwtoezicht moet een onderscheid gemaakt worden tussen de toetsing van het bouwplan aan het Bouwbesluit en het toezicht tijdens de uitvoeringsfase. Anders dan de minister wil doen geloven is de huidige gemeentelijke bouwplantoetsing helemaal zo slecht niet. Uit een rondgang onder verschillende betrokkenen blijkt dat serieuze toezicht-problemen nauwelijks voorkomen. Veel gemeenten - vooral kleinere - hebben in toenemende mate moeite om hun taak aan te kunnen. Juist daarvoor heeft minister Schultz-van Haegen de Wet VTH in procedure gebracht die eisen stelt aan de kwaliteit van toetsing en vergunningverlening en gericht is op regionalisering.7 Minister Blok rept daar met geen woord over en ook dat is tenminste merkwaardig.

Bouwgebreken die zich achteraf openbaren worden in de publiciteit vaak geweten aan gebrekkig toezicht. Uit eerder uitgevoerd onderzoek8 blijkt dat de gemeentelijke controle op de uitvoering inderdaad beperkt is, maar die controle is een bevoegdheid maar geen verplichting; slecht vlees blijft primair te wijten aan de slager.

Verscherping van de verantwoordelijkheid van de bouwer en koppeling aan garanties zoals minister Blok ook voorstelt zijn daarvoor een goede oplossingen, maar dat kan ook prima zonder een private bouwplantoets. Borging door een garantie-instituut is wel een interessante tussenvorm.

Wat de kosten betreft raken de voorstellen een gevoelig punt. De hoogte van de gemeentelijke leges is een veelgehoorde klacht. Volgens de gemeenten zijn de bouwleges echter niet kostendekkend; vooral de vele kleine klussen kosten veel meer dan ze opleveren. Gemeenten als Eindhoven9 en Deventer10 zien in privatisering dan ook vooral een mogelijkheid om de gemeentelijke lasten te

6 Ibid. p. 4.

7 Voortgangsbrief stelselherziening omgevingsrecht; brief aan de Tweede Kamer d.d. 28 oktober 2013, Kamerstukken II 2013/14, 33 118, nr. 8.

8 J.J. van der Heijden, H.J. Visscher en F.M. Meijer, Bouwtoezicht bij veelvoorkomende bouwactiviteiten, Den Haag: Ministerie VROM 2006.

9 W. Ankersmit et.al., Advies over de veranderende rollen Bouwbesluit-toetsing en

Bouwtoezicht, Vaassen: Wabo-Advies 2013.

10 Instituut Bouwkwaliteit, Publiek private samenwerking (ver)bouwen in Deventer: http://www.stichtingibk.nl/publiek-private-samenwerking-verbouwen-in-deventer/ geraadpleegd d.d. 17-02-2014.

verminderen. Ook de Verenging Bouw- en Woningtoezicht Nederland benadrukt dit probleem11; introductie van een duaal stelsel zal ten koste gaan van het rendabele deel van de leges-inkomsten en het einde van publieke toetsing inluiden.12

Dat het privaat beter en goedkoper kan lijkt dan ook zeer onwaarschijnlijk; wellicht voor de gemeenten en de bouwsector maar niet voor de burger, die betaalt het verschil.

4.

Beperkte toepasbaarheid

Verontrustend is vooral dat over de effecten op projectniveau nog vrijwel niets is onderzocht. Het in opdracht van de minister uitgevoerde onderzoek betrof slechts macro-verkenningen waarbij alleen verschillende risicoklassen werden

onderscheiden. Het onderscheid tussen gebouwtype, projectgrootte en de

(professionaliteit van de) aanvrager bleef tot nu toe buiten beschouwing. Toch is juist dat onderscheid voor de toepasbaarheid van private toetsing essentieel:

Voor grote complexe professioneel gemanagede bouwprojecten met een hoog risico ligt private toetsing het meest voor de hand. Ze worden nu al goeddeels privaat getoetst door ingehuurde specialisten. In zekere mate geldt dat ook voor de meeste utiliteitsbouwprojecten.

Voor woningbouwprojecten is de meerwaarde van private toetsing twijfelachtig. Voor standaard- nieuwbouw - het overgrote deel - kan ook binnen de huidige publieke toetsing een forse vereenvoudiging bereikt worden middels typegoedkeuring zoals voorgesteld door ERB-RIGO-NEN-STABU. Hoewel in de voorstellen tot nu toe genegeerd heeft het gemeentelijk bouw- en woningtoezicht ook een

verantwoordelijkheid voor de burger en de bewoner die niet zomaar over de private schutting gegooid mag worden. Zo heeft de Gebruikskwaliteitstoets van

VACpuntWonen alleen op gemeentelijk niveau de nodige verankering.

