Kleine criminaliteit en naoorlogse etagebouw

(1)

(2)

(3)

KLEIZE

~MINALITEIT

EN NAOORLOGSE

ETAGEBOUW

Bibliotheek, TU De I ft

IllIIlIlU 1

_•

(4)

VANDALISME, CRIMINALITEIT

EN VOLKSHUISVESTING

Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde (OTB) Technische Universiteit Delft

THijsseweg 11 2629 JA Delft

(5)

_ _ -'1" O_'~'MII' • I J ! I

KLEINE CRIMINALITEIT EN NAOORLOGSE

ETAGEBOUW

Marja Elsinga Frank Wassenberg

, Delftse Universitaire Pets, 1991'

.,'1 () l. (

(6)

De serie 'Vandalisme, Criminaliteit en Volkshuisvesting' wordt uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers

Stevinweg 1 2628 CN Delft telefoon (015) 783254 In opdracht van OTB Thijsseweg 11 2629 Al Delft telefoon (015) 783005

CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Elsinga, Marja

Kleine criminaliteit en naoorlogse etagebouw / Marja Elsinga, Frank Wassen-berg. - Delft : Delftse Universitaire Pers. - lIl. - (Vandalisme, criminaliteit en volkshuisvesting, ISSN 0926-6267 ; nr. 9)

Uitg. van het Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde (OTB). Technische Universiteit Delft. - Met lit. opg.

ISBN 90-6275-740-S NUGI655

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the publisher, Delft University Press, Delft, The Netherlands.

(7)

VOORWOORD

!

i

j

Bepaalde typen woningen blijken gevoeliger voor criminaliteit te zijn dan andere.

l

.

i

'

De naoorlogse etagebouw is zo'n type. De stijging van de criminaliteit gedurende \' de laatste decennia heeft juist op de naoorlogse flatwijken zijn stempel gedrukt.

ti

(·. Hier zijn problemen met kleine criminaliteit duidelijker zichtbaar dan in veel il~)j andere delen van de stad.

~

i

In dit r§>PQ!!.J~g.l!1.~l! .ll1aatreg(!len aan (Ie ()rçlç .QJ11. delcleine.fri.rm!.l~1.it~!L te

. beteugelen of liever l!ogJ~.yQofko.men. De nadruk ligt hierbij op het beheer van de worÎing-ènvoöraf de woonomgeving. Juist in de woonomgeving van de naoor-logse etagebouw komt veel kleine criminaliteit voor. Overigens zien wij het begrip kleine criminaliteit vrij ruim. In dit rapport komt daarom niet alleen daadwerkelijk plaatsvindende criminaliteit aan bod, maar ook zaken als vervui-ling, vandalisme, gevoelens van onveiligheid, burenoverlast en algemene (on)tevredenheid met de woonsituatie.

Vanuit het beheer van woning en woonomgeving zijn niet alle criminaliteitspro-blemen op te lossen of te voorkomen. Er is echter wel veel mogelijk. Dat hopen wij met dit rapport aan te geven.

Dit boek is het eindresultaat van een vijfjarig project. Tussentijds zijn verschil-lende deelstudies uitgebracht, alle over afzonderlijke cases of thema's. In de tekst van dit voorliggende rapport wordt niet naar deze afzonderlijke delen verwezen. (Voor een overzicht, zie bijlage 1.) De kennis die in de afzonderlijke studies is opgedaan, vormt de basis voor dit eindrapport. Daarnaast is natuurlijk literatuur geraadpleegd voor ervaringen van anderen.

Opdrachtgever van het gehele project 'Kleine criminaliteit en naoorlogse etagebouw' is de Stuurgroep Bestuurlijke Preventie van Criminaliteit, en voor de laatste fase het Ministerie van Justitie. Er is in de loop der tijd door verschillen-de OTB-ers aan meegewerkt, te weten Frans van verschillen-der Zon, Theo Bentvelsen, Hanneke van der Ven, Jenny Vermeeren, Michel Coenen en Sandra Adrianow. Naast hen zijn wij dank verschuldigd aan Hugo Priemus, Niels Prak en Ton Hoenderdos voor hun stimulerend commentaar.

Een tweede woord van dank gaat uit naar alle betrokkenen, die hun medewer-king hebben verleend. Enkele duizenden bewoners, die enquêtes invulden;

(8)

---

---medewerkers van gemeenten, corporaties, politie en andere instellingen in de plaatsen waar de diverse onderzoeken uitgevoerd zijn, die geïnterviewd zijn; mensen die archiefmateriaal, dossiers, rapporten, knipsels, foto's, briefwisselingen en hun tijd beschikbaar stelden. Zonder hun medewerking was het onderzoek niet mogelijk geweest.

Tenslotte willen we de begeleidingscommissie bedanken. Net als in het onder-zoeksteam, hebben zich ook in de begeleidingscommisssie de nodige wisselingen voorgedaan. Tot de 'hardliners' behoren echter mw. J. Junger-Tas (WODC, voorzitster) en mw. A Vroege (NCIV). Daarnaast willen we even hartelijk bedanken de leden die een deel van de totale periode zitting hebben gehad in de begeleidingscommissie, te weten M. van Oostrom en A de Jong (MVROM),

M. Kromwijk en G. Milort (VNG), J. Spickenheuer en R. de Vries (SBPC), R.

van Putten, E. van Wees en mw. D. Cardinaals (NWR) en mw. B. Haasbroek

(Justitie).

Marja Elsinga Frank Wassenberg Delft, november 1991

(9)

- -- - - -- - -- - ---

-INHOUD

1 INLEIDING . . . 1 1.1 Achtergrond. . . 1 1.2 Probleemstelling en onderzoeksopzet . . . 2 1.3 Werkwijze . . . 3

1.4 Fasering van het onderzoek . . . 5

1.5 Problemen tijdens het onderzoek . . . 7

1.6 Opzet van het rapport . . . 13

2 KLEINE CRIMINALITEIT EN GEBOUWDE OMGEVING ... 17

2.1 Inleiding. . . .. 17

2.2 Kleine en veel voorkomende criminaliteit . . . .. 17

2.3 Sociale (on)veiligheid . . . 19

2.4 Ontwikkeling (kleine) criminaliteit . . . 21

2.5 Achtergronden van de groei van de criminaliteit . . . 23

2.6 Criminaliteit en de gebouwde omgeving: verschillende stromingen. 29 2.7 Tot slot . . . 34

3 VERVAL VAN NAOORWGSE ETAGEBOUW EN DE ROL VAN CRIMINALITEIT . . . 35

3.1 Inleiding . . . 35

3.2 De naoorlogse woningvoorraad . . . 35

3.3 Veranderingen in het beheer van de gebouwde omgeving ... 37

3.4 Problemen in flats ... ... 39

3.5 Criminaliteit in de naoorlogse etagebouw ... . . . 48

3.6 Tot slot ... ... . . 50

4 MAATREGELEN ... . . . 51

4.2 Maatregelen en het doorbreken van de vervalspiraal . . . 51

4.3 Soorten maatregelen . . . 53

(10)

4.5 Keuze van maatregelen . . . 59

4.6 Mislukte maatregelen . . . 64

5 TECHNISCHE MAATREGELEN . . . 65

5.2 De technische maatregelen en effecten ... 65

5.3 Financiering van de maatregelen . . . 71

5.4 Conclusies . . . 72

5.5 Tot slot . . . 75

6 SOCIALE MAATREGELEN: TOEZICHT DOOR HUISMEESTERS ... 77

6.1 Inleiding. . . 77

6.2 Werkzaamheden en werkhouding ... 78

6.3 Financiering van de huismeesters ... 82

6.4 Resultaten. . . 83

6.5 Toezicht in de woonomgeving . . . 88

7 SOCIALE MAATREGELEN GERICHT OP BEWONERS ... 91

7.2 Het vergroten van bewonersbetrokkenheid ... 91

7.3 Inplaatsing . . . 95 7.4 Uitplaatsing . . . 99 7.5 Conclusies . . . 100 8 TOTAAL-AANPAK . . . . 8.1 Inleiding. . . 8.2 Buurtbeheer . . . . 8.3 Organisatie. . . 8.4 Instrumenten. . . 8.5 Totaal-effect .... .. . . . 9 TERUGBLIK EN CONCLUSIES . . . . 9.1 Samenvattende terugblik naar de literatuur ... . 9.2 Conclusies . . . .

10 BELEIDSAANBEVELINGEN . . . .

10.1 Aanbevelingen gericht op de verhuurder ... . 10.2 Aanbevelingen gericht op de gemeente ... . 10.3 Aanbevelingen gericht op de politie ... .

10.4 Aanbevelingen gericht op het Rijk ... .

LITERATUUR . . . .

BQLAGE 1: KENNISOVERDRACHT OTB 1987-1991 . . . .

