De naoorlogse woningraad onderzocht: Een trend en programmeringsstudie

De naoorlogse woningvoorraad onderzocht

n ..0 ... CDa LtJO 0..0 0 0

De naoorlogse woningvoorraad onderzocht

een trend en programmeringsstudie

Redactie:

E.H. Klijn/H.M. Koolma

Delftse Universitaire Pers/1987

BIBLIOTHEEK TU Delft

P 2219 6026

Uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers Stevinweg 1

2628 CN Delft

Telefoon (015) 78 32 54

In opdracht van:

RIW instituut voor volkshuisvestingsonderzoek Stevinweg 1

2628 CN Delft

Telefoon (015) 783046

CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Naoorlogse

De naoorlogse woningvoorraad onderzocht: een trend en programmeringsstudie / E.H. Klijn, H.M. Koolma (red.) ; Delft: Delftse Universitaire Pers. -111.

Uitg. in opdracht van RIW-Instituut voor volkshuisvestingsonderzoek.

Studie in opdracht van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. -Met lit. opg. ISBN 90-6275-307-8

SISO 314.1 UDC 351.n8.5(492)(091) NUGI 655 Trefw.: woningbouw; Nederland; geschiedenis.

Copyright © 1987 by Delft University Press, Delft, The Netherlands No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher:

INHOUD

Voorwoord van de auteurs

Ten geleide van de opdrachtgever

DEEL A TRENDSTUDIE 2 2.1 2.1.1 2.1.2 2.2

Inleiding: aanleiding voor een trend en programmeringsstudie

Trends in onderzoek en literatuur

Enkele kwantitatieve trends in onderzoek en literatuur Naoorlogse woningvoorraad: een stijgende belangstelling Behandelde aspecten in de literatuur

Enkele kwalitatieve kanttekeningen bij de bestudeerde literatuur

2.3 De relatie tussen beleid en onderzoek:

3 Woningmarktproblemen

3.1 Ontwikkelingen op de woningmarkt: een probleemanalyse 3.1.1 Gewijzigde verhoudingen

3.1.2 Gevolgen van ontwikkelingen op de woningmarkt 3.1.3 De ontwikkeling van de woningproduktie

3.2 3.3

4

Actoren en oplossingsrichtingen Onde~zoek: witte plekken en gebruik

Sociale en woontechnische problemen in naoorlogse complexen 4.1 Sociale en woontechnische problemen in de naoorlogse voorraad:

een probleemanalyse 9 10 13 15 15 16 18 27 28 33 33 33 35 36 37 39 43 43

4.1.1 Devaluatie van naoorlogse complexen 43

4.1.2 Sociale en maatschappelijke problemen in naoorlogse complexen:

4.1.3 Probleembenaderingen van verschillende actoren 51

4.2 Oplossingsr ichtingen 53

4.2.1 Bouwkundige en stedebouwkundige maatregelen 53

4.2.2 Sociale oplossingsrichtingen 55

4.2.3 Keuzeprobleem en barrières 56

4.3 Onderzoek: Witte plekken en gebruik 58

5 Exploitatieproblemen 61

5.1 Negatief exploitatieverloop: een probleemanalyse 61

5.1.1 Complexen met exploitatietekorten 62

5.1.2 Achterblijvende baten:

huurderving en prijs-/kwaliteitsverhouding 62

5.1.3 Te hoge lasten: kosten en dekkingsmiddelen van instandhouding 64

5.1.4 De verbeteringsingrepen 68

5.1.5 De financiele positie van de beheerders 71 5.1.6 Verschil tussen exploitatiemodel en feitelijk

exploi tatiever loop 73

5.1.7 De aanname van de verevening van de financiele middelen 74

5.2 Actoren en oplossingsrichtingen 75

5.3 Onderzoek: witte plekken en gebruik 77

6 Conclusies 81

6.1 Problemen in de naoorlogse woningvoorraad 81

6.2 Van een nationale naar een lokale aanpak? 83

6.3 Trends en witte plekken in onderzoek 84

6.4 Functie en gebruik van onderzoek 86

7 Noten bij de trendstudie 89

VOORWOORD VAN DE AUTEURS

In dit boek wordt een verslag gedaan van een onderzoek dat het RIW -instituut voor volkshuisvestingsonderzoek uitvoerde in opdracht van de Directie qnderzoek en Kwaliteitszorg (DOK) van het Directoraat- Generaal van de Volkshuisvesting (DGVh). De bedoeling van het onderzoek was om door middel van een bestudering van onderzoek en literatuur, trends en witte plekken te achterhalen in het onder-zoek over de naoorlogse woningvooraad.

In de eerste plaats willen we de begeleidingscommissie, bestaande uit drs. J. Verhoef, drs. J. W. Th. van Doormaal en F.H. van Gigch bedanken voor hun commentaar tijdens het onderzoek. Daarnaast willen we dr. P.P.J. Houben bedanken voor zijn commentaar en coördinerende rol tijdens het onderzoek.

Verder willen we een groot aantal andere mensen bedanken die tijdens het onder-zoek behulpzaam zijn geweest. In het bijzonder geldt dat voor de onderonder-zoeksinstitu- onderzoeksinstitu-ten en beleidsactoren die gereageerd hebben op ons verzoek om informatie, mensen die hebben deelgenomen aan de panelgesprekken, mevr. J. Don van de bibliotheek van DG Vh en niet in de laatste plaats het secretariaat en anderen binnen het RIW die in de totstandkoming van dit rapport een rol hebben gespeeld. Speciaal C. T.J. Lucassen en F. Wind moeten hier worden genoemd.

Uiteraard ontslaat dit groot aantal betrokkenen de auteurs niet van de verantwoor-delijkheid voor de inhoud van deze publikatie

TEN GELEIDE VAN DE OPDRACHTGEVER

De Directie Onderzoek en Kwaliteitszorg (DOK) van het Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting (DGHV) heeft enkele instituten gevraagd om op deelterreinen van de naoorlogse problematiek een inventarisatie te maken van verricht onderzoek en verschenen literatuur op het betreffende deelgebied.

Het RIW-instituut voor volkshuisvestingsonderzoek heeft zich bezig gehouden met de onderwerpen woningmarkt, de sociale en woontechnische problemen en de exploitatieproblemen.

In de studie van het RIW is ook ingegaan op de relatie tussen het verrichte zoek en het gevoerde beleid. De daarin doorklinkende mening over de relatie onder-zoek - beleid is en blijft voor rekening van de onderonder-zoekers. Dat doet echter niets af aan de omvang en kwaliteit van de inventarisatie.

De Directeur Onderzoek en Kwaliteitszorg, C.M. Richter.

DEEL A

1 INLEIDING: AANLEIDING VOOR EEN TRENT)- EN PROGRAMMERINGSSTUDIE

De problematiek van de naoorlogse woningvoorraad is in de laatste tijd steeds meer een thema geworden dat de aandacht van het beleid opeist. Alhoewel het thema, zo kan men wel stellen, bijzonder publiciteitsgevoelig is, staat de kennis van deze pro-blematiek en het onderzoek ernaar nog in de kinderschoenen. Het enige wat zeker lijkt is dat het hier om een vrij gecompliceerde problematiek gaat met financiële implicaties. Belangrijke problemen betreffen de bouwtechnische gebreken, proble-men met betrekking tot leegstand en beheerprobleproble-men die verbonden zijn met de woningmarkt en de positie van complexen op de woningmarkt en exploitatieproble-men.

Teneinde een verantwoord onderzoeksprogramma te ontwikkelen wilde het Directo-raat-Generaal van de Volkshuisvesting (DG Vh) een inzicht kr ijgen in de belangr ijk-ste resultaten van het in de laatijk-ste jaren verrichte onderzoek, en een beknopte ver-handeling over de problemen in de naoorlogse woningvoorraad. De uitvoering van een analyse van de bouwtechnische problemen werd opgedragen aan het Bouwcen-trum; de analyse van overige problemen, in eerste instantie globaal aangeduid als problemen met betrekking tot exploitatie en beheer werd toegewezen aan het RIW. Als probleemstelling voor deze trend- en programmeringsstudie lagen de volgende probleemstellingen ten grondslag:

1 Welke trends zijn er in het onderzoek naar het beheer en de exploitatie van de naoorlogse woningvoorraad, met name van de moeilijk verhuurbare complexen, waarneembaar?

2 In hoeverre en op welke wijze werd het door DGVh ten aanzien van dit onderwerp ingekochte onderzoek benut in het beleid?

3 Hoe kan in het licht van de resultaten van verricht onderzoek, beleidsuitspraken en signalen uit de praktijk in grote lijnen de problematiek van de naoorlogse wo-ningvoorraad geschetst worden?

4 Welke zijn de witte plekken in onderzoek, beleid en praktijk en welke verschillen en overeenkomsten zijn er in visie op de problematiek?

5 Welke is de onderzoeksbehoefte gezien vanuit het ontwikkelde of nog te ontwik-kelen beleid van de rijksoverheid, lagere overheden en belangenorganisaties? 6 Welke onderwerpen dienen binnen een bepaald beleidskader nader onderzocht te

worden en waarom?

