Sądy administracyjne w sprawie arkuszy organizacji szkoły i przedszkola
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2014 r. II SA/Rz 469/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Natomiast z brzmienia art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Podkarpacki stwierdził nieważność zarządzenia Nr 17/2013 Wójta Gminy Zaklików z dnia 4 kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia wytycznych dotyczących organizacji pracy szkół i przedszkoli, dla których organem prowadzącym jest Gmina Zaklików w roku szkolnym 2013/2014. Uznał, że to zarządzenie zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 5 ust. 7 pkt 1 i 3 w związku z art. 34a ust. 2 pkt 3 oraz art. 39 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.o." W ocenie Sądu, pogląd zaprezentowany w kwestionowanym skargą rozstrzygnięciu nadzorczym zasługuje na akceptację.
Otóż w myśl art. 5 ust. 7 pkt 1 i 3 u.s.o. organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkolę lub placówkę należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki oraz zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 z późn. zm.), i organizacyjnej szkoły lub placówki. Przepis ten, jak zasadnie wskazuje organ nadzoru (za NSA, zob. wyrok z dnia 18 lipca 2008 r., I OSK 235/08) łączyć należy z przepisem art. 34a ust. 1 i 2, określającym zakres nadzoru organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Nadzór ten obejmuje sprawy finansowe i administracyjne, a w
szczególności: 1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; 2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; 3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki.
Nadzór finansowy dotyczy procesów powstawania i rozdysponowania zasobów środków pieniężnych, natomiast sprawy administracyjne niewątpliwie obejmują wszystkie zadania, których spełnienie jest konieczne dla
utrzymania i funkcjonowania oświaty publicznej, a które zarazem nie mieszczą się już w pojęciu spraw
finansowych. Nadzór finansowy i organizacyjny, o jakim mowa wyżej w żadnym razie nie obejmuje ingerencji w uprawnienia dyrektora (szkoły lub placówki), jako pracodawcy w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.). Uprawnienia dyrektora w tym zakresie wynikają z art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.s.o. Zgodnie z jego brzmieniem dyrektor szkoły lub placówki w szczególności kieruje działalnością szkoły lub placówki i reprezentuje ją na zewnątrz, będąc kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników nie będących nauczycielami, decyduje m.in. w sprawach zatrudnienia i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki.
Zakaz ingerencji organu prowadzącego w kompetencje dyrektora wynika również w sposób wyraźny z art. 34b u.s.o., a zgodnie z którym organ prowadzący szkołę lub placówkę może ingerować w ich działalność wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Ustalanie zatem wytycznych w zakresie organizacji pracy szkół i placówek oświatowych poprzez określenie sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych wkracza w zakres ustawowych zadań realizowanych przez kierujących nimi dyrektorów. Stąd też uprawnionym jest wniosek, że przy wydawaniu Zarządzenia Nr 17/2013 Wójt Gminy Zaklików naruszył wyznaczone tymi przepisami granice, tym samym wkroczył w kompetencje wyraźnie zastrzeżone dla dyrektorów podległych placówek (szkół i przedszkoli).
Nie jest tak, wbrew twierdzeniom skargi, że wspomniane wyżej zarządzenie dotyczy jedynie "współpracy na linii organ prowadzący - dyrektorzy placówek oświatowych". Ustala bowiem wytyczne dotyczące organizacji pracy
szkół i przedszkoli prowadzonych przez Gminę Zaklików oraz tryb opracowywania i zatwierdzenia arkuszy organizacyjnych w roku szkolnym 2013/2014. Ustalanie takich wytycznych, jak już wyjaśniono, należy do kompetencji dyrektora szkoły lub placówki. Możliwość ingerencji organu prowadzącego w tym zakresie nie znajduje nadto wsparcia w regulacji prawnej zawartej w art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), co trafnie zauważono w skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Sąd podziela pogląd organu nadzoru, iż przedmiotowe zarządzenie dotyczy w większości obszarów organizacji pracy szkół i przedszkoli gminnych, a które uregulowane zostały przepisami ustawy o systemie oświaty oraz w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.). Ustalenia zarządzenia Nr 17/2013 w części powielają tematykę regulowaną tym rozporządzeniem (np. § 3 ust. 1 dot. terminu przedkładania arkuszy organizacyjnych przez dyrektorów szkół i przedszkoli), natomiast zapis § 3 ust. 3 zarządzenia jest bez wątpienia niezgodny z § 10 ust. 1 zał. Nr 2 rozp MEN. Trafnie też przy tym organ nadzoru przypomniał, zarazem wspierając się orzecznictwem sądowoadministracyjnym, że uchwała (tu zarządzenie) nie może regulować jeszcze raz tego, co jest zawarte w obowiązującej ustawie (taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawa, jest nieważna), gdyż powtórzenie regulacji ustawowych jest niezgodne z zasadami legislacji.
