Sądowa kontrola działań administracji publicznej jako przejaw judycjalizacji postępowania administracyjnego

Robert Suwaj

Sądowa kontrola działań

administracji publicznej jako

przejaw judycjalizacji postępowania

administracyjnego

Studia Prawnoustrojowe nr 9, 199-214

2009

R obert Suwaj

U n iw e r s y te t w B ia ły m s to k u

Sądowa kontrola działań adm inistracji

publicznej jako przejaw judycjalizacji

postępow ania adm inistracyjnego

P o jęcie ,ju d y c ja liz a c ja ” p o s tę p o w a n ia a d m in is tra c y jn e g o po r a z p ie rw s z y p o jaw iło się w l i t e r a t u r z e p rz y o k a z ji p r a c n a d a m e r y k a ń s k ą f e d e r a ln ą u s t a ­ w ą o p o s tę p o w a n iu a d m in is tra c y jn y m z c z e rw c a 1946 r. P rz y ję to w te d y za ło ż e ­ n ie , że d z ia ła n ia a d m in is tr a c ji, k tó re m o g ą m ieć c h a r a k te r b ą d ź to p ra w o tw ó r­ czy, b ą d ź te ż w ykonaw czy, p o w in n y b yć p o d e jm o w a n e w o p a rc iu o p ro c e d u ry fo rm a ln e d o s to s o w a n e do w zo rcó w k o n tr a d y k to r y jn e g o p o s tę p o w a n ia c h a r a k ­ te ry s ty c z n e g o d la s ą d ó w 1. P o ja w iła się w ięc p o tr z e b a ta k ie g o u s ą d o w ie n ia p o s tę p o w a n ia a d m in is tra c y jn e g o , k tó r e p o z w a la ło b y w y m a g a ć od o rg a n ó w a d m in is tr a c y jn y c h , a b y d z ia ła ły t a k j a k s ą d y w ic h w e w n ę tr z n y m fu n k c jo ­ n o w a n iu o ra z p o d le g a ły są d o w e j k o n tr o li z g o d n o śc i ic h d z ia ła ń z p r z e p i s a ­ m i i z a s a d a m i d la n ic h u s ta lo n y m i. Ó w c z e sn e r o z u m ie n ie t e r m i n u ,ju d y c ja - liz a c ja p o s tę p o w a n ia a d m in is tr a c y jn e g o ” w y m a g a ło p rz y ję c ia z a ło ż e n ia , że j e s t to d z ia ła n ie p o le g a ją c e z je d n e j s tr o n y n a s f o r m a liz o w a n iu p o s tę p o w a ­

n i a a d m in is tr a c y jn e g o i n a d a n i u m u c e c h p r o c e s u są d o w e g o , a z d r u ­ giej s tr o n y - n a są d o w e j k o n tr o li le g a ln o ś c i d z ia ła ń o r g a n u a d m i n i s t r a c y j ­ n e g o 2.

P rz e d m io te m n in ie js z e g o o p ra c o w a n ia p o s ta n o w iłe m u c z y n ić k w e s tię s ą ­ dow ej k o n tr o li d z ia ła ń a d m in is tr a c ji ja k o p r z e ja w u u s ą d o w ie n ia p o s tę p o w a ­ n i a a d m in is tr a c y jn e g o 3.

1 V.M. Barnett Jr., Reviewed work(s): “The Federal Administrative Procedure Act and the

Administrative Agencies: Proceedings of an Institute Conducted by the New York University School of Law on February 1-8, 1947” by George Warren, “Public Administration Review”,

Spring 1948, t. 8, nr 2, s. 126. 2 Ibidem, s. 127.

3 Rozważania dotyczące stopnia sformalizowania postępowania administracyjnego i nada­ nia mu cech procesu sądowego są przedmiotem monografii R. Suwaja, Judycjalizacja postępo­

W c e lu w p ro w a d z e n ia do p ro b le m a ty k i o ra z p e łn ie jsz e g o z a p r e z e n to w a ­ n ia z a k r e s u i fo rm są d o w ej k o n tr o li a d m in is tr a c ji z o s ta n ie d o k o n a n a s y n te ­ ty c z n a p r e z e n ta c ja p rz y c z y n p o d d a n ia d z ia ła ń a d m in is tr a c y jn y c h k o n tro li są d o w e j, je j w sp ó łc z e sn y c h m o d eli, a ta k ż e e u ro p e js k ic h s ta n d a r d ó w i w sp ó ł­ c z e s n y c h te n d e n c ji w sp o so b ie o r z e k a n ia w s p r a w a c h a d m in is tra c y jn y c h .

1. P rzyczyn y p od d an ia k on troli sądow ej działań

ad m in istracji

Z a g a d n ie n ie p rz y c z y n p o d d a n ia k o n tr o li są d o w e j d z ia ła ń a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j j e s t d o ść sk o m p lik o w a n e . M o ż n a n a n ie sp o jrz e ć z k ilk u p u n k tó w w id z e n ia i k a ż d y z n ic h o d sło n i n a m in n e p rzy czy n y , k tó r e łą c z ą się w dość o b s z e rn y k a ta lo g . P o p ie r w s z e , w s k a z a ć n a le ż y id e ę p a ń s t w a p ra w n e g o i g w a r a n c j e o c h r o n y p r a w j e d n o s t k i p r z e d d z ia ła n ia m i a d m in i­ s tr a c ji p u b lic z n e j. R e a liz a c ję o c h ro n y p r a w je d n o s tk i m ó g ł z a p e w n ić s y s te m k o n tro li d z ia ła ń a d m in is tr a c ji, k tó re g o is to tn y m e le m e n te m s t a ł a się są d o w a k o n tr o la a d m in is tr a c ji, r e a liz o w a n a w ró ż n y c h k r a ja c h n a ró ż n e sp o so b y — czy to p rz e z s ą d y p o w sz e c h n e , czy p rz e z w y s p e c ja liz o w a n e s ą d y a d m in i­ s tra c y jn e . Z id e ą p a ń s tw a p ra w n e g o w ią ż e się te ż z a g a d n ie n ie p o d d a n ia d z ia ła ń a d m in is tr a c ji p ra w u . P o d k r e ś la n o b o w iem , że a k ty w n o ś ć p a ń s tw a w r a m a c h tr a d y c ji a b s o lu ty s ty c z n y c h o ra z o g ro m u p rz e k a z a n y c h je j k o m p e ­ te n c ji b y ła sz c z e g ó ln ie p o d a tn a n a k r z e w ie n ie się b e z p r a w ia 4. S tą d szczeg ó l­ n a r o la s ą d o w n ic tw a w z a p e w n ie n iu b e z s t r o n n e j k o n t r o l i s t o s o ­ w a n i a p r a w a p rz e z a d m in is tra c ję , k tó r a d ziś je s t p o w sz e c h n a w p a ń s tw a c h d e m o k ra ty c z n y c h , g d zie z g o d n ie z z a s a d ą p ra w o rz ą d n o ś c i d z ia ła ln o ś ć o r g a ­ n ó w w ła d z y p u b lic z n e j j e s t m o ż liw a w y łą c z n ie n a p o d s ta w ie o b o w ią z u ją c e g o p r a w a i w je g o g r a n ic a c h ( a r t. 7 K o n s ty tu c ji R P ). C h o d z i oczyw iście za ró w n o 0 o b o w ią z u ją c e p ra w o u s tro jo w e , m a te r ia ln e , j a k i p ro ceso w e.

K o le jn a w a ż n a k w e s tia , le ż ą c a u p o d s ta w p o d d a n ia d z ia ła ń a d m in is tr a c ji są d o w ej k o n tro li, w ią ż e się z p rz y ję c ie m k o n tr a d y k to r y jn o ś c i p o s tę p o w a n ia sąd o w eg o ja k o n a jle p s z e j fo rm u ły p o z w a la ją c e j n a z r ó w n a n i e s y t u a c j i s t r o n s p o rn y c h in te r e s ó w p r z e d s ą d e m . Z z a ło ż e n ia b o w ie m w sk a z y w a n o n a z a s a d n ic z ą n ie ró w n o w a g ę i n t e r e s u p u b lic z n e g o i p ry w a tn e g o , w y n ik a ją c ą z w a g i i z a k r e s u k o r e s p o n d u ją c y c h ze s o b ą p r a w i o b o w iązk ó w p a ń s tw a 1 je d n o s tk i, a p o s tę p o w a n ie p r z e d s ą d e m s ta w a ło się n a jw y ż s z ą g w a r a n c ją h a r m o n ii ty c h in te re só w , p o d p o rz ą d k o w a n y c h n a ró w n i id e i le g a ln o ś c i5. I s to tn e z n a c z e n ie są d o w ej k o n tr o li d z ia ła ń a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j n a le ­ ży p r z y p is a ć r ó w n ie ż k w e s t i i z a p e w n i e n i a p r a w n y c h g w a r a n c j i

4 Por. J.S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, (reprint), Kraków 2003, s. 315.

d z i a ł a ń s a m o r z ą d u te r y to r ia ln e g o w s y s te m ie a d m in is tr a c ji z d e c e n tr a ­ liz o w a n e j i z d e k o n c e n tro w a n e j. A k tu a ln ie a r t. 98 u s ta w y o s a m o rz ą d z ie g m in n y m 6 d a je p ra w o g m in ie , k tó re j in te r e s p ra w n y , u p r a w n ie n ie alb o k o m ­ p e te n c ja z o s ta ły n a r u s z o n e , do z a s k a r ż e n ia do s ą d u a d m in is tra c y jn e g o ro z ­ s tr z y g n ię c ia o r g a n u n ad z o rc z eg o .