De eerste vier probleemstellingen hebben betrekking op het 'trendgedeelte' (deel A van het rapport) van het onderzoek en de laatste twee op het 'programmeringsge-deelte' (deel B van het rapport).

In een nadere afbakening van het onderzoek voor het eerste gedeelte, de trendstu-die (deel A), werd met de begeleidingscommissie afgesproken dat een aantal deelge-bieden die bij problemen in de naoorlogse woningvoorraad van belang waren cen-traal zouden staan. Het betrof de woningmarkt, woontechnische en sociale proble-men en exploitatieprobleproble-men.

Voor een trendstudie zijn twee zaken essentieel, namelijk een inventarisatie van de bestudeerde literatuur naar kenmerken en behandelde aspecten en een verhandeling en analyse van de problemen met betrekking tot de naoorlogse woningvoorraad en het leggen van een relatie van die problemen met het uitgevoerde onderzoek. Ten behoeve van het eerste is van alle voor de problematiek van de naoorlogse

wo-ningvoorraad relevante onderzoeken en overige literatuur (hoofdzakelijk gepubli-ceerd sinds 1983) een globale inventarisatie gemaakt. Het resultaat daarvan is weergegeven in hoofdstuk 2.

In drie volgende hoofdstukken wordt aan de hand van het onderzoek en de overige literatuur dieper ingegaan op de problematiek.

In hoofdstuk 3 komen woningmarktaspecten aan de orde zoals de relatie tussen nieuwbouwprogrammering en leegstand, het inlopen van het kwantitatieve woning-tekort in segementen van de woningmarkt en de door de inkomensontwikkeling

groeiende kloof tussen effectieve woningvraag en woningbehoefte.

Hoofdstuk 4 behandelt woontechnische en sociale problemen en gaat in op aspecten als de prijs-/kwaliteitsverhouding, bewonersvoorkeuren en gebruik van woningcom-plexen, segregatie en een complexgewijze concentratie van probleemgroepen, uit-voering van de woonruimteverdeling en beheers- en verbeteringsmaatregelen op

complexni veau.

Een dalend exploitatieverloop bij complexen van woningcorporaties en gemeenten staat centraal in hoofdstuk 5. Het uiteenlopen van opzet en exploitatie-rekening, van onderhoudsnormen en onderhoudsuitgaven van afzonderlijke corpora-ties, de financiële verevening op instellingsniveau, de consequenties van de verbete-ringsregeling voor de financiële positie van de sociale beheerders en exploitatieas-pecten van de huurprijsvaststelling in de naoorlogse voorraad zijn asexploitatieas-pecten die de revue passeren.

In elk van deze drie hoofdstukken wordt ook een inventarisatie gemaakt van oplos-singsrichtingen die in de beschouwde literatuur aangegeven worden. Aan de einden van deze hoofdstukken zal worden aangegeven waar per deelgebied nog witte plek-ken bestaan, en hoe er van de verrichte onderzoeplek-ken gebruik gemaakt is door het DGVh, afgaande op interne notities van de bij de onderzoeken betrokken ambtena-ren. De trendstudie besluit met conclusies in hoofdstuk 6. Het spreekt vanzelf dat de aangegeven problemen en witte plekken uitsluitend voortkomen uit bestudering van" onderzoek en literatuur. Praktijkervaringen zijn niet onderzocht.

2 TRENDS IN ONDERZOEK EN LITERATUUR

De volkshuisvesting is de afgelopen jaren een probleem rijker geworden: naoorlogse woningcomplexen in verval. Het is een probleem dat behoorlijk tot de verbeelding spreekt. De landelijke pers vindt er regelmatig stof in voor aangrijpende verhalen. Het woord betonrot is uitgevonden en gemeengoed geworden. Gemor tegen de 'mo-derne revolutiebouw', aversie tegen hoogbouw, ergernis over vandalisme en onder-huidse discriminatie zijn sentimenten die door deze verhalen beroerd worden. De uitzetting van bepaalde groepen bewoners en de sloop of "aftopping" van naoorlogse complexen zouden een culminatie vormen voor de publieke belangstelling.

Niet alleen de pers maar ook onderzoekers en beleidsactoren hebben problemen in de naoorlogse woningvoorraad opgepakt. Studiedagen zijn georganiseerd en de mo-len van gegevensverzamelingen en rapportages is in beweging gekomen. Zij hebben een groot onderzoeksveld aangeboord; het gaat immers om ongeveer 3,5 miljoen woningen waarvan de helft in bezit en beheer is bij woningcorporaties, gemeenten en rijk. Met de probleem inventarisaties lijkt veel energie gestoken te worden in het overtuigen van een voorname beleidsactor , namelijk de rijksoverheid. De publikaties van de onderzoekers en beleidsactoren op het terrein van de naoorlogse

woningvoor-raad zijn hier op zich weer aan een inventarisatie en een beperkte analyse onder-worpen.

In dit hoofdstuk zullen enkele trends worden besproken zoals die uit de bestudeerde literatuur naar voren komen. Na een paragraaf over enkele kwantitatieve trends in literatuur en onderzoek volgen paragrafen met kwalitatieve kanttekeningen bij de bestudeerde literatuur en over de relatie tussen onderzoek en beleid.

2.1 Enkele kwantitatieve trends in onderzoek en literatuur

Om een globaal inzicht te krijgen in de aard van de bestudeerde literatuur is van el-ke publikatie een korte inventarisatie gemaakt. Bij die inventarisatie is onder ande-re gekeken naar de aard van de publikatie (tabel 2.1), de invalshoek (wordt uitdruk-kelijk op de naoorlogse woningvoorraad ingegaan of niet), de actoren die in de pu-blikatie behandeld worden en de aspecten die aandacht krijgen in de pupu-blikatie. Vanzelfsprekend gaat het hier om niet meer dan een globale indicatie van de ruim 300 publikaties die voor deze studie zijn bestudeerd. Ook moge duidelijk zijn dat in deze inventarisatie het lopend onderzoek niet is meegenomen. Alhoewel het thema-tische bereik van de publikaties zeer ruim was is hier natuurlijk niet sprake van een representatieve steekproef van de volkshuisvestingsliteratuur. Dat was ook niet

be-oogd. Bij de selectie van zowel onderzoeken uitgevoerd in opdracht van het Direc-toraat-Generaal van de Volkshuisvesting (DGVh) als bij de selectie van ander onder-zoek, artikelen etc. is gekeken of de publikaties relevante aspecten bevatten voor de problemen in de naoorlogse woningvoorraad. Ook als de raakvlakken met proble-men in de naoorlogse woningvoorraad bij lezing gering waren, zijn de publikaties in de inventarisatie opgenomen. Ondanks de omvang van de inventarisatie hebben wij niet de pretentie dat alle relevante literatuur over de naoorlogse woningvoorraad is verwerkt. Verder blijven de gekozen indelingen altijd arbitrair. Zeker omdat de pu-blikaties soms zeer ongelijksoortig van opzet en omvang zijn. Om dit globale karak-ter te benadrukken hebben wij in sommige tabellen met marges gewerkt. Voor het doel van het onderzoek, het krijgen van een globaal beeld van het onderzoek en de literatuur die (zijdelings) betrekking heeft op de naoorlogse woningvoorraad, is dit voldoende. Andere gebruiksdoelen kan deze inventarisatie echter niet vervullen. In tabel 2.1 is de li tera tuur naar aard gerangschikt.

Tabel 2.1 Aard van verwerkte onderzoeksliteratuur x) Tijdschriftartikelen

Onderzoek verricht in opdracht van DGVh Overige onderzoeksrapporten

Beleidsrapporten Boeken

Verslagen studiedagen, journalistieke impressies etc. Totaal 161 82 13 18 Ij. 37 315 x) In de literatuurlijst (zie deel C) staan meer publikaties vermeld. Dit heeft te maken met het feit dat ook algemene achtergrondliteratuur is vermeld, die niet is geïnventariseerd en met het feit dat op een later tijdstip nog aanvullende (vooral nieuwe) literatuur is geraadpleegd.

Uit tabel 2.1 blijkt dat de categorie artikelen een belangrijk aandeel in de bestu-deerde literatuur vormt. Een andere grote categorie is het onderzoek in opdracht van DVGh. De trends die naar aanleiding van de bestudeerde literatuur kunnen wor-den onderscheiwor-den worwor-den zo dus vrij sterk bepaald door de artikelen. Deze artike-len zijn echter relatief vaak gebaseerd op onderzoek, of geschreven naar aanleiding van onderzoek 1). In tamelijk veel gevallen betreffen deze onderzoek dat maar wei-nig publiciteit heeft gehad of intern onderzoek (bijvoorbeeld van koepelorganisaties van woningcorporaties). Hierom kan gesteld worden dat de inventarisatie van de be-studeerde literatuur, ondanks het grote aandeel van artikelen, toch een redelijk beeld geeft van de trends in afgesloten onderzoek.