103 103 103 105 108 110 115 115 128 133 133 135 137 137 141 147 ~I

\

I

(11)

- . _ - - - -- - -- - - -- - -- - - -

-1

INLEIDING

1.1 Achtergrond

Sinds het ei~!l~ __ y!ill<l~iaren zestig heeft in. :NederlaI1.<l_~~I1,~tijgj!1g-Y§.l1 de

criminaliteit -plaatsgevonden:-w"êlkeinhëi

beght

väïï de jaren tachtig

verontrus---iênde vormen aannam. Met name wat genoemd wec<l d~ Ideinecriminalit~i~ nam sterk toe. Deze toenameeii-dedaarmee gepaard gaande publiciteit droeg~!l bij aan dë-versteTEng van onveilig4~id~gevoelens onder de bevolking.·1n opiniepei-l1iigensin,fsdien werd de criminaliteit steevast

äIs

eender grootste maatschap-pelijke problemen naar voren gebracht.

Het was daarom tijd voor een brede aanpak. In 1984 verscheen het Interim-rapport van de Commissie Kleine Criminaliteit, ook wel naar haar voorzitter de Commissie Roethof genoemd. De aanbevelingen van deze commissie werden voor een groot deel overgenomen in het in 1985 verschenen Beleidsplan Samen-0

leving en Criminaliteit. Een van de hoofdlijnen van dit beleidsplan was, dat men meer de nadruk wilde leggen op de bestuurlijke preventie van criminaliteit. Daarmee werden de aanbevelingen van de Commissie Roethof gevolgd. In hetzelfde jaar werd door de Ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken gezamenlijk de 'Stuurgroep Bestuurlijke Preventie van Criminaliteit' (SBPC) ingesteld. Deze stuurgroep heeft in de periode 1985-1990 in totaal meer dan 200 projecten, gericht op de preventie van criminaliteit, financieel ondersteund. Al deze projecten, waarvan vele met een experimenteel karakter, zijn ook geëvalu-eerd. In 1991 verscheen het eindrapport van de SBPC, waarin verslag gedaan werd over de vijf voorgaande jaren (Rook en Leeuwenburg, 1991).

tI

'

Uit verschillende publikaties was inmiddels duidelijk geworden dat er een

~

:

verband bestaat tussen criminaliteit en de gebouwde omgeving. Meer in het

. 0'" bijzonder geldt dit voor de naoorlogse etagebouw, waar criminaliteit in versterk-te maversterk-te voorkomt. De Stuurgroep onderkende dit en sversterk-teunde een aantal projecten waar de problemen in de naoorlogse etagebouwcomplexen, zoals verloedering en kleine criminaliteit, aan de orde kwamen, onder meer in Breda, Utrecht, Heerenveen, Capelle aan den Ussel, Amsterdam, Den Helder, Delft en

(12)

Groningen. Enkele van deze projecten werden geëvalueerd door het Onder-zoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde (OTB) van de TU-Delft.

1.2 Probleemstelling en onderzoeksopzet

Het onderzoeksproject 'Kleine criminaliteit en naoorlogse etagebouw' is erop gericht maatregelen te evalueren, die getroffen zijn of worden om kleine criminaliteit in (vooral) flats te beteugelen.

De centrale probleemstelling van het onderzoek is door Bentvelsen en Van der Zon in 1987 als volgt geformuleerd:

"Welke factoren zijn vanuit het beheer van woning en woonomgeving in met name de volkshuisvestingssector manipuleerbaar, zodat de kleine criminaliteit afneemt c.q. voorkomen wordt?"

Allereerst een korte toelichting op twee in de probleemstelling gehanteerde begrippen: het beheer van woning en woonomgeving en kleine criminaliteit. Dit onderzoek beperkt zich tot de woningen en woonomgeving van de naoorlogse etagebouw. Onder het beheer van woning en woonomgeving verstaan wij het geheel van activiteiten dat nodig is voor instandhouding en/of aanpassing van de kwaliteit van een complex/gebied, in het licht van de functie waarvoor dit is, respectievelijk wordt bestemd. ~hiertili-zowe.l."-Om_<!(Lkw.aliteit-"an de fysieke als de sociale omgeving en het gaat zowel .Qm_!t<!.._~aliteit op de korte

~aeIiiiddclIange-termijn;-Herbe-gfipk1~îné criminaliteit komOi1-hoOfdstuk

tWee uitgebreiaaáifoë""öroe;""maar op deze plaats willen wij alvast vermelden dat voor dit onderzoek een zeer ruime definitie van dit begrip gehanteerd is. Naast delicten als inbraak, geweldpleging en vandalisme gaat het in dit onderzoek ook om het voorkomen en bestrijden van verloedering en gevoelens van onveiligheid. De centrale probleemstelling werd in de onderzoeksopzet opgedeeld in een aantal deelvragen, welke in de verschillende delen van het onderzoek aan bod.

kwamen: I ft a.

lil

_!~

.

\.~l b. 11 2

i~

c.

i

t

~~

;

i

f. a. b.

7

Welke vormen van criminaliteit komen voor in de naoorlogse etagebouw;

waar komen deze vormen van criminaliteit voor; wie zijn de slachtoffers c.q. wat zijn de doelen;

waarom komt de kleine criminaliteit op bepaalde plaatsen voor; wat zijn de kosten (en bat~_ voor de verschillende betrokkenen; wat zijn de keterken van î\e sociale en fysieke omgeving waarin kleine criminal' eit voorkomt?\ , L I ""

U

IfI-h , ~ A I " df I

pui~~ \,IJ, (l.M

V/ttL

\ i

V'I V'V"ó"

'3. \

V

-

I

\

Wat zijn in het kader van het beheer door sociale verhuurders mogelijkheden om de kleine criminaliteit te bestrijden;

welke andere betrokkenen kunnen tegen de kleine criminaliteit optreden;

(13)

...

c.

d.

e.

welke sociale en technische maatregelen zijn mogelijk; wat zijn de kosten van de maatregelen;

wat zijn de (mogelijke) financieringsbronnen?

III

a.

b.

Wat zijn de effecten van de maatregelen op de kleine criminaliteit; wat zijn de effecten van de maatregelen op de sociale en fysieke omgeving;

c. wat zijn de effecten per betrokken organisatie, groep;

d. wat zijn de kosten en baten per betrokken organisatie, groep?

1.3 Werkwijze

Bronnen

Om de voorgaande onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden werd gebruik gemaakt van de volgende informatiebronnen:

literatuur

notities, jaarverslagen en notulen

cijfermateriaal aanwezig bij woningbeheerders, gemeente en politie enquêtes onder bewoners

interviews met betrokken personen

Werkmodel

Het werkmodel (afbeelding 1.1) geeft inzicht in de wijze waarop de informatie werd verzameld en verwerkt. In het model is een aantal categorieën van variabe-len weergegeven, die in dit onderzoek gebruikt zijn. Daarnaast zijn de verbanden tussen de variabelen vastgelegd. In het model is een duidelijke driedeling te maken die ook is terug te vinden bij de onderzoeksvragen: de probleemschets (fase I), de maatregelen (fase TI) en de situatie na de maatregelen (fase ill). In

het gehele onderzoek staat de wisselwerking tussen de kleine criminaliteit en de sociale en fysieke omgeving centraal.

Afbeelding 1.1 Werkmodel

fase I

_ relaties die in dit onderzoek. centraal staan - relaties die als gegeven worden beschouwd

fase II fase 111

3

Î\

(14)

Kleine criminaliteit omvat massaal voorkomende gedragingen die strafbaar zijn of niet getolereerd worden volgens gangbare normen. Daarnaast gaat het in dit onderzoek om verloedering en gevoelens van onveiligheid. Voor deze variabelen worden de volgende indicatoren gehanteerd: bij de politie aangegeven delicten, slachtoffercijfers en bij sociale verhuurders en gemeente geregistreerde uitgaven voor herstel van vernielingen. De fysieke en sociale omgeving worden in kaart gebracht aan de hand van: mutatiecijfers, leegstandscijfers, weigeringsgraad, uitgaven voor onderhoud, bewonersenquêtes en interviews met betrokkenen. Bij de beschrijving van maatregelen wordt in dit onderzoek een onderscheid gemaakt tussen technische en sociale maatregelen. Wat de daders betreft, is voor dit onderzoek met name het gegeven relevant of een potentiële dader al dan niet in het complex woont. De motieven en achtergronden van daders wor-den in dit onderzoek als een gegeven beschouwd. Potentiële slachtoffers en objecten zijn van belang om enig inzicht te krijgen in de kosten (zowel materieel als immaterieel) die gemoeid zijn met kleine criminaliteit.

Op basis van een aantal case-studies en thema-onderzoeken is getracht te achterhalen hoe vanuit het beheer van woning en woonomgeving een bijdrage kan worden geleverd aan de preventie van kleine criminaliteit. Een groot aantal maatregelen dat kan worden ingezet passeert de revue. Naast de effecten van maatregelen, komen ook de keuze en de uitvoering van de maatregelen, zoals deze plaatsvonden bij de onderzoekscases, terug in dit eindrapport. De eigen bevindingen worden op een aantal punten aangevuld met recente literatuur over vergelijkbare projecten.