2. E urop ejskie stan d ard y sądow ej k on troli adm inistracji

P o d s ta w y z a s a d d z ia ła ln o ś c i są d o w ej w d o k u m e n ta c h u n ijn y c h m o ż n a o d n a le ź ć ju ż w K o n w e n c ji o O c h ro n ie P r a w C z ło w ie k a i P o d s ta w o w y c h W ol­ n o ś c i7, g d z ie w a r t. 6 z a p e w n io n o k a ż d e m u p ra w o do rz e te ln e g o p ro c e s u sąd o w e g o p r z y r o z s tr z y g a n iu o p r a w a c h i o b o w ią z k a c h m o g ą c y c h d o p ro w a ­ dzić do p o w s ta n ia n a le ż n o ś c i p ie n ię ż n y c h . Z tr e ś c i a r t. 6 K o n w e n c ji n ie w y n i­ k a w p ra w d z ie w p ro s t w y m ó g są d o w ej k o n tr o li a k tó w a d m in is tr a c y jn y c h , j e d ­ n a k p rz e p is t e n c z ę sto s to s u je się w o rz e c z n ic tw ie E u ro p e js k ie g o T ry b u n a łu P r a w C z ło w ie k a do s p r a w u w a ż a n y c h w k ra jo w y c h p o r z ą d k a c h p ra w n y c h za s p ra w y a d m in is tr a c y jn e 8.

W k w e s tii są d o w e j k o n tr o li d z ia ła ń a d m in is tr a c ji szczegółow o w y p o w ia ­ d a się K o m ite t M in is tró w R a d y E u r o p y w re k o m e n d a c ji n r 20 z 2 0 0 4 r.9 w s p ra w ie są d o w ej k o n tr o li a k tó w a d m in is tr a c y jn y c h , s ta n o w ią c o s t a n d a r ­ d a c h m in im u m s ą d o w n ic tw a a d m in is tr a c y jn e g o 10. R e k o m e n d a c ja t a s ta n o w i z w ie ń c z e n ie d o ro b k u R a d y E u ro p y i o rz e c z n ic tw a E u ro p e js k ie g o T ry b u n a łu P r a w C z ło w ie k a d o ty czą ceg o są d o w ej k o n tr o li a k tó w a d m in is tr a c y jn y c h 11. P o p ie rw s z e , n a le ż y zw rócić u w a g ę , że w re k o m e n d a c ji u w z g lę d n io n o ró ż n o ro d n o ś ć m o d e li s ą d o w n ic tw a a d m in is tr a c y jn e g o w k r a j a c h e u r o p e j­ sk ic h , co sp o w o d o w ało p rz y ję c ie s z e ro k ie j d e fin ic ji p o ję c ia „ są d a d m i n i s t r a ­ c y jn y ”, p rz e z k tó r y ro z u m ie się z a ró w n o s ą d y d z ia ła ją c e w y łą c z n ie w z a k re s ie ro z p o z n a w a n ia s k a r g n a a k ty a d m in is tr a c y jn e , j a k i s ą d y p o w sz e c h n e , je ś li p o s ia d a ją w ty m z a k r e s ie k o m p e te n c je . R e k o m e n d a c ja n ie m a j e d n a k z a s to ­ s o w a n ia do k o n tr o li s p ra w o w a n e j p rz e z s ą d k o n s ty tu c y jn y , p o jęcie z a ś k o n ­

6 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

7 Zatwierdzona przez Radę Europy 4 listopada 1950 r. w Rzymie, weszła w życie w 1953 r., ratyfikowana przez Polskę w 1992 r.

8 Por. J. Chlebny, Sądowa kontrola administracji w świetle rekomendacji Rady Europy, „Państwo i Prawo” 2005, z. 12, s. 21-22.

9 Recommendation Rec(2004)20 of the Committee of Ministers to member states on judicial review of administrative acts (Adopted by the Committee of Ministers on 15 December

2004 at the 909th meeting of the Ministers’ Deputies).

10 H. Izdebski, Sądownictwo administracyjne w Europie, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2007, nr 4, poz. 13, s. 133.

11 Prezentacja tego dorobku zob. J. Chlebny, Europejskie standardy procedury administra­

cyjnej i sądowoadministracyjnej, [w:] Z. Kmieciak (red.), Postępowanie administracyjne w Euro­ pie, Kraków 2005, s. 15-38.

tr o li są d o w ej o b e jm u je o cen ę zg o d n o ści z p r a w e m a k t u a d m in is tra c y jn e g o i z a s to s o w a n ie o d p o w ie d n ic h ś ro d k ó w 12.

Po d ru g ie , w sp o só b b a r d z o s z e ro k i w re k o m e n d a c ji ro z u m ie się pojęcie a k t u a d m in is tra c y jn e g o , p rz y jm u ją c , że b ę d z ie n im k a ż d y a k t a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j „ w y d a n y w w y k o n a n iu o b o w ią z k ó w p u b lic z n y c h , z a ró w n o in d y ­ w id u a ln y , j a k i n o rm a ty w n y , k tó r y m o ż e n a r u s z a ć p r a w a lu b i n t e r e s y osób fiz y c z n y c h i p r a w n y c h , a t a k ż e s t a n b e z c z y n n o śc i, g d y o r g a n z a n ie c h a d z ia ­ ła n ia , b ę d ą c do n ie g o zo b o w ią z a n y , a lb o o d m a w ia p o d ję c ia c z y n n o ś c i n a ż ą d a n ie ”13.

Po trz e c ie w re sz c ie , p o d k re ś lić n ale ży , że ró w n ie s z e ro k ie j e s t ro z u m ie n ie p rz e z K o m ite t M in is tró w p o d le g a ją c e g o o c h ro n ie są d o w e j p o ję c ia „ b e z p ra w ­ n o ść ”, p rz e z k t ó r ą ro z u m ie się z a ró w n o n ie z g o d n o ść z p r a w e m , w s p o m n ia n ą ju ż b e z c z y n n o ść o r g a n u o ra z n a r u s z e n ie p ra w e m c h ro n io n e g o i n t e r e s u 14. W śró d s ta n d a r d ó w z a p ro p o n o w a n y c h w re k o m e n d a c ji s ą m .in .: a) ro z p o z n a w a n ie s p ra w y p rz e z b e z s tr o n n y i n ie z a w is ły są d , b) k o n tr a d y k to r y jn o ś ć p o s tę p o w a n ia są d o w eg o i ró w n o ść s tro n , c) o b o w ią z e k szczegółow ego u z a s a d n i a n i a o rz e c z eń ,

d) p ra w o s tr o n y do w n ie s ie n ia ś r o d k a o d w o ław czeg o od w y ro k u są d o w e ­ go p rz y n a jm n ie j w „ s p ra w a c h w a ż n ie js z y c h ”15. O d n o s z ą c p o w y ższe s ta n d a r d y , s ta n o w ią c e z a le c e n ia do z a s to s o w a n ia w p o rz ą d k a c h p ra w n y c h k ra jó w W sp ó ln o ty E u ro p e js k ie j, do k ra jo w e g o s y s te ­ m u p ra w n e g o są d o w ej k o n tr o li a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j, n a le ż y w s k a z a ć n a p e łn ą zg o d n o ść r o z w ią z a ń k ra jo w y c h z z a le c e n ia m i re k o m e n d a c ji. N ie b u d z ą w ą tp liw o ś c i k w e s tie n ie z a w is ło ś c i są d ó w a d m in is tr a c y jn y c h , g w a ra n to w a n e j p rz e z K o n s ty tu c ję R P w a r t. 10 u s t. 2, a r t. 173 i a r t. 175 u s t. 1. R o z w ią z a n ia w z a k r e s ie b e z s tro n n o ś c i s ą re a liz o w a n e w p r z e p is a c h o w y łą c z e n iu sęd zie- g o 16. K o n tr a d y k to r y jn o ś ć p o s tę p o w a n ia g w a r a n t u j ą r o z w ią z a n ia p rz y ję te w P r a w ie o p o s tę p o w a n iu p r z e d s ą d a m i a d m in is tr a c y jn y m i (d a le j: p .p .s.a .), d a ją c e p ra w o k a ż d e j s tr o n ie do w y r a ż a n ia s ta n o w is k a w s p r a w ie o św ia d c z e ń i dow odów p r e z e n to w a n y c h p rz e z s tr o n ę p rz e c iw n ą , co m o że p rz y jm o w a ć fo rm ę o d p o w ied zi n a s k a r g ę ( a r t. 54 § 2 p .p .s .a .), o d p o w ied zi n a s k a r g ę k a s a c y jn ą ( a r t. 179 p .p .s .a .) o ra z cz y n n e g o u d z ia łu w r o z p ra w ie (zg o d n ie z a r t. 106 § 2 p .p .s .a . s tr o n y z g ła s z a ją u s tn ie sw oje ż ą d a n ia i w n io s k i o ra z s k ła d a ją w y ja ś n ie n ia ; s tr o n y m o g ą p o n a d to w s k a z y w a ć p o d s ta w y p r a w n e i fa k ty c z n e sw y c h ż ą d a ń i w n io sk ó w ; p rz e w o d n ic z ą c y u d z ie la g ło su p o z o s ta ­ ły m s tr o n o m w e d łu g u s ta lo n e j p rz e z sie b ie k o lejn o ści).

12 Pkt A.2. rekomendacji i pkt 18-25 memorandum wyjaśniającego. 13 Pkt A.1.a-b rekomendacji oraz pkt 12-17 memorandum wyjaśniającego. 14 H. Izdebski, op. cit., s. 133.

