Partycypacja obywateli w inżynierii konstytucyjnej : casus Islandii

PARTYCYPACJA OBYWATELI

W INŻYNIERII KONSTYTUCYJNEJ: CASUS ISLANDII

I. We współczesnej doktrynie prawa konstytucyjnego oraz w naukach politycznych termin inżynieria konstytucyjna jest dobrze znany². Po- jęcie to odnosi się do różnorakich etapów projektowania konstytucji, głównie w znaczeniu formalnym. Inżynierię konstytucyjną można postrzegać jako wytyczanie ogólnego rozwoju stosunków w ramach organizacji państwowej (przy czym chodzi przede wszystkim o wybór i zaprojektowanie formy rządów) oraz stosunków pomiędzy państwem a jednostką. Termin ten może też jednak obejmować cały proces usta- lania kompetencji i wzajemnych relacji organów państwowych. Na in- żynierię konstytucyjną składa się ogólna debata publiczna na temat modelu ustrojowego, a także konkretne stadia procedury przygotowa- nia projektu konstytucji. Tworzenie konstytucji w znaczeniu formal- nym wymaga przyjęcia szczególnej procedury, która winna się różnić stopniem skomplikowania i wymagań w stosunku do zwykłej ścieżki

1 W części tekstu wykorzystano wyniki badań prowadzonych przez P. Mikulego w ramach projektu naukowego fi nansowanego z dotacji projakościowej dla mło- dych naukowców realizowanego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersy- tetu Jagiellońskiego Nr K/DSC/000412 pt. „Public Hearing and Other Forms of Social Consultations within the Parliamentary Legislative Procedure in the Contemporary Democratic States”.

2 G. Sartori, Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes, New York 1994; Engineering Constitutional Change:

A Comparative Perspective on Europe, Canada and the USA, ed. X. Contiades, Ro- utledge 2012.

ustawodawczej. W procesie stanowienia konstytucji mogą zostać wy- korzystane elementy zarówno demokracji bezpośredniej (referendum konstytucyjne), jak i semibezpośredniej (konsultacje społeczne). O ile pierwsza forma jest dość często stosowana w celu legitymizacji najważ- niejszych rozstrzygnięć ustrojowych, o tyle włączenie szerokiego spek- trum obywateli i ich organizacji w prace nad projektem stanowi wciąż raczej rzadkość.

Projektowanie konstytucji przy wykorzystaniu procesu konsultacji musi być postrzegane jako realizacja postulatów demokracji partycypa- cyjnej³. Chodzi tutaj o aktywizację obywateli w procesie decyzyjnym.

Poprzez instytucje demokracji partycypacyjnej, jak pisze Piotr Uziębło, należy rozumieć nie tylko rządy sprawowane bezpośrednio przez lud, ale środki, którymi „ów lud może wpływać władczo bądź niewładczo na ostateczne rozstrzygnięcie z zakresu władztwa publicznego”⁴. Taki model demokracji łączy się z tzw. społecznym typem tworzenia prawa, gdzie pierwszorzędne znaczenie ma negocjacyjna forma jego tworze- nia⁵. Bez wątpienia włączanie obywateli w proces tworzenia konstytu- cji, w szczególności na bardzo wstępnym etapie decydowania o podsta- wowych rozstrzygnięciach ustrojowych, wzmacnia jej legitymację.

Konsultacje społeczne w procesie tworzenia prawa mogą mieć różny charakter i prowadzić do rożnych efektów. W piśmiennictwie ciekawą typologię konsultacji przedstawia James S. Fishkin⁶. Autor ten wyróż- nia kilka teoretycznych kategorii konsultacji, dzieląc je na dwa typy.

Podział ten ogniskuje się wokół charakteru opinii społecznej „dostar- czonej” przez określone narzędzia konsultacyjne. W tym kontekście J. S. Fishkin rozróżnia opinię surową (raw opinion) oraz dopracowaną (refi ned opinion). Oba typy mogą zostać osiągnięte m.in. przez zastoso- wanie zróżnicowanych metod doboru osób biorących udział w konsul- tacjach. I tak ankiety wypełniane jedynie przez zainteresowanych daną problematyką (self-selected polls), sondaże oparte na pewnym stopniu reprezentatywności, bardziej zaawansowane badania opinii publicznej czy instytucja referendum, stanowią przykłady narzędzi służących do zbierania surowej opinii na określony temat. Z kolei instytucje polega-

3 P. Uziębło, Demokracja przedstawicielska, Gdańsk 2009, passim.

4 Ibidem, s. 18.

5 Zob. typologię przedstawioną przez Ewę Kustrę w: Polityczne problemy tworzenia prawa, Toruń 1994, s. 33 i nast.; R. Sarkowicz, J. Stelmach, Teoria prawa, Kraków 2001, s. 121.

