Beoordelingskader en achtergronden evaluatie Wet voorkeursrecht gemeenten

c

Cl)

.,

c

Cl)

E

:s

u

Geo-informatie en Grondbeleid

.

..

"

J.

..

I

Beoordeli",g~

,

kadèr

_

,

,.,

Willem

Korthals Altes

/, I

1 _ =

,

Beoordelingskader en achtergronden

evaluatie Wet voorkeursrecht gemeenten

Een voorstel in opdracht van de Rijksplanologische Dienst

Bibliotheek TU Delft

1111111111111111111111111111111111

C 0003213113

2414

531

Werkdocumenten

Technische Universiteit Delft

Faculteit Civiele Techniek en Geowetenschappen Subfaculteit Geodesie

Sectie Geo-informatie en Grondbeleid Thijsseweg 11

2629 JA DELFT

Beoordelingskader en achtergronden

evaluatie Wet voorkeursrecht gemeenten

Een voorstel in opdracht van de Rijksplanologische Dienst

Willem Korthals Altes Jitske de Jong

Delft University Press Mekelweg 4 2628 CD Delft The Netherlands Telephone: +31 152783254 Telefax: +31 152781661 E-mail: DUP@DUP.TUDelft.NL ISBN 90-407-1801-6

NUGI655

Copyright 1998 by WK Korthals Altes and J. de Jong

All rights reserved. No part of this material protected by this copyright notice may be reproduced or utilised in any form or by any means, electronic or mechanical, including photocopying, re-cording or by any information storage and retrieval system, without written permission from the publisher: Delft University Press.

INHOUDSOPGAVE

1 INLEIDING ..... 1

2 SAMENVATTING RAPPORT EERSTE ERVARINGEN MET DE WVG ...... 3

2.1 Overzicht gebruik en kwantitatieve betekenis ... 3

2.2 Voorkeursrecht en ruimtelijk beleid ... 4

2.3 Voorkeursrecht als instrument in het grondbeleid ... 5

2.4 Procedurele aspecten rond de vestiging ... 6

2.5 Procedurele aspecten rond de effectuering ... 6

2.6 Neveneffecten rond de grondmarkt.. ... 7

2.7 Conclusie ... 8

3 BEOORDELINGSKADER ... 9

3.1 Inleiding ... 9

3.2 Wetsevaluatie, wetgevingskwaliteit en de Wvg ... 9

3.3 Nadere uitwerking beoordelingskader ... 12

3.3.1 Rechtmatigheid en verwerkelijking van rechtsbeginselen ... 13

3.3.2 Doeltreffendheid en doelmatigheid ... 16

3.3.3 Subsidiariteit en evenredigheid ... 20

3.3.4 Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid ... 21

3.3.5 Onderlinge afstemming ... 22

3.3.6 Eenvoud, duidelijkheid en toegankelijkheid ... 23

4 ACHTERGRONDEN .......................... 25

4.1 Inleiding ... 25

4.2 Ontwikkelingen op gemeentelijk niveau ... 27

4.2.1 Gemeentelijke attitude ... 27

4.2.2 Populariteit vormen van actieve grondexploitatie ... 28

4.2.3 Eigendom en verwervingsprijzen ruwe bouwgrond ... 29

5 METHODE VAN BEOORDELING EN ONDERZOEKSAANPAK ... 33

5.1 Inleiding ... 33

5.2 Onderzoeksaanpak ... 34

LITERATUUR ... 43 BIJLAGE B:

1

INLEIDING

In opdracht van de Rijksplanologische dienst (RPD) van het ministerie van VROM heeft de sectie Geo-informatie en Grondbeleid van de subfaculteit Geodesie van de Technische Universiteit Delft een pre-evaluatie uitgevoerd naar de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg).

Het betreft hier een pre-evaluatie en niet de evaluatie die op verzoek van de Tweede Kamer zal worden uitgevoerd naar de doeltreffendheid en effecten van deze wet in de praktijk. Van deze aan de Kamer toegezegde wetsevaluatie zal binnen vier jaar na inwerkingtreding van de Wvg aan de Staten-Generaal (dus: voor juli 2000) verslag worden gedaan.

De probleemstelling van deze pre-evaluatie is tweeledig:

• Hoe dient het hierboven genoemde evaluatieonderzoek te worden opgezet en wat is de huidige situatie waar de beoordeling straks tegen zal moeten worden afgezet?

• Wat zijn de eerste ervaringen met de gewijzigde Wet voorkeursrecht gemeenten? De uitwerking van het eerste gedeelte van deze vraagstelling is onderwerp van dit rapport. Hierbij gaat het zowel om het beoordelingskader, als om de huidige situatie waartegen de beoordeling zal moeten worden afgezet ('nulmeting'). In een parallel uitgegeven onderzoeksrapportl worden de eerste ervaringen met de Wvg behandeld. De volgende argumenten vormen de achtergrond voor het nu reeds maken van een beoordelingskader:

1. Op deze wijze kan te zijner tijd een bestuurlijk commitment over de aanpak van de wetsevaluatie worden verkregen.

2. Het beoordelingskader kan dan tevens als basis functionere'n voor een projectopzet bij een offerteverzoek.

3. Het geeft de mogelijkheid te bepalen waar nu reeds een nulmeting kan plaatsvinden.

In dit rapport zal in hoofdstuk 2 eerst een samenvatting worden gegeven van het rapport Eerste ervaringen met de gewijzigde Wet voorkeursrecht gemeenten.

Wolff, H.W. de, DA Groetelaers en J. de Jong (1998). Eerste ervaringen met de gewijzigde Wet voorkeursrecht gemeenten. Studies Geo-informatie en Grondbeleid. DUP. Delft

Vervolgens zal worden ingegaan op het beoordelingskader (hoofdstuk 3) en de achtergronden die bij de evaluatie een rol spelen (hoofdstuk 4). De methode van beoordeling en de onderzoeksaanpak komen in hoofdstuk 5 aan de orde. Conclusies (hoofdstuk 6) sluiten de notitie af.

2

SAMENVATTING RAPPORT EERSTE

ERVARINGEN MET DE GEWIJZIGDE WET

VOORKEURSRECHT GEMEENTEN

Medio 1996 is de gewijzigde Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) in werking ge-treden. In het kader van de voorgenomen evaluatie van de wet in 2000 zijn in op-dracht van de Rijksplanologische Dienst door de sectie Geo-informatie en grondbe-leid van de subfaculteit Geodesie van de TU-Delft de eerste ervaringen met de ge-wijzigde Wvg in kaart gebracht. In het onderzoek heeft het accent gelegen op de ervaringen van gemeenten.

Omdat de gewijzigde Wvg nog maar kort in werking is, kan op basis van het onder-zoek op een aantal terreinen pas een eerste indicatie gegeven worden van de mo-gelijkheden en beperkingen die de wet met zich meebrengt. Dit betreft met name de effecten van de wet op de grondmarkt, vanuit zowel het perspectief van gemeenten als van andere belanghebbenden.

2.1

Overzicht gebruik en kwantitatieve betekenis

Uit het onderzoek blijkt dat door gemeenten veel gebruik wordt gemaakt van de mo-gelijkheid de Wvg te vestigen. In de periode tot 1 mei 1998 hebben 145 gemeenten (26% van alle gemeenten) voor ca 365 locaties een voorkeursrecht gevestigd. Hier-onder bevinden zich overigens ook het merendeel van de grotere VINEX-Iocaties in de BON-gebieden: de wijziging van de Wvg blijkt daar in elk geval niet helemaal 'mosterd na de maaltijd' te zijn.

Het gebruik van het voorkeursrecht blijkt niet beperkt tot die regio's waar de grootste druk op de grondmarkt verwacht kon worden. Ook veel gemeenten die geen onder-deeluitmaken van een VINEX-stadsgewest hebben het voorkeursrecht gevestigd.

Op basis van het veelvuldig gebruik, gecombineerd met het feit dat veel gemeenten later opnieuw voor een tweede of derde locatie een voorkeursrecht gaan vestigen, kan geconcludeerd worden dat het voorkeursrecht naar de mening van de gemeen-ten een toegevoegde waarde heeft voor het gemeentelijk grondbeleid.

Voor de grondmarkt heeft het voorkeursrecht een aanzienlijke impact: op ca 0,6% van de oppervlakte van Nederland is het voorkeursrecht gevestigd.

