NAJWYśSZA IZBA KONTROLI DELEGATURA W ŁODZI DYREKTOR
J
ANUSZM
AJLLO-410-34-04/07 P/07/079
P a n
Jerzy KROPIWNICKI Prezydent Miasta Łodzi
WYSTĄPIENIE POKONTROLNE
Na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 roku o NajwyŜszej Izbie Kontroli1, zwanej dalej „ustawą o NIK”, NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Łodzi skontrolowała w Urzędzie Miasta Łodzi (UMŁ) realizację zadań związanych z funkcjonowaniem systemu awansu zawodowego nauczycieli szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez Miasto Łódź w latach szkolnych 2003/2004÷2006/2007.
W związku z kontrolą, której wyniki przedstawione zostały w protokole kontroli podpisanym w dniu 27 grudnia 2007 r. – NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Łodzi, na podstawie art. 60 ustawy o NIK, przekazuje Panu Prezydentowi niniejsze wystąpienie pokontrolne.
NajwyŜsza Izba Kontroli pozytywnie ocenia realizację przez Miasto Łódź, zadań związanych z funkcjonowaniem systemu awansu zawodowego nauczycieli w latach szkolnych 2003/2004÷2006/2007, pomimo stwierdzonych uchybień.
1. W kontrolowanym okresie Miasto Łódź prowadziło średnio 460 typów szkół w 380 jednostkach organizacyjnych. Liczba zatrudnionych nauczycieli w roku 2006/2007 wynosiła 9.696 (w tym nauczycieli: dyplomowanych – 2594, mianowanych – 5078, kontraktowych – 1423, staŜystów – 601) i zmalała w stosunku do roku 2003/2004 o 418, tj. o 4,1%.
1 t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701.
W latach 2003/2004 ÷ 2006/2007 wnioski, o podjęcie postępowania egzaminacyjnego na stopień awansu zawodowego nauczyciela mianowanego, złoŜyło 1032 nauczycieli kontraktowych zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez UMŁ.
W wyniku podjętych postępowań wydano 993 decyzje o nadaniu stopnia nauczyciela mianowanego (96,2% liczby złoŜonych wniosków) oraz 36 decyzji (3,5% liczby złoŜonych wniosków) w sprawie odmowy nadania takiego stopnia, natomiast 8 wniosków odrzucono po przeprowadzeniu analizy formalnej.
2. Zgodnie z regulaminem organizacyjnym UMŁ, sprawy związane z awansem zawodowym i doskonaleniem zawodowym nauczycieli nadzorowanych placówek naleŜały do Wydziału Edukacji UMŁ, zwanego dalej „Wydziałem”. W ocenie NIK, ustalenia kontroli wskazują, Ŝe w większości przypadków Wydział w prawidłowy i zgodny z przepisami ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela2 oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy, tj. rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 sierpnia 2000 roku w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli3, zwanym dalej
„rozporządzeniem z 3 sierpnia 2000 r.” oraz rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 roku w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli4, zwanym dalej „rozporządzeniem z 1 grudnia 2004 r.”, prowadził postępowania w sprawach dotyczących nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego.
Wnioski nauczycieli o wszczęcie omawianego postępowania ewidencjonowano odrębnie w kaŜdym z oddziałów Wydziału. W Wydziale nie prowadzono jednego, ogólnego rejestru wydanych zaświadczeń o zdaniu przez nauczyciela egzaminu - o czym stanowi przepis art. 9g ust. 9 Karty nauczyciela. Pomimo tego, Ŝe oddziały prowadziły rejestry we własnym zakresie według własnych potrzeb, badania kontrolne NIK potwierdziły, Ŝe czynności w tym zakresie wykonywano rzetelnie. Daty złoŜonych wniosków odnotowane w rejestrach i arkuszach analizy formalnej były zgodne z datami wpływu wniosków do Wydziału. Inspektorzy dokonywali analizy formalnej wniosku oraz załączonej dokumentacji.