15 Ibidem, s. 135.

16 Rozdz. 5 dz. I ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

U z a s a d n ie n ie w y ro k u s ą d s p o rz ą d z a , co do za sa d y , w te r m in ie c z te r n a s tu d n i od d n ia o g ło sz e n ia w y ro k u alb o p o d p is a n ia s e n te n c ji w y ro k u w y d a n e g o n a p o s ie d z e n iu n ie ja w n y m ( a r t. 141 § 1 p .p .s .a .). N a to m ia s t w s p ra w a c h , w k tó ry c h s k a r g ę o d d a lo n o , u z a s a d n ie n ie w y ro k u s p o rz ą d z a się n a w n io s e k s tr o n y z g ło szo n y w te r m in ie s ie d m iu d n i od d n ia o g ło sz e n ia w y ro k u alb o d o rę c z e n ia o d p is u s e n te n c ji w y ro k u ( a r t. 141 § 2 p .p .s.a .). N ie z a le ż n ie od teg o , czy u z a s a d n ie n ie je s t s p o r z ą d z a n e z u rz ę d u , czy n a w n io s e k stro n y , p o w in n o ono z a w ie ra ć z w ięzłe p r z e d s ta w ie n ie s t a n u sp ra w y , z a rz u tó w p o d ­ n ie s io n y c h w s k a r d z e , s ta n o w is k p o z o s ta ły c h s tr o n , p o d s ta w ę p r a w n ą ro z ­ s tr z y g n ię c ia o ra z je j w y ja ś n ie n ie . J e ż e li w w y n ik u u w z g lę d n ie n ia s k a r g i s p r a w a m a być p o n o w n ie r o z p a tr z o n a p rz e z o r g a n a d m in is tr a c ji, u z a s a d n ie ­ n ie p o w in n o p o n a d to z a w ie ra ć w s k a z a n ia co do d a lsz e g o p o s tę p o w a n ia . M o d el d w u in s ta n c y jn e g o s ą d o w n ic tw a a d m in is tr a c y jn e g o , fu n k c jo n u ją c y w p o ls k im p o r z ą d k u p r a w n y m od 1 s ty c z n ia 2 0 0 4 r., ró w n ie ż s p e łn ia z a le c e ­ n i a re k o m e n d a c ji w z a k r e s ie p r a w a do w n ie s ie n ia ś r o d k a od w o ław czeg o od w y ro k u sąd o w eg o , choć - j a k p o d k r e ś la się w d o k try n ie - i s tn ie ją w ą tp liw o ­ ści, czy je d y n ie k a s a c y jn y c h a r a k t e r k o n tr o li są d o w ej w p e łn i r e a liz u je o c h ro ­ n ę p r a w j e d n o s tk i17.

Z u z a s a d n ie n ia do re k o m e n d a c ji w y n ik a ró w n ie ż , że p o d s ta w o w e je j z a ło ­ ż e n ie o p ie ra się n a e fe k ty w n o śc i r o z s tr z y g n ię c ia , s p ro w a d z a ją c e j się n ie ty lk o do u s u n ię c ia s t a n u n ie z g o d n o śc i a k t u z p ra w e m , a le do d o p ro w a d z e n ia do s t a n u zg o d n o ści a k t u z p ra w e m . W k o n s e k w e n c ji p rz y jm u je się m o żliw o ść p o d e jm o w a n ia z a ró w n o o rz e c z e ń o c h a r a k te r z e r e fo rm a to ry jn y m , j a k i k a s a - to ry jn y m o ra z fo rm u łu je się w y m ó g w y p o s a ż e n ia s ą d u a d m in is tr a c y jn e g o w p ra w o z a s ą d z a n ia o d s z k o d o w a n ia w z w ią z k u z p o w s ta n ie m sz k o d y w y n i­ k a ją c e j z w y d a n ia w a d liw e g o a k t u a d m in is tr a c y jn e g o 18.

3. M odele sądow ej k on troli adm inistracji

N a p r o b le m m o d e li s ą d o w e j k o n tr o li a d m i n i s t r a c j i m o ż n a s p o jrz e ć z p u n k t u w id z e n ia ró ż n y c h k ry te rió w . P o p ie rw s z e , m o ż n a d o k o n a ć ic h t r a d y ­ cy jn eg o w y o d rę b n ie n ia z p u n k t u w id z e n ia c h a r a k t e r u s ą d u d o k o n u ją c e g o k o n tr o li, g d z ie w y ró ż n ia się k o n ty n e n ta ln y m o d e l sp e c ja ln e g o s ą d o w n ic tw a a d m in is tra c y jn e g o o ra z u g r u n to w a n y w tr a d y c ji a n g lo s a s k ie j m o d e l k o n tr o li s p ra w o w a n e j p rz e z s ą d y p o w s z e c h n e 1 9 .

17 B. Adamiak, Uwagi o modelu dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjne-

go, [w:] Procedura administracyjna wobec wyzwań współczesności. Profesorowi zwyczajnemu dr. hab. Januszowi Borkowskiemu przyjaciele i uczniowie, Łódź 2004, s. 27-38.

18 Ibidem, s. 136.

19 Por. J.S. Langrod, op. cit., s. 314-315; a także H. Izdebski. M. Kulesza, Administracja

P o d ru g ie , m o ż n a w y ró ż n ić m o d e le s ą d o w n ic tw a w z a le ż n o ś c i od fo rm s p r a w o w a n ia o rz e c z n ic tw a , czyli m o d e l d u a ln e j ju r y s d y k c ji są d o w o a d m in i- s tr a c y jn e j o ra z m o d e l ju r y s d y k c ji ty p u w e ry fik a c y jn e g o 20. P o d s ta w o w ą c e c h ą m o d e lu ju r y s d y k c ji d u a ln e j j e s t m o żliw o ść o r z e k a n ia p rz e z s ą d y b ą d ź to w r a m a c h w a r i a n t u re fo rm a c y jn e g o , b ą d ź to w m o d e lu k a s a c y jn y m ( ta k n p . w p o s tę p o w a n iu p r z e d b r y ty js k im s ą d e m p o w sz e c h n y m , a ta k ż e w s y s te m ie f r a n c u s k im , h is z p a ń s k im czy h o le n d e rs k im ) ja k o n ie z a le ż n y c h od sie b ie t r y ­ b ó w d z ia ła n ia , m o d e l w e ry fik a c y jn y z a ś s p ro w a d z a się do d z ia ła ń m a ją c y c h w y łą c z n ie c h a r a k t e r k a s a c y jn y ( t a k j a k w p o ls k im p o s tę p o w a n iu p rz e d s ą d a ­ m i a d m in is tr a c y jn y m i czy te ż w p o s tę p o w a n iu p r z e d a u s tr ia c k im T r y b u n a ­ łe m A d m in is tra c y jn y m )21.

Z p o w y ż sz y m k r y te r iu m w ią ż e się tr z e c ia p ła s z c z y z n a w y o d rę b n ia n ia m o d e li s ą d o w n ic tw a a d m in is tr a c y jn e g o , ja k i m j e s t sp o só b o k r e ś la n ia z a k r e s u k o n tro li są d o w e j p rz e z o d w o ła n ie się do tzw . k la u z u li g e n e ra ln e j lu b te ż do e n u m e r a c ji p o z y ty w n e j22. K la u z u la g e n e r a ln a w p ro w a d z a — z g o d n ie z n a z w ą - re g u łę o b ję c ia s ą d o w ą k o n tr o lą w s z y s tk ic h a k tó w a d m in is tr a c y jn y c h , p rz y ró w n o c z e sn y m d o p u s z c z e n iu m o żliw o śc i i s tn ie n ia w y ją tk ó w ( ta k m .in . w A u ­ s t r i i i N ie m c z e ch ). R e g u ła e n u m e r a c ji p o z y ty w n e j s p ro w a d z a się do z a ło ż e ­ n ia , że k o n tr o li są d o w ej p o d le g a ją w y łą c z n ie te a k ty lu b cz y n n o śc i, k tó r e s ą e n u m e r a ty w n ie w y m ie n io n e p rz e z u s ta w o d a w c ę , p o z o sta łe z a ś a k ty n ie p o d ­ le g a ją ta k ie j k o n tro li ( ta k n p . w e F ra n c ji).

P o c z w a rte , m o ż n a s p ró b o w a ć d o k o n a ć p o d z ia łu n a m o d e le w e d łu g liczby in s ta n c ji są d o w y c h , p o c z y n a ją c od je d n e j (ja k n p . w A u s trii), p o p rz e z dw ie (ja k w P o lsce) i n a tr z e c h in s ta n c ja c h k o ń c z ą c ( ja k w e F r a n c ji) 23.

P o p ią te w re sz c ie , m o ż n a d o k o n a ć p o d z ia łu n a m o d e le s ą d o w n ic tw a a d ­ m in is tr a c y jn e g o z p u n k t u w id z e n ia k r y te r iu m r o d z a ju i c h a r a k t e r u u p r a w ­ n ie ń p o d le g a ją c y c h o c h ro n ie są d o w e j (z w a n e g o te ż k r y te r iu m c e lu sąd o w n ic­ tw a a d m in is tra c y jn e g o ). W y ró żn ić t u m o ż n a m o d e l s p ro w a d z a ją c y się do z a p e w n ie n ia o ch ro n y p r a w a p rzedm iotow ego, m a ją c y sw e k o rz e n ie w XIX-wiecz- n y c h P r u s a c h i a k tu a ln ie o b o w iązujący w P olsce, a stw o rz o n y p rz e z tw ó rcę p ru s k ie g o s ą d o w n ic tw a a d m in is tra c y jn e g o , R u d o lfa v o n G n e is ta 24. M o d e le m k o n k u re n c y jn y m z p u n k t u w id z e n ia k r y te r iu m r o d z a ju p r a w c h ro n io n y c h b ę d z ie s fo rm u ło w a n y p rz e z O tto n a B a h r a , tw ó rc ę a u s tr ia c k ie g o m o d e lu s ą ­ d o w n ic tw a a d m in is tr a c y jn e g o , p o g lą d o p o tr z e b ie o c h ro n y (a c z ę s to te ż o p o trz e b ie z a g w a r a n to w a n ia re a liz a c ji p r a w p o d m io to w y c h , j a k n p . w N ie m ­ czech) p rz e z s ą d o w n ic tw o a d m in is tr a c y jn e p r a w p o d m io to w y c h , o b e c n ie obo­ w ią z u ją c y w A u s tr ii, L u k s e m b u r g u , W ło sz e c h o ra z G re c ji25.

20 Szerzej o obu modelach por. Z. Kmieciak, Europejskie modele sądownictwa administra­

cyjnego, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2006, nr 4—5(7—8), s. 9 i n. 21 Ibidem, s. 9.

22 J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 2006, s. 130. 23 H. Izdebski, op. cit., s. 136.

24 Ibidem.

4. W spółczesne ten d en cje w sp osob ie orzek an ia

przez sądy ad m in istracyjn e

J e d n y m ze sp o so b ó w k la s y f ik o w a n ia w sp ó łc z e sn e g o s ą d o w n ic tw a a d m i­ n is tra c y jn e g o j e s t p o d z ia ł n a d w a o d rę b n e m o d e le o rz e k a n ia : m o d e l k la s y c z ­ n y i m o d e l w sp ó łc z e sn y 26.