2 Sectie Geo-informatie en Grondbeleid (1998). Eerste ervaringen met de gewijzigde Wet voor-keursrecht gemeenten.

2.2

Voorkeursrecht en ruimtelijk beleid

Het voorkeursrecht wordt gebruikt voor verschillende soorten doeleinden. Hoewel de wet en de Circulaire Wijziging Wet voorkeursrecht gemeenten een bredere toepas-sing mogelijk lijken te maken, betreft het gebruik in hoofdzaak te ontwikkelen wo-ningbouwlocaties en bedrijventerreinen (23% van de locaties betreft een pure be-drijfslocatie). In slechts een enkel geval komt gebruik voor waarbij het de vraag is of de wet hiervoor bedoeld is. Ook voor locaties binnen de bebouwde kom wordt rela-tief vaak het voorkeursrecht gevestigd (18% van het totaal aantal locaties). Dit is opmerkelijk, omdat onder de oude Wvg het -toen alleen mogelijke- gebruik voor stadsvernieuwingsdoeleinden (die zijn heel breed gedefinieerd in de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing) slechts heel beperkt was. Voor wat betreft het gebruik voor stadsvernieuwingsdoeleinden bestaat er door de wetswijziging nu enige ondui-delijkheid of dit gebruik beperkt is tot gemeenten met uitbreidingscapaciteit of nog steeds in alle gemeenten geoorloofd is. Overigens bestaat de indruk dat deze on-duidelijkheid in de praktijk nog geen problemen heeft opgeleverd.

De provincies hebben, door aanname van het amendement Esselink, een nieuwe rol gekregen rond de uitvoering van de Wvg. Het gaat dan om het bepalen of er in een gemeente sprake is van uitbreidingscapaciteit; hiervan moet sprake zijn wil een ge-meente van de Wvg gebruik mogen maken. Hoewel interpretatieproblemen werden verwacht, blijkt dit begrip in de praktijk goed werkbaar te zijn. Provincies blijken hun rol over het geheel genomen zorgvuldig uit te voeren; ze zijn over het algemeen vrij terughoudend ten aanzien van het toelaten van het gebruik van het voorkeursrecht. Wel wordt (nog) geen actieve controle uitgevoerd op eventueel ten onrechte gebruik door gemeenten. Veel provincies hebben voorkeur voor een locatiegebonden be-voegdheid tot toestemming voor het toestaan van het gebruik van het voorkeurs-recht. In de praktijk wordt door een aantal provincies, voor wat betreft het beleid met betrekking tot het verlenen van een verklaring van geen bezwaar, op deze basis ge-werkt. Een ander discussiepunt in het provinciaal beleid is of het gebruik van het voorkeursrecht beperkt zou moeten zijn tot projecten die gerealiseerd worden in het kader van de uitbreidingscapaciteit of dat ook voor andere projecten het voorkeurs-recht gehanteerd mag worden.

De nieuwe mogelijkheid om vooruitlopend op een (ontwerp)structuur- of bestem-mingsplan het voorkeursrecht te vestigen (artikel 8a / 8) wordt op in veel gevallen gebruikt. Voor 85% van de locaties is deze grondslag als eerste vestigingsmogelijk-heid gebruikt. De vrees van sommigen ten aanzien van te lichtvaardige onderbou-wing van dit besluit blijkt niet bewaarheid te worden: er is vrijwel altijd sprake van planologische zorgvuldigheid bij de vestiging. De voorbescherming (artikel 8a) op basis van een B&W-besluit blijkt ook een belangrijke functie te vervullen; een lacune in de wet lijkt het ontbreken van voorbescherming bij vestiging op basis van een al bestaand structuur-of bestemmingsplan te zijn. Per saldo lijkt het effect van de Wvg op de aanpak van de ruimtelijke besluitvorming in de gemeenten niet zo groot te zijn. Wel is er in een aantal gevallen wat extra druk op de ruimtelijke planvorming

eerste ervaringen

komen te staan, doordat tijdig een bestemmingsplan gemaakt moet worden. Alleen

gemeenten waar heel gedetailleerde bestemmingsplannen gemaakt worden komen in de knoop met de termijnen van de Wvg, en zullen daardoor hun ruimtelijke be-sluitvorming moeten aanpassen. De consequenties van de mogelijke introductie van een zelfstandige projectprocedure voor de grondslagen van een gemeentelijk

voor-keursrecht moeten in de gaten gehouden worden.

2.3 Voorkeursrecht als instrument in het grondbeleid

De belangrijkste reden waarom gemeenten het voorkeursrecht vestigen is het hou-den van controle over de ontwikkeling van de locatie (80% van de gemeenten geeft

dit als belangrijkste reden aan). Daarbij lijkt het vaak te gaan om het in

gemeentelij-ke handen houden van de grondexploitatie. Op de tweede plaats komt het

voorko-men van prijsopdrijving, een reden die vooral door de grotere

stadsgewestgemeen-ten wordt genoemd.

Gemeenten die het voorkeursrecht niet gebruiken, voeren hiervoor nauwelijks

poli-tieke motieven of motieven die te maken hebben met de verwachte effectiviteit van

het instrument aan.

Op basis van de eerste ervaringen kan nog vrijwel geen uitspraak worden gedaan over de betekenis van het voorkeursrecht voor gemeentelijke grondverwerving (en

daarmee voor de versterking van de gemeentelijke onderhandelingspositie). Er heeft

slechts beperkt gemeentelijke verwerving plaatsgevonden; er zijn ook nog weinig aanbiedingen gedaan. Omdat bij veel gemeenten de indruk bestaat dat er weinig beroep wordt gedaan op vrijstellingen en naar hun idee ook ontduikingen van de wet weinig voorkomen, zou op termijn gemeentelijke grondverwerving wel succesvol kunnen zijn, en daarmee de gemeentelijke onderhandelingspositie versterkt kunnen

worden. Aan de andere kant is bij de vestiging van het voorkeursrecht, ook bij de

meer recente vestigingen, lang niet altijd alle grond nog in handen van de oorspron-kelijke eigenaren. Minder gunstig voor de gemeentelijke positie is verder dat er een grote oppervlakte grond bestaat die nog niet onder de Wvg is gebracht, maar waar-voor al weloptieovereenkomsten zijn geregistreerd; deze oppervlakte (5600 ha)

biedt ruimte voor zo'n 100.000 woningen. De gemeentelijke onderhandelingspositie

lijkt tenslotte op diverse locaties te worden uitgehold door het in toenemende mate voorkomen van allerlei zogenoemde zelfrealisatieconstructies waarmee partijen on-der het voorkeursrecht beogen uit te komen.

Of het voorkeursrecht daadwerkelijk zorgt voor een dempend effect op de

prijsvor-ming van grond is op basis van dit onderzoek nog niet te zeggen. Enerzijds lijkt er

meer rust op de grondmarkt te zijn ontstaan, aan de andere kant lijkt het toenemend voorkomen van zelfrealisatieconstructies weer een prijsopdrijvend effect te kunnen hebben. Verder wreekt zich hier het uitblijven van de toegezegde verbetering van het kostenverhaalsinstrumentarium .

Het voorkeursrecht lijkt slechts zeer beperkt inzicht te geven in de bewegingen op de grondmarkt. Overeenkomsten die potentiële vrijstellingen inhouden en de 'onder-grondse' bewegingen op de grondmarkt zijn voor gemeenten niet direct zichtbaar en vaak zeer moeilijk zichtbaar te krijgen.

2.4 Procedurele aspecten rond de vestiging

De Wvg kent rond de vestiging diverse termijnen. De maximale geldigheidstermijn van 8 weken van een vestigingsbesluit op basis van artikel 8a is te kort en brengt een zorgvuldige afweging van de belangen rond vestiging van een voorkeursrecht in het geding. De geldigheidstermijn van 2 jaar van een aanwijzing op grond van artikel 8 lijkt -voor zover nu te beoordelen- over het algemeen wel haalbaar. Tijdige publi-catie van het besluit in de Staatscourant en opname in de kadastrale registratie hoeft geen probleem op te leveren. Hoewel de inschrijving in de kadastrale registra-tie geen geldigheidsvereiste is, vindt voor vrijwel alle locaregistra-ties de inschrijving vrijwel gelijktijdig plaats met de publicatie in de Staatscourant. Enkele gemeenten doen wel vrij lang over bekendmaking aan de rechthebbenden: er zitten enkele dagen tussen het nemen van het besluit en de bekendmaking. Dat lijkt minder wenselijk vanuit een perspectief van zorgvuldig bestuur.

De Wvg is onduidelijk over wat de gevolgen zijn voor een bestaand voorkeursrecht als aan een bestemmingsplan (om een ondergeschikte reden) goedkeuring wordt onthouden.

Zowel de vestiging van het voorkeursrecht als ook de bijhouding van het register brengen veel werk met zich mee. Met een meer pragmatische aanpak blijkt de ad-ministratieve last beperkt te kunnen worden, zeker als daarbij slim gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden van automatisering. Een verheldering en vereen-voudiging van de wijze van aanleveren van gegevens aan het Kadaster is gewenst

en zou de werkbelasting aanzienlijk kunnen verminderen.