Evaluatie van effecten

Een eerste doel van dit onderzoek is de effecten van getroffen maatregelen te achterhalen. Hiertoe zijn, waar mogelijk, een voor- en een nameting gehouden van de variabelen uit het werkmodel. De voormeting werd gehouden voordat maatregelen werden getroffen (fase 1 in het model) en de nameting vond achteraf plaats (fase DI in het model). Een vergelijking van de resultaten van de voor- en nameting geeft een inzicht in het effect van de maatregelen. Aangezien getroffen maatregelen doorgaans niet in een laboratoriumsituatie plaatsvinden, kunnen externe effecten een rol spelen. Dit betekent dat niet alle veranderingen die plaatsvinden, kunnen worden toegeschreven aan de getroffen maatregelen. Voor de onderzoekscases is geprobeerd de externe factoren zo goed mogelijk in kaart te brengen. Het exacte effect van deze factoren is echter niet te achter-halen. Een ander punt is dat maatregelen naast de beoogde ook nog andere effecten (positieve dan wel negatieve) kunnen sorteren. Voor zover mogelijk zijn ook de neveneffecten (niet-beoogde effecten) van de maatregelen in kaart gebracht (zie afbeelding 1.2).

Een ander probleem is dat maatregelen doorgaans tegelijkertijd getroffen worden. Dit maakt het veelal niet mogelijk de effecten van de afzonderlijke maatregelen te bepalen. In een aantal gevallen is het wel mogelijk een indicatie te geven van het effect. Fysieke maatregelen zijn bijvoorbeeld goed te lokalise-ren en kunnen in verband gebracht worden met inbraken, vernielingen of

(15)

Afbeelding 1.2 Model voor efYectmeting

gefonruleerde doelen

angstgevoelens op bepaalde plekken. Het effect van een ander toewijzingsbeleid daarentegen is veel moeilijker te onderscheiden.

Voor de effectmeting is gebruik gemaakt van de volgende bronnen: politiecijfers, mutatiecijfers, onderhoudsuitgaven, en verder aanwezig cijfermateriaal, bewoner-senquêtes en interviews met betrokkenen.

Procesevaluatie

Het effect van een maatregel hangt echter niet alleen af van de maatregel zelf, maar ook van de wijze waarop deze getroffen wordt. Het is bijvoorbeeld van belang of een maatregel op zich staat of deel uitmaakt van een groter pakket van maatregelen. Alvorens maatregelen getroffen worden, dient een keuze te worden gemaakt uit verschillende mogelijkheden. Dit proces van afweging en uiteindelijke keuzebepaling komt in hoofdstuk 4 aan de orde. Plannen van aanpak, notulen van vergaderingen en interviews met betrokkenen vormen hiervoor de basis.

Om effect te kunnen sorteren moet een maatregel ook daadwerkelijk getroffen worden. Er zijn echter omstandigheden die ertoe leiden dat een maatregel niet of in afgeslankte vorm wordt getroffen. De organisatie rond de aanpak en de beschikbare financiële middelen krijgen bijzondere aandacht bij de evaluatie van het uitvoeringsproces (hoofdstukken 4 en 8). De gegevens hiervoor zijn ontleend aan interviews met en evaluaties van betrokkenen.

1.4 Fasering van het onderzoek

Het gehele onderzoeksproject heeft een looptijd gekend van vijf jaar: oktober 1986 tot september 1991. Het project bestond uit vier fasen. De eerste fase bestond uit een literatuurstudie, een probleemverkenning, een experimentenon-derzoek en een nulpuntmeting voor een aantal experimenten waar maatregelen

(16)

Afbeelding 1.3 Hoptille in Amsterdam

Hoptille is een van de lagere flatgebouwen in de Amsterdamse Bijlmermeer. Het werd begin 1982 opgeleverd na een lange periode van voorbereiding en inspraak. AI vanaf het begin waren er problemen. Bij de oplevering waren er 106 woningen en 114 HAT-eenheden (met 256 bewoners in de HAT's), die bijna allemaal ontsloten werden door een smalle -300 meter lange- binnengang. Deze werd al spoedig als opslag- en vuilstortplaats gebruikt.

De uitdrukkelijke wens was te komen tot integratie van verschillende bewonersgroepen, hetgeen zich o.m. uitte in maar liefst tien verschillende woningtypen binnen één gebouw. Hoptille moest anders worden dan de eenvormigheid van de Bijlmer-hoogbouw. Deze keuze pakte verkeerd uit. Door het ontbreken van een gerichte woningtoewijzing werd Hoptille een verzamelplaats voor problematische bewoners. Dit trok drugsgebruikers, zwervers en krakers aan. Uiteindelijk moest Hoptille in 1984, ruim twee jaar na oplevering, volledig ontruimd en gerenoveerd worden.

(17)

getroffen zouden worden ter bestrijding van kleine criminaliteit. Als onderdeel van deze fase verschenen rapporten over de eerdergenoemde cases (de rappor-ten 1 t/m 6 over verkenning en onderzoeksopzet, Hoptille, De Tjalk, Falgabuurt, de Gilliswijk en Capelle aan den Ussel). Deze fase werd afgesloten met het niet gepubliceerde 'Werkrapport' (januari 1989).

De tweede fase van het onderzoek liep van oktober 1988 tot juli 1990. Geduren-de Geduren-deze fase werd aandacht besteed aan Geduren-de voortgang van Geduren-de uitvoering van Geduren-de maatregelen in de verschillende complexen. Daarnaast werd ook aandacht besteed aan een drietal thema's: toewijzingsbeleid, huismeesters en de problema-tiek in de Bijlmermeer. Midden in deze tweede fase (juli 1989) verscheen een tussentijdse notitie met voorlopige conclusies en aanbevelingen. Deze werd één jaar later aan het einde van de tweede fase geactualiseerd (juni 1990). Beide beleidsnotities verschenen op verzoek van de SBPC en zijn evenmin gepubli-ceerd.

In de gecombineerde derde en vierde fase (juli 1990-september 1991) is aan-dacht besteed aan de evaluatie van maatregelen in enkele cases en werd dieper ingegaan op de thema's. Een nieuw thema werd toegevoegd, namelijk 'buurtbe-heer' . Aan het eind van de vierde fase verschijnt het onderhavige rapport, dat een synthese probeert te vormen van alle in de gehele onderzoeksperiode opgedane ervaringen. Dit eindrapport is de plaats waar de onderlinge relatie tussen cases en thema's naar voren komt.

Over de verschillende onderzoekscases en -thema's zijn deelrapporten versche-nen. Daarnaast is veel aandacht besteed aan allerlei vormen van kennisover-dracht: aan verschillende doelgroepen, door middel van rapporten, artikelen in vaktijdschriften, lezingen en forums, zowel lokaal, nationaal als internationaal. Een overzicht van de gehele 'output' van het onderzoek 'Kleine criminaliteit en naoorlogse etagebouw' is opgenomen in bijlage 1. In dit rapport wordt niet telkens naar de 'interne' publikaties uit bijlage 1 verwezen. Uteratuurverwijzin-gen hebben betrekking op de literatuur die te vinden is in de literatuurlijst.

1.5 Problemen tijdens het onderzoek

Zoals reeds eerder werd vermeld, kunnen externe effecten een rol spelen bij een onderzoek als deze. Een groot probleem tijdens het onderzoek vormden de vertraging en de beleidswijzigingen die optraden bij een aantal projecten. Hierdoor kon het 'theoretische' werkmodel uit de figuur niet altijd gevolgd worden. In de Delftse Gilliswijk ging dat nog het best; hier werden een nulme-ting, een procesevaluatie en een nameting uitgevoerd. Het onderzoek in de Bijlmermeer hield eveneens een voor- en nameting in, maar hier betrof het voornamelijk één maatregel (de avondhuismeesters).

In Hoptille (Amsterdam) en De Tjalk (Lelystad) waren alle maatregelen al getroffen voordat het onderzoek van start ging, zodat een nulpuntmeting niet

(18)

---,

i1 ;

Abeelding 1.4 De Tjalk in Lelystad

Het Tjalk-complex in Lelystad werd in 1980 opgeleverd en in 1985 ontruimd en dichtgespijkerd. Drie jaar later werd de tot bejaardenwoningen verbouwde Tjalk opgeleverd onder de naam de Buizerd. Het complex bestond uit 131 HAT-eenheden, die aIle uit één kamer bestonden en bedoeld waren voor jongeren. Op de verdiepingen werden deze ontsloten door een overdekte corridor.

Reeds kort na de oplevering waren de problemen met criminaliteit en verloedering groot. Deze hadden voor een deel te maken met de hoge mutatiegraad en leegstand in het complex. Daarnaast speelde een rol de bewonerssamenstelling en de inrichting van de gemeenschappelijke ruimten, omdat deze het uitoefenen van sociale controle door bewoners bemoeilijkten.

Reeds vanaf het begin werden maatregelen uitgevoerd om de problemen enigszins in de hand te houden. Niets hielp. Eén maatregel had zelfs een averechts effect: het verruimen van de toewij-zingscriteria. Het gevolg was dat de Tjalk gebruikt ging worden als opvang- en doorstroomhuis.

