SILESIAN JOURNAL OF LEGAL STUDIES
NR 2692
SILESIAN JOURNAL OF LEGAL STUDIES
CONTENTS VOL. 1
Foreword by Barbara Mikołajczyk
Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego Katowice 2009
Redaktor serii Prawo
Józef Ciągwa
Recenzent
Jan Olszewski
Scientific Board
Leon CHEŁMICKITYSZKIEWICZ UŚ, Wojciech POPIOŁEK UŚ, Ernest KNOSALA UŚ, Zygmunt TOBOR UŚ, Marek ZDEBEL UŚ, Tadeusz WIDŁA UŚ, Stanisława KALUS UŚ, Genowefa GRABOWSKA UŚ,
Bogdan DOLNICKI UŚ, Ryszard M. MAŁAJNY UŚ, Anna ŁABNO UŚ, Ks. Remigiusz SOBAŃSKI UŚ, Barbara MIKOŁAJCZYK (UŚ), Maria ZABŁOCKA (UW), Marek BOJARSKI (UWr), Cezary MIK (UKSW),
Adam CZARNOTA (University of New South Wales in Sydney), Cornelius van der MERWE (Stellenbosh University, Johannesburg),
Ryszard PIOTROWICZ (University of Aberystwyth, Wales), Paulo Ferreira da CUNHA (Porto University)
Editorial committee
Magdalena HABDAS, Joanna JAGODA, Rafał BLICHARZ, Lidia RODAK, Barbara MIKOŁAJCZYK (Editor-in-Chief)
Publikacja jest dostępna także w wersji internetowej:
Central and Eastern European Online Library www.ceeol.com
Śląska Biblioteka Cyfrowa www.sbc.org.pl
TABLE OF CONTENTS
Editorial . . . 5
ARTICLES
A d a m C z a r n o t a
Transitional Justice, the Post-Communist Post-Police State and the Losers and Winners. An Overview of the Problem . . . 11 B o g d a n D o l n i c k i
Territoriale Selbstverwaltung in polnischen Verfassungen . . . 21 M i c h a ł K a n i a
Kassationsklage Im Modell Einer Zweiinstanzenwegigen
Verwaltungsgerichtsbarkeit . . . 34 J u s t y n a K o w n a c k a
The entrepreneur in the View of the Competition and Consumer
Protection Act – selected issues . . . 43 R y s z a r d . M . M a ł a j n y
Some Terminological Controversies Concerning the Maxim of Division of Power. . . 49 M i r o s ł a w P a w e ł c z y k
Practices Restraining Competition in Poland . . . 60 K a t a r z y n a P o k r y s z k a
New Provisions of Polish Law Concerning Arbitration – Selected Issues . . . 68 E w a P r z e s z ł o , R a f a ł B l i c h a r z
Public Procurement in Poland . . . 76 D a v i d R e s t r e p o A m a r i l e s
A Dialogical Approach to Indigenous Lands Protection: Colombian
Lessons in a Global Perspective . . . 88 A n t a l S z e r l e t i c s
The Theoretical Aspects of Legal Moralism . . . 98 M a r e k Z d e b e l
General Tax Interpretation in Poland – Selected Legal Financial Issues . . . 111
BOOK REVIEWES
Jacek Barcik: Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony. Aspekty prawne i polityczne [Common European Security and Defence Policy. Legal and
Political Aspects]. (B e a t a M a r u s z e w s k a - B i e n i e k) . . . 125 George Pavlakos: Our knowledge of the law. Objectivity and Practice in Legal
Theory. (L i d i a R o d a k) . . . 128
EDITORIAL
Welcome to the first issue of the Silesian Journal of Legal Studies (SJLS). The Jour- nal has been founded by the Council of the Faculty of Law and Administration of the University of Silesia in Katowice as a reviewed periodical. Its aim is to overcome frontiers and obstacles in spreading ideas, opinions and information on law and legal systems. Therefore, not only professors from our Faculty are members of the Editori- al Board but researchers from other Polish as well as foreign, sometimes very distant, universities have also been invited to take part in the creation of this Journal.
The main reason for initiating such a periodical is the will to present Polish and foreign legal solutions applied in various fields of law. Sometimes certain fields are perceived as being very hermetic and uninteresting for readers from outside a giv- en country, which is often the case with tax law, labour law or administrative law.
We are of the opposite opinion. The essays or articles published in our Journal will prove to be an interesting contribution to comparative studies worldwide. This goal is fully justified in the light of Poland’s membership in the European Union and in the process of globalisation. In other words, the SJLS aspires to be a discussion fo- rum for Polish and foreign lawyers representing various branches of law. For the above reasons, the Council of the Faculty has decided that articles may be published in four languages, namely: English, German, French and Spanish. However, publica- tion in other languages is not excluded.
We also feel that the internet would be a good way to promote our new publica- tion, as it would allows us to bring SJLS to almost everyone, anywhere in the world.
On the other hand, there are readers who prefer the traditional, printed copy. Con- sequently, the Journal will be published in two forms, the “traditional” one, and the
“electronic” one, that is on the internet platform of the Central European On-Line Library and on the web site of the Digital Silesian Library.
Our first issue contains articles from various branches of law – the theory of law, commercial law, constitutional law, law on self-government, public procurement law, tax law. It also contains reviews of two newly published books. The Authors of the articles are not only Polish but they come from other countries, like Colombia, Hungary and Australia. In order to encourage a wide group of researchers to read and contribute to the SJLS, the Editorial Committee has decided to publish in this is- sue, articles written not only by experienced professors but also by young research- ers. It seems that such a composition of authors and topics entirely meets the main goal of our Journal.
Thank you for reading this issue and, I hope, future issues of SJLS. We also invite researchers from Polish and foreign universities to contribute to our Journal.
Barbara Mikołajczyk
ARTICLES
P r o f . A d a m C z a r n o t a
Faculty of Law, University of New South Wales, Sydney, Australia
TRANSITIONAL JUSTICE,
THE POSTCOMMUNIST POSTPOLICE STATE AND THE LOSERS AND WINNERS.
AN OVERVIEW OF THE PROBLEM
Recently we witness explosion of ‘transitional justice industry’1 it means overpro- duction of scholarly papers and book devoted to the problem of ‘dealing with the past’. In this paper I want to clarify from socio-legal point of view some of the issues connected with transitional justice in post-communist transformation.