Kontrola NIK, w badanej próbie dokumentacji, nie stwierdziła przypadków, aby dokumentację wykazującą braki formalne poddano dalszej procedurze postępowania kwalifikacyjnego. Pisma kierowane do nauczycieli, informujące o brakach formalnych,
2 t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674, ze zm.
3 Dz. U. Nr 70, poz. 825, ze zm. – uchylone z dniem 8 grudnia 2004 r.
4 Dz. U. Nr 260, poz. 2593 ze zm.
były sformułowane w sposób szczegółowy z podaniem uzasadnienia wynikającego z przepisów prawa. Nauczyciele powiadamiani byli pisemnie przez Dyrektora Wydziału o terminie i miejscu przeprowadzenia egzaminu, co najmniej 14 dni przed datą posiedzenia komisji - zgodnie z postanowieniem § 11 ust. 3 rozporządzenia z 1 grudnia 2004 r. (uprzednio § 8 ust. 7 rozporządzenia z 3 sierpnia 2000 r.).
Postępowania egzaminacyjne dla nauczycieli kontraktowych ubiegających się o stopień nauczyciela mianowanego przeprowadzały, powoływane przez Prezydenta Miasta Łodzi, komisje w składzie określonym w art. 9g ust. 2 Karty nauczyciela. W 18 przypadkach (na 50 zbadanych) w pracach komisji brali udział eksperci nie odpowiadający wymogom określonym w § 10 rozporządzenia z 1 grudnia 2004 r. Stwierdzono bowiem, Ŝe w 7 komisjach Ŝaden z ekspertów nie posiadał specjalności zawodowej nauczyciela oraz przynajmniej jeden z nich nie posiadał specjalności odpowiadającej typowi szkoły, w 6 komisjach jeden z ekspertów nie posiadał specjalności zawodowej nauczyciela, a w 4 innych komisjach obaj eksperci nie posiadali specjalności odpowiadającej typowi szkoły w której wnioskujący nauczyciel był zatrudniony.
Z wyjaśnień Dyrektora Wydziału wynika, Ŝe przyczyną wymienionej nieprawidłowości były znaczne trudności ze znalezieniem ekspertów odpowiadających wymogom ww.
rozporządzenia m.in. z powodu ich małej liczby na terenie Łodzi. W ocenie NIK, nie jest moŜliwe dokonywanie jakichkolwiek odstępstw w zakresie specjalności powoływanych ekspertów. Stanowisko Izby w tej sprawie znajduje swoje uzasadnienie w wyroku z dnia 21 kwietnia 2006 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (II SA/Wa 292/2006) 5, w którym m.in. podano „(...) Przepis ten ma brzmienie kategoryczne i w przeciwieństwie do poprzednio obowiązującego § 10 rozporządzenia z dnia 3 sierpnia 2000 r. brak jest moŜliwości odstąpienia od zapewnienia obsady komisji odpowiadającej typowi i rodzajowi szkoły. Przepis ten zakłada związek członków komisji z danym typem i rodzajem szkoły, w której uczy oceniany nauczyciel.”.
W dwóch przypadkach, pomimo wniosku nauczyciela, nie powołano do składu Komisji przedstawiciela związku zawodowego. W jednym z nich ustalono, Ŝe związek odmówił uczestniczenia w posiedzeniu komisji z tego powodu, Ŝe nauczyciel nie był członkiem związku, w drugim przypadku – jak wyjaśnił dyrektor Wydziału – zaproszenia do przedstawicielazwiązku nie wysłano przez przeoczenie.