W związku z tym, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego nie jest niezgodne z prawem, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało skargę oddalić.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2013 r. I OSK 1747/13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione. Skarżący zarzuca naruszenie art. 34a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na przyjęciu, że wójt gminy, w ramach nadzoru finansowego i administracyjnego nad prowadzonymi przez gminę placówkami oświatowymi, nie ma uprawnień do:
1) określania trybu, terminu i sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół publicznych,
2) wprowadzania mechanizmu nadzorowania i monitorowania polityki kadrowej w placówkach oświatowych.
Art. 34a ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi, że organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych
przepisów.
Przepisami określającymi tryb i termin sporządzania i zatwierdzania arkuszy organizacyjnych szkoły są przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, wydanego na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, terminy sporządzania arkusza oraz jego zatwierdzania zostały wyraźnie w
rozporządzeniu określone i organ prowadzący placówki oświatowe nie może tych terminów modyfikować, a tym bardziej nakładać na dyrektorów szkół dodatkowego obowiązku wstępnego uzgadniania arkusza
organizacyjnego z wójtem gminy. Podobnie nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa nałożenie na dyrektorów szkól obowiązku konsultowania z wójtem gminy wszelkich decyzji kadrowych w placówkach oświatowych. Sprzeciwia się temu treść art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym dyrektor szkoły jest kierownikiem zakładu pracy dla osób zatrudnionych w szkole. Kompetencje dyrektora szkoły w zakresie zatrudniania pracowników są wyłączne i ingerencja organu prowadzącego szkołę w tej dziedzinie jest niedopuszczalna. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje ponadto rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i prowadzące do wniosku, że żadne z norm zawartych w ustawie o systemie oświaty (art.
5, art. 34a, art. 34b) czy też w ustawie o samorządzie gminnym (art. 30 ust. 2 pkt 4) nie zezwala na wydawanie przez wójta zarządzeń dotyczących dwóch wyżej omówionych kwestii.
Z tych wszystkich względów stwierdzić należy, że wyrok Sądu I instancji nie narusza prawa a zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a.
orzekł jak w sentencji. Podstawą orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego był przepis art. 204 p.p.s.a.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 czerwca 2015 r. II SAB/Łd 55/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ - mimo ciążącego na nim obowiązku - w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm., powoływana także jako ustawa) i żądanie złożył do właściwego organu. Odpowiedź powinna być zatem udzielona na zasadach określonych w tej ustawie. Burmistrz Miasta i Gminy D. niewątpliwie stanowi podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 cytowanej ustawy, zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, czego zresztą w toku postępowania nie kwestionował udzielając odpowiedzi na większość pytań zawartych we wniosku. Kwestią sporną pozostała bowiem tylko ta część wniosku, która obejmowała udostępnienie kserokopii arkuszy organizacyjnych wszystkich placówek oświatowych w gminie D.
Zagadnienie udostępnienia arkuszy organizacyjnych placówek oświatowych było już przedmiotem oceny tutejszego Sądu, m. innymi w wyroku z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Łd 49/13). Pogląd prawny zaprezentowany w uzasadnieniu powołanego wyroku, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela.
Na uwagę zasługuje również najnowszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1108/14, w uzasadnieniu którego wyraźnie podkreślono, że ograniczenie prawa do informacji publicznej wskazane w art. 5 ust. 2 ustawy nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z przepisu tego wynika, że jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. W takiej sytuacji organ nie może odmówić udzielenia informacji publicznej powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy.