2.5 Procedurele aspecten rond de effectuering

Met de procedures rond effectuering van een voorkeursrecht is nog maar beperkt ervaring opgedaan. Uit de eerste ervaringen blijkt de termijn van 8 weken voor het nemen van een beginselbesluit op de aanbieding van een perceel goed haalbaar. Als deskundigen en de rechter worden ingeschakeld in de prijsvaststellingsprocedu-re is het van belang dat partijen ook duidelijk aangeven onder welke condities ver

-koop plaats moet vinden.

Over de vrijstellingsmogelijkheden uit de Wvg, in het bijzonder die in verband met 'opties' en 'koopovereenkomsten' bestaat enige verwarring. Het ontbreken van dui-delijke vormvereisten (wanneer is sprake van de rechtsfiguren die worden bedoeld in de wet) is hier debet aan. Zo worden in de praktijk geregistreerde optieovereenkom-sten aangetroffen, waarvan het zeer de vraag is of ze als rechtsgeldige vrijstelling

eerste ervaringen

binnen de Wvg kunnen gelden. Nu is het aan de notaris tot interpretatie hiervan over te gaan, met voor hem het risico van aansprakelijkheid op het moment dat achteraf wordt geconstateerd dat de transactie in strijd met de Wvg is geweest. Op basis van de eerste jurisprudentie blijkt dat vlak voor vestiging (te kwader trouw) gesloten overeenkomsten in aanmerking kunnen komen voor vernietiging op grond van artikel 26 (fraus leges).

Er bestaat onduidelijkheid over de mogelijkheden van artikel 26 voor gemeenten om op te treden tegen zogenaamde 'zelfrealisatie'-constructies. Op basis van analyse van de wetsgeschiedenis, de eerste jurisprudentie en de literatuur lijken deze alleen toelaatbaar te zijn indien de samenwerkingsconstructies geen afbreuk doen aan de gemeentelijke regiefunctie en geen prijsopdrijvend effect hebben. Verder moet spra-ke zijn van een serieus samenwerkingsverband tussen grondeigenaar en derde: ook de huidige grondeigenaar moet enig (financieel) risico dragen en de samenwer-kingsvorm moet houdbaar zijn in het perspectief van de jurisprudentie rond zelfreali-satie in het kader van onteigening. Over de haalbaarheid van de termijn van 8 we-ken waarbinnen een verzoek tot vernietiging ex artikel 26 bij de rechtbank moet wor-den ingediend kan op basis van het onderzoek nog geen uitspraak worwor-den gedaan.

2.6 Neveneffecten rond de grondmarkt

Veel grondeigenaren hebben met het voorkeursrecht te maken. Uit het feit dat op grote schaal bezwaar wordt gemaakt, blijkt dat vestiging van een voorkeursrecht weerstand oproept. Vaak blijkt het daarbij (ook) te gaan om bezwaren tegen het ruimtelijk plan: bij een artikel 8a/8 vestiging is de vestiging immers het eerste formele signaal dat er een nieuwe bestemming gerealiseerd zal gaan worden. Uit de eerste ervaringen blijkt dat niet lichtzinnig gebruik wordt gemaakt van het voorkeursrecht: vestiging blijft beperkt tot die gebieden (en daarmee die grondeigenaren) waar daad-werkelijk een nieuwe bestemming gerealiseerd gaat worden. Over de gevolgen van de Wvg op de prijs die een eigenaar voor zijn grond kan krijgen, kan op basis van de eerste ervaringen nog weinig gezegd worden. De vrees dat een eigenaar door de procedures rond effectuering 'lang aan het lijntje' kan worden gehouden, wordt vooralsnog niet bewaarheid. Met de schadevergoedingsregeling (artikel 25) is nog geen ervaring opgedaan; de betekenis hiervan lijkt in de praktijk vooralsnog beperkt. Positief effect voor de grondeigenaar is dat door de vaste termijnen in de Wvg er vaak sneller planologische duidelijkheid ontstaat.

In het bijzonder kleinere ontwikkelaars lijken door de Wvg momenteel vaker buiten de boot te vallen; dit kan een negatief effect hebben op de marktwerking. Het is echter de vraag of dit effect veroorzaakt wordt door de Wvg of juist door verwervin-gen in het tijdperk vóór wijziging van de Wvg: veel gemeenten moeten noodge-dwongen zaken doen met grote ontwikkelaars die zich al hebben ingekocht, zodat er geen ruimte overblijft voor de kleintjes.

De notaris komt door de Wvg in een dubbelrol terecht. Als controleur belast met de handhaving van de wet (en zo ziet de gemeente de rol van de notaris vaak), maar

ook als adviseur van grondeigenaren en deskundige. Niet elke notaris voelt zich even gemakkelijk in deze rol. In elk geval brengt de Wvg veel werk met zich mee voor het notariaat.

Ook voor het Kadaster brengt de Wvg veel werk met zich mee. Het Kadaster kiest uit haar taak voortvloeiende voor een lijdelijke rol, en beoordeelt of wat wordt aan-geboden aan de vormvereisten voldoet.

Niet alle gemeenten kunnen het voorkeursrecht vestigen. Uit het onderzoek komt geen eenduidig beeld naar voren van een verschuiving van de druk op de grond-markt naar elders. Sommige van de -als regel kleinere- gemeenten hebben geen problemen rond grondverwerving; vooral de gemeenten in de omgeving van een stadsgewest -zeker als de woningmarkt vrij is- hebben last van grondverwerving door marktpartijen. Die last betekent overigens vooral dat de gemeenten potentiële winst op de locatieontwikkeling mislopen.

2.7 Conclusie

Per saldo ontstaat het beeld van een instrument dat in korte tijd een grote betekenis heeft gekregen. Het voorkeursrecht was, volgens de minister, bedoeld als steuntje in de rug bij de uitvoering van de verstedelijkingsopgave. Het lijkt dat het instrument tot op zekere hoogte die rol kan vervullen, al is het de vraag of het instrument robuust genoeg is onder allerlei ontduikingsconstructies die wellicht de toepassingsmogelijk-heden van het instrument ondergraven. De procedures rond vestiging en effectue-ring van het voorkeursrecht kennen een aantal problemen; deze zouden op onder-delen verbeterd kunnen worden.

De toepassing van het instrument is complex en brengt veel werk met zich mee, zo-wel voor de gemeente als voor het notariaat en het Kadaster. Het instrument heeft een grote impact voor de grondeigenaren. De indruk bestaat wel dat gemeenten het instrument over het algemeen niet lichtzinnig gebruiken.

3

BEOORDELINGSKADER

3.1

Inleiding

Het in dit rapport voorgestelde beoordelingskader is gericht op wetsevaluatie. De be-langstelling voor wetsevaluatie is de laatste jaren gegroeid. Dit blijkt onder meer uit het proefschrift van Winter3 over dit onderwerp en de discussie die hierover heeft plaats-gevonden, waarvan verslag is gedaan in het tijdschrift Regelmaat4. Ook in de praktijk is deze aandacht voor evaluatie groeiende. Het begrip wetsevaluatie staat in een di-recte relatie met het begrip wetgevingskwaliteit. Alvorens het beoordelingskader ver-der uit te werken, zal stil worden gestaan bij de consequenties die relevante beleids-matige en wetenschappelijke discussies rond deze begrippen hebben voor de beoor-deling van de Wvg.

3.2 Wetsevaluatie, wetgevingskwaliteit en de Wvg

Wetgevingskwaliteit is een thema dat in het afgelopen decennium meer aandacht heeft gekregen. De door de Minister van Justitie Hirsch Ballin in 1990 uitgegeven

nota Zicht op Wetgeving5 is een belangrijk startpunt voor de discussie geweest.

De nota Zicht op wetgeving stelt dat de tekortkomingen in de wetgevingskwaliteit zich vooral voordoen bij de zogenoemde instrumentele wetgeving: wetgeving waar-mee de overheid een bepaald beleidsdoel wil bereiken en waarwaar-mee aan de burger bepaalde gedragsnormen worden opgelegd. Als voorbeeld wordt daarbij o.a. de mi-lieuwetgeving genoemd, maar ook de Wet voorkeursrecht gemeenten kan hiertoe worden gerekend. Vaak is dit type wetgeving onvoldoende doordacht, is dikwijls sprake van verstoring van de zelfregulerende werking van de maatschappelijke praktijk, doet zich overregulering en een gebrek aan kenbaarheid van de regels voor en is als gevolg van een en ander bij dit soort wetgeving vaak sprake van een ge-brek aan effectiviteit en efficiency. De nota constateert voorts dat juist dit type wet-geving zich dikwijls kenmerkt door onvoldoende aansluiting bij het rechtsbewustzijn van de burger met als gevolg geringe acceptatie van die normen door de justitiabele. 3 Winter, H.B. (1996). Evaluatie in het wetgevingsforum: Een onderzoek naar de relatie tussen

eva-luatie en kwaliteit van wetgeving.