Analiza dokumentacji postępowań kwalifikacyjnych prowadzonych przez komisje egzaminacyjne wykazała, Ŝe we wszystkich przypadkach dochowano wymogu obecności
5 Opublikowane w systemie LEX nr 213785
minimum 2/3 składu komisji. W badanej próbie odnotowano 2 przypadki, w których protokół z przebiegu pracy komisji egzaminacyjnej nie zawierał wszystkich danych i informacji określonych w § 14 ust. 1 rozporządzenia z 1 grudnia 2004 r. (nie wypełniono wszystkich punktów w protokole). Nie były protokołowane odpowiedzi nauczyciela w sposób określony w § 14 ust.1 pkt 4 powołanego wyŜej rozporządzenia. W punkcie III. 3 protokołów - Informacja o udzielonych przez nauczyciela odpowiedziach – odnotowano ogólne, powtarzalne zapisy takie jak np.: odpowiedzi dokładne, pełne;
udzielono poprawnych odpowiedzi; odpowiedzi chaotyczne – zadano pytania uzupełniające w celu uzyskania konkretnych odpowiedzi; na większość pytań odpowiedziano prawidłowo; odpowiedź niesatysfakcjonująca – brak autoprezentacji.
Zdaniem NIK, powyŜszych zapisów nie moŜna uznać za informacje o udzielonych odpowiedziach, lecz wyłącznie jako oceny odpowiedzi.
3. W ocenie NIK, prawidłowo sporządzano akty nadania stopnia nauczyciela mianowanego.
Dokumenty powyŜsze – wydawane, jako decyzje administracyjne w rozumieniu art. 104 kpa – odpowiadały wzorom określonym w załącznikach do kolejnych rozporządzeń w sprawie awansu zawodowego nauczycieli oraz zawierały wszystkie elementy wymagane wyŜej powołanymi przepisami.
Wszystkie decyzje wydane zostały w terminach określonych w art. 9b ust. 3 i 3a Karty nauczyciela. Terminy wydania decyzji, od dnia złoŜenia wniosku do dnia wydania decyzji o nadaniu lub odmowie nadania stopnia nauczyciela mianowanego, wynosiły w 89%
spraw od 1 do 2 miesięcy. Stwierdzone w dwóch przypadkach wydłuŜenie powyŜszego terminu do 5 i 4 miesięcy – w świetle wyjaśnień dyrektora Wydziału, NIK uznaje za uzasadnione.
4. NajwyŜsza Izba Kontroli pozytywnie ocenia działania UMŁ w zakresie organizacji i prowadzenia doskonalenia zawodowego nauczycieli. Działania te stanowią istotny element wspierania systemu awansu zawodowego nauczycieli. Całokształt spraw związanych z organizacją i prowadzeniem doskonalenia zawodowego i doradztwa metodycznego dla nauczycieli i dyrektorów wszystkich typów szkół i placówek oświatowych oraz kształcenia praktycznego młodzieŜy i dorosłych realizuje Łódzkie Centrum Doskonalenia Nauczycieli i Kształcenia Praktycznego, jako jednostka organizacyjna podległa UMŁ. Jednostka ta dysponuje bazą techniczną i kadrą pedagogiczną umoŜliwiającą podwyŜszanie kwalifikacji nauczycieli oraz bierze udział w planowaniu i organizowaniu działań na rzecz awansu zawodowego nauczycieli.
5. Wydatki związane z pracą komisji egzaminacyjnych na stopień nauczyciela mianowanego poniesione przez Miasto Łódź w latach 2003–2006, wynosiły odpowiednio: 59 tys. zł, 44 tys. zł, 56 tys. zł oraz 36 tys. zł. i obejmowały m.in. wynagrodzenia bezosobowe wraz z pochodnymi wypłacane ekspertom (98,9 %) i zakup materiałów (kopert, papieru kserograficznego). Kontrola NIK nie obejmowała badania prawidłowości dokonywania wydatków w tym zakresie.
W budŜecie UMŁ na lata 2003-2007 wyodrębniono środki na dofinansowanie dokształcania i doskonalenia zawodowego nauczycieli, w wysokości 1% planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli, zgodnie z art.
70a ust. 1 Karty nauczyciela, w tym na częściową refundację kosztów ponoszonych przez nauczycieli kształcących się w szkołach wyŜszych i zakładach kształcenia nauczycieli.