Podstawową przesłanką, która umożliwia zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy, jest zatem ocena, czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nie. Jeżeli żądana informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z pełnieniem tej funkcji, to organ zobowiązany do jej udzielenia nie może odmówić udostępnienia takiej informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy, a zobowiązany jest do wskazania również imienia i nazwiska takiej osoby oraz jej stanowiska służbowego. Z kolei ustalenie, że żądana informacja publiczna dotyczy osoby niepełniącej funkcji publicznej, umożliwia wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy. W decyzji takiej powinno być jednak jasno i precyzyjnie wykazane, że żądana informacja dotyczy osoby niepełniącej funkcji publicznej.
NSA wyjaśnił dalej, że dokonując interpretacji pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną należy odwołać się do treści art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.), który to przepis stanowi, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje równocześnie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążą Rzeczpospolitą Polskę umową międzynarodową. Funkcję publiczną pełni zatem osoba, która wykonuje funkcje związane z pewnym zakresem uprawnień i obowiązków związanych z realizacją zadań o znaczeniu publicznym. Z unormowania art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia, a zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, system ten zapewnia realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się. Wykonywanie zadań publicznych przez szkołę odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli szkolnych. Nauczyciel jest zatem osobą pełniącą funkcję publiczną. Jest on osobą zatrudnioną w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, która nie wykonuje czynności usługowych, lecz zadania publiczne. Nie ma zatem podstaw do odmowy udzielenia informacji publicznej przykładowo o pochodzących ze środków publicznych dofinansowaniach, nagrodach oraz dodatkach motywacyjnych. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że udostępnienie takiej informacji będzie umożliwiało identyfikację tożsamości nauczycieli, gdyż prywatność tych osób, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy nie stanowi przesłanki pozwalającej na odmowę udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano również, że o ile do osób pełniących funkcje publiczne zalicza się nauczycieli, o tyle osobami takimi nie są osoby pełniące funkcje usługowe w szkole takie jak: sekretarka, kucharka i kierownik administracyjny szkoły, odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego. Wymienione osoby nie spełniają bowiem zadań publicznych. W przypadku tych osób dostęp do informacji publicznej może zatem zostać ograniczony z uwagi na ochronę ich prywatności. W sytuacji, gdy możliwe jest przypisanie żądanych informacji konkretnemu pracownikowi zatrudnionemu na danym stanowisku, mimo że jego imię i nazwisko nie zostaną ujawnione, zachodzi przesłanka do ograniczenia prawa do żądanej informacji publicznej ze względu na prywatność takich pracowników. Organ winien zatem dokonać ustaleń w tym zakresie i ocenić czy w danej sprawie taka sytuacja zachodzi.
Uwzględniając przestawione powyżej rozważania należy stwierdzić, iż nietrafne jest stanowisko organu, że zadośćuczynił wnioskowi skarżącego, oraz że żądanie podania danych zawartych we wskazanych przez skarżącego dokumentach, w szczególności danych osobowych nauczycieli byłoby sprzeczne z ustawą o ochronie danych osobowych.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. zaznaczając przy tym, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przywołane przepisy wskazują, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 tejże ustawy udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, wnioski, opinie podmiotów je przeprowadzających. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "c" w zw. z art. 4 ust. 1 u.o.d.i.p.
wprost wskazuje, że udostępnieniu podlega informacja o osobach pełniących funkcje publiczne i ich kompetencjach.
W świetle powołanych przepisów nie budzi wątpliwości, że arkusze organizacyjne placówek oświatowych, w tym szkół publicznych, ich zawartość oraz dane o kwalifikacjach nauczycieli są informacjami, które podlegają udostępnieniu na podstawie powołanego art. 6 ust. 1 pkt 4 u.o.d.i.p.
Nie ma racji organ twierdząc, że ustawa o ochronie danych osobowych obliguje go do nieujawniania danych personalnych a także informacji o kwalifikacjach nauczycieli. Wprawdzie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, ograniczenie to - jak już powyżej wskazano - nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, co wynika z powołanego wcześniej przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "c" u.d.i.p. Z pewnością nauczyciel uczący w szkole publicznej i realizujący podstawowy cel szkolnictwa publicznego, wynikający z
Konstytucji RP i ustawy o systemie oświaty oraz będący de facto pracownikiem samorządowym pełni zadania funkcjonariusza publicznego.