8 l i l r M ! I I •

,

(19)

mogelijk was. Dat was ook niet de bedoeling, de waarde van deze cases lag in de procesevaluatie. Beide gevallen zijn onderzocht, omdat ze exemplarisch waren voor woningcomplexen, waar in korte tijd verval op grote schaal optrad.

In Capelle bleek een belangrijke oorzaak: van de problemen te liggen in de algemene situatie op de woningmarkt. Toen deze weer aantrok omdat er minder nieuw gebouwd werd, verminderden de exploitatieproblemen voor de verhuur-ders, hetgeen voor de betrokken instanties reden was om van het nemen van verdere maatregelen af te zien. Een zeer interessant gegeven, maar tevens een reden om van de nameting af te zien. De bij de voormeting geëvalueerde maatregelen komen wel in de volgende hoofdstukken aan de orde.

In de Helderse Falgabuurt tenslotte werden de getroffen maatregelen overscha-duwd door het dreigende sloopbesluit. De effecten van deze aanpak waren zeer beperkt en alvorens de nameting kon plaatsvinden was er sprake van een nieuw pakket aan maatregelen en werd het sloopbesluit ingetrokken. Dit vormde aanleiding om voor de Falgabuurt een belangrijke plaats in te ruimen voor een procesevaluatie.

Naast inhoudelijke problemen traden bij het onderzoek verschillende meetproble-men op bij ogenschijnlijk 'harde' kengetallen, die uitkomsten (kunnen) vervuilen.

Naar onderwerp ingedeeld:

Algemene problemen:

Zoals reeds eerder werd vermeld is het moeilijk te achterhalen welke effecten aan afzonderlijke maatregelen kunnen worden toegeschreven. Ten eerste omdat er sprake is van externe factoren en ten tweede omdat er vaak verschillende maatregelen tegelijk getroffen worden.

De nametingen vinden dikwijls te kort na de voormetingen plaats. Effec-ten kunnen op langere termijn echter weer Effec-teniet gedaan worden. Ver-schillende partijen zijn gebaat bij korte-termijn-successen. Bewoners worden ongeduldig als snel resultaat uitblijft (hetgeen hun aanvankelijke enthousiasme kan verflauwen), beroepskrachten moeten hun geld opbren-gen (in de vorm van successen), politici moeten 'scoren', alvorens de aandacht naar andere buurten te verleggen, enz.

Een evaluatie na enkele jaren kan aantonen in hoeverre effecten structu-reel zijn.

Beïnvloeding door het onderzoek:

De direct betrokkenen die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering en die de situatie vaak het best kennen, stellen de situatie graag rooskleuriger voor dan deze in werkelijkheid is. Het gaat immers om de resultaten van hun eigen werk. Dit probleem speelt met name bij interviews.

Het feit dàt er een onderzoek plaatsvindt, kan het effect beïnvloeden. Bij het bewonersonderzoek bleek een deel van de bewoners door de enquête (en de bijbehorende aankondigingen) op de hoogte te zijn gebracht van het bestaan van maatregelen. Een (bewoners )onderzoek vormt zo een

(20)

Afbeelding 1.S Capelse hoogbouw

In Capelle aan den Ussel zijn 8 hoogbouwcomplexen met samen bijna 4000 woningen onderzocht. De flats zijn opgeleverd tussen 1965 en 1973, met 144 tot 1344 woningen per complex, 1 tot 20 blokken, 3 tot 14 woonlagen, met zowel galerij- als portiekontsluiting en van verschillende eigenaren.

De onderzochte complexen hadden in 1984 alle te kampen met een mutatiegraad van 15 % of meer, ze hadden soms grote leegstand en dikwijls te lijden onder kleine criminaliteit en ver-loedering.

Doordat de complexen onderling op een gering aantal fysieke en sociale kenmerken verschillen, kon in dit onderzoek het effect van deze kenmerken op kleine criminaliteit en verloedering gemeten worden.

10

(21)

maatregel op zich: er gebeurt tenminste iets. Dit kan de betrokkenheid vergro-ten.

Problemen met criminaliteitscijfers:

Door verschillende auteurs is in het verleden al gewezen op problemen

bij het gebruik van politiestatistieken1: lang niet alle delicten worden

aangegeven bij de politie. Dat ligt eraan of het slachtoffer het de moeite waard vindt om naar de politie te gaan. De rest behoort tot het 'dark number'. Bovendien is er soms geen slachtoffer (vernielingen aan open-baar bezit). Een ander nadeel is dat de aangiftebereidheid per delict aan-zienlijk verschilt, van ongeveer 90% bij inbraak tot minder dan 10% voor

vernielingen en bepaalde vormen van sexueel geweld. Dit is afhankelijk

van factoren als persoonlijke interesse, de ernst van het delict, angst voor represailles en verzekeringseisen. De laatste willen bovendien nog wel eens veranderen, bijvoorbeeld op het gebied van autokraken of fietsen-diefstallen (met gevolgen voor de hoeveelheid aangiften). Nog een verschil kan schuilen in de manier van registratie door de politie( ambte-naar op dat moment). Met name de overgang ambte-naar geautomatiseerde bestanden verliep niet overal vlekkeloos. Voorts verschilt de aangifte-bereidheid per regio. De aangifte-bereidheid van het publiek kan in de tijd veranderen, bijvoorbeeld door een promotiecampagne van de politie, of

doordat allerlei maatregelen in een buurt getroffen worden. Tenslotte.

verschilt de aangiftebereidheid per doelgroep: (potentiële) criminelen zullen zich de gang naar het politiebureau liever besparen.

Slachtofferenquêtes worden vaak als alternatief gebruikt om de totale

hoeveelheid criminaliteit in een bepaald gebied te kunnen meten. Ook

hieraan zijn nadelen verbonden. De enquête meet alleen delicten waarvan wijkbewoners persoonlijk slachtoffer wordt; bedrijven en mensen van buiten het onderzoeksgebied, bijvoorbeeld toeristen, blijven derhalve buiten beeld. Voorts is het mensen eigen om kleinere zaken sneller te vergeten en zwaardere vormen van criminaliteit zich juist langer te blijven herinneren (en dit ten onrechte onder bijvoorbeeld het afgelopen jaar te dateren). Tenslotte kunnen uitkomsten afhankelijk zijn van toevallige gebeurtenissen, zoals een brandje of een politie-inval een dag voordat de enquêteurs langskomen.

Problemen met onderhoudscijfers van woningbeheerders:

Onderhoudsuitgaven lrunnen een beeld geven van optredend vandalisme. Een toename van de uitgaven kan een gevolg zijn van meer vernielingen,

Zie bijv. Berghuis C.S., 1987 en 1988; Van Soomeren, 1987; Hesseling, 1986 en 1991;

Bureau LCVM, 1987 en tevens opmerkingen bij de diverse deelrapporten uit de serie.

(22)

Afbeelding 1.6 De Gilliswijk in Delft

In het begin van de jaren zeventig werd de Gilliswijk in Delft opgeleverd. De zeven vierhoogblok-ken zijn gesitueerd temidden van zeer veel (gebruiks)groen, waarbij de verschillende functies geleidelijk in elkaar overliepen.

Geleidelijk aan verpauperde de in het begin zo mooie wijk. Er kwam steeds meer vervuiling, graffiti en vernielingen (glasbreuk, brand) voor, met name in de vrij toegankelijke, semi-openbare ruimten. Ook werd er steeds meer ingebroken. Angstgevoelens onder de bewoners waren vrij groot. Daders waren volgens de politie en de bewoners vooral jongeren uit de Gilliswijk zelf. Vanaf 1987 werd een grootscheeps programma uitgevoerd om de flats er weer bovenop te helpen: de hallen afgesloten, kelders gecompartimenteerd, woningen gesplitst, het groen gesnoeid, en er werden zeven huismeesters aangesteld.

12

(23)

maar ook van een intensiever onderhoudsbeleid (om erosievandalisme en -vervuiling te voorkomen).

Vaak wordt in de periode v66rdat maatregelen getroffen worden, het onderhoud al beperkt. In de registratie lijkt het dan alsof er, na het treffen van maatregelen, méér onderhoud nodig is dan voorheen.

De onderhoudskosten kunnen aan een bepaald maximum gebonden worden, bijvoorbeeld aan de landelijk geldende onderhoudsnorm. Door zo'n budgettering lijkt het ogenschijnlijk of er minder onderhoud nodig is: de uitgaven zijn immers verminderd (bijv. in de Bijlmermeer).

De kosten van maatregelen worden soms opgenomen in de onderhouds-registratie. Dit geeft uiteraard een vertekend beeld (bijv. Gilliswijk). Niet altijd is duidelijk wat onder vandalismekosten valt, wat onder overig onderhoud en wat onder periodiek onderhoud (bijvoorbeeld een tienjaar-lijkse schilderbeurt).

Soms zijn kosten moeilijk te achterhalen omdat de registratie uitgaat van administratieve complexen, die niet overeenkomen met de te onderzoe-ken gebouwen (bijv. in de Falgabuurt).