M o d el k la sy c z n y , c h a r a k te r y s ty c z n y d la k o n ty n e n ta ln e g o m o d e lu s ą d o ­ w ej k o n tro li d z ia ła ń a d m in is tr a c ji, j e s t w y n ik ie m ch ęci o g ra n ic z a n ia w ła d z y sę d z io w sk ie j. W k o n s e k w e n c ji s p ro w a d z a się to do p rz y ję c ia ja k o z a s a d y p o d e jśc ia fo rm a ln e g o , g d zie s ę d z ia d z ia ła ja k o fu n k c jo n a r iu s z s to s u ją c y p r a ­ wo, b ę d ą c p r z e d łu ż e n ie m w ła d z y le g isla c y jn e j i w y k o n a w c z e j, o ra z s to s u je sy lo g isty c z n y m o d e l s to s o w a n ia p r a w a , czyli o p e ra c ję a u to m a ty c z n ą , n ie a n - g a ż u ją c ą o c e n i w a rto ś c i, p o le g a ją c ą n a p rz e c h o d z e n iu od p r z e s ła n e k do w n io s k u 27.

W sp ó łc z e sn y m o d e l o r z e k a n ia j e s t c h a r a k te r y s ty c z n y d la tr a d y c ji C o m ­

m o n w e a lth i o rz e c z n ic tw a w sp ó ln o to w e g o , w szczeg ó ln o ści T r y b u n a łu S p r a ­

w ie d liw o śc i W sp ó ln o t E u ro p e js k ic h , g d zie s ę d z ia w y s tę p u je ja k o n ie z a le ż n y a r b ite r , k o n tro lu ją c y w y k o n y w a n ie z a d a ń p rz e z o r g a n y w ła d z y u s ta w o d a w ­ czej i w y k o n a w c z e j. R o la sę d zieg o p o le g a n a p o s z u k iw a n iu sp ra w ie d liw o śc i, co p o z w a la m u o rz e k a ć n a p o d s ta w ie całeg o s y s te m u p r a w a , o p ie r a ją c się z a ró w n o n a u s ta w ie , j a k i w o li u s ta w o d a w c y (w y ra ż o n e j ja k o cel i fu n k c ja u s ta w y ) o ra z z a s a d a c h ogólnych. M odel w sp ó łczesn y p o le g a n a a rg u m e n ta c y j- n y m sp o so b ie s to s o w a n ia p ra w a , k tó re w y m a g a w y w a ż a n ia m ię d z y k o n k u r e n ­ cy jn y m i w a rto ś c ia m i o ra z o d c z y ty w a n ia ak sjo lo g ii d a n e j k u ltu r y p ra w n e j28.

W l i t e r a t u r z e p o d k r e ś la się, że a r g u m e n ta c y jn y m o d e l s to s o w a n ia p r a ­ w a, c h a r a k te r y s ty c z n y d la m o d e lu b ry ty js k ie g o , j e s t o b e c n ie p o w sz e c h n ie s to s o w a n y w E u r o p ie Z a c h o d n ie j, g łó w n ie z a s p r a w ą u je d n o lic e n ia s t a n d a r ­ dów p rz e z s ą d y u n ijn e . J e d n a k p o ls k a p r a k t y k a s ą d o w o a d m in is tr a c y jn a p o ­ z o s ta je p r z y m o d e lu k la s y c z n y m , a b a d a n i a w s k a z u ją n a b r a k e w o lu c ji w k i e r u n k u m o d e lu w sp ó łc z e sn e g o 29. C y to w a n e t u b a d a n ia , d o k o n a n e n a p o d s ta w ie a n a liz y r o z s tr z y g n ię ć w p o s z c z e g ó ln y c h s p r a w a c h s ą d o w y c h , w s k a z u ją n a r o s n ą c ą (pow oli, a le je d n a k r o s n ą c ą ) te n d e n c ję s ą d ó w a d m in i­ s tr a c y jn y c h do c o ra z c z ę stsz e g o o r z e k a n ia o p a rte g o n a m o d e lu a rg u m e n ta c y j- n y m . W y d aje się , że j e s t to te n d e n c ja , k tó r a w n ie d łu g im c z a sie p o w in n a z d o m in o w a ć sp o só b o r z e k a n ia , sz c z e g ó ln ie je ś li ch o d z i o ro z s trz y g n ię c ia z a ­ p a d a ją c e p r z e d N a c z e ln y m S ą d e m A d m in is tra c y jn y m . W s k a z u ją n a to - j a k się w y d a je - is to tn e a rg u m e n ty .

26 Ibidem, s. 134.

27 D. Galligan, M. Matczak, Strategie orzekania sądowego. O wykonywaniu władzy dyskre­

cjonalnej przez sędziów sądów administracyjnych, [online] <http://webapp01.ey.com.pl/EYP/

WEB/eycom_download.nsf/resources/SP_presentation.pdf/$FILE/SP_presentation.pdf>. 28 Ibidem, s. 7.

P o p ie rw s z e , m o d e l k la sy c z n y , w r a m a c h k tó re g o s to s o w a n ie p r a w a je s t o p e r a c ją a u to m a ty c z n ą , n ie a n g a ż u ją c ą o cen i w a rto ś c i, n ie w y d a je się s ta n o ­ w ić w is to c ie w y m ia r u s p ra w ie d liw o ś c i, k tó r y to - z g o d n ie z t r e ś c ią a r t. 175 K o n s ty tu c ji R P - s p ra w o w a ć m a ją , o b o k S ą d u N a jw y ż sz e g o , s ą d ó w p o ­ w sz e c h n y c h i w o jsk o w y ch , ta k ż e s ą d y a d m in is tr a c y jn e . W l i t e r a t u r z e w p r a w ­ d zie s p o rn e p o z o s ta je to , czy w y m ia r s p ra w ie d liw o ś c i j e s t z a d a n ie m są d ó w a d m in is tr a c y jn y c h , s ta w ia n y m p rz e z u s ta w o d a w c ę ob o k k o n tro li d z ia ła ln o ś c i a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j, czy te ż w y m ia r s p ra w ie d liw o ś c i j e s t r e a liz o w a n y w ła ś n ie p rz e z o w ą k o n tr o lę 30, je d n a k z a d a n ie p o le g a ją c e n a s p r a w o w a n iu w y m ia r u s p ra w ie d liw o ś c i p rz e z s ą d y a d m in is tr a c y jn e j e s t w y ra ź n ie w y a r ty ­ k u ło w a n e p rz e z u s ta w o d a w c ę k o n s ty tu c y jn e g o . P r z e z p o jęcie „ w y m ia r s p r a ­ w ie d liw o śc i” w te o r ii p r a w a k o n s ty tu c y jn e g o ro z u m ie się „ d z ia ła ln o ś ć p o le g a ­ j ą c ą n a w ią ż ą c y m r o z s tr z y g a n iu sp o ró w o p ra w o , k tó r y c h co n a jm n ie j je d n ą

s t r o n ą j e s t je d n o s tk a lu b in n y p o d m io t”31. O b e c n a K o n s ty tu c ja n ie d e fin iu je te g o p o jęcia, w o d ró ż n ie n iu od u s ta w y k o n s ty tu c y jn e j z d n ia 23 k w ie tn ia 1935 r., g d z ie w a r t. 6 4 s tw ie rd z o n o : „ P rz e z w y m ia r s p ra w ie d liw o ś c i s ą d y s tr z e g ą ł a d u p ra w n e g o w P a ń s tw ie i k s z t a ł t u j ą p o czu cie p r a w n e s p o łe c z e ń ­ s tw a ”. W y d aje się j e d n a k , że w ś ró d p o d s ta w o w y c h s ta n d a r d ó w (g w a ra n c ji) s p ra w ie d liw o ś c i p o w in n o z n a le ź ć się z a ło ż e n ie n ie s tw a r z a n ia p rz y w ile jó w w p ro c e s ie (o ra z je g o k o n s e k w e n c ja c h ) ż a d n e j ze s tr o n p o s tę p o w a n ia . O czy­ w iśc ie n ie m o ż n a z a rz u c ić k ra jo w y m ro z w ią z a n io m p r o c e d u r a ln y m , a b y w ja k ik o lw ie k sp o só b ró ż n ic o w a ły s y tu a c ję s tr o n s to s u n k u s p o rn e g o w p o s tę ­ p o w a n iu p rz e d s ą d a m i a d m in is tr a c y jn y m i, je d n a k n ie sp o só b n ie o d n ie ść się do p r a w n y c h k o n s e k w e n c ji ro z s trz y g n ię ć są d o w y c h , k tó r e m a ją c h a r a k t e r - co do z a s a d y - k a s a to ry jn y . S y tu a c ja s tr o n y n ie g o d z ą c ej się z r o z s tr z y g n ię ­ ciem o r g a n u a d m in is tra c y jn e g o i w n o sz ą c e j s k a r g ę do s ą d u a d m in is tr a c y jn e ­ go j e s t „życiow o” n ie p o ró w n y w a ln ie s ła b s z a od s y tu a c ji o r g a n u . N a w e t b o ­ w ie m , g d y s ą d a d m in is tr a c y jn y s tw ie r d z i n a r u s z e n ie p r a w a p rz e z o r g a n a d m in is tr a c y jn y m a ją c e lu b m o g ą c e m ie ć w p ły w n a w y n ik s p ra w y i u c h y li jego ro z s trz y g n ię c ie , s p r a w a zn ó w t r a f i a p r z e d t e n o rg a n , k tó r y - b ę d ą c w p ra w d z ie z w ią z a n y o c e n ą p r a w n ą i w s k a z a n ia m i s ą d u co do d a lsz e g o p o s tę ­ p o w a n ia ( a r t. 153 p .p .s .a .) - b ę d z ie j ą p o n o w n ie r o z s trz y g a ł, b e z g w a ra n c ji je d n a k , że p o d e jm ie d z ia ła n ia zg o d n e z p ra w e m i o c e n ą p r a w n ą w y ra ż o n ą p rz e z s ą d , co m oże po w o d o w ać w ie lo k ro tn e z a s k a r ż a n ie w a d liw y c h d ecyzji w je d n e j s p ra w ie a d m in is tr a c y jn e j.