2.1.1 Naoorlogse woningvoorraad: een stijgende belangstelling

Allereerst kan uit de inventarisatie van de literatuur worden opgemaakt in welke

mate problemen met betrekking tot de naoorlogse voorraad behandeld zijn. Uit ta-bel 2.2 blijkt dat de naoorlogse voorraad zich de afgelopen drie jaar in een toene-mende belangstelling mag verheugen. Niet alleen konden wij in het algemeen steeds meer publikaties vinden die relevant waren (of leken) voor de problemen in de na-oorlogse voorraad, maar ook nam het aantal publikaties dat uitdrukkelijk op deze problematiek betrekking had toe. Overigens is hiermee over de kwaliteit van de pu-blikaties niets gezegd.

Tabel 2.2 Aantal publikaties met invalshoek naoorlogse woningvoorraad en totaal aantal publikaties, naar jaar

Expliciet naoorlogse woningvoorraad Naoorlogse woningvoorraad

+ overige publikaties

(= totaal per jaar)

1983 1984

6 33

48 92

x) inclusief publikaties uit andere jaren dan 1983 - 1985.

1985 Totaal x)

58 101

152 315

Vergelijken we het onderzoek dat in opdracht van de Directie Onderzoek van DGVh is verricht met de rest van de literatuur en het onderzoek dan valt op dat deze toe-genomen belangstelling voor de naoorlogse voorraad zich nog maar weinig weer-spiegelt in dat DG Vh-onderzoek.

Tabel 2.3 Aantal verwerkte onderzoeken in opdracht van DGVh, met invalshoek naoorlogse woningvoorraad, naar jaar

Expliciet naoorlogse woningvoorraad Naoorlogse woningvoorraad

+ overige publikaties

(= totaal per jaar)

1983 1984

2 2

17 25

x) inclusief publikaties uit andere jaren dan 1983 - 1985.

1985 Totaal x)

9

32 82

Van de 82 door ons bestudeerde DGVh onderzoeken hebben in totaal slechts 9 onder-zoeken betrekking op de naoorlogse wonfngvoorraad. Wel moet opgemerkt worden dat het aantal onderzoeken dat betrekking heeft op de naoorlogse woningvoorraad in het lopend onderzoek groter is. In zoverre komt de toegenomen aandacht voor de naoorlogse woningvoorraad dus ook in het DGVh-onderzoek tot uiting.

Een andere manier om de populariteit van de de naoorlogse woningvoorraad af te meten is te kijken hoe vaak in de literatuur aan specifieke complexen aandacht

ge-schonken wordt. Deze beschouwingen betreffen namelijk vrijwel altijd naoorlogse complexen met 'overmatige' problemen als leegstand, vandalisme, gebreken en ex-ploitatietekorten. Uit tabel 2.4 is te zien dat het aantal publikaties dat aandacht besteedt aan een of meer complexen met problemen in de afgelopen drie jaar aan-zienlijk is gestegen. In de literatuur komen nu niet alleen meer de problemen van de Bijlmermeer aan bod maar ook van een groot aantal andere naoorlogse complexen (Jagershoven in Helmond, torenflats in Morgenstond (den Haag), Hoogvliet, flats in Middelburg, Breda-Noord, Tilburg, de Meenthe in Leeuwarden etc.).

Tabel 2.4 Aantal publikaties met een behandeling van naoorlogse complexen in problemen, naar jaar

Aantal publikaties met complexen Aantal publikaties met zowel behandeling van complexen als van naoorlogse problematiek in het algemeen 1983 13

o

1984 21 9 x) inclusief publikaties uit andere jaren dan 1983 - 1985.

1985 Totaal x)

45 84

21 35

Ook blijkt uit tabel 2.4 dat bij het schrijven over verschillende complexen steeds meer een relatie wordt gelegd met problemen in de naoorlogse woningvoorraad in het algemeen.

2.1.2 Behandelde aspecten in de literatuur

Bekijken we de verdeling van aspecten die in de literatuur worden behandeld (Tabel 2.5) dan vallen verschillende zaken op. Als hoofdzaak 2) nemen vooral de woning-markt en het thema van verbetering en hergebruik belangrijke plaatsen in. Onder dat laatste thema vielen niet alleen beschouwingen over verbetering van de voor-raad in het algemeen maar ook verbeteringen in relatie tot geconstateerde proble-men, zoals bouwkundige maatregelen tegen vandalisme en de aftopping van flats. In

beide gevallen ging het meestal om concrete aanbevelingen en praktische beschou-wingen over de verbetering van de bestaande voorraad.

Andere aspecten die in de literatuur redelijke aandacht hebben gekregen, kregen deze aandacht vooral als bijzaak. Aandacht als bijzaak is voor een deel toe te schrijven aan het aandeel van de artikelen in de inventarisatie van de literatuur. Opvallend weinig aandacht wordt er in de literatuur besteed aan beheer en admini-stratiekosten, woningtoewijzing, woontechnische gebreken (als hoofdzaak) en (buurt)beheer. Verder is opvallend dat bouw technische gebreken ondanks het feit dat deze geen onderdeel zijn van deze studie, toch nog zo vaak aan bod komen. Dit is een aanduiding voor de belangrijke plaats die dit aspect inneemt in de literatuur.

Publikaties met aandacht voor de exploitatieopzet en -resultaten waren zo schaars dat een inventarisatie op dit aspect afzonderlijk, weinig toegevoegd zou hebben aan het beeld van de aandachtsvelden. Dit aspect is nu opgenomen in het verzamel-aspect financiering/finaciële positie beheerders.

Tabel 2.5 Aantal publikaties met aandacht voor aspecten als percentage van to-taal aantal publikaties

Aspecten Woningmarkt

Ligging/Ruimtelijke factoren Financiering/Fin. pos. beheerders Onderhoud(sui tga ven)

Beheers- en administratiekosten Huurderving/ -achterstand/W oonlasten Leegstand

Doorstroming/Verhuisgeneigdheid Woningtoewijzing/Inplaatsing Woontechnische gebreken (overlast) Hoogbouw Sociale samenstelling Vandalisme (Buurt)Beheer Verbetering/Hergebruik Bouwtechnische gebreken 0- 5%

=

0 5 - 10%

=

00 10 - 15%

=

000 Hoofdzaak 0001 00 000 000

o

000 00 00 00

o

00 00 00 00 000 . . 000 15 - 20%

=

0001 Bijzaak 0001 000 0001 0001 00 0001 000 000 00 0001 000 0001 000

o

000 0001 20 -.% = 000 . . De verdeling van de in de literatuur behandelde aspecten per jaar is weergeven in figuur 2.1. Snelle stijgers zijn woningmarkt, financiering/financiële positie beheer-·

ders, onderhoud(suitgaven), verbetering en hergebruik (als hoofdzaak) en hoogbouw en doorstroming (als bijzaken). In zekere mate houdt de stijging van deze aspecten gelijke tred met de stijging van het aantal publikaties. Het aantal geïnventariseerde publikaties uit 1985 is ongeveer driemaal zoveel als in 1983 en het aantal van 198~ ongeveer viermaal zoveel.

Als we de verdeling van aspecten bekijken in de literatuur die niet en wel uitdruk-kelijk ingaan op de naoorlogse woningvoorraad (tabel 2.6 en 2.7) dan vallen enkele zaken op. Het aantal behandelde bijzaken neemt sterk toe als alleen gekeken wordt naar publikaties die de naoorlogse voorraad als invalshoek hebben (tabel 2.6). Ge-deeltelijk is dit verklaren met het gegeven dat bij deze publikaties verhoudingsge-wijs veel artikelen zitten. Een andere verklaring is echter dat de beschouwingen vaak nog weinig diepgang hebben ('alles hangt met alles samen'). Verder is opval-lend, maar ook te begrijpen, dat aspecten als financiering/financiële positie beheer-ders en onderhoud relatief veel aandacht'krijgen. Dit is gezien de problemen in de naoorlogse woningvoorraad namelijk niet verwonderlijk. In hoofdstuk 5 wordt aan deze problemen meer aandacht besteed. Sociale aspecten krijgen zowel in publika-ties die wel als in publikapublika-ties die niet expliciet aandacht besteden aan de naoorlogse woningvoorraad vrij weinig aandacht. Alleen het aspect vandalisme scoort in de eerste catagorie wat hoger. Dit is opvallend omdat de sociale problemen door de

30 20 10 30 20 10 30 20 10 30 20 10

figuur 2.1 Trends in belangstelling voor aspecten in de literatuur

Woningmarkt 1983 1984 1985 Beheers- en administratiekosten 1983 1984 Woningtoewijzingl lnplaatsing 1985

.1IJ

1983 1984 Vandalisme 1983 1984 _ Hoofdzaak

o

Bijzaak 20 1985 1985 Liggingl Ruimtelijke factoren 1983 Huurderving! -achterstand! Woonlasten 1983 1984 1984 Woontechnischegebreken (overlast) 1983 1984 (Buurt}Beheer 1985 1985 1985

•

1983

l='l

1984 1985 Financiering!