6 J. S. Fishkin, When the People Speak: Deliberative Democracy and Public Consulta- tions, Oxford 2009, s. 21 i nast.

jące na przeprowadzeniu pewnej debaty dają podstawę do zebrania bar- dziej ukształtowanej opinii. Wśród nich wspomniany autor wyróżnia

„obywatelskie ławy przysięgłych” (citizens’ juries), ankiety deliberacyjne (deliberative polls) oraz dzień deliberacyjny (deliberative day). Wspomnia- ne ławy polegać mają na wyselekcjonowaniu pewnej reprezentatywnej grupy obywateli w celu przeprowadzenia dyskusji na konkretny temat.

Z kolei ankiety deliberacyjne mogą być tworzone przy wykorzystaniu zaawansowanych metod socjologicznych i pozwalają ustalić preferencje opinii publicznej. Dzień deliberacyjny w założeniu J. S. Fishkina pole- gałby na przeprowadzaniu debat obywatelskich poprzedzających o ty- dzień wybory powszechne.

II. W ostatnich latach Islandia zaczęła być jednym z najczęściej przy- woływanych przykładów partycypacji obywateli w procesie tworzenia konstytucji. Stało się tak pomimo braku szczególnie bogatych doświad- czeń ze stosowaniem demokracji bezpośredniej w okresie nowożytnym i w warunkach praktycznej omnipotencji parlamentu w roli ustawodaw- cy (i ustrojodawcy). Przyczyna, dla której opisana poniżej reforma za- sługuje na uwagę, wiąże się z zakresem zaangażowania społeczeństwa, które zostało włączone w każdy etap prac nad ustawą zasadniczą – nie tylko poprzez wybór jej przyszłych autorów, ale także przez rzeczywisty dialog z nimi i wreszcie ocenę wyników ich prac w referendum⁷. W tym kontekście metody partycypacji obywatelskiej zastosowane w Islandii należy kojarzyć z instrumentami, które w ujęciu J. S. Fishkina prowadzą do zebrania ukształtowanej opinii obywatelskiej.

III. Obowiązująca Konstytucja Republiki Islandii z 17 czerwca 1944 r.

została przygotowana i uchwalona w szczególnych okolicznościach.

W czasie II wojny światowej wyspa znalazła się pod kontrolą wojsk amerykańskich i brytyjskich, podczas gdy okupacja Danii przez III Rze- szę doprowadziła do utraty kontaktu z centralnym ośrodkiem władzy w Kopenhadze. Islandczycy wykorzystali tę sytuację, by doprowadzić do fi nału ponad stuletnie wysiłki na rzecz suwerenności. Już w 1941 r. par- lament islandzki – Althing, zgodził się dokonać w obowiązującej wów- czas ustawie zasadniczej wyłącznie takich zmian, które wydawały się niezbędne dla przekształcenia formy państwa w republikę. Pośpiesznie przygotowany dokument został zaakceptowany w referendum 20–23

7 A. Meuwese, Popular Constitution-Making: Th e Case of Iceland, [w:] Social and Political Foundations of Constitutions, ed. D.J. Galligan, M. Versteeg, Cambridge 2013, s. 470.

maja 1944 r. Równocześnie decydowano o samodzielnym statusie praw- nomiędzynarodowym nowej republiki, toteż masowe poparcie projektu ustawy zasadniczej (98% głosujących przy frekwencji 98,4%) trzeba in- terpretować jako opowiedzenie się Islandczyków za niepodległością⁸.

Przekonanie o tymczasowości regulacji konstytucyjnej było także konsekwencją jej zakotwiczenia w duńskiej tradycji ustrojowej. Wie- le przepisów wprost powtarzało treść aktu oktrojowanego jeszcze w 1874 r. przez Chrystiana IX. Zwolennicy reformy systemu politycz- nego w kształcie nadanym mu w 1944 r. podkreślali w związku z tym, że islandzka wspólnota polityczna w rzeczywistości nie posiada własnej ustawy zasadniczej, odzwierciedlającej jej autonomię, a jedynie kopię archaicznego dokumentu, stworzonego w innym państwie, w odmien- nej sytuacji politycznej⁹.

Od pierwszych dni niepodległości było oczywiste, że fundamenty ustroju zostaną poddane rewizji w możliwie krótkim czasie, a Althing zdeklarował się dokonać tego do końca 1946 r. Upływ czasu potwierdził jednak trwałość prowizorycznego z założenia ładu, zwłaszcza, że brak konsensu politycznego uniemożliwiał gruntowne korekty. Dotychczas konstytucja była nowelizowana siedmiokrotnie, ale zakres zmian oce- nić należy jako niewielki¹⁰. Wszystkie próby faktycznej reformy kończy- ły się niepowodzeniem¹¹.