P o d ru g ie , w y d a je się, że a r g u m e n te m p r z e m a w ia ją c y m p rz e c iw k o k l a ­ s y c z n e m u sp o so b o w i o r z e k a n ia , a je d n o c z e ś n ie p r z e m a w ia ją c y m za s to s o w a ­

30 Por. w tym zakresie analizę dokonaną przez D.R. Kijowskiego, Wymiar sprawiedliwości

w sprawach administracyjnych a sądowa kontrola administracji, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, Kraków

2001, s. 333.

n ie m m e to d y a r g u m e n ta c y jn e j, j e s t k o n ie c z n o ść re a liz o w a n ia p rz e z s ą d y a d ­ m in is tr a c y jn e re g u ły w y ra ż o n e j w a r t. 77 u s t. 2 K o n s ty tu c ji RP, zg o d n ie z k tó r y m „ u s ta w a n ie m o że n ik o m u z a m y k a ć d ro g i są d o w e j d o c h o d z e n ia n a r u s z o n y c h w o ln o ści lu b p r a w ”. S y tu a c ja , w k tó re j s ą d o rz e k a w sposób fo rm a ln y , p o le g a ją c y n a a u to m a ty c z n y m p r z e c h o d z e n iu od p r z e s ła n e k do w n io s k u b e z a n g a ż o w a n ia o c e n i w a r to ś c i p rz y jm o w a n y c h n a g ru n c ie całeg o s y s te m u p r a w a , p o w o d u je s t a n w isto c ie z a m y k a ją c y s k a r ż ą c e m u d ro g ę s ą d o ­ w ą do d o c h o d z e n ia n a r u s z o n y c h p r a w i w o ln o ści. D e c y z ja o p rz y s łu g iw a n iu p r a w a b ą d ź w o ln o ści s k a rż ą c e g o p o z o s ta je w t a k i m w y p a d k u w ju ry s d y k c ji o r g a n u a d m in is tr a c y jn e g o , a n ie s ą d u 32. R ó w n ie is to tn y m a r g u m e n te m p rz e m a w ia ją c y m z a w y k o r z y s ty w a n ie m w o rz e c z n ic tw ie są d ó w a d m in is tr a c y jn y c h w sp ó łc z e sn e g o m o d e lu o r z e k a n ia j e s t f a k t, że j e s t o n c h a r a k te r y s ty c z n y d la tr a d y c ji o rz e c z n ic tw a tzw . sęd zieg o w sp ó ln o to w eg o . S k o ro w ięc o rz e c z e n ia N a c z e ln e g o S ą d u A d m in is tra c y jn e g o m o g ą s ta n o w ić p o d s ta w ę s k a r g i do T r y b u n a łu P r a w C z ło w ie k a czy T ry b u n a łu S p ra w ie d liw o ś c i, to w y d a je się, że p o w o d u je to k o n ie c z n o ść d o s to s o w a n ia — w ra c jo n a ln y c h o czy w iście r o z m ia r a c h — s p o so b u s p r a w o w a n ia w y m ia r u s p ra w ie d liw o ś c i o p a rte g o n a w y k ła d n i s y ste m o w e j i celow ościow ej o ra z ogól­ n y c h z a s a d a c h p ra w a .

J a k p o d k r e ś la się w l i t e r a t u r z e , m e to d a sę d z ieg o w sp ó ln o to w e g o o d z n a ­ cz a się in te n s y w n y m w y k o rz y s ta n ie m i n te r p r e ta c ji te k s tu a ln e j, o d n o szącej się z w ła sz c z a do e k o n o m ik i i e fe k ty w n o śc i p r a w a w sp ó ln o to w eg o . T ry b u n a ł S p ra w ie d liw o ś c i m a z a ś te n d e n c je do u p rz y w ile jo w a n e g o s to s o w a n ia i n t e r ­ p r e ta c ji s y ste m o w e j (sp ro w a d z a ją c e j się do p o s z u k iw a n ia s to s u n k u m ię d z y p o sz c z e g ó ln y m i n o r m a m i a c a ło ś c ią u s ta w o d a w s tw a ) i te le o lo g ic z n e j (p o le g a ­ ją c e j n a i n te r p r e to w a n iu p o s ta n o w ie ń w s p ó ln o to w y c h w k o n te k ś c ie celów

tr a k ta to w y c h ) 33.

5. Zakres i rodzaje sądow ej k on troli adm inistracji

w p raw ie krajow ym

P o d d a n ie d z ia ła ń a d m in is tr a c ji są d o w ej k o n tr o li by ło u w a r u n k o w a n e p o ­ t r z e b ą z a g w a r a n to w a n ia o b y w a te lo m o c h ro n y p r a w je d n o s tk i p rz e d d z ia ła ­ n ia m i a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j i w y n ik a ło z id e i p a ń s tw a p ra w n e g o , z k t ó r ą w ią ż e się z a g a d n ie n ie z w ią z a n ia d z ia ła ń a d m in is tr a c ji p ra w e m . R o la s ą d o w ­ n ic tw a a d m in is tr a c y jn e g o w z a p e w n ie n iu b e z s tr o n n e j k o n tr o li s to s o w a n ia p r a w a p rz e z a d m in is tr a c ję d z iś j e s t p o w sz e c h n ie u z n a n a w p a ń s tw a c h d e m o ­

32 Por. D.R. Kijowski, op. cit., s. 335.

33 Por. S. Majkowska, Znaczenie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości

dla systemu prawnego Unii Europejskiej, [w:] M. Perkowski (red.), Wymiar sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wybrane zagadnienia, Warszawa 2003, s. 63.

k ra ty c z n y c h . W k ra jo w y m p o r z ą d k u p r a w n y m s ą d o w a k o n tr o la a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j j e s t w y k o n y w a n a p rz e z s ą d y p o w sz e c h n e i s ą d y a d m in is tr a c y jn e . P r z y czym k o n tr o la są d ó w a d m in is tr a c y jn y c h n ie j e s t k o n k u r e n c y jn a w o b ec k o n tro li s p ra w o w a n e j p rz e z s ą d y p o w sz e c h n e z u w a g i n a i n n ą ic h ro lę , o d ­ rę b n o ś ć z a d a ń o ra z n ie w y m ie rn o ś ć s k u tk ó w 34.

5.1. S ą d ow a k o n tro la a d m in istra cji sp ra w o w a n a p rzez sąd y

adm inistracyjne

P ie rw s z e r e g u la c je p r a w n e d o ty c z ą c e s ą d o w n ic tw a a d m in is tra c y jn e g o w P o lsce s ię g a ją 1921 r. W p ro w a d z iła je K o n s ty tu c ja R ze c z y p o sp o lite j P o l­ sk ie j z d n ia 17 m a r c a 1921 r.35 N a p o d s ta w ie a r t. 73 te j u s ta w y z a s a d n ic z e j, S e jm u s t a w ą z d n ia 3 s ie r p n ia 1922 r. p o w o ła ł N a jw y ż s z y T r y b u n a ł A d m in i­ s tr a c y jn y 36, k tó r y ro z p o z n a w a ł s k a r g i n a z a r z ą d z e n ia i o rz e c z e n ia w y d a n e w o s ta tn ie j in s ta n c ji p rz e z o r g a n y o b u ty p ó w a d m in is tr a c ji, z w y ją tk ie m s p r a w n a le ż ą c y c h do w ła śc iw o śc i są d ó w p o w s z e c h n y c h i s a d ó w szczegól- n y c h 37. N a jw y ż s z y T r y b u n a ł A d m in is tr a c y jn y po r o z p a tr z e n iu w n ie sio n e j s k a r g i alb o j ą o d d a la ł, a lb o u z n a w a ł jej z a s a d n o ś ć i u c h y la ł z a s k a r ż o n ą d e c y ­ zję a d m in is tr a c y jn ą , w y d a ją c je d y n ie w y ro k k a sa c y jn y . J e g o u z a s a d n ie n ie było w ią ż ą c e d la o r g a n u a d m in is tr a c ji rz ą d o w e j lu b s a m o rz ą d o w e j, k tó r y b y ł z o b o w ią z a n y w y d a ć n ie z w ło c z n ie n o w ą decyzję.

S ą d o w n ic tw o a d m in is tr a c y jn e z o sta ło re a k ty w o w a n e n a s tę p n ie d o p iero n a m ocy u s ta w y z d n ia 31 s ty c z n ia 1980 r. o N a c z e ln y m S ą d z ie A d m in is tr a ­ cy jn y m o ra z o z m ia n ie u s ta w y - K o d e k s p o s tę p o w a n ia a d m in is tr a c y jn e g o 38. K o le jn y e t a p ro z w o ju s ą d o w n ic tw a a d m in is tr a c y jn e g o n a s t ą p i ł w 1995 r., k ie d y w e s z ła w życie u s ta w a o N a c z e ln y m S ą d z ie A d m in is tr a c y jn y m , w y łą ­ c z a ją c a p o s tę p o w a n ie p r z e d s ą d e m z k o d e k s u p o s tę p o w a n ia a d m in is tr a c y jn e ­ go. W u s ta w ie te j p rz y ję to je d n o in s ta n c y jn y m o d e l s ą d o w n ic tw a a d m i n i s t r a ­ cyjnego. A k tu a ln ie o b o w ią z u ją c y s t a n p r a w n y r e g u lu ją c y fu n k c jo n o w a n ie są d ó w a d m in is tr a c y jn y c h z o s ta ł z a in ic jo w a n y w K o n s ty tu c ji R zec z y p o sp o lite j P o lsk ie j z d n ia 2 k w ie tn ia 1997 r.39, w k tó re j p rz y ję to d w u in s ta n c y jn y m o d el s ą d o w n ic tw a a d m in is tra c y jn e g o ( a r t. 176 u s t. 1), co s ta ło się p o d s ta w ą do w y d a n ia o d p o w ie d n ic h a k tó w p ra w n y c h 40. Z m ia n y te - z ra c ji d o n io sło ści

34 J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2004, s. 349.

35 Dz.U. nr 44, poz. 267. 36 Dz.U. nr 67, poz. 600.

37 Por. D. Malec, Najwyższy Trybunał Administracyjny 1922-1939 w świetle własnego

orzecznictwa, Warszawa - Kraków 1999, s. 20.