Fin. pos. beheerders

1983 Leegstand 1983 Hoogbouw 1983 Verbetering! Hergebruik 1983 1984 1984 1984 1984 1985 1985 1985 1985 Onderhoud(suitgaven) 1983 1984 Doorstroming! Verhuisgeneigdheid 1983 1984 Sociale samenstelling 1983 1984 Bouwtechnische-gebreken 1983 1984 1985 19K5 1985 1985

verhalen over allerlei probleemcomplexen zoals de Bijlmermeer en Jagershoven wel sterk het imago van problemen in de naoorlogse woningvoorraad bepalen. Op deze aspecten wordt in hoofdstuk 4 uitvoeriger ingegaan. Verder krijgt de woningmarkt als bijzaak veel aandacht in publikaties die op de naoorlogse woningvoorraad ingaan. Het betreft hier meestal korte beschouwingen over de verschuiving van een aanbie-dersmarkt naar een vragers markt en over het feit dat deze verschuiving gevolgen heeft voor de positie van bestaande woningen op de markt. Deze ontwikkelingen krijgen aandacht in hoofdstuk 3. Verder krijgen problemen met betrekking tot hoog-bouw als hoofdzaak in de literatuur die aandacht besteedt aan de naoorlogse voor-raad vaker aandacht. Gezien het feit dat juist in de hoogbouw zich relatief vaak problemen voordoen is dat niet verwonderlijk. Opvallend is de tamelijk geringe a~ln­

dacht voor woontechnische problemen. Als bijzaak krijgen deze problemen nog wel aandacht. Op de hoogbouw en de woontechnische gebreken wordt uitvoeriger inge-gaan in hoofdstuk 4. Ook de grotere aandacht voor verbetering en hergebruik in de betrokken publikaties ligt in de lijn der verwachtingen.

Tabel 2.6 Aantal publikaties met aandacht voor aspecten èn met invalshoek de na-oorlogse woningvoorraad, als percentage (n

=

lal)

Aspecten Woningmarkt

Ligging/Ruimtelijke factoren Financiering/Fin. pos. beheerders Onderhoud(suitgaven)

Beheers- en administratiekosten Huurderving/ -achterstand/W oonlasten Leegstand

Doorstroming/Verhuisgeneigdheid Woningtoewijzing/lnplaatsing Woontechnische gebreken (overlast) Hoogbouw Sociale samenstelling Vandalisme (Buurt)Beheer Verbetering/Hergebruik Bouwtechnische gebreken 0- 5% = 0 5 - 10% = 00 10-15%=000 Hoofdzaak 000

o

000 . . 000 . .

o

000 000

o

00

o

000 00 00 00 000 . . 000. 15 - 20% = 000. Bijzaak 000 . . 000. 000 . . 000. 00 000. 000. 000 00 000 .. 000 000. 000.

o

000 000 . . 20 -.%

=

000 . .

Tabel 2.7 Aantal publikaties met aandacht voor aspecten en zonder invalshoek de naoorlogse woningvoorraad, als percentage (n

=

214)

Aspecten Woningmarkt

Ligging/Ruimtelijke factoren Financiering/Fin. pos. beheerders Onderhoud(sui tga ven)

Beheers- en administratiekosten Huurderv ing/ -achters tand/W oonlaste n Leegstand

Doorstroming/Verhuisgeneigdheid W oningtoewi j zing/Inplaa tsing Woontechnische gebreken (overlast) Hoogbouw Sociale samenstelling Vandalisme (Buurt)Beheer Verbeter ing/Hergebruik Bouwtechnische gebreken 0-5%

=

0 5-10%=00 10 - 15% = 000 Hoofdzaak OOOt 00 00 000

o

000 00 00 00

o

o

00

o

00 OOOt 00 15 - 20% = OOOt Bijzaak 000 000 000

Ooot

o

OOOt 000 OOOt 00 000 000

OOOt

00

o

000 000 20-.%=000 . .

In figuur 2.2 hebben we de behandelde aspecten opgesplitst naar onderzoek dat is uitgevoerd in opdracht van DGVh en de overige publikaties.

Duidelijk wordt dat het DGVh-onderzoek aan een aantal aspecten relatief veel aan-dacht besteedt (woningmarkt, financiering, onderhoud en verbetering) terwijl ande-re onderwerpen (leegstand, woningtoewijzing, sociale samenstelling, vandalisme en buurtbeheer) relatief weinig aandacht in het onderzoek krijgen. Nogmaals moet be-nadrukt worden dat het hier een globale inventarisatie betreft.

Bij het inventariseren van publikaties is ook gekeken naar welke actoren behandeld werden en welke relaties tussen actoren. De resultaten daarvan opgesplitst naar DGVh onderzoek en overige publikaties is te zien in figuren 2.3 en 2.4.

Als gekeken wordt naar de behandelde actoren is het niet verwonderlijk dat bij het DGVh-onderzoek de actor rijksoverheid vaak voorkomt (vooral als hoofdzaak). De beheerders krijgen daarentegen als actor in het DGVh onderzoek minder aandacht dan in de overige publikaties. De bewoners krijgen in beide categorieën literatuur ongeveer even veel aandacht.

Kijken we naar de behandelde relaties dan blijken de relaties rijk-beheerders, bewo-ners-beheerders en beheerders-gemeenten de meest behandelde relaties. Daarnaast worden nog behandeld de relaties tussen rijk en gemeenten, tussen rijk en bewoners, tussen gemeenten en bewoners en tussen beheerders onderling. Het is opvallend dat het DVGh-onderzoek zich vooral onderscheidt doordat in veel gevallen (tussen de

40% en 50%) geen relaties worden aangegeven. De enige relatie die zich in een echt grote belangstelling mag verheugen is die tussen rijk en beheerders. Andere relaties worden minder sterk belicht. Zeker in de volkshuishuisvesting zijn de relaties tussen verschillende actoren op verschillende niveaus van groot belang voor de uitvoering van het beleid. Dit grote belang lijkt in het DGVh-onderzoek niet altijd tot uitdruk-king te komen.

Figuur 2.2 Aandeel publikaties met aandacht voor aspecten, bij DGVh-onderzoek en overige literatuur

DG Vh-onder zoek

Woningmarkt • • • • • • • • • •

I

Financiering/fin. positie beheerders

D

Ligging complex ~

Onderhoud(sui tga ven)

Beheer- en administratiekosten

b

Huur(achterstanden)/woonlasten . Leegstand Doorstroming/verhuisgeneigdheid Woningtoewijzing/inplaatsing

b

Woontechnische gebreken (overlast) .. ~ . . _ _ _ _ ---,

Hoogbouw Sociale samenstelling Vandalisme Buurtbeheer Verbetering/hergebruik Bouwtechnische gebreken _ Hoofdzaak

D

Bijzaak

b

~

b

~

o 5 10 15 Overige publicaties

a

i

o 10 20 30 40 50 60

Figuur 2.3 Aantal publikaties me~ behandeling v~n positie van,actoren, bij DGVh-onderzoek en overige publikaties

Rijksoverheid Provinciale overheid Gemeentelijke overheid Beheerders Bewoners Geen actor _ Hoofdzaak

o

Bijzaak DGVh-onderzoek

b

D

, o 10 I Overige publicaties

b

D

6

50 , , 100

In de wetenschap dat enkele aspecten en actoren veel en andere weinig aandacht krijgen is geprobeerd om de gebieden te lokaliseren waar deze aandacht in de lite-ratuur zich op richt.

Hiertoe zijn alle publikaties gerangschikt die èn de positie of rol van één of meer-dere actoren behandelden èn aan een bepaald aspect aandacht schenken. Deze in-ventarisatie is alleen gemaakt als aspecten en actoren als hoofdzaken konden wor-den aangemerkt. Verder is in deze inventarisatie betrokken hoe vaak een aspect voorkwam in het totaal aantal publikaties van onderzoek en literatuur (tabel 2.5). Niet uit het oog moet worden verloren dat de aantallen in de cellen voornamelijk worden bepaald door het aantal malen dat een actor en een aspect afzonderlijk voorkomt. Omdat per publikatie meerdere actoren en aspecten geregistreerd kon-den workon-den, zijn optellingen in horizontale en vertikale richting niet mogelijk.

Figuur 2.~ Aantal publikaties met behandeling van relaties tussen actoren, bij DGVh-onderzoek en overige publikaties

Rijk/Rijk Rijk/Provincie Rijk/Gemeente

Prov incie {Provincie Rijk/Beheerders

Provincie/Gemeenten

Rijk/Bewoners

Prov inde I Beheerde rs

Gemeente/Gemeente

Rijk/Beh. van voorz. Provincie/Bewoners

Gemeente/Beheerders

Provincie/Beh. van voorz. Gemeente/Bewoners Beheerders/Beheerders

GemeentelBeh. van voorz.

Beheerders/Bewoners Beheerders/Beh. van voorz.

Bewoners/bewoners Bewoners/Beh. van voorz.

Beh. van voorz./Beh. van voorz.

Geen relatie

_ Hoofdzaak

o

Bijzaak

DGVh-onderzoek Overige publikaties

Tabel 2.8 Totaal aantal publikaties dat aandacht besteedt aan combinaties van ac-toren en aspecten (betreft hoofdzaken).

---Rijk Prov. Gem. Beh. Bew. beh. geen voorz. act.