Al deze problemen betekenen niet dat het verzamelde materiaal onbruikbaar is, maar geven aan dat de verzamelde gegevens met de nodige voorzichtigheid behandeld dienen te worden. De veelheid aan ingangen is in dit opzicht een groot voordeel; de verschillende informatiebronnen vullen elkaar in vele opzich-ten aan.

1.6 Opzet van het rapport

Hoofdstuk 2 opent met een probleemschets en gaat allereerst in op de afbake-ning van het begrip criminaliteit. Vervolgens komt de groei van de criminaliteit in beeld en de achtergronden van deze groei. De meningen verschillen over de relatie tussen criminaliteit en de gebouwde omgeving, hetgeen ook met deze achtergronden te maken heeft. Dit alles in het meer beschouwende hoofdstuk 2. Het volgende hoofdstuk 3 is meer analyserend van karakter. Het gaat dieper in op de positie van de naoorlogse etagebouw en toont de veranderingen in de beheersituatie van zowel de beheerders, de bewoners als het beheerde zelf, de woningen. Het hoofdstuk staat stil bij de vraag waarom problemen in naoorlogse etagebouw voorkomen en welke factoren daarbij een rol spelen. Ook wordt aangegeven welke rol de toegenomen criminaliteit speelt bij de achteruitgang van een buurt.

Tegen problemen in flats kan iets gedaan worden. In hoofdstuk 4 zal blijken dat de beheerders van woning en woonomgeving legio mogelijkheden tot hun beschikking hebben. Verder wordt aandacht besteed aan de afwegingen die spelen bij de samenstelling van een pakket aan maatregelen (want daar gaat het doorgaans om).

(24)

Afbeelding 1.7 De Falgabuurt in Den Helder

De FaJgabuurt in Den Helder is eind jaren vijftig gebouwd. In deze buurt staan 13 flatblokken van vier woonlagen. De woningen worden ontsloten via galerijen. In de woningen en bergingen wordt vaak ingebroken. Bewoners voelen zich onveilig in de semi-openbare ruimten. Voor de eigenaar zijn er hoge kosten ten gevolge van vandalisme. De directe woonomgeving is monotoon en maakt een verloederde indruk. Oorspronkelijk waren de woningen bedoeld om marinepersoneel te huisvesten. Door de bouw van nieuwe woningen elders in Den Helder, heeft zich vanaf het midden van de jaren '70 de bewonerssamenstelling sterk gewijzigd. Momenteel worden de flats bewoond door veel kleine huishoudens. Veel overlast werddervonden door de aanwezigheid van drugsdea

-lers.

Al sinds enige jaren worden maatregelen genomen. Echte successen bleven uit, enerzijds omdat het pakket maatregelen weinig onderlinge samenhang kende anderzijds omdat een dreigend sloopbe-sluit als een donkere wolk boven de wijk hing. Het jaar 1990 lijkt echter een keerpunt: het sloopbesluit wordt in getrokken en wordt een projectgroep beheersmaatregelen opgericht.

14

-

••

a..-• _ _ _ I

(25)

Hoofdstuk 5 gaat in op de technische maatregelen. Er wordt een overzicht gegeven van de getroffen maatregelen en de effecten daarvan. Daarnaast wordt ingegaan op neveneffecten en beperkingen van deze maatregelen.

In de hoofdstukken 6 en 7 komen twee soorten sociale maatregelen aan de orde, die in het thema-onderzoek centraal hebben gestaan. Het betreft het toezicht door huismeesters en de mogelijkheden om via een betere woningtoewijzing crirninaliteitsproblemen in een later stadium te voorkomen. Tevens komt hier uitplaatsing van overlast veroorzakende bewoners aan bod. Ook hier komen de effecten en beperkingen van de maatregelen aan de orde.

Hoofdstuk 8 gaat in op de meer integrale aanpak van het beheer: wat komt daar bij kijken, welke aanpak is het meest geschikt, wie doen er mee en hoe kan het betaald worden. In hoofdstuk 9 worden de onderzoeksresultaten teruggekoppeld naar de literatuur en worden de conclusies gepresenteerd. In hoofdstuk 10 tenslotte worden aanbevelingen voor woningbeheerders, gemeente, politie en rijk geformuleerd.

(26)

T r

--

-Afbeelding 1.8 De hoogbouw in de Bijlmermeer

Nadat in 1968 de eerste woning is opgeleverd, worden al snel verhuurproblemen gesignaleerd. Veel verhuizingen zorgen voor een blijvend instabiel karakter. De leetbaarheidsproblemen nemen zodanige vormen aan, dat de Bijlmermeer wellicht de bekendste en de meest besproken wijk van Nederland wordt.

Begin jaren tachtig neemt de leegstand snel toe. In de zomer van 1985 wordt een record bereikt van bijna 25%. Op 1 januari neemt woningcorporatie Nieuw Amsterdam het beheer over van (bijna) alle U.OOO hoogbouwflats en wordt een grootscheeps rehabilitatieprogramma uitgevoerd. Maatregelen zijn verbetering aan gebouwen, compartimentering, opknappen van het maaiveld, per flat een daghuismeester aanstellen, huurverlaging en flatsplitsing.

Deze maatregelen zijn al grotendeels klaar als in 1989 een proef genomen wordt om 's avonds conciërges aan te stellen. Het is met name deze laatste maatrege~ de avondhuismeesters, die in het onderzoek geëvalueerd is.

(27)

2 KLEINE CRIMINALITEIT EN GEBOUWDE

OMGEVING

2.1 Inleiding

De criminaliteit in Nederland is in vijfentwintig jaar bijna vertienvoudigd. Deze stijging maakte het thema tot een der grootste problemen van de samenleving. Dit hoofdstuk gaat in op de achtergronden van deze groei. Criminaliteit blijkt een breed begrip te zijn. In de volgende paragraaf geven we daarom eerst aan hoe dit begrip in het onderzoek is gehanteerd. Daarna staan we stil bij de gevoe-lens van onveiligheid, die plaatsvindende criminaliteit met zich kan brengen. Het laatste deel van dit hoofdstuk gaat dieper in op de relatie criminaliteit en

I

één specifiek aspect, namelijk de gebouwde omgeving. De centrale vraag hierbij

\ is waarom criminaliteit in de ene soort omgeving meer voorkomt dan in de andere.

i\

\,

2.2 Kleine en veel voorkomende criminaliteit

De Commissie Kleine Criminaliteit, beter bekend als de Commissie Roethof, constateerde in 1984 in haar Interimrapport dat er geen eensluidende definitie bestaat van het begrip kleine criminaliteit en startte daarom met een terreinaf-bakening. Zij stelde dat het in ieder geval gaat om gedragingen, die voorname-lijk door middel van het strafrecht worden bestreden, die in enig opzicht als

minder ernstig zijn aan te merken, die massaal voorkomen en die - mede door die massaliteit - voor de burger hinderlijk zijn en veel schade veroorzaken of de gevoelens van onveiligheid bij de burgerij verhogen (Commisüe Kleine

Crimina-liteit, 1984, p. 11-12).

Zo'n omschrijving is niet sluitend en kan vragen oproepen. Dat heeft het ook inderdaad gedaan: wat is ernstig en wat dus minder? Voor wie is een delict ernstig? Het onderscheid zwaarder-lichter blijkt een geleidelijke overgang te zijn, waar ergens een streep getrokken wordt. Hoe vaak moet een delict voorkomen om massaal genoemd te worden? Wat te doen met hinderlijk gedrag dat niet onder het strafrecht valt (burenoverlast, subtiele bedreigingen, beledigingen, sommige soorten van vervuiling, enz.)? En met criminaliteit, die geen hinder of

(28)

angst teweegbrengt, zoals belastingfraude? Het zal duidelijk zijn dat elke begripsafbakening een subjectief element in zich draagt. Er is immers niet een scherpe scheiding aan te geven tussen wat klein is en wat niet meer, veeleer is sprake van een grijs overgangsgebied.

De Commissie heeft uiteindelijk ''bij de bepaling wat als klein moet worden beschouwd, gezocht naar een oplossing die zoveel mogelijk aansloot bij de praktijk van de criminaliteitsbestrijding", concreet: vandalisme, fietsendiefstal, inbraken in woningen, fraude bij het openbaar vervoer, lichtere vormen van geweld, diefstal uit auto's en een aantal verkeersdelicten.

In het in januari 1987 gepresenteerde Actieplan Samenleving en Criminaliteit wordt het begrip 'kleine criminaliteit' vervangen door het begrip 'veel voor-komende criminaliteit': de term kleine criminaliteit komt te vergoelijkend over en laat het misverstand ontstaan dat de overheid deze vorm van criminaliteit niet hoog zou opnemen. Daarom wordt in overheidsstukken vanaf die datum de term veelvoorkomende criminaliteit gebruikt als synoniem van het begrip kleine criminaliteit (Korthals Altes, 1987, p.4). Volgens Angenent (1988, p. 382) bestaat er overigens wel degelijk verschil tussen beide begrippen: veelvoorkomende criminaliteit "is een vlag die een andere lading dekt". Veelvoorkomende crimina-liteit omvat meer dan alleen kleine criminacrimina-liteit; zware delicten die veel voorko-men en lichte delicten, die geen schade veroorzaken (beledigingen) behoren er dan ook toe.