38 Dz.U. nr 4, poz. 8.

39 Dz.U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.

40 Przyjęto: ustawę z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) oraz ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).

ro z s trz y g n ię ć u s tro jo w y c h z w a n e r e f o r m ą s ą d o w n ic tw a a d m in is tra c y jn e g o — m ia ły z a z a d a n ie p rz y b liż y ć r e a liz a c ję p r a w a s tr o n y do s ą d u i p rz y s p ie s z y ć te r m in z a ła tw ia n ia spraw .

D z iś ro la s ą d u a d m in is tr a c y jn e g o s p r o w a d z a się do o b o w ią z k u ocen y k w e s tii p r a w n e j d o k o n y w a n e j n a p o d s ta w ie s t a n u fa k ty c z n e g o i p ra w n e g o , u s ta lo n e g o p rz e z o r g a n a d m in is tra c y jn y , p o le g a ją c e j n a s f o rm u ło w a n iu z w ro ­ t u sto s u n k o w e g o o zg o d n o śc i b ą d ź n ie z g o d n o śc i d z ia ła n ia (b ą d ź b ezc z y n n o śc i) z p r a w e m t a k m a te r ia ln y m , j a k i p ro c e so w y m 41. J e s t to w ięc k r y te r iu m le g a ln o ś c i, czy li z g o d n o śc i z p r a w e m , co p o d k r e ś la s a m u s ta w o d a w c a 42, w s k a z u ją c , że s ą d y a d m in is tr a c y jn e s p r a w u ją w y m ia r s p ra w ie d liw o ś c i p rz e z k o n tro lę d z ia ła ln o ś c i a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j, k tó r a j e s t s p r a w o w a n a p o d w z g lę d e m z g o d n o ści z p ra w e m , je ż e li u s ta w y n ie s ta n o w ią in a c z e j. K r y te ­ r iu m le g a ln o ś c i j e s t w ięc p o d s ta w o w y m i — co do z a s a d y — je d y n y m k r y t e ­ r iu m k o n tro li są d o w ej s p ra w o w a n e j p rz e z s ą d y a d m in is tr a c y jn e . S y s te m s ą d o w n ic tw a a d m in is tr a c y jn e g o , o b o w ią z u ją c y od 1 s ty c z n ia 2 0 0 4 r., r e a liz u je — w p rz e w a ż a ją c e j o p in ii — k o n s ty tu c y jn e z a ło ż e n ie d w u in ­ s ta n c y jn e g o p o s tę p o w a n ia sąd o w e g o ( a r t. 176 u s t. 1 K o n s ty tu c ji R P ), d z ia ła ­ ją c n a z a s a d z ie sk a rg o w o śc i p rz e z s ą d y w o jew ó d zk ie o ra z N a c z e ln y S ą d A d ­ m in is tra c y jn y . W ła śc iw o ść są d ó w a d m in is tr a c y jn y c h z o s ta ła o k re ś lo n a n a z a s a d z ie e n u - m e ra c ji z a ró w n o p o z y ty w n e j, j a k i n e g a ty w n e j43. S ą d y a d m in is tr a c y jn e o r z e k a ją ta k ż e w s p ra w a c h , w k tó ry c h p rz e p is y u s t a w sz c z e g ó ln y c h p r z e w id u ją s ą d o w ą k o n tr o lę o ra z r o z s tr z y g a ją s p o ry o w ła śc iw o ść m ię d z y o r g a n a m i je d n o s te k s a m o r z ą d u te r y to r ia ln e g o i m ię d z y s a m o rz ą d o w y m i k o le g ia m i o d w o ław c zy m i o ra z s p o ry k o m p e te n c y jn e m ię d z y o r g a n a m i ty c h je d n o s te k a o r g a n a m i a d m in is tr a c ji rz ą d o w e j.

Z g o d n ie z a r t. 1 5 § 1 p .p .s .a ., w ła śc iw o ść N a c z e ln e g o S ą d u A d m in is tr a ­ cy jn eg o z o s ta ła o k re ś lo n a w t e n sp o só b , że ro z p o z n a je o n ś ro d k i o d w o ław cze

41 J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 351. 42 Art. 1 ust. 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych.

43 Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1—4.

od o rz e c z e ń w o je w ó d z k ic h są d ó w a d m in is tr a c y jn y c h sto s o w n ie do p rz e p is ó w u sta w y . P o n a d to p o d e jm u je o n u c h w a ły m a ją c e n a c e lu w y ja ś n ie n ie p r z e p i­ sów p r a w n y c h , k tó ry c h s to s o w a n ie w y w o łało ro z b ie ż n o śc i w o rz e c z n ic tw ie są d ó w a d m in is tra c y jn y c h , a ta k ż e p o d e jm u je u c h w a ły z a w ie r a ją c e r o z s tr z y ­ g n ię c ie z a g a d n ie ń p r a w n y c h b u d z ą c y c h p o w a ż n e w ą tp liw o ś c i w k o n k r e tn e j s p ra w ie s ą d o w o a d m in is tra c y jn e j. W śró d u s ta w o w y c h z a d a ń N a c z e ln e m u S ą ­ dow i A d m in is tr a c y jn e m u p rz y p o rz ą d k o w a n o te ż u p r a w n ie n ie do r o z s tr z y g a ­ n ia sp o ró w k o m p e te n c y jn y c h . W r a m a c h p o lsk ie g o s y s te m u s ą d o w n ic tw a a d m in is tra c y jn e g o j e s t r e a l i ­ z o w a n y - j a k ju ż p o d k re ś lo n o - k a s a c y jn y m o d e l o rz e c z n ic tw a 44, co o z n a c z a, że s ą d a d m in is tr a c y jn y d o k o n u je je d y n ie o cen y zg o d n o śc i z p ra w e m a k tó w i cz y n n o śc i, n ie z a ła tw ia ją c s p r a w y co do isto ty . W r a z ie s tw ie r d z e n ia n i e ­ zg o d n o ści z p ra w e m z a s k a rż o n e g o a k t u lu b c z y n n o śc i s ą d u w z g lę d n ia s k a r g ę i u c h y la a k t b ą d ź te ż s tw ie r d z a je g o n ie w a ż n o ś ć alb o n ie z g o d n o ść z p ra w e m . G d y w o c en ie s ą d u n ie z a c h o d z i n ie z g o d n o ść z p r a w e m - s k a r g ę o d d a la .

5.2. S ą d ow a k o n tro la a d m in istra cji sp ra w o w a n a p rzez sąd y

pow szech ne

S ą d o w a k o n tr o la a d m i n i s t r a c j i s p r a w o w a n a p r z e z s ą d y p o w s z e c h n e m o że m ie ć c h a r a k t e r b e z p o ś re d n i lu b p o ś r e d n i45, j e d n a k - j a k się w y d a je - z a w sz e j e s t w y m a g a n a k o m p e te n c ja u s ta w o w a do je j p rz e p ro w a d z e n ia . O ile n ie m a w ą tp liw o ś c i co do p r a w n y c h p o d s ta w b e z p o ś re d n ie j k o n tro li a d m in is tr a c ji, to w y d a je się, że ta k ż e k o n tr o la s p r a w o w a n a p o ś re d n io p o w in ­ n a m ie ć sw oje p o d s ta w y w p rz e p is a c h p r a w a lu b p o w in n a się d a ć co n a jm n ie j w y in te r p r e to w a ć z o g ó ln y c h k o m p e te n c ji p o d m io tu k o n tro lu ją c e g o . B e z p o ­ ś r e d n i c h a r a k t e r k o n tr o li s p ra w o w a n e j p rz e z s ą d p o w s z e c h n y p o le g a n a ty m , że s ta je się o n o rg a n e m o d w o ław czy m b ą d ź te ż s ą d j e s t u p ra w n io n y do ro zp o ­ z n a n ia s p ra w w d ru g ie j k o lejn o ści po o rg a n ie a d m in is tra c y jn y m . T a k ie d z ia ła ­ n ie s ą d u w y m a g a u m o c o w a n ia w p ra w ie a d m in is tra c y jn y m . K o n tro la b e z p o ­ ś r e d n ia d otyczy sy tu a c ji, g d y w s p ra w ie z a p a d ła ju ż d e cy zja a d m in is tr a c y jn a , a s tr o n a n ie z a d o w o lo n a z je j tr e ś c i m a m o żliw o ść d o c h o d z e n ia ro s z c z e n ia p rz e d s ą d e m p o w s z e c h n y m 46.

W r a m a c h b e z p o ś re d n ie j k o n tro li są d ó w p o w s z e c h n y c h n a le ż y w y ró ż n ić w p ie rw s z e j k o le jn o śc i s p r a w y w y m ie n io n e w a r t. 83 u s ta w y o s y s te m ie u b e z p ie c z e ń s p o łe c z n y c h 47, z a ła tw ia n e p rz e z Z a k ła d U b e z p ie c z e ń S p o łecz­ n y ch . O d p o w y ż sz y c h d ecy zji p r z y s łu g u je o d w o ła n ie do w ła śc iw e g o s ą d u p r a ­

44 A. Wiktorowska, Rola sądów w administracji publicznej, [w:] M. Wierzbowski (red.),

Prawo administracyjne, Warszawa 2003, s. 299.

45 J. Jagielski, op. cit., s. 136. 46 A. Wiktorowska, op. cit., s. 308.

47 Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r., nr 11, poz. 74 z późn. zm.).

cy i u b e z p ie c z e ń sp o łeczn y ch w te r m in ie i w e d łu g z a s a d o k re ślo n y c h w p rz e p i­ s a c h k o d e k s u p o s tę p o w a n ia cyw ilnego. S ą d - d o k o n u ją c m e ry to ry c z n e j oceny d z ia ła n ia o r g a n u a d m in is tra c y jn e g o w ro z p o z n a w a n e j s p ra w ie - je s t u p r a w ­ n io n y do p o d e jm o w a n ia o rz e c z eń o c h a r a k te r z e k a sa c y jn o -re fo rm a to ry jn y m .