4 Ringeling, A.B. (1997). Evaluatie: Hoe en wat? in: Regelmaat 1997/4,143-150. 5 Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 22 008, nrs. 1 tot 4.

In het verlengde van deze constatering waarschuwt de nota dan ook voor de over-schatting van wat met wetgeving aan gedragsverandering bij burgers kan worden bereikt.

Intussen is men zich allerwegen bewust van de beperkingen van wetgeving als be-stuursinstrument en wordt door de overheid ook veel meer gebruik gemaakt van an-dere typen instrumenten. Niettemin blijft in veel gevallen wetgeving een onmisbaar instrument om doeleinden van overheidsbeleid te realiseren. Zo ook voor wat betreft het directe doel van de Wvg, het verlenen van een voorkeursrecht tot koop van on-roerende zaken aan de gemeenten. Dit neemt echter niet weg dat mogelijk ook op andere wijze de regierol van de gemeente bij de verstedelijkingsopgave had kunnen worden versterkt.

Vanuit de hiervoor geschetste algemene problemen met de kwaliteit van wetgeving komt de nota Zicht op Wetgeving tot de volgende eisen die aan de kwaliteit van

overheidsoptreden door wetgeving kunnen worden gesteld6.

A. Rechtmatigheid en verwerkelijking van rechtsbeginselen.

Gedacht kan hierbij worden aan de overeenstemming van wetgeving met het inter-nationale recht, het EG-recht, algemene rechtsbeginselen, zoals de grondrechten en

de beginselen van behoorlijk bestuur.

B. Doeltreffendheid en doelmatigheid.

Deze eisen (ook wel met resp. effectiviteit en efficiency aangeduid) vereisen o.a. dat de aan wetgeving ten grondslag liggende doelstellingen 'helder en volledig' zijn ge-formuleerd. Een zorgvuldige analyse van het maatschappelijke probleem, de be-treffende maatschappelijke sector en de in het geding zijnde belangen is daarbij on-ontbeerlijk.

C.

Deze eisen vloeien voort uit de notie dat de overheid niet nodeloos vergaand in de samenleving moet ingrijpen. Waar mogelijk moeten verantwoordelijkheden bij de-centrale overheden en maatschappelijk organisaties worden gelegd. Voorts dienen de na te streven doeleinden en de in te zetten instrumenten in een goede verhou-ding tot elkaar te staan (bijv. geen zware sanctie op licht vergrijp). De nota bena-drukt in dit kader sterk de beperkingen die aan overheidsingrijpen in de samenleving moeten worden gesteld. De nadruk dient te liggen op het zelfregulerend vermogen van burgers en maatschappelijke organisaties.

D. Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.

De nota legt grote nadruk op de praktische uitvoerbaarheid en reële handhaafbaar-heid van wetgeving. Bij de totstandkoming van wetgeving dient bij voortduring hierop te worden gelet. Gekeken moet worden naar de kosten van uitvoering, zowel bij het bestuur als - menen wij - bij de burger en maatschappelijke organisaties. Alternatie-ve vormen van handhaving waar onder tuchtrechtelijke, privaatrechtelijke, bestuurs-6 Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 22 008, p. 23.

beoordelingskader

rechtelijke en strafrechtelijke dienen tegen elkaar te worden afgewogen. Ook wordt in de nota aandacht gevraagd voor de uitvoerbaarheid van wetgeving en i nformati-sering.

E. Onderlinge afstemming.

Deze eis vraagt aandacht voor de afstemming van regelgeving op elkaar. Voorts wordt gewaarschuwd voor onnodige en ongewenste verscheidenheid in de regelge-ving ten aanzien van dezelfde of verwante kwesties.

F. Eenvoud, duidelijkheid en toegankelijkheid.

De nota waarschuwt bij deze eisen onder andere voor onnodig gedetailleerde regel-geving. Ook een goed leesbare, heldere opbouw van een wet is een kenmerk dat valt onder dit kwaliteitscriterium.

De nota Zicht op Wetgeving benadrukt ook de noodzaak van wetsevaluatie.

Op basis van de literatuur over wetsevaluaties dient te worden gewaarschuwd voor overschatting van de resultaten van de evaluatie van de Wvg, waarvan conform de toezegging aan de Tweede Kamer het rapport voor 1 juli 2000 moet zijn aangebo-den. Gegeven de doorlooptijd van een dergelijk onderzoek, betekent dit dat de eva

-luatie waarschijnlijk slechts een periode van ongeveer drie jaren zal kunnen beslaan.

Allerwegen wordt gewaarschuwd voor evaluaties die op zo'n korte termijn betrekking hebben.

"Voor een goede evaluatie moet sprake zijn van neergeslagen effecten, een stabiele beleidspraktijk en moeten de uitvoerende organisaties leereffecten hebben opgedaan. Evalueren wij op kortere termijn dan zullen het minder de resultaten van een bepaald beleid zijn die boven water komen. In dat geval zien we vooral de problemen die organisaties hebben met de uitvoering van een beleid. Dit kan overigens de bedoeling zijn. Maar het moge duidelijk zijn dat we het dan hebben over een ander type onderzoek." 7

De nu uitgevoerde inventarisatie van eerste ervaringen met de Wvg, vormt reeds een eerste invulling van het type onderzoek dat Ringeling wel haalbaar acht in een dergelijke korte periode. Gegeven de vele onduidelijkheden die er nu bestaan op een groot aantal terreinen, is het onwaarschijnlijk dat het mogelijk is om op een zo korte termijn een afgewogen oordeel te vestigen over de kwaliteit van de wet. Wel zal gezien het voortschrijden van de tijd er meer duidelijkheid bestaan dan er thans aanwezig is.

Winter benadrukt in zijn proefschrift over evaluatie van wetgeving - dat als ondertitel heeft: een onderzoek naar de relatie tussen evaluatie en kwaliteit van wetgeving -vooral de instrumentele kwaliteit daarvan. Hij onderscheidt bij wetsevaluatie de volgende benaderingen (1996, 65-69):

• een doelbereikingsbenadering,

• een effectiviteitsbenadering en • een effectenbenadering

In de offerte van het onderhavige onderzoek en in overleg met de begeleidingscom-missie is aangegeven dat bij de evaluatie van de Wvg een breed beoordelingskader de voorkeur verdient. In een dergelijk breed beoordelingskader spelen zowel de voor-ziene, als de onvoorziene effecten van de Wvg een doorslaggevende rol. Dit betekent dat wordt voorgesteld om in principe een effectenbenadering te kiezen. Binnen een dergelijke, brede benadering, kan enige ruimte bestaan voor een engere toets in ter-men van effectiviteit en doelbereiking.

De keuze sluit aan bij Ringeling7 die waarschuwt voor een al te beperkte insteek bij wetsevaluatie. Bij de evaluatie van de Wvg dient niet alleen de instrumentele kwa-liteit - hoe zeer ook in de breedte - te worden bezien, maar dient ook de rechtsstate-lijke kwaliteit daarvan nadrukkelijk in de evaluatie te worden betrokken.

Deze aandacht kan als volgt worden gemotiveerd. Zoals de wetsgeschiedenis van de zeventiger jaren en die van de negentiger jaren te zien heeft gegeven, is de Wvg bij uitstek de resultante van een waardenconflict, van maatschappelijk tegengestelde belangen. Aan de ene kant staan de rijks- en gemeentelijke overheid die de verste-delijkingsopgave zo effectief en efficiënt mogelijk gerealiseerd willen zien, aan de andere kant staan de (agrarische en andere) grondeigenaren en projectontwikke-laars die - elk vanuit een eigen perspectief - hun rechten op de eigendom en vrij (bouw)ondernemerschap willen waarmaken. De Wvg geeft aan de gemeentelijke overheid een belangrijk instrument in het grondbeleid, dat echter tegelijkertijd een inbreuk vormt op het eigendomsrecht, dat als een belangrijk grondrecht mag worden beschouwd. Er kunnen met andere woorden een groot aantal effecten van de Wvg optreden die niet direct zijn gerelateerd aan de doelstellingen van de wet en die -onder meer blijkend uit de wetsgeschiedenis - wel relevant zijn voor de beoordeling ervan.

3.3

Nadere uitwerking beoordelingskader

Alhoewel in dit rapport gekozen is voor een brede evaluatie op alle effecten van de wet is het relevant om bij de beoordeling de doelstellingen van de wet zelf te ken-nen.