Parlament okazał się instytucją niezdolną do dokończenia odkładanej przez dziesięciolecia debaty na temat ram ustrojowych, mimo że to wła- śnie jemu powierzono wyłączną inicjatywę w tym zakresie. Art. 79 kon- stytucji precyzuje tryb jej zmiany, przewidując dwukrotną uchwałę izby w jednolitym brzmieniu, podjętą większością zwykłą, pod warunkiem, że obydwa głosowania rozdzielą wybory. Poprawka wchodzi w życie po uzy-

8 E. Bergmann, Reconstituting Iceland – Constitutional Reform Caught in a New Critical Order in the Wake of Crisis (conference paper: „Political Legitimacy and the Paradox of Regulation”, Leiden University January 24-25 2013), s. 4.

9 B. Th . Bergsson, P. Blokker, Th e Constitutional Experiment in Iceland, [w:] Verfas- sunggebung in konsolidierten Demokratien: Neubeginn oder Verfall eines politischen Systems?, hrsg. E. Bos, K. Pócza, Baden-Baden 2014, s. 155.

10 Najpoważniejsze nowelizacje dotyczyły prawa wyborczego (1959, 1984 i 1999), uproszczenia struktury wewnętrznej parlamentu (1991) oraz rozszerzenia kata- logu praw człowieka (1995).

11 Pierwsza została podjęta w 30. rocznicę deklaracji niepodległości (w 1974 r.).

Althing powołał wówczas specjalną komisję, która po kilku latach – w 1983 r., przygotowała projekt nowej ustawy zasadniczej. Nigdy nie stał się on jednak przedmiotem dalszych prac. W 2003 r. ustanowiono kolejną komisję, lecz ta nie zdołała zrealizować swego zadania.

skaniu podpisu prezydenta¹². Tak określony proces nie dopuszcza jakich- kolwiek instrumentów bezpośredniego udziału obywateli.

IV. Pomysł scedowania misji opracowania ustawy zasadniczej na po- wołane specjalnie w tym celu powszechne zgromadzenie został po raz pierwszy przedstawiony przez Pálla Zophaníassona w 1948 r. Po latach podjęła go Jóhanna Sigurðardóttir¹³, lecz debata na temat rewizji ram ustrojowych długo nie znajdowała podatnego gruntu ani w samym Al- thingu, ani wśród opinii publicznej. Sytuacja polityczna uległa rady- kalnej zmianie wraz z ogłoszeniem bankructwa trzech największych islandzkich instytucji fi nansowych w październiku 2008 r. W ciągu kil- ku dni państwo straciło wypłacalność, a obywatele zostali pozbawieni oszczędności. Nieoczekiwany rozpad systemu bankowego zapoczątko- wał najpoważniejszą w dziejach wyspy recesję gospodarczą i podważył legitymizację całego systemu politycznego¹⁴. W kolejnych miesiącach aktywność Islandczyków, wyzwolona w reakcji na kryzys, została ska- nalizowana w działalności bardzo wielu nowych organizacji i ruchów, tworzących szeroko pojęte społeczeństwo obywatelskie. Właśnie te podmioty odegrały kluczową rolę dla ożywienia inicjatywy „obywatel- skiej konstytucji”, powstającej z dala od politycznych elit. Na szczególne podkreślenie zasługuje przedsięwzięcie kilku grup, określanych wspólną nazwą Mauraþúfan („Mrowisko”), które 14 listopada 2009 r. zorganizo- wały w Reykjaviku konferencję pod hasłem „Narodowe forum – spotka- nie z przyszłością” (Þjóðfundur – stefnumót víð framtíðina). Do udziału w niej zaproszono 1200 obywateli, losowo wybranych ze spisu wyborców oraz 300 członków różnych związków, partii, zrzeszeń i stowarzyszeń.

Swoich przedstawicieli oddelegował również rząd. Cel obrad, toczonych w małych zespołach w formie „burzy mózgów” (a więc bez wymiany ar- gumentów), stanowiło określenie katalogu wartości, które posłużyłyby jako fundament państwa przyszłości – „Islandii 2.0”¹⁵. Istotne okaza-

12 Art. 79 Konstytucji Republiki Islandii z 17 czerwca 1944 r., Konstytucja Islandii, tłum. i wstęp J. Osiński, Warszawa 2009. Brak wymogu większości kwalifi ko- wanej oznacza, że dla przyjęcia poprawki wystarcza większość zwykła. Jednak, jeżeli jej przedmiotem ma być status kościoła państwowego, głosowanie musi odbyć się z zachowaniem zasady tajności.

13 Á.Th . Árnason, A Review of the Icelandic Constitution – Popular Sovereignty or Polit- ical Confusion, „Tijdschrift voor Constitutioneel Recht” 2011, nr 3, s. 346–347.

14 J. Osiński, Przemiany polityczne na Islandii w warunkach kryzysu bankowego i go- spodarczego, „Kwartalnik Kolegium Ekonomiczno-Społecznego. Studia i Prace”

2011, nr 1 (5), s. 13–45.