Some sorts of institutional and personal continuities and legacies are among the expected results of ‘regime change’ anywhere except in the most brutal of circum- stances, and probably even there too. However, one of the most interesting approaches and potential spheres of social research in relation to transformation of post-commu- nism, has to do with a specific element of the institutional structure of the commu- nist state: the place of the secret police and machinery of surveillance of communist societies. This unresolved satisfactory matter determined the shape and quality of the democratic regimes in all post-communist countries2.
The secret police haunts the memory of post-communist citizens after 19 years since the transfer of power. Its significance, pervasiveness and scale of operations were unparalleled in any other political formation known, and on some views it has bequeathed legacies of profound, if characteristically hidden, significance in the post- communist present. One approach to post-communism is to investigate whether and if so how this most central of communist institutions has come to influence the cre- ation of the post-communist institutional structure.
19 years after the collapse of communism, the problem of the ‘files’ still exists and plays a role, particularly before parliamentary elections. People in the West learnt, for example, from Timothy Garton Ash’s, The File3 of the East German Stasi and its archives, together with the infiltration of the whole of the society with its agents.
The so-called Gauck Commission presides over one hundred and forty kilometres of files, notwithstanding that a portion were systematically destroyed in the last days of communism in the former German Democratic Republic. No doubts, it will take many years to fully comprehend the activities and role of secret services of the most significant institution in the communist ‘prerogative state’.
1 See for instance, Elster Jon, (2006), Closing the Book, Cambridge University Press and Chandra Le- kha Sriram, Transitional Justioce Comes of Ages, Berkeley Jopurnal of International law vol. 23 (2005) bibliography there.
2 See Elster, Jon; Offe, Claus; Preuss, Ulrich (1998), Institutional Design in Post-communist Societies, Cambridge University Press, Cambridge.
3 Garton Ash, Timothy (1997), The File. A Personal History, Vintage, New York.
Countries have dealt in various ways with the problem of the secret services, a term we stress, because the problem cannot be reduced merely to one of access to archives.
As Noel Calhoun has aptly entitled his survey of accounting with the past in Ger- many, Poland and Russia, the role, character, and legacies of these institutions lead to a host of Dilemmas of Justice in Eastern Europe’s Democratic Transitions4.
Thus, questions of lustration (dealing with erstwhile informers to the secret po- lice) and decommunization (dealing with former, usually higher, Party officials) are running sores that have to do what post-communists should do about the presence of the past, and particularly the former activities of secret services. They are com- monly treated as primarily moral questions of retributive justice, which of course they also are. However, there is a significant sociological dimension to them, as is most strongly argued by Łoś and Zybertowicz5. For the questions of lustration and decommunization involve core questions about building a new political and legal order. They are thus not merely matters of criminal law and criminology, but equal- ly ones of public law, or droit politique, that is the principles, structures and institu- tions that constitute a new regime, and new polity.
The thesis of Łoś and Zybertowicz is expressed in the title of their book: Privatiz- ing the Police State. The process of transformation, that is, of both exit from commu- nism and the beginnings of the new structures, particularly those connected with the new distribution of property, was to a significant degree, they claim, controlled by members of the former secret services. Writing primarily of Poland, but claiming more general applicability, they claim that ‘[a] well orchestrated party/army/police strategy allowed the most powerful nomenklatura networks to maintain a relatively high degree of informal control over the multiple, unexpected processes of change that turned an attempted reform into a systemic transformation’6. Particularly worth noting are their analyses of the influence of the special services on economic chang- es and the connections between post-communist transformations, secret police skills and access to information and networks, with processes of globalisation.
The implications of this analysis for a socio-legal understanding of the quality and actual functioning of law are very important especially if one follows seriously Eu- gen Ehrlich that ‘the center of gravity of legal development lies not in legislation, nor in juristic science, nor in judicial decision, but in society itself,’7. Tracing the specific character of particular social orders, and the particular ways they impinge on (and are affected by) the formal legal order, would seem an obvious necessity. But with regard to the ‘posthumous’ operations of the institutions of these police states, this has rarely been done, partly because it is extremely hard to do and more important- ly because the problem has often been assumed away. From a socio-legal viewpoint, however, as also from that of the truly agonizing normative dilemmas of transfor- mation, the following thesis is key: ‘A degree of police-state privatisation seems in- evitable in any peacefully negotiated transformation of a police state into a demo-
4 Calhoun, Noel (2004), Dilemmas of Justice in Eastern Europe’s Democratic Transitions, Palgrave/Mac- millan, New York.
5 Łoś, Maria and Zybertowicz, Andrzej (2000), Privatising the Police – State. The Case of Poland, Mac- millan, New York.
6 Ibidem, p. 217.
7 Ehrlich Eugen, Fundamental Principles of the to Sociology of Law, Basic Books, 2002, p. LVIV.
cratic state. The creation of democratic institutions does not in any way prevent the continuation of co-operation, or even consolidation, of the informal power networks of the previous regime. On the contrary, an early proclamation of the transforming state as a fully democratic state, based on the rule of law, practically guarantees the un- disturbed operation of those informal, secret forces within the new state and economy.
Being trained and conditioned to act in secrecy and to engage in conspiratorial practic- es, they could only be detected and restrained through massive surveillance and repres- sion’ (emphasis in the original)8.
I agree with Łoś and Zybertowicz that, in a situation of ‘controlled change’, other- wise known as ‘negotiated revolution’, the rule of law too early declared can lead and usually do lead to a façade form of justice. It is less clear, however, that their thesis about the necessity for mass repression, surveillance and control does have a uni- versal character in post-communist circumstances, or that it could ever be realized particularly under the circumstances of a negotiated revolution, or that it should be.
There is little account of variation in their analysis and yet, and as anyone who travels from Poland to Kazakhstan will quickly sense, variations within the ‘post-communist’
region, precisely in the pervasiveness of the trends Łoś and Zybertowicz stress, are profound. How much of a difference is a question to which we do not have definitive answers. It is true that liberal institutions could be easily bent to illiberal purposes but it does not mean that illiberal ones will prove more resistant? Perhaps some risks just have to be taken at this was one of the main dilemmas facing the new ruling elit- es during the early stages of transformation. But, and this is a credit to the somewhat marginalized analyses of Łoś and Zybertowicz, at least one should be aware that they are risks. Often that has not happened until the risks have eventuated.