Ondanks deze wellicht slechts taalkundige verschillen, zien wij een duidelijke overeenkomst tussen beide begrippen, welke ons inziens ook in het spraakge-bruik bestaat. Daarom zullen we, in navolging van de overheidsteksten, beide begrippen door elkaar gebruiken.

In het eerste deel van de serie 'Vandalisme, Criminaliteit en Volkshuisvesting', stelden Bentvelsen en Van der Zon in 1987 dat het begrip 'kleine criminaliteit' een verzamelnaam is voor vele delicten. Zij vulden daarom het begrip in en keken daarbij vooral naar die vormen van criminaliteit, die relatief veel voor-komen in en nabij de naoorlogse etagebouw, te weten:

vandalisme: . vernielingen aan gebouwen en voorzieningen · vernielingen aan auto's

· vernielingen aan groenvoorzieningen · brandstichting

· graffiti

diefstal: . van fietsen

· van of uit auto's

· uit woningen (insluiping)

inbraak · (poging tot) in bergingen

· (poging tot) in woningen

geweldpleging: · bedreiging (met of zonder beroving) · vechtpartijen

· tegen personen (mishandeling).

(29)

In de loop van het onderzoek zijn enkele wijzigingen aangebracht. Zo is vervui-ling niet in het bovenstaande lijstje opgenomen. Soms wordt ook de iets verder reikende term verloedering gehanteerd, waartoe naast vervuiling ook vernie-lingen, graffiti en brandstichting gerekend kunnen worden. De vervuiling blijkt in veel zogenaamde 'probleemcomplexen' een van de grootste bronnen van ergernis voor bewoners te vormen. Voorts bleken diefstal en inbraak in woningen vaak onder één noemer gevat te worden. Wat niet in het rijtje voorkomt, is diefstal van post uit brievenbussen, iets dat met name nogal eens bleek voor te komen in situaties waar veel brievenbussen bij elkaar in een hal geplaatst zijn. Voorts is onder geweldpleging tegen personen alle buitenshuis plaatsvindend geweld meegenomen, inclusief bijvoorbeeld sexueel geweld.

2.3 Sociale (on)veiligheid

Alle hierboven genoemde delicten hebben te maken met feitelijk plaatsvindende criminaliteit. Deze is gemeten aan de hand van politiecijfers en slachtoffer-enquêtes. Hieruit is de objectieve (on)veiligheid te bepalen. Van een geheel andere orde is de subjectieve (on)veiligheid. Veel mensen voelen zich in het stadscentrum veiliger dan in een donker tunneltje, terwijl er in het centrum veel meer onheil gebeurt. Sociale veiligheid is derhalve 66k een subjectief begrip. In eerste instantie door de vrouwenbeweging (met name uit het oogpunt van sexueel geweld), maar later ook vanuit andere hoeken (politiek, ontwerpers, politie) werd de nadruk gelegd op de angstgevoelens die heersen om slachtoffer

van een delict te worden. In het beleidsplan Samenleving en Criminaliteit uit

mei 1985 werd als één van de hoofdlijnen van beleid het ontwikkelen van een veilige bebouwde omgeving onderscheiden. In het veel aangehaalde RPD-rapport uit hetzelfde jaar 'Maakt de gelegenheid de dader?' worden duidelijke lijnen aangegeven hoe zo'n veiliger omgeving eruit zou moeten zien. Ook in andere literatuur worden duidelijke voorstellen gedaan hoe het moet en vooral hoe het niet moet in de (woon)omgeving (bijv. Hajonides c.s., 1986; Van Soomeren c.s., 1987; Van der Voordt en Van Wegen, 1991; SOS Den Haag, 1986; NIROV, 1986).

Sociale veiligheid heeft dus slechts voor een deel te maken met de daadwerkelijk plaatsvindende criminaliteit: de objectieve component, die betrekking heeft op de feitelijke kans om slachtoffer te worden. De subjectieve component verwijst naar de mate waarin de omgeving als veilig of onveilig wordt ervaren, de onveiligheidsbeleving (Van der Voordt en Van Wegen, 1991). Engelen en Thijssen omschrijven een sociaal veilige omgeving als "een omgeving waarin men zich niet bedreigd voelt en waarin men niet bang is om persoonlijk te worden lastig gevallen" (1990).

Van der Voordt en Van Wegen (1991, p. 197 e.v.) onderscheiden een aantal factoren waardoor onveiligheidsgevoelens beïnvloed worden. Ten eerste de feitelijk plaatsvindende criminaliteit. Vervolgens persoonskenmerken: de ene 19

(30)

mens is banger uitgevallen dan de ander, maar ook factoren als geslacht, leeftijd, attractiviteit, etc. spelen een rol. Overigens wordt de feitelijk plaatsvindende criminaliteit beïnvloed door onveiligheidsgevoelens, omdat mensen risicover-mijdend gedrag vertonen. Ouderen komen 's avonds minder vaak buiten dan jongeren, en kunnen derhalve ook geen slachtoffer worden van bijvoorbeeld straatroof. Vervolgens is van invloed of iemand ooit zelf slachtoffer is geweest van een misdrijf, of iemand uit de directe omgeving. Ook de media spelen hierin een rol. Beroemd is de uitspraak van de Leidse criminoloog Nagel, die als

antwoord op de vraag wat gedaan kon worden aan de toenemende criminaliteit antwoordde: "U abonneren op een andere krant" (Hoefnagels, 1987).

De omgeving beïnvloedt eveneens de subjectieve sociale veiligheid. Iedereen kent wel een paar enge plekken, waar hij of zij 's avonds liever niet alleen komt. De inrichting van de openbare ruimte draagt daaraan bij: onoverzichtelijke tunneltjes, duistere steegjes, verlaten straten, (te) vrij liggende fietspaden, bouwvormen zonder 'ogen op straat', etc.

Ook de mate van verzorging en beheer van de omgeving is van belang. Factoren als vervuiling, graffiti, vernielingen en verwaarlozing roepen angstgevoelens op. Tenslotte wordt het gevoel van veiligheid bepaald door de mate waarin men vertrouwd is met een gebied. Het gebied rondom de woning wordt door veel mensen als relatief veilig ervaren, terwijl dat helemaal niet zo hoeft te zijn, en bovendien door buitenstaanders juist als een eng gebied beschouwd kan worden.

Afbeelding 2.1

20

Een vervuilde en verwaarloosde omgeving draagt bij tot gevoelens van onveiligheid

(31)

1 ._"r~

...

~.,'" '~

.... "

T' -=y ... ~ ... ~ • • , . . . ti

Het begrip sociale veiligheid is breder te omschrijven dan louter een

criminali-teitsvraagstuk. Plaatsvindende criminaliteit en de angst om slachtoffer te worden van een delict, bepalen slechts een deel van de onveiligheidsgevoelens. Deze kunnen ook veroorzaakt worden door de sociale omgeving in het algemeen, oftewel hoe andere bewoners de buurt gebruiken. Daarin spelen botsende

leefstijlen een belangrijke rol (Wuertz, 1989, en Van Delft en Van der Ven,

1989).

De toegenomen heterogeniteit in de samenleving brengt met zich dat in een buurt meer leefstijlen naast elkaar (moeten) leven. Bewoners komen in aanra-king met vele woon- en leefstijlen, zoals van drugsverslaafden, werklozen, allochtonen, studenten en 'asocialen'. Ieder heeft zijn eigen opvatting over wat normaal is en wat niet. "Een belangrijke bron van meer 'alledaagse' onveilig-heidsgevoelens is de confrontatie van bewoners met gedrag in de openbaarheid van de eigen buurt dat ze als strijdig beschouwen met hun eigen opvatting over orde en fatsoen" (Van Dieten, 1990). Botsingen tussen verschillende levenswijzen blijven niet uit en de angst voor deze botsingen bepaalt eveneens de gevoelens van onveiligheid van mensen. "Sociale onveiligheid wordt hiermee geplaatst in een breder kader van zorg om de leefbaarheid van de stad en aantasting van de kwaliteit van het bestaan van haar inwoners" (Wuertz, 1989, p. 46).

In dit ónderzoek besteden we naast vormen van daadwerkelijke criminaliteit, ook

aandacht aan gevoelens van (on)veiligheid. Daarbij gaat het zowel om angst veroorzaakt door feitelijk plaatsvindende delicten, als om algemene gevoelens van veiligheid, zoals tevredenheid met de woonsituatie, leefstijlen in een buurt, vervuiling en vandalisme, verhuiswensen en de omgang met buurtbewoners.