In de memorie van toelichting worden drie mogelijke effecten genoemd die met een voorkeursrecht voor uitbreidingslocaties bereikt zouden kunnen worden:

1. een voorkeursrecht vergroot de mogelijkheden van verwerving van grond door de gemeente: hierdoor kan de gemeente haar "regisserende rol waarmaken", (a) door een actieve opstelling op de grondmarkt of (b) door een publiek-private sa-menwerking, waarin marktpartijen de grondexploitatie uitvoeren op een door de gemeente gewenste wijze (de via een voorkeursrecht verworven grond wordt in-gebracht in een publiek-private samenwerkingsconstructie);

2. een voorkeursrecht zal een dempend effect hebben op de prijsvorming van maagdelijke gronden;

beoordelingskader

3. een voorkeursrecht geeft inzicht in de bewegingen op de grondmarkt: dit maakt het mogelijk dat gemeenten een "alert" grondbeleid voeren.

Bij de vormgeving van de gewijzigde regeling van de Wvg is geprobeerd de kwaliteit te verbeteren ten opzichte van de oorspronkelijke Wvg. Dit blijkt uit de volgende uit-gangspunten:

• vervroegde vestiging mogelijk maken (zodat gemeente hun planologisch beleid op een verantwoorde wijze vast kunnen leggen, zonder dat zij door de ontwikkelin-gen op de grondmarkt worden ingehaald);

• vermindering van de toezichtrelaties; • deregulering;

• het beperken van de 'ontduikingsmogelijkheden': het terugbrengen van de tijd

tussen vestiging en in werking treden tot 1 dag, het verscherpen van de

vrijstel-lingsregeling voor opties en het uitbreiden van de werkingssfeer van de wet tot alle rechtshandelingen die de kennelijke strekking hebben afbreuk te doen aan de gemeentelijke positie op grond van de wet.

Vanwege de hanteerbaarheid van de vraagstelling zal in het vervolg van dit beoor-delingskader worden aangesloten bij de punten A tot en met F uit de nota Zicht op

wetgeving8. Het gaat daarbij achtereenvolgens om:

A. Rechtmatigheid en verwerkelijking van rechtsbeginselen.

B. Doeltreffendheid en doelmatigheid.

C. Subsidiariteit en evenredigheid.

D. Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. E. Onderlinge afstemming.

F. Eenvoud, duidelijkheid en toegankelijkheid

Daarnaast zal worden ingegaan op de methode die gebruikt kan worden bij deze

be-oordeling. Hierbij gaat het om de te volgen techniek van gegevensinwinning en

ver-werking.

3.3.1 A. Rechtmatigheid en verwerkelijking van rechtsbeginselen.

In de Tweede Kamer is veel aandacht geweest voor de positie van de individuele grondeigenaar. Dit heeft er onder andere toe geleid dat de toepassing van de Wvg niet voor alle gemeenten openstaat. Veel aandacht is er geweest voor de planolo-gisch-juridische grondslag van een vestigingsbesluit, de schadevergoedingsregeling werd uitgebreid behandeld en eerder - in de jaren zeventig - is reeds de aankoop-prijs gekoppeld aan de maatstaven van de onteigeningswet.

Hoewel de omvang van het gebruik van de Wvg veel groter is dan verwacht, wijst ons onderzoek (nog) niet uit dat de wet lichtvaardig wordt toegepast. Provincies lij-ken vooralsnog zorgvuldig met de hun toegelij-kende bevoegdheden om te gaan.

Ge-meenten hangen in slechts enkele gevallen een andere, ruimere opvatting aan over

de toepasbaarheid (mede in relatie tot het begrip uitbreidingscapaciteit), dan provin-cies.

Er zal hiernaar opnieuw veel aandacht moeten uitgaan. Dit is des te belangrijker omdat door het korte tijdsinterval tussen invoering van de wet en ons onderzoek sommige bevoegdheden nog niet of nauwelijks zijn gebruikt. Dit geldt in het bijzon-der oQk voor de diverse stappen in de aanbiedingsprocedure, waaronbijzon-der de

inscha-keling van deskundigen, en de toepassing van de schadevergoedingsregelingen.

In het kader van de afweging tussen individueel en collectief belang is het van belang om naast een beoordeling in termen van de toepassing van de wet te komen tot een inschatting van de beperking van de individuele belangen van grondbezitters. Het gaat dan om vragen als:

• Wat is de feitelijke beperking van het particulier eigendom door de Wvg?

• Wat voor type eigenaren betreft het en in welke mate ondervinden zij hier schade van?

• Hebben deze beperkingen een relatie met het naderbij brengen van doelmatigheid en doel~reffendheid van de wet?

• Heeft de Wvg ook positieve effecten voor individuele belanghebbenden?

Theoretisch zou bijvoorbeeld door een vergelijking te maken van verwervingsprijzen met en zonder vestiging van de Wvg de vermogensschade van individuele belang-hebbenden kunnen worden berekend. Deze vermogensschade - die hier negatief wordt beoordeeld - wordt elders positief beoordeeld, omdat dit een maat is voor de prijsbeheersing die door de Wvg optreedt. In de praktijk zal het in veel gevallen niet mogelijk zijn hier conclusies aan te verbinden vanwege het gegeven dat de grond-waarde per locatie sterk kan verschillen.

Bij de beantwoording van deze vragen dient ook te worden gekeken hoe vaak het voor komt dat grondeigenaren in de praktijk voor een lange periode niet vrij zijn om te ver-kopen tijdens een procedure na aanbieding, terwijl de gemeente uiteindelijk toch

afziet van koop. Voorts is het denkbaar dat door de Wvg de planologische

scha-duwwerking van ruimtelijke investeringen juist wordt bekort. Tevens is evaluatie

no-dig op het punt van het al dan niet door de gemeente te lichtvaarno-dig omgaan met voorkeursrecht door te vroeg te vestigen zonder behoorlijke openbare

belangenaf-weging.

Naast de Wvg worden op het terrein van de uitvoering van de verstedelijkingsopgave en de gemeentelijke rol daarin een aantal andere discussies gevoerd. Bij de beoordeling van de Wvg dient dit gehele kader aan alternatieven in beschouwing te worden genomen. Omdat op dit moment de situatie bij de wetsevaluatie niet volledig kan worden overzien - gezien de grote dynamiek van overheid en markt op dit terrein - dient hier het dan actuele beoordelingskader te worden geformuleerd. Er dient, met andere woorden, een goed beeld te bestaan van de altematieven waarover een gemeente beschikt. Hierbij dient mede in beschouwing te worden genomen of en op

beoordelingskader

welke wijze de overheid residuele waardestijging als resultante van wijzigingen van be-stemmingen de gemeenschap te goede wil laten komen. Dit mede in relatie tot kosten die dergelijke bestemmingswijzigingen kunnen veroorzaken. Ten behoeve van een dergelijke beoordeling dient derhalve de dan actuele stand van zaken te worden opgemaakt van de positie die particulier eigendom van grond heeft en de wijze waarop de verschillende instrumenten daar op ingrijpen. Op deze wijze kan een goede afweging tussen Wvg en altematieve instrumenten worden gemaakt. Zoals gezegd,

het onderzoek naar deze actuele stand van zaken kan elders plaatsvinden, ten behoeve van de evaluatie is het wel relevant om over een goed beeld van deze context te beschikken.

Naast deze aantasting van particulier eigendom, is ook de vraag relevant wat de posi-tie van de gemeente op de grondmarkt is in relatie tot de marktordening van de econo-mie. Het rapport van de commissie Cohen over overheid en markt gaat niet direct in op de grondmarkt, maar ook voor deze markt dient de vraag te worden gesteld, in hoeverre de overheid als aanbieder van bouwgrond geen oneerlijke conc;urrentie aangaat met particuliere aanbieders. Door het hanteren van publiekrechtelijke bevoegdheden, kan de overheid bouwrijpe grond tegen andere condities aanbieden dan marktpartijen.9 Het gewicht van de belangen van een dergelijke positie dient te worden onderzocht. Hierbij kan het mededingingsrecht aan de orde zijn. Wanneer de Wvg wordt gebruikt door lokale overheden om grond te verwerven ten behoeve van de ontwikkeling van een locatie door bevriende partijen (zoals op sommige locaties aan de orde is en wat ook door de wetgever expliciet is bedoeld), kan de vraag worden ge-steld of een dergelijke bevoordeling van een bepaalde private partij met publiek-rechtelijke middelen niet leidt tot te vergaande concurrentievervalsing. Het is denkbaar (en in overeenstemming met beleid dat door Economische Zaken is ontwikkeld) dat voorwaarden aan een dergelijke gedragslijn worden gesteld. Wanneer bijvoorbeeld de selectie van de 'bevriende' private partij het resultaat is van een voor een ieder toegankelijk aanbestedingsproces, dan is er in veel mindere mate sprake van verstoring van marktprocessen, dan wanneer deze selectie plaats vindt op basis van goede relaties.