15 E. Bergmann, op. cit., s. 2.

ły się nie tylko poczynione ustalenia¹⁶, ale przede wszystkim przyjęty tryb prac. Wizjonerska inicjatywa otwierała bowiem w toczonej debacie przestrzeń dla rzeczywistej partycypacji obywateli. Z uwagi na ten wła- śnie fakt, koncepcję powszechnej konwencji uznano za niezbędny krok w budowaniu nowych ram ustrojowych państwa.

Przedterminowe wybory do Althingu w kwietniu 2009 r. wynio- sły do władzy ugrupowania polityczne przychylne idei napisania usta- wy zasadniczej przez naród, a urząd premiera objęła wspomniana już J. Sigurðardóttir. Rząd niedługo po zaprzysiężeniu zapowiedział przy- gotowanie regulacji umożliwiających urzeczywistnienie owej idei, jed- nak wobec braku porozumienia w parlamencie, właściwy projekt został przedstawiony dopiero w listopadzie 2009 r., a ostatecznie przyjęty w czerwcu roku następnego. Ustawa nr 90/2010 delegowała właściwą część prac Zgromadzeniu Konstytucyjnemu (Stjórnlagaþing), wyłonione- mu w powszechnej elekcji. Proces wyborczy poprzedzić miało ustanowie- nie Komisji Przygotowawczej oraz Komisji Konstytucyjnej. Ta ostatnia, będąc gremium eksperckim (złożonym z 7 wybitnych przedstawicieli nauk prawnych i innych ważnych dziedzin nauki i kultury), winna zebrać i przeanalizować materiały, potencjalnie przydatne w pracach redakcyj- nych. Jej rola sprowadzała się również do zorganizowania konwencji na wzór Narodowego Forum z 2009 r. i merytorycznego nadzoru nad jej przebiegiem. Reforma zakładała bowiem, że wstępny etap będzie nawią- zaniem do wywodzonej jeszcze ze średniowiecza tradycji podejmowania najważniejszych decyzji przez samych obywateli zebranych razem.

Ofi cjalne obrady Narodowego Forum odbyły się 6 listopada 2010 r.

Wykorzystano model sprawdzony rok wcześniej, angażując pomoc tych samych organizacji pozarządowych. Modyfi kacje polegały na zmniejsze- niu liczby uczestników (ostatecznie udział wzięło ok. 950 osób) i rezy- gnacji z udziału czynnika instytucjonalnego. Nie zmieniła się natomiast metoda doboru próby (przy losowaniu kierowano się kryteriami: płci, wieku i miejsca zamieszkania), ani tryb prac – spotkanie przy każdym ze 128 „stolików” miało służyć zebraniu najczęściej powtarzających się tematów, bez przeprowadzania dyskusji nad którymkolwiek z nich.

W ten sposób opracowany został dokument, eksponujący 8 kwestii,

16 Uczestnicy konferencji za fundamentalne wartości społeczeństwa uznali: uczci- wość, równość, sprawiedliwość i szacunek. Z kolei dyskusje o przyszłości toczo- ne były wokół 9 tematów: edukacja, gospodarka, równouprawnienie, szanse, rodzina, środowisko, administracja publiczna, dobrobyt i zrównoważony roz- wój. Informacje na temat Narodowego Forum na ofi cjalnej stronie internetowej:

www.thjodfundur2009.is/english [dostęp 22.09.2013].

które winny stworzyć trzon przyszłej ustawy zasadniczej¹⁷. Znaczenie Narodowego Forum polegało więc na przekuciu społecznego dyskursu wokół zmian ustrojowych w formę ogólnych rekomendacji ukierunko- wujących dalsze prace.

Entuzjazmu towarzyszącego konwencji nie udało się przełożyć na wybory do Zgromadzenia Konstytucyjnego, przeprowadzone kilka ty- godni później – 27 listopada 2010 r. Wzięło w nich udział zaledwie 36%

uprawnionych¹⁸. Niska frekwencja pozostawała w pewnej mierze konse- kwencją skomplikowanej i mało czytelnej procedury, opartej o system pojedynczego głosu przechodniego w jednym okręgu obejmującym cały kraj. Taki mechanizm, zastosowany na Islandii po raz pierwszy, wyni- kał z kolei z decyzji o apolitycznej i nierywalizacyjnej formule elekcji.

Z udziału w niej zostały wykluczone osoby sprawujące godność prezy- denta, mandat poselski lub stanowisko w rządzie¹⁹, a partie powstrzy- mały się od ofi cjalnego poparcia któregokolwiek z 522 kandydatów.

Zgromadzenie jednak nigdy się formalnie nie ukonstytuowało, Sąd Najwyższy bowiem, rozpatrujący skargę na przypadki naruszeń reguł głosowania, 25 stycznia 2011 r. stwierdził nieważność całego procesu wyborczego²⁰. Kontrowersyjne i precedensowe rozstrzygnięcie spotkało się z negatywną oceną wielu środowisk, lecz żadne z nich nie skorzysta- ło z możliwości zakwestionowania go przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości²¹.