Kwota środków zawierała się w granicach od 2.213 tys. zł w 2003 r. do 2.644 tys. zł w 2007 r. W latach 2003-2005 wykorzystanie tych środków wynosiło odpowiednio 96%, 96%, 88%. NIK przyjmuje za zasadne argumenty zawarte w wyjaśnieniu dyrektora Wydziału, iŜ „Niewykonanie zaplanowanych wielkości na doskonalenie nauczycieli wynikało z jednej strony z braku zainteresowania nauczycieli formami doskonalenia, z drugiej niezgodnością zgłaszanych w tym zakresie potrzeb z priorytetami doskonalenia ustalonymi w Mieście. Niewykorzystane środki w § 430 – zakup usług, mogły zostać wykorzystane na zakupy wyposaŜenia niezbędnego do realizacji zadań związanych z dokształcaniem nauczycieli. Taka decyzja zapadła jednak tylko w 2006 roku” .
NIK nie wnosi uwag dotyczących sposobu i zasad dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli. W Urzędzie obowiązywał regulamin dofinansowania w tym zakresie dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i innych placówkach oświatowych oraz placówkach opiekuńczo-wychowawczych prowadzonych przez Miasto Łódź, z dnia 6 maja 2004 r. Regulamin określał m.in. kryteria przyznawania oraz formy i zadania objęte dofinansowaniem.
W UMŁ nie prowadzono analizy wydatków w zakresie zmian pomiędzy kwotą wydatków na wynagrodzenia nauczycieli ogółem a wydatkami na wynagrodzenia poniesionymi w związku z uzyskaniem kolejnych stopni awansu zawodowego nauczycieli. Nie badano takŜe wpływu awansu zawodowego nauczycieli na proces podnoszenia jakości kształcenia w szkołach. W wyjaśnieniach dyrektor Wydziału podał m.in.: „Nie prowadzono analizy porównawczej kwestii awansu zawodowego nauczycieli w kontekście wpływu na jakość szkół. Ze względu na biurokratyczny charakter procesu awansu zawodowego, organ prowadzący nie dostrzega bezpośredniego przełoŜenia tego procesu na efekty pracy
dydaktycznej. MoŜna wręcz zaryzykować tezę, Ŝe procedury te zakłócają niejednokrotnie efektywne prowadzenie procesu edukacyjnego. Brak analiz w tym zakresie podyktowany jest równieŜ sztywnym charakterem składników wynagrodzenia nauczycieli. Mimo wielokrotnych postulatów, nie udało się w ciągu ostatnich lat wpłynąć na taki kształt rozporządzenia w sprawie minimalnych stawek wynagrodzenia nauczycieli, aby organy prowadzące mogły przeznaczyć relatywnie wyŜsze środki na tzw. dodatki regulaminowe, w szczególności na dodatek motywacyjny.”
Przedstawiając powyŜsze oceny i uwagi, NajwyŜsza Izba Kontroli wnosi o:
1. Zapewnienie w składzie komisji egzaminacyjnych udziału ekspertów spełniających wymogi określone w § 10 rozporządzenia z 1 grudnia 2004 r.
2. Rzetelne dokumentowanie pracy komisji egzaminacyjnych, w tym zawieranie w protokołach komisji wszystkich danych oraz informacji o udzielonych przez nauczyciela odpowiedziach.
3. Prowadzenie jednego zbiorczego rejestru wydanych zaświadczeń o zdaniu przez nauczycieli egzaminu, zgodnie z art. 9g ust. 9 Karty nauczyciela.
NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Łodzi, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o NIK, prosi Pana Prezydenta o przekazanie, w terminie 21 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, informacji o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków bądź o działaniach podjętych w celu realizacji wniosków lub przyczynach niepodjęcia takich działań.
Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o NIK, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego przysługuje Panu Prezydentowi prawo zgłoszenia na piśmie do Dyrektora Delegatury NIK w Łodzi umotywowanych zastrzeŜeń w sprawie ocen, uwag i wniosków zawartych w tym wystąpieniu.
W razie zgłoszenia zastrzeŜeń, zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o NIK, termin nadesłania informacji, o którym wyŜej mowa wyŜej, liczy się od dnia otrzymania ostatecznej uchwały właściwej komisji NIK.