TRANSITIONAL JUSTICE; ‘DEALING WITH THE PAST’
The past does not merely figure as subtext of much that happens in the post-com- munist present. The whole epoch of post-communist transformation can be charac- terise as one great process of dealing with the communist past.
Within that whole, the concept of transitional justice focuses on legal practices and problems faced by states and societies under transformation, particularly stemming from the fact that law is typically required to serve two ambitions, often in signifi- cant tension with each other: to function both as a stable framework of transforma- tion and as a (frequently changing) means of achieving it 9. In principle, tensions are often thought to flow from the different demands of seeking to instantiate the rule of law in the present, to repair its absence in the past, and to establish conditions for it in the future. Each of these aims may pull in quite different directions from those to which the others tend10. Not every country has faced these tensions, however, since not all law-makers share these three aims, or any of them.
8 Łoś, Maria and Zybertowicz, Andrzej, op.cit., p. 223.
9 Teitel, Ruti (2000), Transitional Justice, Oxford University Press, New York.
10 See, e.g. Rokita in Krygier, Martin (1994), ‘Four Visions of Communist Law’, 40 The Australian Jour- nal of Politics and History: 114–117.
The main line of division exists between the states that emerged from the col- lapse of the Soviet Union itself, and the former satellites of east-central Europe. Le- gal strategies to ‘undo the wrongs of the communist past’ are an issue for societies that seriously engaged themselves in transformation and release from the iron em- brace of communist institutions. Such strategies do not feature, however, in each of former communist states. Strategies of dealing with the past are more visible in Cen- tral-eastern European former communist countries and absent in the present Rus- sian Federation, Kazakstan, Kyrgyzstan, Azerbaijan. Why? That is too serious a prob- lem to dispose of in a few sentences, but there are several obvious social conditions one can point to: the longer period that communism existed in these countries, the depth to which communist institutions, practices and thoughtways had soaked into the society, the complicated problem of nationalities and, in the central Asian repub- lics, the role of tribal connections in the exercise of state power.
Of particular interest is the position of Russia. Apart from the period immediately after 1992, when the problem of coming to terms with the past was at least mentioned in public discourse, after Vladimir Putin took power there was a period of ‘normali- zation’ and elimination of questions to do with the past, except occasionally to praise it. Indeed at the symbolic level nearly post-Putin’s Russia seeks to stress continuities with the USSR. These are not as far-reaching as in Belarus under Lukashenko, but they are strong and evident. They do not spell a return to communism as a system, but perhaps to a much older Russian tradition of state-centered authoritarianism, that at times sought to borrow from the West but not emulate it. Marc Raeff memo- rably dubbed the ambitions of those times the ‘well-ordered police state 11.
In this connection, the situation of Ukraine is interesting. The real anti-commu- nist revolution in Ukraine was the Orange Revolution of 2005, and the events in Kiev’s Independence Square. After the moral awakening that this revolution sym- bolized, the problem of dealing with the past, or rather the need to face it, began to feature in public discourse. One might suggest the hypothesis that an effective post- communist transformation, let alone a transition to…., depends on at least the pos- sibility of public discussion of the communist past. It is not yet clear that this will occur in Ukraine 12.
The problem of dealing with the past does not, however, merely involve dealing with the remnants or legacies of former communist regimes. Transitional justice in post-communist states is also a constitutional problem for new post-communist so- cial, political and legal systems.13 Dealing with the past as a constitutional question is a problem of creating social conditions for the new social-political order, as well as regenerating damaged moral bonds in the society. This makes dealing with the past, or the limitation or still more impossibility of doing so, the most important problem par excellence in the process of building a new polity.
The transitional justice problem in all post-communist countries that have taken an active approach to these matters can be divided into two main issues:
11 Raeff, Marc (1983), The Well-Ordered Police State: Social and Institutional Change Through Law in the Germanies and Russia, 1600–1800, Yale University Press, New Haven.
12 Riabczuk, Mykoła (2004), Dwie Ukrainy, Kolegium Europy Wschodniej, Wrocław, pp. 136–149.
13 See Adam Czarnota ‘Transitional Justice in Postcomunism”, in: Encyclopaedia of Law and Society, ed. by David S. Clark 2007.
A. the problem of legal continuity namely relations between new and old regimes, and,
B. the problem of de-communization (legal means for removal of communist leg- acies from the state and society). This problem in turn can be subdivided into four categories, namely:
B1 the problem of retributive justice for crimes committed under the former re- gimes,
B2 the problem of lustration of former collaborators with the communist secret services (vetting),
B3 rehabilitation and compensation for victims of communist regimes, B4 the problem of restitution of property after communism.
RELATIONS BETWEEN OLD AND NEW REGIMES
The type of exit from communism determined the approach taken to this prob- lem. In the countries of east central Europe, exit from communism was institution- alised via ‘round table talks’ 14. Countries which did not even simulate such an insti- tutionalised passage generally accepted a straightforward continuation of the former regime.
The Round Table talks established a point of connection between the old commu- nist and new post-communist regimes. The agreements established a base for legal continuity between regimes, with consequences for the new legal and political order.
Symbolically a new law-governed state, as stated in amendments to the constitutions, was born as a legitimate child of a communist regime that typically had been installed illegally and had operated with no respect for law. This combination of discontinui- ty with continuity has created tensions between the demands of legality and those of preserving the revolutionary ethos, with its commitment to material justice, where they existed. Such tensions still exist. One could argue that the existence of such ten- sions is a positive extension of the ‘self-limiting’ nature of the revolutions that end- ed communism, at least in central Europe, and that their persistence has had a posi- tive significance. The Hungarians called this the ‘revolution of the rule of law’ – the revolutionary part was that existing law would be taken seriously15. Those tensions between the formal demands of law and material justice allowed those revolutions to avoid the flaw at the heart of most previous revolutions, where the logic of right- eous virtue and morality justified everything. In the countries of east central Europe, a clear choice has not been made, and this salutary tension continues.