Het is ook mogelijk dat het voorkeursrecht marktprocessen kan ondersteunen; dit was althans de opvatting van het CDA in de Eerste Kamer. Volgens het CDA was het voorkeursrecht nodig, omdat in de huidige marktverhoudingen alleen zeer kapi-taalkrachtige marktpartijen nog aan bod komen en daardoor soms een monopolie-positie verwerven. Een en ander vraagt om een nadere specifieke bestudering van het functioneren van de grondmarkt en het al dan niet aanwezig zijn van marktwer-king hier en de relatie die deze marktwermarktwer-king op de grondmarkt heeft voor markt-werking op de terreinen van locatieontwikkeling en woningbouw.

Gelet op de hiervoor behandelde grondrechtelijke vragen, dient in de evaluatie in concreto de vraag aan de orde te komen of de belangen van de grondeigenaren in het afwegingskader van de wet voldoende aan bod komen en of dit kader zelf vanuit

9 Overigens geldt hierbij dat wanneer het voor marktpartijen mogelijk is om niet alle exteme kosten in rekening te brengen, terwijl overheden dit wel doen er sprake is van een dubbele onevenwichtigheid.

dit oogpunt voldoende effectief en efficiënt is. Zo zal nader moeten worden bekeken of de rechtsbescherming welke de wet biedt voldoende is, of dat er misschien spra-ke is van overkill. Hierover kan op dit moment nog weinig worden gezegd, omdat zoals eerder naar voren gebracht, bevoegdheden en procedures in de praktijk nog niet of onvoldoende aan bod zijn gekomen. Enkele aandachtspunten willen we hier alvast noemen.

• De aanbiedings- en onderhandelingsprocedure en de bijzondere rechtsbescher-mingsmomenten daarin. Er lijkt op dit moment nog steeds enige onzekerheid te bestaan over de status van sommige Wvg-besluiten in het kader van de Awb. Het betreft hier met name het besluit ex art. 12 lid 1 (het beginsel besluit) en het be-sluit van GS ex art.15 (ontheffingsbebe-sluit). Mogelijk zal hierover spoedig (constante) jurisprudentie ontstaan.

• Het beroep op de schadevergoedingsregeling ex art.25. Aparte aandacht verdient mogelijk ook de relatie tussen het gebruik van zeer globale bestemmingen (ook in plannen) en deze schadevergoeding ex art.25:

3.3.2 B. Doeltreffendheid en doelmatigheid.

Het gevaar van wetsevaluaties is dat zij blijven steken in verhandelingen over doel-treffendheid van het nieuwe juridische instrumentarium, zonder de andere effecten van de wetgeving in voldoende mate te hebben bestudeerd. Bij de Wvg zijn er zoals hierboven reeds is aangegeven ook belangrijke rechtstatelijke effecten te verwach-ten. Dit gezegd hebbende, blijft het zo dat wanneer een wet als de Wvg onvoldoen-de scoort op doeltreffendheid en doelmatigheid onvoldoen-deze wet negatief beooronvoldoen-deeld zou moeten worden. Een positieve beoordeling op deze terreinen is echter - vanwege het belang van andere criteria - niet voldoende voor een positief eindoordeel. Deze overweging vormt de reden waarom er wat meer uitgewerkt op deze criteria wordt ingegaan. Hierbij zal een onderscheid worden gemaakt tussen doelbereiking in: 1. de sfeer van het grondbeleid zelf en

2. doelbereiking op het gebied van achterliggend overheidsbeleid: met name het verstedelijkingsbeleid.

1. Doeltreffendheid en doelmatigheid in de sfeer van het grondbeleid

De keuze voor een effectgerichte benadering bij de evaluatie, betekent dat in de evaluatie de aandacht allereerst uitgaat naar de doelstellingen die in de gemeentelij-ke praktijk een rol spelen bij gebruik van de Wvg. Aangezien het hier doelstellingen betreft van anderen dan de rijksoverheid zelf dient in het kader van deze evaluatie te worden bepaald in hoeverre deze doelstellingen stroken met de doelstellingen van de Rijksoverheid. Bij deze beoordeling kunnen de doelstellingen van de Wvg zelf -recapitulerend: een regisserende rol van gemeenten door actief grondbeleid of in-breng van gronden in PPS, dempend effect op grondprijzen en inzicht in de grond-markt - een belangrijke rol spelen. Wanneer echter de Wvg voor overwegend ande-re doelen zou worden gebruikt, dan kan dit ook het bestaan van het instrument

beoordelingskader

rechtvaardigen. Een en ander zou in een discussie met de Staten-Generaal over deze evaluatie nader aan de orde moeten komen.

Uit de wetsgeschiedenis kan ten behoeve van de evaluatie nog een aantal aan-dachtspunten worden geformuleerd. De eerste ervaringen op deze punten zijn steeds kort weergegeven. Voor een uitgebreide beschrijving van de eerste ervarin

-gen wordt verwezen naar het in het kader van ditzelfde onderzoek geschreven rap-port "Eerste ervaringen met de gewijzigde Wet voorkeursrecht gemeenten"1O.

• Wat is de waarde van de Wvg voor de ontwikkeling van de huidige VINEX-locaties? Werkt de Wvg alleen bij zeer tijdige vestiging van het voorkeursrecht? Wat is de betekenis van de Wvg voor grond die al is opgekocht?

Eerste ervaringen:

De eerste ervaringen geven op dit punt nog onvoldoende uitsluitsel.

• Wat zijn de voordelen van actieve grondexploitatie en verwerving met de Wvg ten opzichte van andere succesvolle samenwerkingsverbanden?

Eerste ervaringen:

In de rapportage over eerste ervaringen met de Wvg heeft geen vergelijkend on-derzoek plaatsgevonden naar de resultaten met en zonder Wvg die gebruikt kunnen worden.

• Vindt er verschuiving plaats van activiteiten naar andere locaties?

Eerste ervaringen:

De eerste ervaringen wijzen er op dat er grondposities worden ingenomen in ge-bieden die pas op langere termijn aan de orde komen en waar de Wvg niet is gevestigd. Met andere woorden, het lijkt er op dat deze verschuivingen in een aantal gebieden plaatsvinden. Of deze verschuivingen door de Wvg veroorzaakt worden, is echter de vraag.

• In hoeverre is er sprake van het verbeteren van de gemeentelijke onderhande-lingspositie bij de grondverwerving?

Eerste ervaringen:

Uit de gemeentelijke ervaringen lijkt de Wvg enigszins voor het tot rust komen van de grondmarkt te zorgen. Het is aan de andere kant nog onduidelijk in hoe-verre de Wvg invloed heeft op de positie van eigenaren die wel willen ontwik-kelen. Wanneer bestaande particuliere eigenaren (waaronder ontwikkelaars en bouwondernemers) samen gaan werken en daarmee zelf tot realisatie van het bestemmingsplan (dat al in procedure is gebracht om het voorkeursrecht

langdu-10 Sectie Geo-informatie en Grondbeleid (1998). Eerste ervaringen met de gewijzigde Wet voor-keursrecht gemeenten.

rig te kunnen vestigen) kunnen overgaan, wordt wellicht de positie van de ge-meente verzwakt ten opzichte van de bestaande praktijk, waarin soms het ma-ken van een bestemmingsplan bewust wordt uitgesteld zodat de planologische toestemming (via artikel 19 of via een definitieve regeling in het bestemmings-plan) als wisselgeld in de onderhandelingen kan worden gebruikt. Anderzijds kan de de gemeente een belangrijk deel van haar onderhandelingspositie behouden door een globaal, nader uit te werken, bestemmingsplan te maken, dat immers ook als grondslag kan dienen voor een voorkeursrecht

• Er was zorg in hoeverre de Wvg inderdaad een dempend effect zal hebben op de prijsvorming. Hoe ontwikkelt de gemiddelde verkeerswaarde zich?

Eerste ervaringen:

De eerste ervaringen geven onvoldoende uitsluitsel over deze vraag.

• In hoeverre is de Wvg fraudegevoelig? Is er sprake van veel ontduikingen?

Eerste ervaringen:

Er lijkt sprake te zijn van een toenemende inventiviteit om de Wvg te omzeilen. Een en ander is echter nog onvoldoende door de rechter getoetst.

• Gebruiken gemeenten het instrument conform de bedoelingen van de wet? Voor-komen schadevergoedingsregelingen een te lichtvaardig gebruik van de wet?

Eerste ervaringen:

De meeste gemeenten gebruiken de Wvg conform de doelstellingen van de wet. Er zijn slechts een paar voorbeelden (op 365 locaties) waar vraagtekens bij ge-plaatst kunnen worden. Een uitzondering op bovenstaande algemene opmerking ligt in het doel van vestiging van de Wvg. Anders dan de wetgever bedoelde, hanteren veel gemeenten de Wvg om te pogen om tot een terugkeer naar actief grondbeleid te komen. Er is nog niets bekend over de schadevergoedingsrege-lingen

Het bovenstaande geeft aan dat de eerste ervaringen op tal van terreinen een be-perkt beeld geven van de mogelijke effecten van de Wvg.