17 Th e Main Conclusions from the National Forum, www.thjodfundur2010.is/english [dostęp 22.09.2013]. Znalazło się w nich wezwanie do oparcia systemu rządów o zasady moralności i etyczną odpowiedzialność władz. Podkreślano wagę przej- rzystości i zaangażowania obywateli w proces decyzyjny.

18 Oznaczało to, że aby zostać wybranym do Zgromadzenia Konstytucyjnego, wy- starczało zdobycie 347 głosów. Zob.: H. Fillmore-Patrick, Th e Icelandic Experi- ment (2009–2013): A Participatory Approach to Constitutional Reform, „DPC Poli- cy Note: New Series” 2013, No. 2, s. 10–11. Dla porównania: średnia frekwencja w wyborach do Althingu z lat 2007, 2009 i 2013 wynosiła ponad 80%.

19 Art. 6 ustawy nr 90/2010 o Zgromadzeniu Konstytucyjnym, ww.kosning.is/

media/...2010/Act-on-a-Constitutional-Assembly.pdf [dostęp 12.05.2013].

20 Tekst orzeczenia w języku angielskim dostępny na stronie internetowej: www.

stjornarskrarfelagid.is/wp-content/uploads/2011/07/Decision_of_the_

Supreme_Court.pdf [dostęp 10.10.2013]. Wśród uchybień Sąd Najwyższy wska- zał zwłaszcza na otwarte kabiny wyborcze, zakaz zginania kart do głosowania przed wrzuceniem do urny, wreszcie na numerowanie i kodowanie samych kart, a także przeliczanie głosów bez udziału przedstawicieli kandydatów.

21 Zdaniem Th orvaldura Gylfasona, wyrok był nielegalny, bowiem stwierdzenie bowiem ważności wyboru może dotyczyć wyłącznie konkretnego deputowane- go. Sąd Najwyższy nie miał zatem podstaw, by uchylić wyniki wyborów in toto.

V. Faktyczna konsekwencja decyzji podjętej przez Sąd Najwyższy ozna- czała unicestwienie koncepcji Zgromadzenia Konstytucyjnego i pod- ważenie sensu całej reformy ustrojowej²². Pilotujący ją rząd stanął przed dylematem powtórzenia głosowania, jednak zdecydował się na kontynuowanie rozpoczętego procesu, z tym że miejsce obieralnego Zgromadzenia zajęła Rada Konstytucyjna (Stjórnlagaráð), mianowana przez Althing. Do udziału w niej zaproszono te same osoby, które uzy- skały najlepszy wynik w unieważnionych wyborach i miały objąć man- dat. 24 spośród nich przyjęły zaproszenie, a wakujące miejsce zostało uzupełnione przez pierwszą kandydatkę z listy niewybranych²³. Tym sposobem Rada w sensie personalnym stała się wierną kopią organu, który zastąpiła, natomiast fakt politycznej nominacji istotnie osłabił jej legitymację.

Inauguracyjne posiedzenie miało miejsce 6 kwietnia 2011 r. Wyod- rębniono wówczas 3 grupy, a każda otrzymała odrębny katalog zagad- nień do przygotowania²⁴. Proces redagowania ustawy zasadniczej został zorganizowany w oparciu o metodykę programowania zwinnego (agi- le method), stosowaną na co dzień w dziedzinie wytwarzania aplikacji komputerowych. Polegała ona na stopniowym uzupełnianiu całego do- kumentu w toku wielu rund²⁵. Zespoły robocze przygotowywały swoją część tekstu, omawiając ją na odbywanych regularnie spotkaniach. Każ- dy z ich członków posiadał stały dostęp do właściwego wycinka (w for- mie elektronicznej) i mógł wprowadzać swoje poprawki. Wyniki po- czynionych w ten sposób ustaleń podsumowywały cotygodniowe sesje plenarne, po których zakończeniu na stronie internetowej publikowana była zaktualizowana wersja robocza dokumentu. Dalsze dyskusje doty- czyły zebranych komentarzy i uwag, a w przypadku ewentualnej korek- ty, nowa redakcja poszczególnych fragmentów znów była prezentowana

Th . Gylfason, From Collapse to Constitution: Th e Case of Iceland, [w:] Public Debt, Global Governance and Economic Dynamism, ed. L. Paganetto, Berlin 2013, s. 394.