DECOMMUNIZATION AND LUSTRATION
Some new post-communist regimes (e.g., Poland) tried to address the problem of continuity and at the same time stress discontinuity by adopting, with rather meagre results, a policy of drawing a so-called thick line between the present and the past.
14 Elster, Jon (ed.) (1996), The Roundtable Talks and the Breakdown of Communism, Chicago Univer- sity Press, Chicago.
15 See Sólyom in Sólyom, László and Brunner, Georg, editors (2000) Constitutional Judiciary in a New Democracy. The Hungarian Constitutional Court, University of Michigan Press, Ann Arbor.
The idea was to integrate all citizens in the process of building a new political and social order after communism, while at the same time stressing that it will be a new political and social structure, not a simple continuation of the former regime. It has proved impossible to sustain such a policy. Instead, discussion of decommunization and lustration has recurred.
The terms are often confused with each other, and confusing for everyone. At its broadest, decommunization can refer to all political and legal strategies the aim of which is eradication of the legacies of communism in a social and political system.
This would include both a narrower conception of decommunization (focussing on elimination of personnel), and lustration (focussing on informers). But these terms are often used interchangeably. Wojciech Sadurski injects some clarity on these mat- ters, by reconstructing the meaning of these categories in political discourse in Cen- tral-Eastern European post-communist countries: lustration’ applies to the screen- ing of persons seeking to occupy (or actually occupying) certain public positions for evidence of involvement with the communist regime (mainly with the secret se- curity apparatus), while ‘decommunization’ refers to the exclusion of certain catego- ries of ex-Communist officials from the right to run for, and occupy, certain public positions in the new system. However, in the public debate on the moral and legal rationales for and against the policies covered by these concepts, the two have been often lumped together16.
Even this does not get us all the way, for the question formulated broadly as ‘lustra- tion’ usually includes three problems, namely lustration proper (screening of former collaborators and members of secret services), access to secret services files, and de- communization. Quite often it is very difficult to separate them even analytically, es- pecially lustration from de-communization.
Lustration and de-communization became an issue in all east central European post-communist countries when a real struggle for the future social and institutional structure began17. That shows that, contrary to the dominant perception, lustration and de-communization are not backward looking but forward looking. They were and are part of the political process and political struggle. The peculiar character of the post-communist negotiated revolution, when all elements of social life are un- dergoing radical change at the same time, is a type of transformation in which deal- ing with the past cannot be reduced to the question of what to do with the hang- man. It is not just a response to gross violation of human rights, retributive justice, compensation and restitution of property and truth telling. Lustration and de-com- munization became legal and political tools in re-arrangement of the constitution- al setting of the society and state.
However, the legal strategies of decommunization and lustration play a rather lim- ited role in post-communist societies. They have been used mainly in political bat-
16 Sadurski, Wojciech (2005), Rights before Courts. A Study of Constitutional Courts in Postcommunist States of Central and Eastern Europe, Springer, Dordrecht, pp. 245.
17 Alexander mayer-Rieckh and de Grieff, Pablo, ed., (2007), Justice as Prevention:Vetting Public Em- ployees in Transitional Societies (Advancing Transitional Juctice), Social Science Research council, New York, Grzelak, Piotr (2005), Wojna o lustrację, Trio, Warsaw, Wildstein, Bronisław, Dekomunizacja której nie było, Ksigarnia Akademicka, Cracow, 2000, Calhoun, Noel, op.cit., pp. 92–131. In relation to Polish case see ‘The Politics of Lustration law in Poland, 1989–2006, in: Justice as Prevention, op.cit., pp. 222–260.
tles, where they play the role of curtailing discourse on the operation of the com- munist system. Instead of serious societal discussion public discourse is limited by attacks on a few scapegoats.
ACCESS TO SECRET POLICE FILES
The problem is not just what to do about people. For there are also the files, all those millions of them. In 1992 Germany became the first former communist coun- try to open up secret police files to citizens.18 Other post-communist countries fol- lowed and passed similar legislation, for instance Hungary in 1994 and Bulgaria in 1998. This was not possible everywhere, due to both economic and organizational limitations. In Poland the issue was discussed only in 1997 in connection with a pres- idential lustration law project in which it was suggested that a Civic Archive be estab- lished within the framework of the state archives. In the wake of the election held in September 1997 this idea was absorbed into the governmental project of a law that created an Institute of National Remembrance which was introduced in July 2000.
The law regulates access of interested persons to information collected about them by the secret services between 1944 and 1989.
Communist regimes were based on control of society not only through the par- ty cells in all factories and organizational units but also through permanent surveil- lance by the secret police and its collaborators. The scale was not the same in each country in the communist camp, some ‘barracks’ were under more relaxed surveil- lance, but nevertheless the so-called problem of the files exists everywhere.
Legal strategies adopted by particular countries vary. The most radical was the strategy adopted in the former DDR. Each person, not only citizens, has a right to have an access to his/her own file with names of secret collaborators not erased. Al- though we occasionally learn about the personal tragedies when brother spied on brother and a husband on his wife, and although such a strategy might clear the at- mosphere of universal suspiciousness, it is not clear that it stimulates public discus- sion about the mechanisms of the past and citizens’ involvement in sustenance of the regime. It still has a private character. It is a private citizen having access to his/
her file through the Gauck Commission.
Other countries such as Poland adopted a middle-of-the-road approach, based on separation of the archival substance of the secret services in the Institute for Nation- al Memory. Each citizen will have a right to apply to have access to his/her file but the decision will be taken by somebody on the basis of evidence of victimization.
This only began in 2000 and that might already have been too late. Hungary allows everyone to see his/her own file, but with the name of the spies redacted – because of a constitutional court decision that even spies have privacy rights. If a former spy runs for office, however, a three-judge panel will publish the contents of the spy’s files so that people know what they would be voting for. If the spy stays in private life, the files remain sealed.
The peculiar type of exit from communism, first through round-table talks and then partly free elections (Poland) and later, more frequently, fully free ones after
18 See interesting description on the sacle in former DDR in Funder, Anna(2002)Stasiland, Text Pub- lishing, Melbourne.
1989, shows that even the communists were not conscious of the issue. They did not demand ‘sunset clauses’ or general amnesty. They did not take charge and destroy all the files, though we know that they destroyed many during 1989 and 1990.