In n y m p r z y k ła d e m j e s t m o ż liw o ść w n ie s ie n ia o d w o ła n ia do s ą d u a n t y ­ m o n o p o lo w eg o (S ą d O k rę g o w y w W a rs z a w ie ) w s p r a w a c h z z a k r e s u o c h ro n y k o n k u r e n c ji, p r a w a e n e r g e ty c z n e g o , p r a w a te le k o m u n ik a c y jn e g o , p r a w a po czto w eg o o ra z p rz e p is ó w o tr a n s p o r c ie k o lejo w y m , n a p o d s ta w ie w ła ś c i­ w y c h u s ta w , k tó r e r e g u lu je a r t. 4 7 9 1 i n . k .p .c .48 S ą d b a d a d o p u sz c z a ln o ść i z a s a d n o ś ć o d w o ła n ia , a w w y p a d k u jeg o u w z g lę d n ie n ia z m ie n ia z a s k a r ż o n ą d ecy zję w cało śc i lu b w c zęści i o rz e k a o is to c ie sp ra w y . O d w y ro k u s ą d u a n ty m o n o p o lo w e g o w e w s z y s tk ic h w y m ie n io n y c h w yżej s p r a w a c h s łu ż y s t r o ­ n o m s k a r g a k a s a c y jn a do S ą d u N ajw y ż sz eg o .

P o ś re d n i u d z ia ł są d ó w p o w sz e c h n y c h w k o n tro li d z ia ła ń a d m in is tr a c ji p u ­ b liczn ej c h a r a k te ry z u je się ty m , że je s t re a liz o w a n y n ie ja k o „p rzy o k a z ji” ro z ­ p a tr y w a n ia p rz e z s ą d y s p r a w cy w iln y ch o ra z k a r n y c h i p o leg a n a ocenie p r a w ­ nej d z ia ła ń (a k tó w lu b czynności) o rg a n ó w a d m in is tr a c y jn y c h w ią ż ą c y ch się z r o z p a tr y w a n ą s p ra w ą . P o d s ta w ą do d z ia ła n ia w ty m z a k re s ie s ą p rz e p isy p r a w a cyw ilnego i k a rn e g o ( ta k m a te ria ln e g o , j a k i procesow ego). K o n tro la s p ra w o w a n a w te n sposób m oże dotyczyć np. s p ra w z z a k re s u p rz e s tę p s tw u rzęd n iczy ch , sporów ze sto su n k ó w pracy, p o śre d n ie j oceny poleceń służbow ych, w ytycznych, h a rm o n o g ra m ó w itp ., w z a k re sie zaś p o stę p o w a n ia a d m in is tr a c y j­ nego ta k ż e a k tó w m ia n o w a n ia , ic h z m ia n o ra z o rz e c z eń d y sc y p lin a rn y c h .

6. W ykonalność decyzji ad m in istracyjn ych

a k on trola sądow a

Z g o d n ie z w y ra ż o n ą w a r t. 61 § 1 p .p .s .a . z a s a d ą , w n ie s ie n ie s k a r g i n a a k t lu b c z y n n o ść o r g a n u a d m in is tra c y jn e g o do s ą d u a d m in is tra c y jn e g o n ie w y w o łu je s k u t k u s u s p e n s y w n e g o , czyli n ie w s trz y m u je w y k o n a n ia a k t u lu b cz y n n o ści. J e d n a k w r a z ie w n ie s ie n ia s k a r g i n a d ecy zję lu b p o s ta n o w ie n ie o rg a n , k tó r y w y d a ł d ecy zję lu b p o s ta n o w ie n ie , m o że w s trz y m a ć , z u r z ę d u lu b n a w n io s e k s k a rż ą c e g o , ic h w y k o n a n ie w cało ści lu b w części, c h y b a że z a c h o d z ą p r z e s ła n k i, od k tó r y c h w p o s tę p o w a n iu a d m in is tr a c y jn y m j e s t u z a ­ le ż n io n e n a d a n ie d ecy zji lu b p o s ta n o w ie n iu r y g o ru n a ty c h m ia s to w e j w y k o ­ n a ln o ś c i, a lb o g d y u s ta w a sz c z e g ó ln a w y łą c z a w s tr z y m a n ie ic h w y k o n a n ia . W w y p a d k u in n y c h a k tó w lu b c z y n n o śc i z z a k r e s u a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j, d o ty c z ą c y c h u p r a w n ie ń lu b o b o w ią z k ó w w y n ik a ją c y c h z p rz e p is ó w p r a w a , w ła śc iw y o r g a n m o że, z u r z ę d u lu b n a w n io s e k s k a rż ą c e g o , w s tr z y m a ć w y k o ­ n a n ie a k t u lu b c z y n n o śc i w ca ło ści lu b w części.

48 Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. nr 43, poz. 296 ze zm.).

K w e s tię w s t r z y m a n i a w y k o n a n ia z a s k a r ż o n e g o a k t u lu b c z y n n o ś c i w z a s a d z ie p o z o sta w io n o u z n a n iu o r g a n u a d m in is tra c y jn e g o , o g ra n ic z o n e m u je d y n ie w s k a z a n ie m p rz y p a d k ó w , k ie d y u d z ie le n ie o c h ro n y ty m c z a so w e j j e s t n ie d o p u s z c z a ln e ( a r t. 61 § 2 p .p .s .a .). W ty m s ta n ie p r a w n y m o r g a n a d m in i­ s tra c ji, ro z p o z n a ją c tę k w e s tię , m o że się k ie ro w a ć z a ró w n o w ia ry g o d n o ś c ią z a r z u t u w a d liw o śc i z a s k a rż o n e g o a k t u lu b c z y n n o ści, j a k i p ra w d o p o d o b ie ń ­ s tw e m w y r z ą d z e n ia z n a c z n e j sz k o d y lu b sp o w o d o w a n ia tr u d n y c h do o d w ró ­ c e n ia sk u tk ó w . W szczeg ó ln o śc i w n io s e k p o w in ie n z o s ta ć u w z g lę d n io n y , je ż e li n ie sto i te m u n a p rz e s z k o d z ie in te r e s p u b lic z n y , n p . d o k o n a n o z a b e z p ie c z e n ia o b o w ią z k u w y n ik a ją c e g o z d ecy zji p o d a tk o w e j49.

U s ta w o d a w c a d o k o n a ł w ty m m ie js c u ro z ró ż n ie n ia s y tu a c ji, w k tó ry c h j e s t dozw o lo n e w s tr z y m a n ie w y k o n a n ia a k t u lu b c z y n n o śc i p rz e z o r g a n a d ­ m in is tr a c ji (p rz e d p r z e k a z a n ie m s k a r g i są d o w i) i p rz e z s ą d (po p r z e k a z a n iu m u sk a rg i). S ą d m o że b o w ie m - po p r z e k a z a n iu m u s k a r g i - n a w n io s e k s k a rż ą c e g o w y d a ć p o s ta n o w ie n ie o w s tr z y m a n iu w y k o n a n ia w cało śc i lu b w części a k t u lu b c z y n n o ści, je ż e li z a c h o d z i n ie b e z p ie c z e ń s tw o w y rz ą d z e n ia z n a c z n e j sz k o d y lu b sp o w o d o w a n ia tr u d n y c h do o d w ró c e n ia sk u tk ó w . U s t a ­ w o d aw ca z a z n a c z a je d n a k w y ra ź n ie , że m o żliw e j e s t u d z ie le n ie o c h ro n y ty m ­ czasow ej je d y n ie w o d n ie s ie n iu do ta k ic h a k tó w i czy n n o ści o rg a n ó w a d m in i­ s tra c ji p u b lic z n e j, k tó r e s ą o b ję te z a k r e s e m k o n tro li d z ia ła ln o śc i a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j s p ra w o w a n e j p rz e z s ą d y a d m in is tr a c y jn e .

K w e s tia w s tr z y m a n ia w y k o n a n ia a k t u lu b c z y n n o śc i j e s t re g u lo w a n a o d m ie n n ie w p rz e p is a c h szczeg ó ln y ch . I t a k n p . w n ie s ie n ie s k a r g i n a decyzję o o d w o ła n iu ze s ta n o w is k a p r e z e s a (o ra z - j a k się w y d a je - ta k ż e c zło n k a ) s a m o rz ą d o w e g o k o le g iu m o d w o ław czeg o w s trz y m u je je j w y k o n a n ie 50. P o d o b ­ n ie w n ie s ie n ie s k a r g i n a d ecy zję o p rz e ję c iu b a n k u p rz e z in n y b a n k z a zg o d ą b a n k u p rz e jm u ją c e g o lu b n a d ecy zję o lik w id a c ji b a n k u n ie w s trz y m u je jej w y k o n a n ia , je d n a k ż e p rz e d r o z p a tr z e n ie m s k a r g i n ie m o że b y ć ro z p o c z ę te u p ły n n ia n ie m a j ą t k u b a n k u w lik w id a c ji a n i p rz e ję c ie m a j ą t k u b a n k u p rz e z b a n k p rz e jm u ją c y 51. Z g o d n ie z a r t. 9 u s ta w y o g o sp o d a rc e n ie ru c h o m o ś c ia m i52, w r a z ie w n ie ­ s ie n ia do s ą d u a d m in is tra c y jn e g o s k a r g i n a d ecy zję w y d a n ą w s p ra w a c h , 0 k tó ry c h m o w a w p r z e p is a c h d z ia łu II I (tz n . w s p r a w a c h z z a k r e s u p o d z ia łu 1 s c a la n ia n ie ru c h o m o ś c i, w y w ła s z c z e n ia n ie ru c h o m o ś c i i o d s z k o d o w a n ia za w yw łaszczenie, z w ro tu w y w łaszczonych n ie ru ch o m o ści o ra z o p ła t a d ia c en ck ich ),

49 Art. 154 i n. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 z późn. zm.).

50 Art. 6 ust. 4 zd. 3 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 z późn. zm.).

51 Art. 147 ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r., nr 72, poz. 665 z późn. zm.).

52 Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 z późn. zm.).

z w y łą c z e n ie m d ecy zji w y m ie n io n y c h w a r t. 97 u s t. 3 p k t 1, a r t. 122 i 126, o r g a n a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j, k tó r y w y d a ł d ecy zję, w s trz y m u je z u r z ę d u jej w y k o n a n ie . W y d a n ie p o s ta n o w ie n ia o w s tr z y m a n iu w y k o n a n ia d ecy zji n a le ż y do w ła śc iw o śc i o r g a n u , z a p o ś re d n ic tw e m k tó re g o w n o s z o n a j e s t s k a r g a do s ą d u a d m in is tr a c y jn e g o 53.