2.4 Ontwikkeling (kleine) criminaliteit

De groei van de kleine criminaliteit is - op langere termijn bezien - een relatief 'modern' verschijnsel. De groei van de criminaliteit zette pas goed door vanaf de

jaren zestig. In 1960 werden 128.700 misdrijven bij de politie aangegeven. In

1970 was dit meer dan verdubbeld en in 1976 verviervoudigd. Uit afbeelding 2.2 blijkt dat de stijging zich ook nadien voortzette. Vooral in het begin van de jaren tachtig steeg het aantal misdrijven explosief, met percentages van meer dan tien per jaar. Sinds 1985 treedt er een stabilisatie op.

De figuur toont tevens, dat de stijging van de criminaliteit in Nederland groter was dan in een aantal ons omringende landen. Van een relatief 'rustig' land in

de jaren zestig ontwikkelde Nederland zich tot een van de landen in Europa,

waar criminaliteit het meest voorkomt. De politiecijfers worden ondersteund door gegevens uit een internationale slachtofferenquête (Van Dijk, Mayhew en Killias, 1990). In 1988 werden meer Nederlanders slachtoffer van een delict dan inwoners uit een van de andere tien Europese landen, die meededen aan het

(32)

Afbeelding 2.2 Ter kennis van de politie gekomen misdrijven in enkele Europese landen, 1950-1990

(per 100.000 inwoners, index 1950= 1(0)

1000 '-iederland -ROO Engeland - - - --Frankrijk ... . Zweden ._._. _.-600 W.Duitsland _ .. _ .. _ .. -400 200 °ï950 1955 1960 1965 19ïO 19ï5 1980 1985 1990

Bron: Van Dijk, 1991, p. 12

onderzoek. Nederland benaderde daarmee het niveau van de VS, Canada en Australië.1

Het duurde tot de jaren zeventig aleer het probleem van de toenemende criminaliteit meer politieke aandacht kreeg. In eerste instantie van 'rechts' in Nederland, die wees op 'Amerikaanse toestanden' en pleitte voor een versterkte repressieve aanpak (meer politie, gevangenissen e.d.), later ook van de politieke linkerzijde, die zich in eerste instantie meer richtte op de noodzaak van een bredere aanpak (Van Ransbeek, 1987).

22

Naar aanleiding van dit onderzoek ontstond een polemiek in enkele dagbladen over de waarde van het onderzoek. Methodisch zou er het een en ander aan schorten (verschillen per land in percentage weigeraars, methode van telefonische enquête, vertaling van

begrippen, etc.), in de diverse landen zouden verschillende percepties van criminaliteit

gangbaar zijn (wanneer is bijv. iets een bedreiging?'), het delict 'fietsendiefstal' deed

Nederland wel erg hoog scoren (overigens bleef de score hoog zonder deze diefstallen) en

er werd vooral gevraagd naar stedelijke delicten (in Nederland is het percentage

stadsbe-woners hoog). Desalniettemin wordt erkend dat dit onderzoek een van de eerste is, dat

(33)

Aan het begin van de jaren tachtig werd uit opiniepeilingen duidelijk dat de kiezers criminaliteit het op één na belangrijkste probleem vonden (na werkloosheid). De politiek bleek eensgezind van mening dat de criminaliteit een serieus probleem is, dat om een serieuze aanpak vraagt. Niet onbelangrijk in dit verband is de invoering van de landelijke slachtofferenquêtes, zoals de Commis-sie Roethof in 1984 al in haar inleiding stelt. Uit de eerste slachtofferenquête, die in 1980 werd gehouden, bleek dat één op elke drie Nederlanders jaarlijks slachtoffer werd van een delict, een percentage dat veel mensen verontrustte. Het Interimrapport van de Commissie Kleine Criminaliteit verscheen in 1984 op een moment, dat het onderwerp midden in de belangstelling stond. In het Beleidsplan Samenleving en Criminaliteit werden één jaar later de aanbevelin-gen van de Commissie omgezet in politiek beleid. Het Beleidsplan stoelde op twee gedachten: een preventiebeleid voor de kleine criminaliteit, naast een versterkt repressief beleid voor de zwaardere criminaliteit. Deze combinatie maakte dat het criminaliteitsbeleid een breed politiek draagvlak kreeg en positief werd ontvangen (Van Ransbeek, 1987).

2.5 Achtergronden van de groei van de criminaliteit

In het Interimrapport van de Commissie Kleine Criminaliteit (Commissie Roethof) uit 1984 worden de maatschappelijke achtergronden van de groei van de kleine criminaliteit op een rij gezet. De commissie maakt onderscheid tussen drie categorieën factoren, namelijk:

a. duwende

b. aantrekkende en c. remmende factoren.

ad a. duwende factoren

Hieronder wordJ:.!LrerstaanJaclQ~e.ndi~_.Y@~jt het individu zelf komen, .. Q.f!ewel

~iSoons~ii!tenl.&:1ORUJn de vorige eeuw ëtëë<f'deÎtaÜaäöSe wëtenschapper Lombroso allerlei onderzoeken, waaruit volgens hem bleek dat misdadigers een erfelijke aanleg vertoonden tot criminaliteit. Dat was hun aan te zien: laag voorhoofd, brede onderkaak, doorlopende wenkbrauwen, linkshandigheid, etc.

(in: Content, 1978). Andere, de werkelijkheid beter benaderende,

persoonlijkheidskenmerken kunnen van medische, psychiatrische of

psychologische aard zijn. Deze kenmerken verklaren ongetwijfeld een deel van de motieven voor crimineel gedrag, maar niet de toename in de laatste decennia.

De Commissie Roethof stelt -dat een uitzondering gemaakt moet worden voor de

persoonsgebonden factor drugsverslaving. Reeds in 1979 bleek van alle opgeloste diefstallen in de stad Utrecht maar liefst 83% door druggebruikers gepleegd te zijn. De vermogenscriminaliteit in de stad Groningen wordt voor 80% aan hard-drugverslaafden toegeschreven (Wuertz, 1989, die de nota gemeentelijk drugsbe-leidiiit " 198'aanbaalt). Hierbij moeten we wel aantekenen dat druggebruikers relatief sneller tegen de lamp lopen, door hun vaak onvoorzichtige handelswijze.

23

r

--\

j

\I ,(, \

('

(34)

Ook overmatig alcoh91geb~ kan leiden tot criminaliteit. Dat blijkt onder meer

in de weekends blj,iiigwgëïegenheden en 's zomers in de vakantieoorden.

De laatste persoonsgebonden factor, die de Commissie Roethof onderscheidt, is werkloosheid. De samenhang met criminaliteit is echter niet eenduidig. Van Dijk (1991) onderscheidt twee tegengestelde tendensen. Enerzijds is door de toegeno-men welvaart de noodzaak om tot criminaliteit over te gaan verminderd (crimi-naliteit uit nooddruft), anderzijds levert een stijgende welvaart meer aanbod op (criminaliteit uit begeerte). Per saldo gaat van welvaart een opwaartse druk uit op het niveau van de criminaliteit, aldus Van Dijk.

Criminoloog Jongman uit Groningen behoort tot de groep, die stelt dat werk-loosheid duidelijk samenhangt met criminaliteit. Hij beziet criminaliteit derhalve meer vanuit de vraagzijde, vanuit de daders. Uit onderzoeken in Groningen over de periode 1960-1988 bleek dat de stijging van de criminaliteit gekoppeld was aan werkloosheid. Terwijl de criminaliteit onder mensen met een baan gelijk bleef (1960-1978) of halveerde (1978-1988), steeg die onder de baanlozen. Uit de eerste groep kwam een half procent van de mensen in aanraking met de politie, uit de laatste groep tien procent (20 keer zo veel!) (Van Noppen, 1990).

Van Dijk stelt daar tegenover, dat de stijging van de criminaliteit al een aanvang nam

in

de jaren zestig, terwijl er toen juist sprake was van volledige werkgele-genheid. De naoorlogse situatie in Zweden laat eveneens een stijging van de criminaliteit zien, die gepaard ging met een stijgende welvaart en een zo goed als ontbrekende werkloosheid.

Overigens stelt Jongman dat criminaliteit vooral veroorzaakt wordt door maat-schappelijke ongelijkheid. Financiële ongelijkheid en de achterstandssituaties van zowel jongeren als volwassenen lokken diefstal en geweld uit, aldus Jongman (in: Van Noppen, 1990).

Recente rassenreUen in Frankrijk en België worden ook teruggevoerd op sociale ongelijkheid. De betrokkenen, vaak Noord-Afrikanen, voelen zich achtergesteld en hebben het idee dat er niets voor hen gebeurt. Deze 'rassenreUen' worden daarom ook wel als 'klassenreUen' betiteld.

Een persoonsgebonden oorzaak, die niet in het rapport van de Commissie Roethof naar voren komt, ligt in verveling en het gebrek aan toekomstperspec-tieven. Jongeren spijbelen of gaan helemaal niet meer naar school en hebben daardoor weinig kansen voor later. Vrije tijd is er echter in overvloed, welke doorgebracht wordt in verveling. Deze uitzichtloze situatie stimuleert het gebruik van alcohol en drugs en dit bevordert wederom de criminaliteit. Ten dele berust de innerlijke weerstand tegen normoverschrijdend gedrag op de sociale verban-den waarin de jongere is opgenomen: "Wat zullen ze er thuis van zeggen? Word

ik van school gestuurd als dit uitkomt?". Het gebruik van drugs en alcohol verzwakt deze verbanden belangrijk; het is immers juist bedoeld om deze verbanden 'even te vergeten'.