---Veel aandacht 05-•• %) x)

Woningmarkt 0 0 00 00 000 0 00

Verbeter ing/Hergebruik 00 0 00 000" 000 .. 0 0 Vrij veel aandacht 00-15%)

Financiering 00 0 0 000 . . 0 0 0 Onderhoud 00 0 0 000" 00 0 0 Huurderving/achter-stand/woonlasten 00 0 0 000 000 0 0 Bouwtechnische gebreken 0 0 0 000 00 0 0 Weinig aandacht (5-10%) Ligging/Ruimtelijke factoren 0 0 0 0 0 0 0 Leegstand 0 0 0 000 0 0 0 Doorstrom ing/ Verhuisgeneigdheid 0 0 0 00 0 0 0 Woningtoewijzing 0 0 0 00 0 0 0 Hoogbouw 0 0 0 000 0 0 0 Sociale samenstelling 0 0 0 00 000 0 0 Vandalisme 0 0 0 00 0 0 0 (Buurt)beheer 0 0 0 00 000 0 0

Zeer weinig aandacht ( •• -5%) Beheers- en administratiekosten 0 0 0 0 0 0 0 Woontechnische gebreken 0 0 0 0 0 0 0 geen aspecten 00 0 0 0 0 0 0

---0

o -

7 publikaties 00 8 - 15 publikaties 000 16 - 23 publikaties 0001 24 - 31 publikaties 000 .. 32 - •• publikaties

x) zie tabel 2.5: Aantal publikaties met aandacht voor aspecten als percentage van totaal aantal publikaties.

Leesvoorbeeld: Het aspect woningmarkt krijgt veel aandacht in de literatuur (n.l. in meer dan 15% van de publikaties)j in niet mèer dan zeven gevallen behandelt een publikatie zowel het aspect woningmarkt als de positie van het rijk.

Tabel 2.9 Aantal onderzoeken in opdracht van DG Vh dat aandacht besteedt aan combinaties van actoren en aspecten (betreft hoofdzaken)

---

---Rijk Provo Gem. Beh. Bew. beh. geen voorz. act.

---Veel (15-.. %) x)

Woningmarkt 0 0 0 00 000 . . 0 000

Verbetering/Hergebruik 000 0 00 000 0001 0 0

Vrij veel aandacht 00-15%)

Financiering 000 0 0 0001 00 0 0 Onderhoud 00 0 0 000 . . 00 0 0 Huurderving/achter-stand/woonlasten 0 0 0 0 00 0 0 Bouwtechnische gebreken 0 0 0 0 0 0 00 Weinig aandacht (5-10%) Ligging/Ruim te li jke factoren 0 0 0 0 00 0 0 Leegstand 00 0 00 00 0 0 0 Doorstroming/ Verhuisgeneigdheid 0 0 0 0 0 0 0 Woningtoewijzing 0 0 0 0 0 0 0 Hoogbouw 0 0 0 0 0 0 0 Sociale samenstelling 0 0 0 0 00 0 0 Vandalisme 0 0 0 0 0 0 0 (Buurt)beheer 0 0 0 0 00 0 0

Zeer weinig aandacht ( .. -5%) Beheers- en

admini-str a tiekos ten 0 0 0 0 0 0 0

Woon technische gebreken 0 0 0 0 00 0 0

geen aspecten 0001 0 00 0 00 0 0

---0

o -

1 publikaties 00 I - 2 publikaties 000 3 - '+ publikaties 0001 5 - 6 publikaties 000 . . 7 - .. publikaties x) zie tabel 2.5.

2.2 Enkele kwalitatieve kanttekeningen bij de bestudeerde literatuur

De kwaliteit van de literatuur zou kunnen schuilen in een vruchtbare wisselwerking tussen theorie en empirie. De literatuur op het terrein van de volkshuisvesting draagt echter de overwegend empiristische sporen van dit terrein. De volkshuisves-ting is sterk oplossingsgericht en heeft het karakter van 'social engineering'. Het gaat tenslotte om een probleemveld en niet om een wetenschappelijke discipline. Toch zou men denken dat enige theorievorming een voorwaarde zou zijn voor ade-quate probleemanalyses. Dergelijke theorievorming beperkt zich echter tot deelge-bieden van de volkshuisvesting die met enkele disciplines te vatten zijn, zoals wo-ningmarkttheorieën. Een rem op theorievorming lijkt te liggen in de verstrengeling

tussen onderzoekers en beleidsactoren, die in de volgende paragraaf behandeld wordt. Daarnaast zou men kunnen stellen dat de gegevensverzameling in de volks-huisvesting voorlopig nog een eerste zorg is; er zijn zoveel niet te isoleren factoren in het geding dat men moeite heeft om de ontwikkelingen bij te benen. Onder deze omstandigheden worden gegeneraliseerde bevindingen, opsommingen van factoren en overzichten van rijksregelingen al snel tot theorie verheven. De fictie van volle-dige informatie - dat wil zeggen een volledig beeld van de werkelijkheid - wordt als inzet van onderzoek en als basis van beleid nagestreefd zonder een diepgaand in-zicht in verbanden, en dus zonder in-zicht op mogelijke neveneffecten van beleidshan-delingen.

De bovengeschetste achtergrond is ook duidelijk terug te vinden in de literatuur over de naoorlogse woningvoorraad. Veel artikelen hebben vooral journalistieke kwaliteiten. Het verhaal over hoe het van kwaad tot erger gaat met de naoorlogse woningcomplexen zingt duidelijk rond. Zo nu en dan voegt een auteur er nog nieuwe noties aan toe, eventueel gevoed met berichten vanuit het veld. Meetbare verschij-~ingsvormen van problemen - symptomen - worden, omdat deze elkaar zouden ver-sterken tot oorzaken verklaard. Enkele auteurs die ook wijzen op belangrijke ach-tergrondsfactoren komen niet verder dan een indeling naar disciplines: woning-markt, demografische en sociaal-economische factoren. De integrale benadering die vrij algemeen wordt aanbevolen voor de oplossingsstrategieën lijkt in de analyse van de problemen minder voor de hand te liggen. Het gemis van een integraal theore-tisch kader, van waar ui t ook de (neven)effecten van het volkshuisvestingsbeleid bo-ven het complexniveau op de naoorlogse woningvoorraaad in betekenis en omvang aangegeven zouden kunnen worden, doet zich gelden. De empiristische traditie van de Nederlandse volkshuisvestingsliteratuur toont zich op het terrein van naoorlogse voorraad van een zwakke kant. Men kan zich niet aan de indruk onttrekken dat bij de verzameling van gegevens men zich vaak niet laat leiden door duidelijke pro-bleemstellingen maar door de mate van toegankelijkheid en beschikbaarheid van materiaal. Bovendien ontspint zich over de bestanden van uiteenlopende gegevens een discussie, die wel betrekking heeft op indicatorkeuze en operationalisering maar die toch een theoretisch fundament ontbeert.

Impulsen vanuit he~ buitenland hebben zich in de literatuur vooralsnog beperkt tot schokken die het besef van de ernst van de (komende) problemen in de naoorlogse voorraad dienden te prikkelen. Internationale vergelijkingen zijn hoofdzakelijk illus-tratief geweest, ook alweer omdat het met de huidige stand van theorie over de Nederlandse volkshuisvesting zeer moeilijk is de verschillen met buitenlandse volks-huisvestingssystemen te overbruggen voor probleem analyses en oplossingsstrategie-en.

2.3 De relatie tussen beleid en onderzoek

De relatie tussen onderzoek en beleid wordt door vele factoren beïnvloed. Zij is ook onderhevig aan enkele spanningen. Een aanleiding daarvoor is gelegen in de verschillende verwachtingen en belangen die in beide circuits een rol spelen. De

aandacht van het beleid richt zich op de bruikbaarheid van de resultaten ('recepten') waarmee eventueel ook politiek en ambtelijk kan worden 'gescoord'. Het onderzoek richt zich veel meer op het produceren van informatie en het bieden van 'weten-schappelijke' verklaringen 3). Ook het politieke karakter van onzekerheden in het beleid kunnen bij het gebruik van onderzoek, een belangrijke rol spelen. Als bijvoor-beeld al bij het opstellen van de vraag en de onderzoeksmethode, de denkbijvoor-beelden over de te kiezen beleidsstrategie sterk uiteenlopen kan onderzoek maar moeilijk een rol vervullen in de afweging van verschillende strategieën. Meer beleidsgericht onderzoek zal in een dergelijke situatie, die vooral een politieke oplossing behoeft, geen uitkomst brengen 4).

Afgezien van deze achtergrondfactoren kan onderzoek bij beleid in concreto verschillende functies vervullen. Bij die functies van onderzoek zijn twee verschil-lende optieken belangrijk:

het karakter van het onderzoek; het feitelijk gebruik van het onderzoek.