To o s ta tn ie ro z w ią z a n ie , p o le g a ją c e n a w y d a n iu p o s ta n o w ie n ia w s tr z y ­ m u ją c e g o w y k o n a n ie d ecyzji, w y d a je się n a w ią z y w a ć w p e w n y m s e n s ie do sąd o w ej k o n s tr u k c ji z a b e z p ie c z e n ia p o w ó d z tw a w ty m s e n s ie , że obie i n s t y t u ­ cje s ta n o w ią p r z e ja w tzw . ty m c z a so w e j o c h ro n y p ra w n e j o c h a r a k te r z e k o n ­ s e rw a c y jn y m (z a b e z p ie c z a ją c y m )54.

P od su m ow an ie

J u d y c ja liz a c ja p o s tę p o w a n ia a d m in is tr a c y jn e g o , p o le g a ją c a n a p o d d a n iu d z ia ła ń a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j k o n tr o li są d o w e j, j e s t e le m e n te m p o w sz e c h ­ n y m w d e m o k ra ty c z n y m p o r z ą d k u p ra w n y m . R e a liz a c ja id e i p a ń s tw a p r a w ­ n e g o sp o w o d o w a ła z w ią z a n ie p r a w e m d z ia ła ń a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j p rz e z u n o r m o w a n ie z a k r e s u p rz e d m io to w e g o je j d z ia ła n ia , j a k ró w n ie ż w o b sz a rz e p r a w n y c h fo rm d z ia ła n ia . R e g u la c ja p r a w n a p o s tę p o w a n ia a d m in is tr a c y jn e ­ go w p ro w a d z iła te ż g w a ra n c je o c h ro n y p r a w je d n o s tk i p r z e d d z ia ła n ia m i a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j. Ic h r e a liz a c ję z a p e w n ia s y s te m k o n tr o li d z ia ła ń a d ­ m in is tr a c ji, k tó re g o is to tn y m e le m e n te m s t a ł a się są d o w a k o n tr o la a d m in i­ s tr a c ji, re a liz o w a n a w ró ż n y c h k r a ja c h n a ró ż n e sp o so b y - czy to p rz e z s ą d y p o w sz e c h n e , czy p rz e z w y s p e c ja liz o w a n e s ą d y a d m in is tr a c y jn e . S y s te m k o n ­ tr o li a d m in is tr a c ji, k tó r y ro z p o w s z e c h n ił się w k r a ja c h d e m o k ra ty c z n y c h , o d n o si się do s z e ro k ie j p ła s z c z y z n y p o d m io tó w k o n tro lu ją c y c h : p o c z y n a ją c od k o n tr o li w e w n ę trz n e j w a d m in is tr a c ji, d z ia ła ln o ś ć o rg a n ó w p o d le g a k o n tro li p a r la m e n tu , o rg a n ó w k o n tr o li p a ń s tw o w e j o ra z k o n tr o li sp o łe c z n e j. S zczeg ó l­ n a r o la w k o n tr o li d z ia ła ń a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j p r z y p a d a są d o w n ic tw u , g łó w n ie z u w a g i n a n ie z a le ż n o ś ć i n ie z a w is ło ś ć s ą d ó w w o r z e k a n iu , g w a r a n ­ tu ją c ą e le m e n t b e z s tro n n o ś c i k o n tr o li s to s o w a n ia p r a w a p rz e z a d m in is tr a c ję . I s to tn y m a s p e k te m j e s t te ż b e z s tro n n o ś ć te j k o n tr o li, s p ro w a d z a ją c a się do b r a k u z a in te r e s o w a n ia je j w y n ik a m i o ra z je j p r a w n a s k u te c z n o ś ć , d o w o d ząca z a s a d n o ś c i te g o r o d z a ju ju d y c ja liz a c ji p o s tę p o w a n ia a d m in is tr a c y jn e g o .

Z a k re s , k r y t e r i a o ra z fo rm a k o n tr o li r e a liz o w a n a p rz e z s ą d y a d m i n i s t r a ­ c y jn e w k ra jo w y m p o r z ą d k u p ra w n y m to k w e s tie d y s k u s y jn e . Co do z a k re s u , k o n ie c z n e w y d a je się ro z w a ż e n ie p rz y ję c ia k la u z u li g e n e r a ln e j, p o z w a la ją ce j

53 Por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2004 r., II SA/Gd 231/04 (Lex Polonica Perfecta nr 402384).

54 Szerzej o problematyce tymczasowej ochrony prawnej i jej rodzajach, zob. J. Jagieła,

n a re a liz a c ję p r a w a do s ą d u k a ż d e g o p o d m io tu w k a ż d e j s p r a w ie a d m i n i s t r a ­ cy jn ej. P r o b le m k r y te r ió w są d o w e j k o n tro li w ią ż e się ta k ż e ze sp o so b e m (m o d e le m ) o rz e c z n icz y m p rz y jm o w a n y m w d a n y m s y s te m ie . W P o lsc e m a m y tra d y c je o r z e k a n ia o p a rte g o n a m o d e lu k la s y c z n y m , b ę d ą c y m p rz e ja w e m ch ęci o g r a n ic z a n ia w ła d z y sę d z io w sk ie j. P rz y jm u je o n p o d e jśc ie fo rm a ln e , g d z ie s ę d z ia d z ia ła ja k o fu n k c jo n a r iu s z s to s u ją c y p ra w o , b ę d ą c p r z e d łu ż e ­ n ie m w ła d z y le g isla c y jn e j i w y k o n a w c z e j. S to s o w a n ie p r a w a j e s t t u o p e ra c ją a u to m a ty c z n ą , n ie a n g a ż u ją c ą o cen i w a rto ś c i i p o le g a n a p r z e c h o d z e n iu od p r z e s ła n e k do w n io s k u . T y m c z a se m w sp ó łc z e sn y m o d e l o r z e k a n ia p o le g a n a ty m , że s ę d z ia w y s tę p u je ja k o n ie z a le ż n y a r b i t e r p o s z u k u ją c y s p ra w ie d liw o ­ ści, co p o z w a la m u o rz e k a ć n a p o d s ta w ie całeg o s y s te m u p r a w a , w y r a ż a ją c e ­ go g łó w n ie cel i fu n k c ję p r z e p is u o ra z n a p o d s ta w ie z a s a d o g ólnych.

Z p o w y ż sz y m z a g a d n ie n ie m w ią ż e się w y m a g a ją c a r o z w a ż e n ia k w e s tia re a liz a c ji id e i s p ra w ie d liw o ś c i w p r z y ję ty m k a s a c y jn y m ty p ie k o n tr o li s p r a ­ w o w a n e j p rz e z s ą d y a d m in is tra c y jn e .

N ie z w y k le w a ż n y j e s t f a k t, że s ą d o w a k o n tr o la d z ia ła ń a d m in is tr a c ji fu n k c jo n u je w m o d e lu d w u in s ta n c y jn y m , d a ją c y m m ożliw ość p o d m io to m n ie ­ zad o w o lo n y m z o rz e c z e n ia z ło ż e n ia s k a r g i k a sa c y jn e j od w y ro k u w o jew ó d zk ie­ go s ą d u a d m in is tra c y jn e g o . P o z w a la to b o w iem n a p rzy jęcie k o n tr a d y k to r y jn e ­ go c h a r a k t e r u s p o ru m ięd zy a d r e s a te m decyzji a o rg a n e m a d m in is tra c y jn y m . F o r m u ła p o z w a la ją c a n a z ró w n a n ie s y tu a c ji s tr o n s p o r n y c h in te r e s ó w p rz e d s ą d e m j e s t n ie z w y k le is t o t n a z u w a g i n a z a s a d n ic z ą n ie ró w n o w a g ę in te re s ó w p u b lic z n e g o i p ry w a tn e g o w p o s tę p o w a n iu a d m in is tr a c y jn y m . P o w s ta je j e d ­ n a k w ą tp liw o ś ć , czy p r z y ję ta f o rm u ła k a s a c y jn e g o o r z e k a n ia p rz e z s ą d a d m i­ n is tr a c y jn y g w a r a n tu je w p e łn i r e a liz a c ję c e lu p o s tę p o w a n ia , ja k im j e s t o s ią ­ g n ię c ie s t a n u s p ra w ie d liw o ś c i m a te r ia ln e j, p rz e ja w ia ją c e g o się w re a liz a c ji n o rm y p r a w a m a te r ia ln e g o w sp o só b z g o d n y z p ra w e m .

Sum m ary

T h e focus o f t h is p a p e r is ju d ic ia l re v ie w o f p u b lic a d m in is tr a tio n a c ­ tio n s , w h ic h is r e g a r d e d a s ju d ic ia lis a tio n o f a d m in is tr a tiv e p ro c e d u re s . T h e te r m „ ju d ic ia lis a tio n o f a d m in is tr a tiv e p ro c e d u re ” m e a n s h e r e a c tio n s u n d e r ­ t a k e n b y th e p a r lia m e n t t h a t m a k e a d m in is tr a tiv e p ro c e d u r e m o re fo rm a l a n d s im ila r to ju d ic ia l p ro c e d u re s fro m th e o n e h a n d , fro m th e o th e r h a n d m e a n s ju d ic ia l c o n tro l o f le g a lity o f p u b lic a g e n c ie s ’ a c tio n s.

To in tr o d u c e th e scope o f th e p ro b le m a s w e ll a s to p r e s e n t th e fra m e s a n d fo rm s o f ju d ic ia l c o n tro l o f p u b lic a d m in is tr a tio n , th e s y n th e tic p r e s e n t a ­ tio n o f c a u s e s fo r ju d ic ia l c o n tro l w a s e la b o r a te d . A lso th e m o d e rn m o d e ls of ju d ic ia l re v ie w o f a d m in is tr a tiv e a c tio n s a n d E u r o p e a n s t a n d a r d s a n d t e n ­