Reasumując tę część rozważań wskazać należy, że wniosek o udostępnienie arkuszy organizacyjnych wraz z danymi osobowymi nauczycieli i informacją o kwalifikacjach nauczycieli dotyczył tej materii, którą reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Organ - Burmistrz Miasta i Gminy D. zobowiązany był zatem do rozstrzygnięcia wniosku w sposób ustawą przewidziany.
W przypadku uwzględnienia wniosku udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 ustawy). Odmowa udzielenia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługują środki odwoławcze (art. 16 i 17 ustawy). Takiej decyzji organ jednak nie wydał.
W konsekwencji przedstawionych powyżej rozważań wypada stwierdzić, że żądane przez skarżącego dokumenty co do zasady winny być udostępnione. Natomiast, jeżeli Burmistrz Miasta i Gminy D., jako organ właściwy do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej stwierdziłby, że istnieją podstawy z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinien wydać decyzję odmawiającej dostępu do informacji publicznej. Obowiązany jest wówczas ustalić, jakie informacje podlegają ochronie i w odniesieniu do jakich osób i tylko co do nich wydać decyzję odmowną.
Wniosek skarżącego tymczasem nie został załatwiony w żaden ze sposobów, przewidzianych ustawą. Pismo z dnia 10 marca 2015 r. wskazujące, że wniosek o udostępnienie kserokopii arkuszy organizacyjnych wszystkich placówek oświatowych w gminie D. nie może być uwzględniony z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.) nie spełnia wymogów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku z dnia (...) lutego 2015 r. w zakresie udostępnienie kserokopii arkuszy organizacyjnych wszystkich placówek oświatowych w gminie D. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku.
Jednocześnie Sąd uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa (art. 149 zd. II p.p.s.a.). Przesądza o tym niewielki upływ czasu oraz fakt udzielenia odpowiedzi na większość pytań zawartych we wniosku.
Na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 maja 2017 r. II SAB/Łd 302/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Nie można zatem mieć wątpliwości co do kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.
Generalizując należy wskazać, iż z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności, dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie określonego aktu lub podjęcie czynności.
Co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest - jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. - wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której
przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie
udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań nakazanych mu przez prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz obowiązku jej udostępnienia. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy i tym samym czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która
uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 592/10 oraz z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/11 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej statuuje w art. 1 ust. 1, że każda
informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust.
1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por.np.
wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02, za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu
Administracyjnego, Toruń 2002 r., s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda
wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym.
Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zawiera natomiast katalog podmiotów, zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który również jest katalogiem otwartym poprzez użycie zwrotu "w szczególności". Stosownie do art.
4 ust. 1 pkt 4 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. W pojęciu tym mieszczą się m.in. dyrektorzy publicznych placówek oświatowych, realizujących zadania publiczne, wynikające z ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 z późn. zm.).
W rozpoznawanej sprawie, we wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżący w sposób jednoznaczny określił, że żąda udostępnienia kserokopii arkuszy organizacyjnych II Liceum Ogólnokształcącego A w S. za rok szkolny 2014/2015, 2015/2016, 2016/2017 wraz ze wszystkimi aneksami (pkt 1) oraz planów zajęć nauczycieli za rok szkolny 2014/2015, 2015/2016, 2016/2017 (pkt 2) Niewątpliwie zatem żądanie obejmowało
udostępnienie informacji publicznej, co winno obligować organ do załatwienia wniosku w przepisanej prawem formie, tj. 1. - udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Wówczas winien dokonać tego w formie czynności materialno - technicznej.
2. - odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 ustawy) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 ustawy), czego winien dokonać w formie decyzji administracyjnej;
3. - odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Organ natomiast, w ustawowym terminie udzielił informacji jedynie częściowej, dokonując jej swoistej
"anonimizacji" w odniesieniu do szeregu danych, które w jego ocenie gwarantowały ochronę danych osobowych nauczycieli, natomiast całość dokumentacji załączył do odpowiedzi na skargę, traktując ją jako "uwzględnienie skargi w całości" w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.