RETRIBUTIVE JUSTICE
An important step in historical retributive justice was taken in some countries (among them Poland) which established ‘communist crimes’ with the status of crimes against humanity, similar to genocide. Communist crimes were not subject to the statute of limitations. On the same approach some countries established institutes for national remembrance with prosecutorial powers. The main aim is to document and prosecute the crimes committed by the functionaries of the communist regimes.
In all post-communist countries despite the large number of inquiries, the courts have received a very small number of indictments. Prosecution was abandoned for lack of satisfactory documents and impossibility of identifying perpetrators. If trials started they were prolonged, to the former victims.
RESTITUTION OF PROPERTY
Restitution of expropriated and nationalized property, sometimes called repriva- tization, is one of the most burning issues, only partly resolved by post-communist regimes. This is one of the most difficult and complicated issues of transitional jus- tice. Communist regimes were based on nationalization of property. There is also the question of what to do with property that had been created under communism – new factories, housing blocks etc. – where these were built over preexisting private- ly owned property. After the collapse of communism there is a need for creation of a new system of property rights. In the majority of cases restitution of property is impossible, so usually it is replaced by compensation for lost property, in percentag- es and forms deemed affordable in particular countries.
However, economic and political aims are often in conflict with moral claims to restitution of property; there are different logics, and moralities, in play here. In many cases the restitution of property has an ethical dimension especially in the case of eth- nic minorities, religious communities’ property, Jewish property. Thus, Istvan Pogany writes that reprivatization, as property restitution is called, ‘offers a principal means to redress some of the worst and most heinous injustices to the past’19. He is obviously treating the question of reprivatization not merely as a technical economic question about what and how to privatize and reprivatize to introduce the market.
Specialists in property law, however, approach this as a technical problem. For two reasons, we want to draw attention to another approach to the problem of privati- zation. The first has to do with the socio-legal dimensions of the problem; the sec- ond with its connection with the ‘next phase’. Systematic research has been under- taken on the problem in a selected number of post-communist countries, and one of the senior researchers, Grażyna Skąpska, has summarized some results of this
19 Pogany, Istvan (1997), Righting Wrongs in Eastern Europe, Manchester University Press 1997, p. VII.
work20. She reveals the complicated historico-geographic situation of property in this part of the world and reminds us that expropriation of property by communists was, in the case of victims of Nazism, preceded by the Nazi expropriation of prop- erty. Communist regimes accepted those expropriations. Then a new phase of eth- nic cleansing began, as with the forced expulsion of Germans in the former east- ern Prussia, Silesia, western Pomerania, as well as the expulsion and confiscation of property of the Sudeten Germans from Czechoslovakia and Hungarian property in Slovakia, under the Beneš decrees.
Skąpska emphasizes that the expropriation of property also liquidated commu- nities and dehumanized societies. This is why the problem of property restitution must be approached as an ethical problem – restoration of the possibilities of func- tioning for religious (Jews, Byzantine Catholics, Orthodox, Protestants) or ethnic (Jews, Lemkos, Germans, Silesians) communities destroyed by communism and its Nazi predecessors.
Skąpska suggests that acceptance of a strategy of reprivatization can provide a ‘moral impulse’ necessary in societies undergoing transformation. However, the only country that has made a principled commitment to reprivatization is Germany after reuni- fication. As a result, 95% of state owned property was reprivatized. The other post- communist countries have not treated privatization as a matter of key importance, but have directed themselves largely by the dictates of economic doctrine. As a re- sult, a large proportion of cases brought before the European Court of Human Rights have to do with restitution of property. There is also considerable pressure from in- stitutions outside the region (among them the American courts and Congress). Even if the will were clear, however, there is a host of questions that are and will remain hard to answer: how far back to go? To what year? At whose expense? In what man- ner? On the basis of what criteria? Declaring eligibility to claim property restitution, limiting it to citizens, or permanent residents, for example, inflames emotions and generates the sort of sentiment expressed in the disappointed post-communist aph- orism quoted earlier, ‘we wanted justice; we got the rule of law’.
Reprivatization is a key element of the economic constitution (distribution of prop- erty rights) of post-communist societies. Acceptance of a drastic form of restitution would limit the possibilities of control over property by nomenklatura networks. On the other hand, restitution in a strict sense is impossible because of the complicat- ed, mixed up property rights involved over the (often considerable) passage of time, and often is regarded as unjust.
Whoever decides on the criteria of reprivatization has enormous power. These are decisions with very long term effects, even though they are often presented as mere- ly matters of technical expertise. They have significance for the nature and quality of democracy and the rule of law, because issues of the legitimacy of new regimes, problems of alienation or inclusion and social justice, in other words acceptance of the new system, are connected with the issue of restitution of property. In this sense, property is too important to be left to economists.
20 See Grazyna Skąpska in Czarnota Adam; Krygier, Martin; Sadurski, Wojciech eds., (2005), Rethink- ing the Rule of Law after Communism, Central European Press, Budapest.
WINNERS AND LOSERS
After 19 years of transformation, problems with transitional justice exist in every former post-communist country, but not every country has the same problems. In all of them, however, there is an evident split between beneficiaries of the transfor- mation, and those who have lost from it. Indeed, as Andrzej Rychard has forcefully pointed out, given the complexity of the changes the situation is more complicated:
there are also winners who will be losers, and losers who will be winners, it is not al- ways clear who is who, and that changes over time 21. These distinctions, while they are played out in the economic domain, have political significance and influence the process of democratization of the society and political system, as well as the quali- ty of the functioning of law and legal institutions. To high degree the distinction be- tween winners and losers is connected with the mechanism of transitional justice or absence of it, especially transitional justice understand as the strategies involved in building new constitutional fundament. New polity requires new time of norma- tivity as roadmap for public morality. It si impossible to achieve this without serious application of strategies of proper “dealing with the past”.