(35)

Afbeelding 2.3

! 1,.J! bl i!!4!a.II,IJl 1.&144" ' ti

Sinds 1960 is het aantal geregistreerde diefstallen en inbra-ken vertienvoudigd.

ad b. aanf!gkkende--factoren

_Een-.twéêde...g[Q_~I>_J!.ç!oren, die criminaliteit bevorderen. yolg~~ .. <i~_Ç2~!IlÏssie

Ro..el1!.Qf,-_~Ütl_._de._._aapir:ekkeiidê~.-façtQr~A.···-~...Js...de...gelegeDbejdstb.eQrie

gebaseerd, die zich voor~L.~p. .. ~~.!~rig~_.<1.~!~C!~I.Lri.Çh.t:,-'d~_.ge1egenheid.JJl~t de

~ Deze theorie moet een verklaring bieden voor met name zaken als winkeldiefstal ('het ligt voor het grijpen'), fietsendiefstal en autoinbraak. Wel-vaart heeft ertoe geleid dat het bezit aan luxe goederen (zoals televisies, videorecorders, hifi-apparatuur, auto's, cheques, dure fietsen en dure kleding) sterk toegenomen is. Er valt meer te halen, al blijkt telkens weer dat diegenen, die dat dan ook gaan halen, uit de lagere sociale milieus komen (Van Dijk,

1991).

(36)

De gelegenheidstheorie bekijkt criminaliteit vooral vanuit de aanbodzijde, in tegenstelling tot de persoonsgebonden factoren, die hiervoor ter sprake kwam. De toegenomen welvaart wordt als belangrijkste bron van criminaliteit gezien. Van Dijk (1991) stelt dan ook dat de stijging van de criminaliteit gezien moet worden als de keerzijde van de toegenomen welvaart.

Als een ander type aantrekkende factor zou beschouwd kunnen worden de toegenomen mogelijkheden om overlast bij buren te veroorzaken. In het bijzonder geldt dit voor geluidsoverlast. Uit onderzoek blijkt dat contactgeluid (van buren afkomstig) na het verkeer als voornaamste bron van overlast be-schouwd wordt (Consumentenbond, 1988). Vaak wordt gedoeld op muziekover-last, veroorzaakt door hifi-installaties die in staat zijn 'de flat op te blazen', gevolgd door hondenoverlast. Het bezit van honden, juist in woningen die daar eigenlijk niet voor geschikt zijn (flats), kan eveneens forse overlast veroorzaken. Zowel het hondenbezit als het bezit van hifi-installaties is veel groter dan pakweg twintig jaar geleden.

In relatie tot de gebouwde omgeving concludeerde Coleman in 1985 dat verschil-lende vormen van verval in een bepaalde vaste volgorde voorkomen. Verval trekt verder verval aan. Eerst is er rommel, dan volgt graffiti, dan vandalisme en tenslotte uitwerpselen. (In de Nederlandse situatie mogen we veronderstellen dat het verschijnsel hondepoep iets eerder in de rij voor zal komen.) In paragraaf 2.3 constateerden we reeds dat mensen zich in een verloederde en verwaarloosde omgeving onveiliger en minder op hun gemak voelen.

ad c. remmende factoren

Q~J

...

fw.e~g!l~i!!,.y~ remmel1.'!~_l~ctoren vormt de derde groep

criminaliteitsbe-vorderende factoren,-Che"oe CommiSSleKlêliie' Crifiiiriälifeiröndëisèneiat.

Na

de vraag (ad a.) en het aanbod (ad b.) ligt hier de nadruk op de omgeving, waarin criminaliteit al dan niet plaatsvindt. Binnen die omgeving bekleedt het toezicht een centrale plaats. Toezicht van ouders over hun kinderen, onderwijzers over leerlingen, bewoners over medebewoners, enz.

Eén generatie geleden was het niet nodig om fietsen met kettingen aan lantaarn-palen te bevestigen. Zeker buiten de steden werden fietsen niet eens op slot gezet. Tramhuisjes en telefooncellen uit die tijd waren beglaasd en schoon en bleven dat ook. De id~ën.--Yan,-de-Comm.i.ill~_,RQethot:zUn mede geënt op de sociale cOI!!role-:tïie()rie~_..di~$~Introduceerd is door Hirsêhilii

1 96(T

'

(zlè"OOR

Zwa:neiïb~g, 1990). Hirschi draaide de waag om. 'Niet: wäároni' is iemand crimineel, maar: waarom is iemand niet crimineel. De remmende factoren verwijzen naar de sociale.contfQJ~Jlt~Qrie. . '--....

Sociale controle is een vorm van toezicht en vormt een remmende factor voor een potentiële crimineel. Social~..rontrole is op-verschillendtL!!l.@Îeren in te delen. Bij de start van dit onderzoek hebben Bentvelsen en Van der Zon oIidêrScheid gemaakt_tuss~1!)nfO!l!l~Je--' __ ~Ë!.DÎ-formele en formele cQ.~ltrole (1987). Irif0riÎJ.eii~'Çöiiiroré"~~~.!!I!_~~,o!.,.~e~OJ:lerS

"

e

.

n

"piisslintiiï,'~~~Ffo~-controle door mensen, die door hun werk of functie aanwezig zijn, maar wier taak niet

,_ ...•....

,

.

-26

1

: I I

I

(37)

het uitoefenen van controle op criminaliteit is (de Commissie Roethof noemt dit

functioneel toezicht) en tenslotte de formele controle door mensen wier taak het

uitoefenen van controle is.

De Commissie Roethof legt de nadruk op het wegvallen van de informele

sociale controle. Ze onderscheidt drie hoofdlijnen waardoor dit informele

toezicht in de loop der jaren langzaam is afgenomen.

De

eerste hoofdlijn bevat

economische factoren. Door de toegenomen welvaart steeg de aanwezigheid van grote hoeveelheden kostbare goederen. Dit sluit aan bij de gelegenheidstheorie: er viel steeds meer te halen. De samenleving werd op veel gebieden grootschali-ger en daardoor anoniemer.

Een belangrijke sociale factor, de tweede hoofdlijn, was de opbouw van de verzorgingsstaat. De overheid nam steeds meer taken van de mensen over. Het zogenaamde 'maatschappelijk middenveld' maakte steeds meer plaats voor

professionele diensten, iets waaraan de 'ontzuiling' sterk bijdroeg.

Als derde, en eigenlijk belangrijkste factor in verband met de toegenomen kleine criminaliteit, onderscheidt de Commissie Roethof en in haar kielzog de nota Recht in Beweging uit 1990, culturele factoren: "In samenhang met de eerstge-noemde economische en maatschappelijke ontwikkelingen is het overheersende

normenstelsel gaandeweg van karakter veranderd. De Nederlandse cultuur is

minder hiërarchisch geworden." De Swaan typeerde reeds in 1979 deze verschui-ving als de overgang van een bevelshuishouding naar een onderhandelingshuis-houden: de normen worden niet meer door ouders en andere autoriteiten opgelegd, maar worden in onderling overleg vastgesteld. Normen zijn niet meer vanzelfsprekend, maar staan ter discussie. Zwartrijden (in bus en tram), zwartkij-ken (t.v.), door rood licht fietsen of lopen, afval op straat gooien of de hond op de stoep laten poepen vormen voor veel mensen geen overtreding (meer). Rechtsregels, die deels op dergelijke normen gebaseerd zijn, staan ter discussie: 'Hun rechtsstaat is de onze niet', is een kreet die bijvoorbeeld bij de kraakbe-weging in zwang was.

Inherent aan deze ontwikkeling is dat de eigen verantwoordelijkheid groeit; mensen moeten immers meer zelf beslissen. Deze ontwikkeling past bij de toegenomen emancipatie en individualisering van de jeugd. Jongeren, maar ook ouderen, worden steeds mondiger en zijn zich goed bewust van hun al dan niet vermeende rechten. Vuijsje (1989) concludeert dat deze mondigheid vooral uit eigenbelang voortkomt en leidt tot wat hij noemt amoreel individualisme. Eigen rechten worden weliswaar goed in de gaten gehouden, maar plichten schieten erbij in. Allerlei vormen van controle door autoriteiten zijn verdwenen, in de verwachting dat de mensen het onderling zelf zouden kunnen regelen. De Commissie Roethof heeft het in dit verband over versterking van de gemeen-schapszin. Het onderling regelen blijkt echter niet te gebeuren. Vuijsje noemt in dit kader het 'prisoners dilemma' voor een willekeurige burger: een situatie waarin de initiatiefnemer het risico loopt en derhalve niemand wat doet (bijv. ingrijpen bij een misdrijf), waardoor iedereen er tenslotte slechter van wordt. Hij ziet een rol voor de overheid in het doorbreken van dit dilemma. Overheid en politie moeten laten zien wat de norm is. De overheid moet het 'gat' dempen,