Nie budzi zatem wątpliwości, że w dacie wniesienia skargi była ona zasadna, bowiem, co przyznał ostatecznie sam organ, żądania informacja nie została skarżącemu udzielona w ustawowym terminie. Rodzi się natomiast pytanie, czy skarga na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może być "uwzględniona w całości" w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez udostępnienie informacji, w związku z obowiązkiem orzeczenia o dalszych żądaniach skargi (o których mowa w art. 149 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, udostępnienie informacji po wniesieniu skargi, nie stanowi uwzględnienia skargi w całości w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a., bowiem obowiązkiem Sądu jest rozstrzygnięcie czy organ pozostawał w bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa (§ 1a) oraz ewentualne wymierzenie grzywny lub też przyznanie sumy pieniężnej (§ 2).
Wobec powyższego należało skargę uwzględnić, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności. Z okoliczności sprany nie wynika przy tym, aby bezczynność organu stanowiła rażące naruszenia prawa (§ 1a). Odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji, jakkolwiek zasadzająca się na błędnym przekonaniu organu, została bowiem do skarżącego skierowana w terminie ustawowym, zaś prawidłowe jego załatwienie nastąpiło wraz z wniesieniem odpowiedzi na skargę, co w ocenie Sądu, wyklucza możliwość przypisania bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa.
Z tej też przyczyny nie znaleziono podstaw do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a.
Z uwagi natomiast na udostępnienie informacji po wniesieniu skargi, orzeczono o umorzeniu postępowania w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia wniosku jako bezprzedmiotowego. Jakkolwiek bowiem informacja została skarżącemu doręczona (udzielona) za pośrednictwem Sądu, wnioskodawca ostatecznie ją uzyskał. Nieracjonalne byłoby zatem zobowiązywanie do udostępnienia informacji, będącej już w posiadaniu podmiotu wnioskującego. Jeśli natomiast chodzi o prawidłowość sporządzenia oraz prawdziwość udzielonej informacji wskazać należy, iż kontrola w tym zakresie wykracza poza kognicje Sądu w sprawie ze skargi na bezczynność. W tym zakresie wskazać należy natomiast, że wniosek z dnia 3 października 2016 r. obejmował ogólnie żądanie udostępnienia: "kserokopii arkuszy organizacyjnych II Liceum Ogólnokształcącego A za rok szkolny 2014/2015, 2015/2016, 2016/2017 wraz ze wszystkimi aneksami oraz planów zajęć nauczycieli za rok szkolny 2014/2015, 2015/2016, 2016/2017". Wraz z odpowiedzią na skargę organ nadesłał żądaną informację, wskazując, iż jest co całość posiadanej dokumentacji, objętej wnioskiem. W piśmie z dnia 4 maja 2017 r.
Związek wskazuje jakich informacji arkusz organizacyjny nie zawiera a jakie zawierać powinien oraz w jakim zakresie zawarte dane są błędne, nieprecyzyjne lub rozbieżne. Kwestionowanie prawidłowości sporządzenia oraz prawdziwości udzielonej informacji nie oznacza wszakże, iż żądana informacja nie została udzielona. Jej
treść oraz prawidłowość sporządzenia nie podlega bowiem, jak wyżej wspomniano, kontroli Sądu w
przedmiotowym postępowaniu. Również kwestionowana niekompletność owej dokumentacji, przy tak ogólnym sformułowaniu wniosku, nie pozwala na stwierdzenie, że organ w dacie wyrokowania pozostaje w bezczynności.
Stronie skarżącej doręczono bowiem żądane arkusze organizacyjne wraz ze wszystkimi (wedle oświadczenia organu) aneksami oraz plany zajęć nauczycieli, wyczerpując tym samym żądanie wniosku. Jeśli zaś skarżący prezentuje pogląd, że dokumentacja ta zawiera lub zawierać powinna inne jeszcze ściśle określone dokumenty (które istnieją i są w posiadaniu organu), nic nie stoi na przeszkodzie, by wnioskować do organu o ich udostępnienie, precyzując wszakże żądanie w taki sposób, by możliwe było ewentualne skontrolowanie wykonania obowiązku w toku postępowania sądowego.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu (100,-zł.).