22 B. Th . Bergsson, T. Blokker, op. cit., s. 7.

23 Tylko jedna osoba – Inga Lind Karlsdóttir, odmówiła nominacji Althingu.

24 Pierwszej przypadły kwestie wartości konstytucyjnych, struktury ustawy zasad- niczej, praw człowieka, obywatelstwa, języka i kościoła państwowego, a także własności zasobów naturalnych i ochrony środowiska. Druga grupa otrzymała za zadanie opracowanie fundamentów ustroju politycznego, pozycji naczelnych organów państwa, funkcji administracji publicznej i samorządu. Wreszcie trze- cia miała zająć się rolą samej Rady Konstytucyjnej, demokracji bezpośredniej, niezawisłości sądów, systemu wyborczego i spraw zagranicznych. Zob. www.

stjornlagarad.is/english [dostęp 07.10.2013].

25 E. Bergmann, op. cit., s. 8.

publicznie. Decyzja w sprawie przyjęcia określonej wersji konkretnego artykułu wymagała uprzedniego przeprowadzenia jeszcze jednej rundy konsultacji. W ten sposób projekt konstytucji stopniowo wypełniał się treścią. Finalna wersja została raz jeszcze omówiona (i przegłosowana) artykuł po artykule, aż przedmiotem decyzji stał się cały dokument²⁶. Proces przebiegł bardzo sprawnie i już 29 lipca 2011 r. na ręce prze- wodniczącej Althingu Ásty Ragnheidur Jóhannesdóttir trafi ł gotowy projekt nowej konstytucji Islandii²⁷.

Rada Konstytucyjna za naczelną wartość uznała pełną otwartość swoich działań i ich możliwie maksymalną dostępność dla obywateli.

Wspólne posiedzenia dopuszczały udział wszystkich zainteresowanych.

Przeprowadzano z nich również transmisję telewizyjną. Prawdziwa

„rewolucja” dokonała się jednak dzięki zastosowaniu na niespotykaną skalę nowoczesnych technologii komunikacji elektronicznej. To za ich pośrednictwem każdy z Islandczyków mógł śledzić na bieżąco, w jaki sposób powstaje ustawa zasadnicza i otrzymał szansę faktycznego za- angażowania się w ten proces. Na ofi cjalnej stronie internetowej Rady widniała regularnie aktualizowana wersja robocza projektu oraz inne materiały, dokumentujące toczone dyskusje. Odwiedzający witrynę zostali zaproszeni do przedstawiania opinii na temat proponowanych fragmentów tekstu. Podobne zaproszenie wystosowano do użytkow- ników popularnych portali społecznościowych, tj. Facebook, Twitter, Youtube czy Flickr. W ciągu niespełna 4 miesięcy funkcjonowania Rada otrzymała 323 formalne propozycje oraz ponad 3600 komentarzy opu- blikowanych w internecie²⁸. Relacje z posiedzeń oglądało regularnie ok. 150–450 widzów, a wywiady i rozmowy z jej członkami do końca 2011 r. – łącznie ok. 5000²⁹.

Ceną za maksymalną otwartość była rezygnacja z wykorzysta- nia czynnika profesjonalnego. Radę wspierały co prawda działające przy niej wyspecjalizowane jednostki, tj. CAST (Constitutional Analy- sis Support Team)³⁰, ale nie poddawano wyników jej prac ocenie szer-

26 Regulamin organizacyjny Rady Konstytucyjnej, www.stjornlagarad.is/english/

rules-of-procedure [dostęp 13.10.2013].

27 Tekst projektu w języku angielskim dostępny na ofi cjalnej stronie internetowej Rady Konstytucyjnej: www.stjornlagarad.is/other_fi les/stjornlagarad/Frum- varp-enska.pdf [dostęp 22.10.2013].

28 Th . Gylfason, From…, s. 413.

29 Ibidem.

30 Ta na w pół formalna organizacja skupiała niemal wyłącznie entuzjastów refor- my konstytucyjnej. CAST koncentrowała się za to w dużym stopniu na budowa- niu dialogu ze społeczeństwem. Jej najbardziej znana inicjatywa to tzw. stress

szych kręgów eksperckich, np. przedstawicieli środowisk akademickich i prawniczych. Skład Rady odzwierciedlał dość precyzyjnie wewnętrzną różnorodność islandzkiego społeczeństwa³¹, natomiast zabrakło miej- sca dla aktywnych przedstawicieli życia politycznego. Ten fakt uzasad- niał sytuowanie przez jej członków samych siebie w opozycji do elit oraz niechęć do bliższej współpracy z parlamentem, pomimo że pozostawał on niezbędnym i kluczowym elementem procedury nowelizacji ustawy zasadniczej³². Członkowie Rady przyjęli strategię manifestowania we- wnętrznej jedności, np. poprzez jednogłośną decyzję o ostatecznym kształcie przygotowanego dokumentu³³.