Voor kleinere verbouwingen in de bestaande woningvoorraad is private toetsing vooralsnog een groot vraagteken. Hoewel het zo’n 80% van alle bouwaanvragen betreft met de burger en bewoner als rechtstreeks belanghebbende, is de vraag hoe private toetsing in deze gevallen uitgevoerd moet worden nog geheel onbeantwoord, en dat is op z’n minst verontrustend. De huidige wetgeving geeft de lokale overheid bij verbouwingen een belangrijke beoordelingsmarge en vrijstellingsbevoegdheid13 die redelijkerwijs niet overdraagbaar is aan een private partij. Het huidige

Omgevingsloket online - nog niet zo heel lang geleden ingevoerd als efficiënte, publieksvriendelijke publieke voorziening en destijds mede bedoeld om

doorontwikkeld te worden tot een toetsings- en vergunningsinstrument14 - werkt daarentegen goed, in het bijzonder voor kleine aanvragen.15 Het buiten beeld laten van het Omgevingsloket als voor de hand liggende optie illustreert het a priori karakter van de privatiseringsplannen tot nu toe.

5.

Nut en noodzaak?

11 VBWTN, Privaat wat moet, publiek wat onvermijdelijk is; Voorlopig visiedocument

private kwaliteitsborging. Z.p. (Vereniging Bouw- & Woningtoezicht Nederland 2013).

12 Op dit en andere effecten wijst ook J.J. van der Heijden, De voor- en nadelen van

privatisering van het bouwtoezicht. Den Haag: Instituut voor Bouwrecht 2009.

13 O.a. art. 4 en 6.1 Woningwet; art. 1.12 en 1.13 Bouwbesluit.

14 M. van der Giesen, Beleidsontwikkelingen: Uniformering, certificatie en

digitalisering, in: Studiedag Naar een beter bouwtoezicht, Delft (TU Delft, OTB) 2006. 15 H.C. Borgers et.al., W@bo; Een evaluatie van gebruikers-ervaringen met de

Alles bijeen is het antwoord op het maatschappelijke nut en noodzaak van de private bouwplantoets nog bepaald niet eenduidig te geven. Voor grote complexe

professioneel gemanagede nieuwbouwprojecten zal het nut positief zijn. Maar voor woningbouwprojecten is dat twijfelachtig en voor kleinere klussen ronduit negatief. Van een dwingende noodzaak is niet echt sprake, tenzij het beslag op het

gemeentelijke budget als criterium wordt genomen.

Aan private bouwplantoetsing kleven problemen die uit onderzoek naar buitenlandse ervaringen zijn gebleken16/17 maar in de voorstellen tot nu toe onbeantwoord blijven. In het bijzonder agency-problemen - belangenconflicten in een afhankelijke relatie, zoals de adviseur die in zijn eigen belang adviseert - zijn een serieus probleem, maar worden in de voorstellen niet benoemd.

Na aanvankelijke instemming heeft de Tweede Kamer nogal wat reserves getoond en heeft de Vaste Commissie het onderwerp na een rondetafelzitting aangehouden. Desondanks is er inmiddels een uitgebreid publiek-privaat circus opgetuigd met kwartiermakers, een toezichts-instituut en een uitgebreide publiciteitscampagne waarin de private toetsing als feit wordt geëtaleerd. In de wandelgangen wordt daarmee een stemming gecreëerd van een gelopen race. Dat de private toets zelf nog goeddeels uit ongetest papier bestaat blijft buiten beeld.

Ik ontmoet nogal wat collega’s die mij melden moeite te hebben met deze a priori gerichte gang van zaken, dat ze net als ik twijfels hebben over de voorstellen, maar ‘dat Blok en zijn ambtenaren het nou eenmaal willen’.

Alles bijeen omvat private toetsing een complexe, ingrijpende en risicovolle

stelselwijziging die vooral deelbelangen dient maar waarvan nut en noodzaak voor de samenleving tenminste twijfelachtig en voor kleinere ‘burger’-projecten negatief zijn. Voor een generieke invoering zijn er nog te veel vraagtekens en er is een legitimatieprobleem.

In hun gedegen studie naar de verantwoordelijkheden in de bouw benadrukken de onderzoekers Chao-Duivis en Strang het belang van zorgvuldigheid en strikte checks and balances bij wat zij noemen private beoordelingen. Kennelijk is er een

geëmeriteerde hoogleraar voor nodig om hardop te betwijfelen of dat nu in voldoende mate het geval is.

16 J.J. van der Heijden, De voor- en nadelen van privatisering van het bouwtoezicht, Den Haag: Instituut voor Bouwrecht 2009.

17 N.P.M. Scholten en R. de Wildt, Private toetsing van en toezicht op het bouwen in het buitenland, in: ERB-Nieuwsbrief 2013-ERB-P055.