The groups who consider themselves ‘losers’ of the transformation must be con- nected to the democratic institutions. Populist slogans – common in this part of Eu- rope – need to be combated, not just by words, but by inclusive operations of transi- tional justice, democracy and legal institutions. Some consider this to be the promise of the European Union, through its structural funds, the process of negotiation and accession (for those invited) and the whole process of adaptation of law and insti- tutions to so-called European standards. It can be done by European Union as will as it can not be reduced to purely economical issue. The problem of the past is still hanging upon the former post-communist countries and without solving it the qual- ity of democracy and rule of law will be rather poor22.
21 Rychard, Andrzej (1996), ‘Beyond Gains and Losses: In Search of “Winning Losers”,’ Social Research 63, no. 2.
22 W. Sadurski, A. Czarnota and M. Krygier, eds., (2006) ‘Spreading democracy and the Rule of Law’, Springer.
P r o f . B o g d a n D o l n i c k i
Jura - und Verwaltungsfakultät der Schlesischen Universität in Katowice
TERRITORIALE SELBSTVERWALTUNG IN POLNISCHEN VERFASSUNGEN
11. DIE JAHRE 1918–1939
Das 1918 in Polen angenommene Ordnungsmodell des Staates war Resultat der Auseinandersetzung zwischen zwei extremen Konzepten: eines rechtsorientierten, das die Bildung einer Struktur von stark zentralisierten Organen postulierte, und eines linksorientierten, das maximale Selbständigkeit der Organe der örtlichen Verwaltung verkündete. Im Endeffekt entstanden Organe der territorialen Selbstverwaltung neben den Organen der zentralisierten Regierungsverwaltung. Dieses Ordnungskonzept der territorialen Verwaltung hat sich grundsätzlich von der Wiedergewinnung der Unab- hängigkeit Polens im Jahre 1918 bis zum Jahre 1939 erhalten. Der Inhalt jedoch und die Bedeutung der einzelnen Rechtseinrichtungen, welche diese Ordnung gebildet haben, änderten sich je nach den ihnen gegenwärtigen politischen Konzepten. Um die territoriale Verwaltung Polens der Zwischenkriegsjahre zu charakterisieren, sind drei Perioden zu unterscheiden.
1.
Die erste Periode umfasst die Zeit von der Erlangung der Unabhängigkeit Polens im Jahre 1918 bis zum sog. Maiputsch im Jahre 1926. Den Hauptplatz unter den damali- gen Rechtsakten nahm die Verfassung vom 17. März 1921 (sog. Märzverfassung)2 ein, welche den Aufbau der Staatsorganisation „auf dem Grundsatz einer breiten territo- rialen und wirtschaftlichen Selbstverwaltung” (Art.Art. 3, 68) und die Stützung der Organisation der Staatsverwaltung auf dem Grundsatz der Dezentralisierung unter gleichzeitiger Berücksichtigung der Beteiligung der durch Wahl berufenen Bürger (Art. 66) verkündete. Die Verfassung aus dem Jahre 1921 gehörte jedoch zu den letzten Rechtserklärungen, welche die Erweiterung der Selbstverwaltung betrafen. Seit jener Zeit wurde die Stellung der Organe der Regierungsverwaltung konsequent verstärkt und die Rolle des gesellschaftlichen Faktors in der Verwaltung eingeschränkt.
Charakteristisch für diesen Zeitraum waren das Streben nach der Vereinigung der zuvor von verschiedenen Ländern annektierten Gebiete und die Unifizierung des Re- chts. Bei der Bereinigung der alten und der Bildung einer neuen, einheitlichen Ver-
1 Vgl. dazu B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Zakamycze 2006, S. 47f.
2 GBl., Nr. 44, Pos. 267.
waltungsgesetzgebung wurde der Bereich der Regierungsverwaltung verstärkt und der Selbstverwaltung zugleich geschwächt.
2.
Das Jahr 1926 brachte den Sieg des Konzeptes „einer starken Exekutive” mit sich, welche die Last der Staatsführung aus den kollegialen, durch Wahlen gebildeten Or- ganen auf ernannte monistische Organe übertrug. Es verstärkte sich auch der Prozess der Bereinigung und der Unifizierung des Verwaltungsrechts. Die in jener Zeit erlas- senen Normativakte sanktionierten die Vorherrschaft der Organe der Regierungs- verwaltung über diesen der territorialen Selbstverwaltung. Sie fand ihren Ausdruck unter anderem im Selbstverwaltungsgesetz 1933, das den Regierungsorganen, unter denen der Woiwode die Hauptrolle spielte, zahlreiche Instrumente der Aufsicht über die Organe der territorialen Selbstverwaltung einräumte.
3.
Den Anfang für die dritte Existenzperiode der Verwaltung der Zwischenkriegsjahre, die bis 1939 dauerte, machte die Verabschiedung der Verfassung vom 23. April 1935 (sog. Aprilverfassung)3. Sie brachte eine wesentliche Zentralisierung der Staatsord- nung mit sich. Im Bereich des Verwaltungsrechts hielt sie jedoch formal die bisher- igen Bestandteile der Verwaltungsstruktur des Staates aufrecht, ohne sie grundsät- zlich abzuändern. Sie bestimmte in Art. 72 Abs. 2, dass die Staatsverwaltung durch:
a) die Regierungsverwaltung, b) die territoriale Selbstverwaltung, c) die wirtschaftliche Selbstverwaltung.
ausgeübt wird.
In der Aprilverfassung kann der Abbau der Vorschriften über die Selbstverwal- tung (im Vergleich zur Märzverfassung) beobachtet werden. Es fehlen insbesondere entscheidende Bestimmungen über die rechtliche Stellung der Selbstverwaltung im Verwaltungssystem. Wenn man die damalige politische Lage berücksichtigt, wurde die Rolle der Selbstverwaltungsorgane, die doch formal gewählt und mit mehreren Zuständigkeiten ausgestattet wurden, in der Tat auf diese der Beratungsorgane der Regierungsverwaltung zurückgeführt.
Es ist darauf hinzuweisen, dass die sog. Behörden der allgemeinen Verwaltung, d.h.
Woiwoden und Landräte mit einem Stab von Beamten eine entscheidende Rolle in der örtlichen Verwaltung spielten, obwohl die territoriale und wirtschaftliche Selb- stverwaltung durch die Märzverfassung 1935 aufrechterhalten wurde. Jene Behörden der allgemeinen Verwaltung bildeten den Hauptkern der örtlichen Verwaltung und verliehen der ganzen örtlichen Verwaltung jener Zeit den Charakter.