Ten aanzien van het karakter van onderzoek worden vele onderscheiden gehanteerd. Ook de invullingen van die onderscheiden is vaak verschillend 5). Hier zullen wij een globaal onderscheid hanteren van beleidsevaluerend, beleidsondersteunend en be-leidsinitiërend onderzoek. Het onderscheid tussen deze vormen van onderzoek is niet waterdicht. Bij beleidsevaluerend onderzoek gaat het om onderzoek dat beoogt gegevens te verzamelen over het beleid (of beleidsinterventies) tijdens of na het be-leid met de bedoeling een (gedeeltelijke) beoordeling mogelijk te maken. Die evalu-atie is mogelijk ten aanzien van de doelen, het interventieplan, de implementevalu-atie en de effecten van het beleid 5). Bij beleidsondersteunend onderzoek gaat het om het verzamelen van gegevens ten behoeve van beleid met de bedoeling dat beleid beter te onderbouwen. Het gaat hier vooral gegevens over 'de stand van zaken in de wer-kelijkheid', knelpunten en problemen bij beleidsvoornemens etc. Een extreme vorm van beleidsondersteunend onderzoek wordt gevormd door de zogenaamde 'beleids-statistiek', zoals die wordt uitgevoerd door het CBS, veelonderzoeksafdelingen van gemeenten en (in mindere mate) door de Planbureau's. Beleidsinitiërend onderzoek is onderzoek dat beoogt gegevens te verzamelen over problemen, trends etc. waar-op nog geen of weinig beleid is gericht. Het gaat hier dus om onderzoek dat de be-leidsontwikkeling moet stimuleren en ondersteunen. Zoals al is gezegd is dit onder-scheid niet waterdicht, maar dat geldt voor vrijwel elk onderonder-scheid dat gemaakt wordt.

Het feitelijk gebruik van onderzoek kan sterk variëren. Onderzoek kan bijvoorbeeld vooral een rol vervullen bij de bewustmaking van een bepaald (beleids)probleem, zij kan een rol vervullen om een bepaald beleid te veranderen of te ondermijnen of on-derzoek kan volstrekt genegeerd worden. Het gebruik hangt ook samen met de fase waarin de beleidscyclus verkeert. Ook meer persoonlijke factoren (instelling van de beleidsactor , relatie tussen de onderzoekers en de opdrachtgevers etc.) kunnen een belangrijke rol spelen. Karakter van het onderzoek en het feitelijk gebruik hangen tot op zekere hoogte met elkaar samen maar een volstrekte eenduidigheid bestaat niet. Daarvoor is het feitelijke gebruik van teveel factoren afhankelijk. Wel zal in het algemeen in de beginfase van een beleidscyclus weinig evaluerend onderzoek worden gedaan.

In de volkshuisvesting zijn de verschillende posities van de actoren van belang voor de functie die onderzoek vervult. Ook op het terrein van de naoorlogse

woningvoor-raad manifesteert zich een verschijnsel wat we zouden kunnen betitelen als 'ties op verschillend niveau'. Op het centrale niveau betaat er een 'natuurlijke' coali-tie tussen koepelorganisacoali-ties van woningcorporacoali-ties, gemeenten, het uitvoerende bouwbedrijf, de vakbeweging en de bewoners op tegenover de rijksoverheid in haar rol van belangrijkste geldschieter. Het wekt dan ook geen verbazing dat over de aanpak van het probleem van de naoorlogse woningvoorraad er tussen de genoemde vijf actoren grote eensgezindheid lijkt te bestaan. Er zou meer geld moeten komen voor verbetering, de MG 85-30 zou moeten worden aangepast en het rijk zou de problemen meer moeten onderkennen. De verschillende actoren mogen wat andere accenten leggen, in grote lijnen bestaat er consensus 6). Tegenstellingen tussen deze actoren manifesteren zich pas op decentraal niveau: ruzie tussen bouwers en vakbonden over de lonen, tussen gemeenten en corporaties over het opdrachtge-verschap, tussen bewoners en corporaties over het onderhoud etc. De coalitie van actoren op centraal niveau heeft er ook belang bij om steeds nieuwe problemen te signaleren inclusief de daarbij behorende rekeningen. De rijksoverheid heeft er daarentegen belang bij om deze problemen juist te negeren of te bagatelliseren. Erkenning heeft immers al snel financiële consequenties.

Door deze gang van zaken treedt er niet alleen een soort verstarring op in stand-punten maar lijkt het signaleren van (nieuwe) problemen ook een beetje het mono-polie te worden van actoren in het veld. Onderzoek kan dan maar een geringe func-tie vervullen in het signaleren van nieuwe ontwikkelingen en problemen. In de gevallen waarin zij die functie wel vervult vormt de verstarring in opvattingen van verschillende actoren een niet onbelangrijke belemmering 7).

Tenslotte is nog een kenmerk van de relatie tussen onderzoek en beleid in de volks-huisvesting relevant. Dat is de geringe afstand die er bestaat tussen beide. Con-tractonderzoek maakt een relatief groot deel uit van het volkshuisvestingsonder-zoek. Deze geringe afstand wordt versterkt door de al genoemde verstarring tussen actoren. Het volkshuisvestingsbeleid en het onderzoek wordt hierdoor sterk ge-kleurd door de belangen van de actoren. Het onderzoek krijgt daardoor een wat ver-kokerd karakter dat ook terug is te vinden in de aandacht van het onderzoek voor de positie van verschillende actoren. Zo bleek bijvoorbeeld het rijk weinig aandacht te geven in het haar opgedragen onderzoek voor de relatie tussen gemeente en beheer-ders. Te veel onderzoek op dit terrein zou ook al snel door deze actoren als een in-terventie in hun terrein kunnen worden gezien. Daarnaast is door de grote rol van de overheid en andere actoren bij onderzoek een sterke druk te constateren naar 'beleidsrelevant' onderzoek, met veel praktijkaanbeveUngen. Beschouwingen van meer algemene (laat staan theoretische) aard zijn uitzondering. Dit werd hiervoor ook al geconstateerd.

Deze omstandigheden missen hun uitwerking op het uitgevoerde onderzoek ni~t.

Ook in onderzoek naar de naoorlogse woningvoorraad vinden we dit terug. Onderzoek op dit terrein van de volkshuisvesting wordt ook in de door ons bestudeerde literatuur meestal uitgevoerd in opdracht van de (rijks)overheid. Verder wordt ee,n deel van het onderzoek uitgevoerd in opdracht van andere actoren in de volkshuisvesting (vooral koepels van corporaties). In verhouding gaat het hier echter

om een geringere hoeveelheid. Het onderzoek door ons bestudeerd lijkt vooral

beleidsondersteunend van aard. Veel onderzoek kan worden betiteld als

'beleidsstatistiek'. Het betreft hier kwantitatieve gegevens over ontwikkelingen op de woningmarkt, de woonruimteverdeling, kosten van woonruimteverdeling, het WBO, bewoners van nieuwe woningen etc. Veel onderzoek is gericht op het verkrijgen van statistisch materiaal of het verkrijgen van gegevens over knelpunten bij voorgenomen beleid, mogelijkheid voor aanpassingen van bepaalde regelingen etc.. Beleidsevaluerend onderzoek en beleidsinitiërend onderzoek zijn weinig aanwezig in het door ons bestudeerde materiaal (8).

3 WONINGMARKTPROBLEMEN

Tot schrik van de verhuurder beginnen zich in sommige complexen leegstands- en exploitatieproblemen te manifesteren. Een vaak voorkomende reactie is om alle po-tentieel relevante kenmerken van dat complex te registreren en te analyseren. On-derzoek waarin het nationaal verzamelen van kenmerken van "probleemcomplexen" centraal staat wordt gestart om een bijdrage te leveren aan de oplossing van het probleem. Woningen verpauperen echter niet in de eerste plaats omdat de wanden van de doucheruimte met betonemail zijn afgewerkt, de tegels in het trappenhuis blauw zijn of de verschillende woongebouwen via luchtbruggen met elkaar zijn ver-bonden. Alhoewel dit soort kenmerken wel een rol spelen moet het startpunt toch voor een belangrijk deel worden gevonden in ontwikkelingen op de woningmarkt.

3.1 Ontwikkelingen op de woningmarkt: een probleemanalyse

Het feit dat bepaalde complexen woningen minder in trek zijn dan andere hangt nauw samen met het feit dat de woningnood in Nederland, zo die niet weggenomen is, toch op z'n minst aanzienlijk van karakter is veranderd. Er is niet langer sprake van een situatie waarin voor alle segmenten 1) geldt dat het aanbod aan woningen achterblijft bij de behoefte, en zelfs bij de vraag. Voor sommige delen van de markt geldt dat het aanbod voldoende is; soms zelfs meer dan voldoende. Zo'n situatie is nieuw; aan leegstand zijn we immers al lang niet meer gewend. De periode van moeizaam geconstrueerde drie- of nog meerhoeks-ruilen, die allemaal binnen één dag moesten plaatsvinden, ligt immers veel verser in het geheugen dan de periode van de dertiger jaren, waarin "te huur"-bordjes aan talloze gevels prijkten.

3.1.1 Gewijzigde verhoudingen

Uit tal van publikaties 2) is te lezen dat de verhoudingen op de woningmarkt snel aan het veranderen zijn. Als gevolg van de - op afzienbare termijn zelfs - te ver-wachten dalende produktie zal de vraag naar woningen in groeiende mate bevredigd moeten worden via wat in het jargon heet "het aanbod uit de voorraad". Dit is een aanzienlijk moeizamer verlopend proces dan dat waarbij de woningzoekende direct een nieuwbouwwoning toegewezen krijgt; het aanbod uit de voorraad laat zich im-mers moeilijk sturen. Een hogere frictieleegstand hierdoor ligt in de lijn der ver-wachtingen. Beleid op dit gebied moet nog ontwikkeld worden.