2. Achterliggende doelstellingen

Naast de rol die de Wvg speelt in de grondverwerving sec, dient beoordeeld te wor-den welke rol de Wvg speelt in breder beleid van de overheid. Bij deze beoordeling dient niet alleen naar het rijksbeleid te worden gekeken De Wvg is een instrument dat gemeenten behulpzaam is bij het verwerven van grond. Dit betekent dat bij de beoordeling van de Wvg niet alleen nationaal beleid, maar ook gemeentelijk (en provinciaal) beleid een rol speelt.

beoordelingskader

Hierbij geldt dat niet al de thema's die een rol spelen bij de beoordeling van de bete-kenis die de Wvg heeft in het achterliggende overheidsbeleid, kunnen worden on-derzocht in het kader van de Wvg zelf. Op een groot aantal terreinen zal op basis van de kennishuishouding van de RPD en anderen een relatie met reeds bestaand onderzoeksmateriaal gelegd worden of moet het onderzoek tot dusdanige uitkom-sten aanleiding geven dat de RPD zelf deze conclusies kan trekken. Immers in een eventuele discussie over de wetsevaluatie in de Tweede Kamer zal naar verwach -ting een dergelijke brede evaluatie wel aan de orde zijn.

Hieronder zal kort worden ingegaan op het gemeentelijk en rijksbeleid.

Gemeentelijk beleid

In het gemeentelijk beleid is er een aantal achterliggende relevante doelstellingen. Mogelijke doelstellingen die verder gaan dan de doelstellingen van de Wvg zelf -zijn:

• veranderingen in grondwaarde door het veranderen van publiekrechtelijke beper-kingen op het gebruik van grond ten goede te laten komen aan de gemeenschap; • het met privaatrechtelijke middelen realiseren van doelstellingen die publiekrech-telijk niet zijn te beheersen (in het bestemmingsplan kunnen bijvoorbeeld alleen voor ruimtelijk beleid relevante uitspraken worden gedaan)

• het bekostigen van allerhande voorzieningen.

Deze doelstellingen lijken te wijzen op het zoveel mogelijk bereiken van een situatie van klassiek actief grondbeleid met lage verwervingsprijzen van de grond.

Rijksbeleid

Op het terrein van het Rijksbeleid kan de Wvg effecten hebben op de volgende be -leidsvelden:

• Ruimtelijke ordening: met name het verstedelijkingsbeleid, het gaat dan om de sturingsmogelijkheden van de locatieontwikkeling of, in bredere zin, het bunde-lingsbeleid;

• Volkshuisvesting: Wvg en voortgang ontwikkeling woningen (voorkomen vertra-ging in bouwgrondproductie) en financiële zelfstandigheid gemeenten (zo laag mogelijke subsidiebehoefte);

• Milieubeheer: Wvg en bodemsanering, duurzaam bouwen;

• Verkeer en waterstaat: Kostenverhaal infrastructuur via gemeentelijke grondex-ploitaties;

• Economische Zaken: ontwikkeling van bedrijvenlocaties;

• LNV: ontwikkelen van recreatie en natuurgebieden ("Rood voor groen").

Een breed perspectief bij de beoordeling van de Wvg betekent naast een beoorde-ling op een groot aantal beleidsvelden tevens dat bij de wetsevaluatie van 2000 ook vooruit kan worden gekeken naar de toepassingsmogelijkheden van de Wvg in de toekomst. Het gaat dan om het dan geldende beleid en het dan in voorbereiding zijnde beleid. De beoordeling is dan dus gericht op de vraag of en op welke wijze

het instrument Wvg is toegesneden op de nieuwe opgaven (uit bijvoorbeeld een Vijfde nota RO of een nota Leefomgeving) en uit andere beleidsdocumenten. Een en ander laat zich als volgt visualiseren.

Tabel 3.1 Beoordeling Wvg in relatie tot huidige en toekomstige kwaliteit

Kwaliteit van Wvg als instrument voor nastreven

doel-.~t~llirlg~.rl.ylt-J~~I.t-JA..Ç ...

hoog laag

Kwaliteit van Wvg als : hoog Wvg behouden Wvg behouden

instrument voor nastreven

doelstellingen toekomstig : laag Wvg heroverwegen Wvg heroverwegen

beleid (op termiin)

Bij de beoordeling van het instrumentarium gaat het niet alleen om de beoordeling van de Wvg sec, maar dient de Wvg te worden vergeleken met andere denkbare instrumenten. Hierbij dient naast het gebruik van de Wvg als instrument voor actieve grondexploitatie ook te worden gekeken in hoeverre instrumentarium gericht op een passieve grondexploitatie (bijvoorbeeld een bepaalde vorm van grondexploitatiehef-fing) een alternatief kan vormen voor de Wvg.

Een dergelijke beoordeling van het locatieontwikkelingsinstrumentarium hoeft na-tuurlijk niet in de wetsevaluatie van de Wvg zelf plaats te vinden. Het is echter wel van groot belang dat er tegen die tijd voldoende onderzoeksmateriaal aanwezig is op dit terrein, zodat de ervaringen met de Wvg in die context kunnen worden gepo-sitioneerd. Zoals gezegd, zal de minister naar verwachting bij een eventuele discus-sie over de wetsevaluatie wel geacht worden om dit beeld te kunnen geven. Afhan-kelijk van het dan beschikbare materiaal dient dan de keuze te worden bepaald met welke vragen de Wvg-evaluatie zelf wordt belast en welke vragen eventueel elders beantwoord dienen te worden, dan wel welke vragen reeds beantwoord zijn.

Op deze wijze kan een beeld ontstaan van de waarde die de Wvg heeft als instru-ment ten opzichte van ander instruinstru-mentarium.

3.3.3 C. Subsidiariteit en evenredigheid.

In het kader van deregulering is de Wvg (in een eerdere versie) in oktober 1983 on-derwerp geweest van een advies van de Commissie vermindering en vereenvoudi-ging overheidsregelingen aan de minister van Justitie 11. Bij deze commissie bestond

ernstige twijfel of het toenmalige wetsontwerp voldeed aan de criteria van (gerichte) effectiviteit en evenredigheid. De noodzaak van een dergelijke ingrijpende maatregel vond men onvoldoende aangetoond. Bij de uitbreiding van de werkingssfeer van de Wvg bestond er in het voetspoor van de VINEX en de grote verrassing over het massaal innemen van grondposities door private partijen een belangrijk momentum

11 Brief van staatssecretaris van VROM en minister van Justitie, Tweede Kamer 1983-1984, 13713,

beoordelingskader

voor uitbreiding van de werkingssfeer van de wet. Bij de evaluatie zijn de meeste VINEX-Iocatie fors op stoom gekomen en kan op wat grotere afstand worden geke-ken welke rol de Wvg hierbij nu eigenlijk heeft gehad en welke rol de Wvg kan spe-len. Op deze manier kan de evenredigheid beter worden bepaald en kunnen op-nieuw dezelfde vragen worden gesteld als door de genoemde dereguleringscom-missie zijn gesteld. Bij deze evenredigheid dient ook een vergelijking te worden ge-maakt met eventueel nog te ontwikkelen instrumentarium in het kader van kosten-verhaal bij particuliere grondexploitatie.

Mogelijk zal in de evaluatie aan de orde moeten komen de vraag of gelet op de er-varingen met de wet tot dan toe, het vestigen van een voorkeursrecht het meest op-timale instrument is om tot versterking van de gemeentelijke regie rol bij de verstede-lijkingsopgave te komen.

In het licht van deze kwaliteitseis en de ervaringen in de praktijk zou moeten worden bezien of de aanbiedingsprocedure voldoet, danwel zou kunnen worden vereenvou-digd.

Ditzelfde geldt voor wat betreft de bevoegdheid van de gemeente ex art. 26

In het kader van de evenredigheid zou ook de belasting die de Wvg oplegt aan de eigenaren van grond nader onderzocht dienen te worden.

3.3.4 D. Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.

Uit de eerste ervaringen met de Wvg blijkt dat op de terreinen van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid een goede beoordeling van de Wvg noodzakelijk is.