3 GBl., Nr. 30, Pos. 227.
2. DIE JAHRE 1944–1950
In der Literatur werden diese Jahre Gestaltungsperiode des grundsätzlichen Konzepts des örtlichen Verwaltungsmodells richtig genannt, denn wir können noch kaum über die Genehmigung einer relativ konstanten Lösung in diesem Bereich sprechen. Einen wesentlichen Einfluss auf diesen Sachverhalt hatte die damalige poli- tische Lage, d.h. das Auftreten eines freien Spiels der politischen Kräfte, durch das die Notwendigkeit der zentralisierten Leitung von Einrichtungen entstand, welche den Ordnungswandlungen dienten. Für diese Periode als lediglich eine vorüberge- hende Etappe spricht auch die Tatsache, dass die Rechtsgrundlage für die Organisa- tion der örtlichen Verwaltung neben neuen Normativakten auch die Akte bildeten, die in den Zwischenkriegsjahren erlassen wurden.
Nach der Befreiung Polens von der deutschen Besetzung im Jahre 1944 wurden bei der Bildung des Systems der örtlichen Verwaltung alte, durch die Märzverfassung 1921 vorgesehene, Organisationsformen genutzt, die man mit neuen Inhalten füllte.
Zugleich wurden auch vollkommen neue Formen eingeführt, die Nationalräte. Be- reits das Polnische Komitee für die nationale Befreiung (das Lubliner Komitee) erk- lärte in seinem Manifest vom 22. Juli 19444, dass die grundsätzlichen Voraussetzun- gen der Märzverfassung 1921 – bis der Sejm als Legislative nicht berufen und eine neue Verfassung nicht erlassen wird – entsprechend gelten. Ferner schrieb das Ju- li-Manifest vor, dass der Polnische Nationalrat und das Polnische Komitee für die nationale Befreiung ihre Gewalt durch Nationalräte der Woiwodschaft, des (Land-) Kreises, der Stadt und der Gemeinde sowie befugte Vertreter ausüben werden. Diese Erklärungen verkündeten also die kurzfristige Bildung eines dualistischen Modells der Staatsgewalt mit dem Grundsatz einer breiten territorialen und wirtschaftlichen Selbstverwaltung, der durch die Märzverfassung bestimmt wurde. Diese Ansage wur- de durch das Dekret des Polnischen Komitees für die nationale Befreiung vom 21.
August 1944 über die Art und Weise der Berufung von Behörden der allgemeinen Verwaltung ersten und zweiten Instanz5 verwirklicht, das die Woiwoden und Lan- dräte in der Rolle der Behörden der allgemeinen Regierungsverwaltung aufgrund der Vorschriften der Zwischenkriegsjahre6 reaktivierte. Durch das Dekret des Poln- ischen Komitees für die nationale Befreiung vom 23. November 1944 über die Or- ganisation und den Tätigkeitsbereich der territorialen Selbstverwaltung7 wurden dagegen die Organe dieser Selbstverwaltung in Anlehnung an die Vorschriften des Selbstverwaltungsgesetzes 1933 wiederhergestellt.
Dieses dualistische Modell der örtlichen Verwaltungsorgane wurde durch das Ge- setz vom 11. September 1944 über die Organisation und den Tätigkeitsbereich der Nationalräte8 mit dem System der Nationalräte ergänzt. Die Nationalräte und die mit neuen Inhalten gefüllten Einrichtungen der Zwischenkriegsjahre – die Regierungs-
4 Anhang zum GBl. 1944m Nr. 1.
5 GBl., Nr. 2, Pos. 8.
6 Verordnung des Präsidenten der Republik Polen vom 19. Januar 1928 über die Organisation und den Tätigkeitsbereich der Organe der allgemeinen Verwaltung (GBl., Nr. 11, Pos. 86 i.d.g.F.).
7 GBl., Nr. 14, Pos. 74.
8 GBl., Nr. 5, Pos. 22 i.d.g.F.
verwaltung und die territoriale Selbstverwaltung – bildeten eine sich einander du- rchdringende und eng zusammen geknüpfte Struktur.
Neben den Organen der Regierungsverwaltung wurde in der Struktur des örtlichen Apparats die Institution der territorialen Selbstverwaltung durch die Verordnung des Polnischen Komitees für die nationale Befreiung vom 23. November 1944 aufrech- terhalten. In den Zwischenkriegsjahren war die Selbstverwaltung in der Stadt- und Landgemeinde und im (Land-)Kreis anwesend, dagegen auf der Ebene der Woiwod- schaft gab es sie nur in drei Woiwodschaften: Schlesien, Posen und Pommern. Nach der Befreiung wurde die innere Struktur der Selbstverwaltung durch die Gründung von Woiwodschafts-Selbstverwaltungsverbänden in ganz Polen vereinheitlicht. Eine weitere strukturelle Änderung war die Übertragung der Funktion des Oberkreisdirek- tors auf die Präsidenten der Städte, welche aus den Landkreisselbstverwaltungsver- bänden ausgesondert wurden, und in der Hauptstadt Warschau und der Stadt Lodz wurden die Kreise sogar zu separaten Stadtgemeinden. Außerdem wurden die Stel- len der Regierungskommissare für die Hauptstadt Warschau und die Stadt Gdyn- ien aufgehoben.
Eine weitere Modifizierung des Systems der territorialen Selbstverwaltungsorgane der Zwischenkriegsjahre wurde durch das Dekret vom 23. November 1944 eingeführt und bestand in einer engen Verknüpfung der Selbstverwaltung mit den Nationalräten.
Auf die Nationalräte wurde – neben anderen Zuständigkeiten – auch die Funktion der gesetzgebenden Organe der territorialen Selbstverwaltung übertragen.
Die Aufsicht der Nationalräte über die Selbstverwaltung war sehr stark ausgebaut.