Een andere ontwikkeling die van aanzienlijke betekenis is betreft de demografische opbouw van de Nederlandse bevolking. Recente studies 3) wijzen op het gevaar van een groeiende "mismatch" tussen de kenmerken van de woningen in de voorraad en de huishoudenskenmerken. Zelfs wanneer alle in Nederland bestaande woningen leeggemaakt zouden kunnen worden en opnieuw zouden kunnen worden toegewezen, zou een deel van de woningen leegblijven en een deel van de huishoudens woning-zoekend blijven. En deze situatie zal met het verstrijken van de tijd slechter wor-den. Een belangrijke oorzaak ligt natuurlijk bij het feit dat woningen maar beperkt aanpasbaar zijn. Het aanbod uit de voorraad zal - per definitie - vooral bestaan uit "gemiddelde" woningen. Dat wil zeggen uit woningen die goed passen bij de wensen van het "gemiddelde" huishouden; Maar het probleem is nu dat het gemiddelde huis-houden van toen in velerlei opzichten niet identiek is aan het huishuis-houden van nu. Een herstel van overeenkomst in de toekomst lijkt, alleen al door bijvoorbeeld het proces van vergrijzing, zeker niet waarschijnlijk.

Deze demografische factoren en de situatie waarin de produktie terugloopt en de voorraad steeds belangrijker wordt zal ook leiden tot een moeizamere doorstro-ming. Er ontstaat zo een merkwaardige paradox: terwijl het einde van de woning-nood in kwantitatief opzicht in zicht lijkt, worden de kwalitatieve problemen steeds sterker. Een snelle en optimale afstemming van woonwensen en woningkenmerken zal steeds moeizamer verlopen.

Het niet aansluiten van woonwensen en woningkenmerken kan en zal leiden tot leegstand. Niet omdat de woningbehoefte het nulniveau heeft bereikt, ook niet om-dat de leegstaande woningen van bijzonder lage kwaliteit zijn; het kunnen in objec-tieve zin kwalitatief uitstekende woningen zijn. De leegstand is in dit geval een-voudig het gevolg van een niet op elkaar aansluitende woningvraag en woningaan-bod.

Wel kunnen bepaalde minder gewilde complexen een soort tussenstation gaan vor-men in de wooncarrière. De Bijlmermeer blijkt bijvoorbeeld de laatste jaren een be-langrijke functie te vervullen voor mensen die op korte termijn een woning nodig hebben en een flat in de Bijlmermeer als tijdelijke huisvesting gebruiken. Hierdoor heeft de Bijlmermeer een hoog doorstromingspercentage. Het is niet ondenkbeeldig dat nu de woningmarkt ruimer wordt, problemen rond leegstand en doorstroming, zich sterker dan voorheen zullen manifesteren in een beperkt aantal complexen die minder gewild zijn, bijvoorbeeld omdat zij een slechte prijs-/kwaliteitsverhouding hebben.

Ook voor deze leegstandsoorzaak geldt echter dat het uitspreken van een oordeel over de ernst van de situatie, of het opperen van oplossingsstrategiën eigenlijk niet goed mogelijk is zonder goed inzicht in het functioneren van de lokale woningmarkt. De, althans in enkele segmenten van de woningmarkt, optredende omslag van een aanbieders- naar een vragers markt is ook zeker nog niet een voor alle woningexploi-tanten vertrouwd verschijnsel. Dit ondanks het feit dat ook in de Nederlandse lite-ratuur inmiddels een aanzienlijke hoeveelheid pagina's aan dit onderwerp is besteed 4).

Het lijkt wel alsof bij sommige verhuurders sprake is van een verlammende paniek die dan leidt tot dat koortsachtige inventariseren van de kenmerken van het pro-bleemcomplex.

Leegstand is echter niet het gevolg van complexkenmerken, maar van een samen-spel van complexkenmerken met de ruimte die er ontstaat op de woningmarkt. Ruimte die betekent dat voor de woningvragers in het segment waartoe dat bepaal-de complex behoort, alternatieve oplossingen beschikbaar zijn. Binnen bepaal-deze grenzen bezien geldt dan uiteraard wel dat factoren als ligging, prijs, kwaliteit, maar ook de goede of slechte naam van bijvoorbeeld een bepaalde straat de verhuurbaarheid be-invloeden. Het is echter goed om te bedenken dat de start van de problemen ge-zocht moet worden bij bepaalde ontwikkelingen op de woningmarkt.

Het is daarom vooral belangrijk te achterhalen welke rol een bepaald complex op de woningmarkt vervult en de consequenties van voorgenomen nieuwbouw- en stads-vernieuwingsactiviteiten vooraf te bestuderen.

3.1.2 Gevolgen van ontwikkelingen op de woningmarkt

Van groot belang voor wat zich op de woningmarkt afspeelt zijn de (macro-)econo-mische ontwikkelingen. In dit verband is de sinds 1980 achterblijvende inkomens-ontwikkeling van een groot deel van de huishoudens (woningzoekenden) van belang. Dit heeft duidelijke gevolgen voor de ontwikkeling van de vraag naar woningen. Er kan op die manier een steeds grotere discrepantie ontstaan tussen de woningbehoef-te en de woningvraag. In de studie Toekomstige Woningmarktontwikkelingen 5) wordt opgemerkt dat binnen de Nederlandse volkshuisvesting het begrip "woningbe-hoefte" meer en meer verdrongen lijkt te worden door het begrip "woningvraag". Deze tendens is ook zichtbaar als we de gehanteerde definities in de Meerjaren Programma's Woningbouw (MPW) met elkaar vergelijken. Van grote betekenis daarin

blijkt het normatieve element. Men denke dan in het bijzonder aan in de

gehanteer-de gehanteer-definitie voorkomengehanteer-de begrippen als "reële behoefte aan zelfstandige huisves-ting" en "een zoektijd op de woningmarkt van ten minste een half jaar". Doortrek-king van deze trend zou ertoe kunnen leiden dat in het in 1986 verschijnende MPW nog slechts de term effectieve - en impliciet koopkrachtige - vraag wordt gebruikt

6). In Toekomstige Woningmarktontwikkelingen wordt ook een poging gedaan om,

middels een aantal scenario's een inzicht te krijgen in toekomstige ontwikkelingen op de woningmarkt. De auteurs wijzen overigens nadrukkelijk op het speculatieve karakter van hun schets. Het in de Nederlandse literatuur ontbreken van samen-hangende analyses van de woningmarkteffecten van ingrijpende veranderingen in de

woningproduktie maakt het doen van uitspraken hachelijk 7). Door de specifieke

kenmerken, de gesegmenteerdheid en de complexiteit van de Nederlandse woning-markt en het volkshuisvestingsstelsel biedt ook buitenlandse literatuur over de

wo-ningmarkt nauwelijks soelaas.

Verwacht kan worden dat na een initiële opleving van de woningmarkt, gekenmerkt door een toenemend aantal verhuizingen en stijging van de vraag naar koop-woningen, een periode zal beginnen die wordt gekenmerkt door een afnemende vraag. Een deel van de vraag naar woningen zal afbuigen in de richting van

woning-substituten, zoals kamers. Een voortdurende onzekerheid over de

inkomensontwik-keling zal dit proces versterken. Datzelfde geldt uiteraard voor het uitblijven van zekerheden met betrekking tot de individuele huursubsidie 8).

Deze vraagverschuiving kan gemakkelijk tot leegstand leiden. Woningsplitsing en verhuur per kamer zullen weer gebruikelijker worden dan nu het geval is. Belangrijk is het op te merken dat deze ontwikkeling heel gemakkelijk op nationaal niveau over het hoofd kan worden gezien; landelijke cijfers zoals de gemiddelde woningbe-zetting zijn te weinig gedifferentieerd voor het volgen van deze ontwikkeling. De alarmerende publikaties over l~egstand en de niet voor alle sectoren juiste me-dedeling dat de woningnood nu echt voorbij is, zullen gemakkelijk leiden tot een (extra) daling van de woningproduktie. Direct zal dan het huisvesten van woning-zoekenden in nieuwgebouwde woningen en indirect de doorstroming 9) stagneren. De woningmarkt verstart daardoor; aanpassingen aan veranderde inkomens- of huis hou-densomstandigheden zullen moeilijker tot stand komen. De verminderde mobiliteits-impulsen zullen de doorstroming, en daarmee een efficiënter gebruik van de woningvoorraad, doen dalen. De kansen op leegstand en daarmee een extra impuls om nieuwbouwinitiatieven achterwege te laten stijgen.