Antyestablishmentowa retoryka nie sprzyjała dobremu klimato- wi dla dalszych prac nad projektem. Początkowo planowano możliwie szybkie przeprowadzenie go przez ścieżkę ustawodawczą w Althingu, lecz członkowie Rady zdołali rozwinąć i spopularyzować przekonanie, że stworzona przez naród konstytucja powinna właśnie przez naród zostać zaakceptowana³⁴. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, ewen- tualne referendum nie mogło mieć mocy wiążącej³⁵, ale istotnie krę- powałoby ręce deputowanym i utrudniało ingerencję w przedstawione im propozycje. Rząd zamierzał przeprowadzić powszechne głosowanie łącznie z wyborami prezydenckimi (zaplanowanymi na lipiec 2012 r.), aby zagwarantować odpowiednio wysoką frekwencję, lecz niezbędny kompromis został wypracowany zbyt późno – dopiero w maju 2012 r.

Wcześniej, w marcu ponownie zebrała się formalnie nieistniejąca już Rada Konstytucyjna i – w odpowiedzi na uwagi parlamentarnej Komisji

test, polegający na zaproszeniu obywateli do wspólnego poszukiwania luk w fi - nalnej wersji projektu. A. Meuwese, op. cit., s. 483.

31 Th . Gylfason, From…, s. 391.

32 Niektórzy członkowie Rady uznawali, że jakiekolwiek próby budowania poli- tycznego poparcia dla przygotowywanego projektu wykraczają poza ich mandat.

Zob. J. Ólafsson, An experiment in Iceland: Crowdsourcing a Constitution? (confe- rence paper: „Epistemic Democracy in Practice”, Yale University October 20–22 2012), s. 9.

33 J. Ólafsson podkreśla, że przyjęte z góry założenie jednomyślności utrudniło prawdziwą dyskusję zarówno na forum całej Rady, jak i w ramach każdej z grup roboczych. Unikano zatem kwestii spornych i proponowano wyłącznie kompro- misowe, niebudzące sporów zapisy. Ibidem.

34 A. Meuwese, op. cit., s. 486. W badaniach sondażowych aż 75% ankietowanych opowiadało się za przeprowadzeniem referendum konstytucyjnego. Th . Gylfa- son, Constitutions: Financial Crisis Can Lead to Change, „Challenge: Th e Magazine of Economic Aff airs” 2012, Vol. 55 (5), s. 118.

35 Art. 11 ustawy nr 91/2010 o referendum, www.kosning.is/media/...2010/Act- on-the-Conduct-of-Referendums.pdf [dostęp 16.10.2013].

Konstytucyjnej i Nadzorczej – dokonała zmian niektórych fragmentów tekstu.

VI. Althing nie ukończył prac nad projektem ustawy zasadniczej przed referendum, które ostatecznie odbyło się 20 października 2012 r., dla- tego do decyzji suwerena nie przedstawiono kompletnej wersji. Zamiast tego miał on ustosunkować się do kwestii przyjęcia dokumentu przygo- towanego przez Radę za podstawę znowelizowanej konstytucji. Takie sformułowanie stało się źródłem późniejszych kontrowersji interpreta- cyjnych. Jedni traktowali bowiem odpowiedź twierdzącą jako zaaprobo- wanie projektu przez naród, w konsekwencji czego parlament byłby zo- bowiązany uchwalić go, dokonując co najwyżej drobnych, technicznych poprawek. Dla przeciwnej strony taki sam wybór oznaczał jedynie de- cyzję kierunkową, a jako uzasadnienie podkreślano fakt, że 5 kolejnych pytań odnosiło się do kwestii szczegółowych, umieszczonych w tymże projekcie³⁶. Wyniki referendum oznaczały sukces zwolenników realizo- wanej reformy. Na każdy z tematów większość głosujących wypowie- działa się zgodnie z propozycją Rady i tylko w jednym przypadku była to większość niższa niż dwie trzecie. Skalę poparcia obywateli oddaje fakt, że głosy na „tak” dominowały we wszystkich okręgach wyborczych, choć ich częstotliwość była większa w centrum niż na prowincji. Frekwencja – 48,7%³⁷, aczkolwiek skromna, wyglądała lepiej niż w przeprowadzo- nych rok wcześniej wyborach do Zgromadzenia Konstytucyjnego.

Po referendum debata w Althingu skoncentrowała się wokół za- kresu możliwych do wprowadzenia zmian. Właściwa komisja stała już w listopadzie 2012 r. przygotowała stosowny raport i zaproponowała poprawki do projektu. Przeszedł on pierwsze i drugie czytanie, ale opór największej partii opozycyjnej wobec utraty większości parlamentarnej przez gabinet, a także rozpoczynająca się kampania przed zaplanowa- nymi na kwiecień 2013 r. wyborami sparaliżowały dalszy proces legisla- cyjny. W tej sytuacji nowi liderzy ugrupowań koalicyjnych zdecydowali się odroczyć ostateczną decyzję na okres następnej kadencji parlamen- tu. Dokonano tego przez zmianę procedury nowelizacji konstytucji, opisanej w przywołanym wcześniej art. 79. Poparcie większości dwóch trzecich deputowanych pozwalałoby teraz na zrezygnowanie z obowiąz- ku przeprowadzania przedterminowych wyborów i powtarzania całej

36 Zob.: www.thjodaratkvaedi.is/2012/en [dostęp 22.05.2013].

37 Ofi cjalne wyniki referendum dostępne na stronie internetowej Państwowej Komisji Wyborczej: www.kosning.is/thjodaratkvaedagreidslur2012/english [dostęp 22.05.2013].