Op het terrein van uitvoerbaarheid is het zo dat gemeenten in enkele gevallen hoge kosten hebben gemaakt op het terrein van registratie. Hierbij is het overigens wel zo dat sommige kosten wellicht worden gemaakt om een kwaliteit te halen die de gewij-zigde Wvg niet meer voorschrijft (waardoor veel andere gemeenten deze kosten niet maken). Andere kosten hangen wellicht samen met specifieke vormvereisten die derden (met name het Kadaster) stellen aan de uitvoering van de wet. Op een aan-tal terreinen - verderop in de aanbiedingsprocedure - is er nog onvoldoende erva-ring om nu reeds de knelpunten aan te wijzen. Nagegaan zal in ieder geval moeten worden:

• Of de termijnen van vestiging in de praktijk haalbaar zijn. Mogelijk ligt hier toch een aantal knelpunten. In de eerste plaats betreft dit de inpassing van (ver-plichte) Awb-procedures. Verder kan - afhankelijk van het type - de beschikbare termijn voor het op tijd klaar hebben van een adequate planologisch-juridsche grondslag onvoldoende zijn. Een specifiek aandachtspunt is de situatie dat een bestemmingsplan (partieel) geen rechtsgeldigheid behoudt (bijvoorbeeld door een uitspraak in een beroepsprocedure). Ook de problemen in de voorbereiding met het risico van 'lekken' van informatie dienen nader bekeken te worden • Bijzondere aandacht zal in elk geval moeten uitgaan naar de praktijk van de

beperkt sturing. Jurisprudentie is nog nauwelijks aanwezig. De reikwijdte van de vrijstellingen is daarmee op dit moment niet gemakkelijk te bepalen, al lijkt zich een begin van consensus in de rechtspraktijk af te tekenen. Niettemin blijven er problemen waar het gaat om de rechtmatigheid van ontbindende voorwaarden, vertegenwoordigingsconstructies en contractovernames.

• Evenzo zal bijzondere aandacht moeten uitgaan naar de omvang van de ontwij-kingspraktijk en de praktijk van de toepassing van art. 26, zowel waar het gaat om de rechtmatigheid van het verweer van zelfrealisatie (lid 1), als om de werk-baarheid van de termijn waarbinnen de gemeente de nietigheid moet inroepen (lid 2). Naast uitvoerbaarheid gaat het hier deels om de handhaafbaarheid. Door verschillende partijen wordt de mogelijkheid genoemd om via samenwer-kingsconstructies de Wvg volledig te omzeilen. Vanwege de inventiviteit die ei-gen is aan het hanteren van dergelijke constructies, is het mogelijk dat op dit ter-rein langdurig onzekerheid blijft bestaan waar de grens ligt van uitvoerbaarheid (toegestane constructie) en handhaafbaarheid (na jurisprudentie blijkt dit niet toe-gestaan, maar er heeft wel veelvuldig ontwikkeling op basis van deze constructie plaatsgevonden). Juridisch is dit verschil interessant. In de praktijk doen deze verschijnselen afbreuk aan de reikwijdte van de wet.

Op het terrein van de handhaafbaarheid spelen, naast de gemeente, drie instanties een bijzondere rol bij de Wvg, te weten Gedeputeerde Staten, de notaris en de rechter. De bijzondere functie van deze instanties in de handhaving dient voor elk afzonderlijk te worden nagegaan.

Reeds nu kan worden gesteld dat de rol van de notaris in de Wvg nauwgezet moet worden bestudeerd. Immers aan hem is een substantiële functie in de handhaving van de Wvg toegekend, doch anderzijds speelt hij in de uitvoering van de Wvg, waar het gaat om de totstandkoming van vrijstellingen en de toelaatbaarheid van con-structies ex art 26, eveneens een belangrijke rol. Bij dit laatste heeft de notaris te maken met belangen van zijn cliënten. Wij hebben geconstateerd dat hier mogelijk een spanningsveld ligt. Dit zal nader moeten worden onderzocht.

3.3.5 E. Onderlinge afstemming.

Aangezien een van de doelstellingen van de Wvg is het geven van meer mogelijk-heden aan de gemeente om haar regisserende rol waar te maken in publiek-private samenwerkingsconstructies, is de beoordeling van de relatie tussen Wvg en het re-gime van exploitatieovereenkomst en exploitatieverordening van belang. Hierbij geldt dat er bijvoorbeeld bij het ontwikkelen van wetgeving op deze terreinen ook een relatie kan bestaan met de Wvg. Op ditzelfde gebied bestaat er een relatie met wetgeving op het terrein van mededinging (hoe verhoudt het aanwijzen van een be-voorrechte private partij zich tot de uitgangspunten die hier zijn verwoord) en Euro-pese aanbesteding van werken.

Mogelijk zou ook op meer onderwerpen dan nu het geval is de afstemming van de Wvg op de onteigeningswet explicieter kunnen worden gemaakt. Gedacht kan

wor-beoordelingskader

den aan onder andere artikel 11 lid 2 (samenhangend geheel) en artikel 26 (zelfrealisatie ).

3.3.6 F. Eenvoud, duidelijkheid en toegankelijkheid.

AI jaren bestaat de klacht dat de Wvg een slecht toegankelijke regeling heeft. De recente wetswijziging heeft die klacht onvoldoende opgelost. Met name de lees-baarheid van vestigings- en effectueringsprocedures is een groot knelpunt.

De volgende onduidelijkheden kunnen daarnaast worden genoemd. Deze zouden in de evaluatie opnieuw onderzocht moeten worden waarbij ook gehoopt kan worden dat de rechter enige duidelijkheid verschaft.

1. Een verduidelijking of uitbreidingscapaciteit voor onbeperkte tijd, of voor een be-perkte tijd en specifieke locaties of toepassingen wordt gegeven, is gewenst. Er

is momenteel sprake van verschil in interpretatie tussen diverse provincies.

2. Daarnaast is de vraag relevant of een Wvg-besluit ex art. 3 (stadsvernieuwing) ook onder de beperking van art. 2a valt.

3. De regeling van de vrijstellingen ex art. 10 lid 2 sub d en e. 4. De reikwijdte van artikel 26

In hoofdstuk 5 zal verder worden stilgestaan bij de vertaling die het beoordelingska-der zou kunnen krijgen in een onbeoordelingska-derzoeksopzet bij het evaluatieonderzoek. Eerst zal echter worden stilgestaan bij een aantal achtergronden die een belangrijke rol spe-len bij de evaluatie.

4 ACHTERGRONDEN

4.1

Inleiding

In evaluaties wordt een nulmeting gehanteerd om een verantwoorde vergelijking mogelijk te maken tussen een situatie met en zonder het te evalueren instrument. Een dergelijke vergelijking tussen nulmeting en meting met instrument geeft cetaris paribus een beeld van de doeltreffendheid van het instrumentarium. Zoals hierboven is aangegeven is doeltreffendheid slechts een van de dimensies waarop een wet beoordeeld dient te worden.

De problematiek rond grondverwerving ten behoeve van de verstedelijkingstaakstel-ling is dat moeilijk aan de cetaris pari bus-condities kan worden voldaan. De ontwik-kelingen op de grondmarkt zijn in de laatste 10 jaar zeer dynamisch geweest. De toegenomen marktwerking in de woningsector, economische ontwikkeling, de inhoud en presentatie van VIN EX-beleid, om maar een aantal ontwikkelingen te noemen, hebben een belangrijke invloed gehad op dit beleid. Het is daarom niet zonder meer mogelijk de kwantitatieve gegevens van verschillende jaren met elkaar vergelijken en het verschil te kwalificeren als zijnde het resultaat van de Wvg.

Bovendien is er momenteel geen sprake meer van een echte nulsituatie. De Wvg is van kracht en wordt, blijkens dit onderzoek, veelvuldig toegepast door veel ge-meenten. Het is dus niet meer mogelijk om een echte nulmeting uit te voeren. Twee jaar geleden was de gewijzigde Wvg er nog niet. Deze tijdspanne is niet zo lang geI-den. Het zou dus mogelijk zijn om hier informatie over te geven. Een complicatie hierbij is echter dat de invoering van de Wvg een stap is in een ingrijpende verande-ring van de aanstuverande-ring van de overheid in de locatieontwikkeling. Er kan gesproken worden van een soort nulsituatie van het (actieve) grondbeleid voor het uitkomen van de VINEX12 op 14 november 1990. Het tot 1990 gevolgde model en de verhou-dingen die tot dan toe golden, is veelvuldig beschreven als een specifiek Nederland-se invulling van het grondbeleid met specifieke verhoudingen tusNederland-sen partijen 13.

Tus-12 VINEX 1 (1990) Vierde nota over de ruimtelijke ordening Extra, deel 1: Ontwerp planologische kembeslissing Nationaal ruimtelijk beleid, TK 1990-1991, Kamerstuk 21789, nrs. 1-2.

13 Needham, B. (1992). A Theory of Land Prices when Land is Supplied Publicly: The Case of the Netherlands. In: Urban Studies, 29(5); Krabben, E van der en J.G. Lambooy (1993). A Theoretical Framework for the Functioning of the Dutch Property Market. In: Urban Studies, 30(8); Krabben, E.