Deze ontwikkeling treft niet iedereen in gelijke mate. Woningzoekenden met royale financiële middelen kunnen zich heel wat gemakkelijker uit deze situatie redden dan woningzoekenden met een laag inkomen. De "rijkeren" vinden nog relatief goede kansen in de (beperkte) nieuwbouw of het duurdere deel van de voorraad. De "armeren" - en voor hen zal in vrijwel alle gevallen de nieuwbouw onbereikbaar zijn - zullen de oplossing van hun problemen noodgedwongen moeten zoeken in het goed-koopste deel van de voorraad. Juist in dit deel zullen echter relatief weinig wonin-gen vrijkomen: het prijsverschil ten opzichte van alternatieven is te groot, de ver-huisgeneigdheid dus gering. Onder deze omstandigheden zal het verschijnsel woning-ruil mogelijk weer in betekenis groeien. De kansen voor bijzondere groepen woning-zoekenden (woongroepen, bejaarden, gehandicapten, etc.) op passende huisvesting zullen slechter worden.

De leegstand zal op termijn afnemen; deze daling kan echter heel goed gepaard zijn aan een daling van de kwaliteit van de woonomstandigheden voor velen en een stij-ging voor enkelen. De optredende deling in de woningmarkt zal gemiddelde cijfers (zoals de gemiddelde woningbezetting) steeds minder betekenisvol maken.

Volgens Toekomstige Woningmarktontwikkelingen zal rond 1990 na de woningvraag en de woningproduktie ook de woningbehoefte afnemen. De woningproduktie is dan gedaald van het huidige niveau van ruim 100.000 eenheden per jaar tot een niveau van circa 50.000. Er zal zich een nieuw evenwicht instellen. Het ligt in de lijn van de verwachting dat ook onder de dan heersende omstandigheden de huisvestingspro-blemen van de zwakkere groepen het ernstigst zullen zijn. Uiteindelijk blijft het huisvestingsprobleem in zijn meest fundamentele betekenis een inkomensprobleem en het kenmerk bij uitstek van zwakkere groepen op de woningmarkt is hun zwakke inkomenspositie. Het is aannemelijk dat leegstand zich voornamelijk in de duurdere delen van de markt zal manifesteren.

3.1.3 De ontwikkeling van de woningproduktie

Een analyse van het omvangrijke cijfermateriaal, dat in opdracht van het Ministerie van bijeengebracht is, is verre van eenvoudig. De scherpe fluctuaties in

sen, de soms uiteenlopende meetmethoden en aannamen maken een vergelijking zo-wel onderling als in de tijd moeilijk. Het is toch op z'n minst verwarrend wanneer de auteur van 'Toetsing en Actualisering van het Trendrapport Volkshuisvesting' 10) verbaasd door de plotselinge daling van het woningtekort opmerkt: "Dit is een op-merkelijke uitkomst tegen de achtergrond van de economische stagnatie en het stringent gevoerde bezuinigingsbeleid van de overheid". Een verklaring voor deze vraaguitval wordt impliciet gezocht in de woningproduktie en niet in de negatieve inkomensontwikkeling van een groot deel van de huishoudens (kloof tussen effectie-ve woningvraag en woningbehoefte).

De gedachte van een omslagpunt dringt zich ook op bij nadere bestudering van de produktiecijfers. Afgezien van de regelmatig optredende mystificaties rond de pro-duktie-omvang (afgegeven vergunningen, opgeleverde woningen, betrokken woningen) kan met zekerheid gesteld worden dat tot 1985 de Minister er jaarlijks redelijk in slaagde om het geprogrammeerde aantal woningen te realiseren. Nadere analyse leert dat niet zelden dat succes het gevolg was van actief ingrijpen door de bewindsman; het zij door het programma tijdig aan te passen, het zij door kwalita-tieve correcties aan te brengen. Dat laatste betekende nagenoeg altijd ingrepen in de trant van vergroting van het aandeel van de woningwetwoningen of verruiming van de subsidiemogelijkheden. Maatregelen die geld kostten. De kans dat dergelijke ingrepen ook in de toekomst mogelijk blijven lijkt politiek gezien gering.

Wanneer aanpassingen van het programma - dat toch al een dalende tendens ver-toont - in de toekomst opnieuw nodig zouden blijken, dan lijken dat nog slechts kwantitatieve correcties naar beneden te kunnen zijn. Een analyse van de meest recente produktiecijfers ondersteunt deze veronderstelling. Zo blijft het aantal gereedgekomen woningen in 1985 sterk achter bij dat van 1984 en is het programma van gesubsidieerde nieuwbouw in het meerjarenplan woningbouw 1985 voor de periode 1986-1990 met 6.000 woningen verminderd vergeleken met het plan van het jaar daarvoor ll).

De conclusie luidt dat, op z'n minst in enkele segmenten van de woningmarkt, de hiervoor geschetste daling van de woningvraag en van de woningproduktie begonnen lijkt. Een belangrijk gevolg van deze ontwikkeling is dat zich in toenemende mate regionale verschillen zullen gaan manifesteren. Het doen van algemene uitspraken over nationale cijfers wordt van dubieuze betekenis.

3.2 Actoren en oplossingsrichtingen

Leegstands- en exploitatieproblemen krijgen aandacht op nationaal niveau. Zeker wanneer we spreken over de non-profit huursector tekent de rijksoverheid zich duidelijk als belanghebbende partij af. Er is ook aandacht op cornplexniveau; daar lijkt de exploitant een belangrijke betrokkene. Het ziet ernaar uit dat de actoren die zich het duidelijkst manifesteren - de rijksoverheid en de beheerders - parallelle denk modellen hanteren. Centraal daarin staat de vraag of het complexkenmerken of woningmarktontwikkelingen zijn die aan de basis staan van de problemen. De comp1exkenmerken worden vooralsnog nauwelijks geplaatst in de context van de lokale woningmarkt.

Opmerkelijk is dat twee actoren die toch ook op directe wijze met de ontwikkelin-gen geconfronteerd worden, namelijk de "woonconsumenten" en de gemeentelijke overheid nauwelijks in de discussie voorkomen. Dit is betreurenswaardig, omdat juist zij geconfronteerd worden met de samenhang tussen woningmarktomstandig-heden, complexkenmerken en de gevolgen van problemen.

Een dergelijke onevenwichtigheid in belangstelling voor ontwikkelingen op de woningmarkt is ook te onderkennen in de voorgestelde oplossingsrichtingen. Deze onevenwichtigheid geldt zowel de actoren die de oplossingsrichtingen aandragen als de oplossingsrichtingen zelf. Van oplossingen in de echte zin van het woord is overigens nog nauwelijks sprake.

In de zich nu ontwikkelende verhoudingen lijkt het ook betrekkelijk onzinnig om te spreken van nationale oplossingsstrategieën. Natuurlijk zijn situaties denkbaar waarin een landelijk ingezette "bouwstaking", bijdraagt aan het oplossen van de moeilijkheden van bepaalde complexen. Vanuit de gedachte dat eventuele nieuw-bouw een zuigende werking uitoefend op (delen van) de voorraad zal een bouw-staking waarschijnlijk inderdaad de leegstand in de voorraad beperken. Wellicht ge-makkelijker zullen echter voorbeelden zijn te vinden waarin deze strategie minstens even cynisch is als de veel gehoorde uitspraak: "Er zou weer woningnood moeten komen". Alhoewel de oplossingsrichting van een bouwstaking niet werkelijk door een van de actoren is overgenomen, zijn in kringen van beheerders wel geluiden te horen die wijzen op een noodzaak tot een grotere terughoudendheid bij het bouwen 12). Vooral van de kant van de rijksoverheid is op deze 'oplossingsrichting' zeer negatief gereageerd. Betoogd werd dat alleen al uit hoofde van demografische redenen pas na 1990 van een daling van het bouwprogramma sprake kan zijn. Van de zijde van het rijk werd de verantwoordelijkheid voor eventuele leegstand vooral bij de corpo-raties gelegd. Het is echter mogelijk dat die negatieve reactie van de rijksoverheid minder wordt naarmate de noodzaak voor bezuinigingen zich sterker doet gelden. Een andere oplossingsrichting, vooral bepleit door beheerders en al dan niet onder-steund door onderzoekers, ligt vooral in een verandering van de positie van het complex op de woningmarkt. Mogelijkheden zijn bijvoorbeeld het splitsen van woningen, verruiming van de toewijzingscriteria en vooral huurverlagingen 13). Voor deze laatste oplossing zijn de rijksregelingen echter een serieuze barrière. De effecten van dergelijke maatregelen zijn op voorhand alleen te beoordelen door middel van analyses van de lokale (regionale) woningmarkt. Erg veel extra geld of tijd behoeven zulke analyses niet te vragen. In de overgrote meerderheid van de Nederlandse gemeenten is immers bij de huisvestingsambtenaren en de verhuurfunc-tionarissen van de plaatselijke woningcorporaties een uiterst gedetailleerd en up to date inzicht in het functioneren van de woningmarkt aanwezig. Zij kennen de moei-lijk verhuurbare complexen; zij kennen ook de moeimoei-lijk te huisvesten categorieën woningzoekenden. Een deskundige analyse van deze informatie lijkt betrekkelijk eenvoudig uit te voeren. Van verschillende kanten (vooral beheerders en gemeenten) wordt voor dit soort analyses (terugkeer van het woningmarktonderzoek?) al ge-pleit.

Nationaal, maar zeker ook internationaal zijn de uitwisseling en de uitwisselbaar-heid van informatie over de effectiviteit van bijvoorbeeld bepaalde