ścieżki ustawodawczej w nowo wybranej izbie, o ile w referendum za uchwalonym projektem opowiedziałoby się 40% wszystkich uprawnio- nych³⁸. Właściwa poprawka została przyjęta w marcu i ponownie w lipcu 2013 r. W tym samym czasie istotnie zmieniła się sytuacja polityczna, a władzę objęły stronnictwa sceptycznie nastawione wobec planów po- przedniego rządu. Uczestnicy nowej koalicji zobowiązali się co prawda do kontynuowania prac rozpoczętych w poprzedniej kadencji, jednak skłaniają się oni raczej do zmian w tekście obowiązującej ustawy zasad- niczej z 1944 r., niż uchwalenia zupełnie nowego aktu.

Gruntowna rewizja porządku ustrojowego wydaje się jednak prze- sądzona, a potwierdza to wskazanie wprost daty granicznej, kiedy cały proces musi się zakończyć: 30 kwietnia 2017 r. (czyli upływ konstytu- cyjnej kadencji Althingu). Kwestią otwartą pozostaje natomiast przy- szłość konkretnej propozycji Rady Konstytucyjnej. Parlament pozo- stawił sobie czas niezbędny na przeprowadzenie kompleksowej debaty nad kształtem przyszłego ustroju, ale jego swobodę ograniczać będą jednoznaczne wskazania referendum z 2012 r. Niezależnie od tego, kie- dy i jak dokładnie zakończy się cała opisana pokrótce reforma, pozosta- nie ona cennym doświadczeniem dla islandzkiej wspólnoty politycznej.

Koncepcja oddolnego procesu tworzenia dokumentu określającego pod- stawy porządku prawnego i politycznego odpowiadała na oczekiwania obywateli rozczarowanych dotychczasowym modelem relacji wewnątrz państwa. Dzięki jej realizacji Islandczycy zyskali poczucie faktycznego współkształtowania otaczającej ich rzeczywistości oraz zapowiedź szer- szej partycypacji w procesie decyzyjnym w przyszłości. „Eksperyment”

stał się nie tylko ważną lekcją demokracji, lecz stanowił również krok w kierunku uzdrowienia kultury politycznej³⁹.

VII. Prace nad rewizją ustawy zasadniczej na Islandii, szczególnie w początkowej fazie, przyciągnęły uwagę ekspertów i mediów z całego świata. Szeroko komentowano decyzję o podjęciu szeroko zakrojonego dialogu ze społeczeństwem z wykorzystaniem najnowocześniejszych i najbardziej popularnych form masowej komunikacji, przy równocze- snym pominięciu elit politycznych. Takie rozwiązanie ma niewątpliwą zaletę polegającą na tym, że można wyeliminować kształtowanie pew- nych rozwiązań normatywnych pod wpływem interesów konkretnych ugrupowań politycznych⁴⁰. Analizując przebieg prac nad tekstami kon-

38 B. Th . Bergsson, P. Blokker, op. cit., s. 170.

39 J. Ólafsson, op. cit., s. 13.

40 J. Elster, Deliberation and Constitution Making, [w:] Deliberative Democracy, ed.

J. Elster, Cambridge 1998, s. 117.

stytucji we współczesnych państwach, możemy wskazać wiele przykła- dów ustalania kompetencji poszczególnych organów (np. prezydenta), mając na uwadze konkretną osobę, która w przyszłości może zostać wy- brana na dane stanowisko.

Warto się zastanowić, czy nowatorska koncepcja reformy ustrojo- wej, zaproponowana na Islandii, jest rozwiązaniem unikatowym, w peł- ni zdeterminowanym przez specyfi kę tego państwa, czy też mogłaby być wykorzystana jako nowy model tworzenia ustawy zasadniczej? We- dług danych Banku Światowego, Islandia w 2012 r. zajmowała pierwsze miejsce na świecie pod względem dostępu mieszkańców do interne- tu⁴¹. W takiej sytuacji wykorzystanie najnowszych technik komunikacji stwarzało realne gwarancje równego dostępu wszystkich obywateli do procesu konstytucyjnego. W społeczeństwach, w których analogiczny wskaźnik sytuuje się na zdecydowanie niższym poziomie, podobne roz- wiązanie może stanowić istotną barierę, wykluczającą z debaty znaczną część obywateli⁴².

41 Dostęp do sieci posiadało 96% mieszkańców wyspy, www.data.worldbank.org/

indicator/IT.NET.USER.P2 [dostęp 22.10.2013].

42 Th . Gylfason, From…, s. 415.