Sie wurde unter anderem dadurch ausgeübt, dass die Beschlüsse der Räte niedriger- er Instanz betreffend Finanzierung und Angelegenheiten, die durch alte Selbstver- waltungsvorschriften geregelt wurden, durch die Präsidien der Räte höherer Instanz zu genehmigen waren. Dem Präsidium des Rates höherer Instanz wurde das Recht eingeräumt, die Erfüllung der Beschlüsse der Räte niedrigerer Instanz oder ihrer Ex- ekutivorgane auszusetzen. Darüber hinaus konnten die Räte höherer Instanz Kon- trollen und Inspektionen der Räte niedrigerer Instanz und ihrer Exekutivorgane du- rchführen.
Eine herrschende Rolle in der örtlichen Verwaltung spielten Organe der allgemein- en Verwaltung – Woiwoden und Landräte. Die Übernahme des Organisationssystems der Staatsverwaltung der Zwischenkriegsjahre – mit Woiwoden und Landräten an der Spitze – für die Volksrepublik Polen in den Jahren 1944–1950 war üblicherweise durch die Notwendigkeit begründet, das Land nach der Kriegszerstörung schnell wiederaufzubauen.
Wegen der Vorläufigkeit dieser vorübergehenden rechtlichen Lösungen, welche für die örtliche Verwaltung dieser Zeit angenommen wurden, fällt es schwer, ihre Bedeutung eindeutig zu beurteilen. Zweifelsohne kann jedoch festgestellt werden, dass die anfänglichen demokratischen Annahmen durch die herrschende Zentralis- ierungspraxis nivelliert wurden.
Durch das Gesetz vom 20. März 1950 über die territorialen Organe der einheitlichen Staatsgewalt9 wurden Grundsätze in das System der territorialen Verwaltung einge- führt, die aus dem sowjetischen Modell genommen wurden. Infolge dessen wurden die bisherigen Organe der Regierungsverwaltung (Woiwoden und Landräte) sowie
9 GBl., Nr. 14, Pos. 130 i.d.g.F.
die Selbstverwaltung aufgehoben. Die Aufgaben und Zuständigkeiten der liquidier- ten Organe blieben jedoch in den weiterhin geltenden Vorschriften materiellen und formellen Rechts grundsätzlich unberührt erhalten. Deshalb bestimmte das Märzges- etz in seinem Art. 37, dass „die Nationalräte und ihre Organe den bisherigen Bereich der Zuständigkeiten von liquidierten Organen der jeweiligen Instanz übernehmen”.
3. DIE JAHRE 1990–1997
Die Verfassung der Republik Polen, gemäß der das sog. dualistische örtliche Verwal- tungsmodell seit dem 27. Mai 199010 eingeführt wurde, stellte das erste der Normati- vakte dar, die tief greifende Wandlungen des Ordnungssystems in Polen anfangen.
Grundsätzliche Bedeutung hatte Artikel 5 der Verfassung, der „die Beteiligung der territorialen Selbstverwaltung an der Ausübung der öffentlichen Gewalt” garanti- erte. Er ging über den europäischen Begriff der territorialen Selbstverwaltung hina- us, gemäß dem die Gemeinde und ihre Organe üblicherweise für Dezentralisierung der öffentlichen Verwaltung gehalten werden, deren Aufgabe ist, öffentliche Aufga- ben auf der örtlichen Ebene auszuführen. Die Gemeinde als Exekutive ist mit dem Attribut der Rechtspersönlichkeit ausgestattet, welche die Rechte sowohl öffentlicher, als auch privater Natur umfasst. Dieser Konstruktion einer aktiven Exekutive wur- de die Voraussetzung zugrunde gelegt, dass die Zentralgewalt über den sachlichen Bereich der öffentlichen Verwaltung durch Rechtsnormen entscheidet, dagegen die Rolle der Gemeinden ist, diese Verwaltung produktiv und je nach eigenen Kräften vor Ort auszuüben.
Diese Konstruktion fand ihren Ausdruck in der Dezentralisierung der Verwaltung.
Wegen einer gewaltigen Entwicklung und Umwandlung der politischen Abhängig- keiten zwischen Zentrum und Land würde es heute schwer fallen, die Funktion der örtlichen Gewalt in westeuropäischen Ländern ausschließlich unter dem Gesich- tspunkt der klassischen Selbstverwaltungstheorien zu betrachten.
Und eben gemäß diesen modernen Tendenzen wurde die Idee der territorialen Selbstverwaltung in der Verfassung vom 17. Oktober 1992 über die gegenseitigen Beziehungen zwischen der gesetzgebenden und der vollziehenden Gewalt der Re- publik Polen und über die territoriale Selbstverwaltung11 (sog. „Kleine Verfassung”) gestaltet. Der polnische Gesetzgeber bringt in der Kleinen Verfassung nicht nur die Idee der territorialen Selbstverwaltung zum Ausdruck, sondern regelt im allgemein- en ihre rechtliche Stellung, wenn er u.a. bestimmt, dass „die territoriale Selbstverwal- tung die Grundform der Organisation des örtlichen öffentlichen Lebens ist“, und die Einheiten der territorialen Selbstverwaltung Rechtspersönlichkeit besitzen, das kom- munale Vermögen verwalten und die ihnen zustehenden öffentlichen Aufgaben zur Befriedigung der Einwohnerbedürfnisse im eigenen Namen und in eigener Verant- wortung ausführen (Art.Art. 71 und 72).
In der Verfassung der Republik Polen vom 2. April 199712 wurde die territoriale Selbstverwaltung auf eine solche Weise geregelt, die bisher den früheren Verfassun-
10 GBl., Nr. 16, Pos. 94.
11 GBl., Nr. 84, Pos. 426.
12 GBl., Nr. 78, Pos. 483.
gen nicht bekannt war. Durch die neue Verfassung erzielte der Grundsatz der ter- ritorialen Verwaltung und der Dezentralisierung der öffentlichen Gewalt den Rang des obersten konstitutionellen Grundsatzes, der im Kapitel I „Republik“ (Art.Art. 15 und 16) zum Ausdruck gebracht wurde.
Gemäß Art. 15 Abs. 1 gewährleistet die territoriale Ordnung der Republik Polen die Dezentralisierung der öffentlichen Gewalt. Ferner enthält Artikel 16 Absatz 2 der Verfassung die Regel, dass „die territoriale Selbstverwaltung an der Ausübung der öffentlichen Gewalt teilnimmt. Den ihr im Rahmen der Gesetze zufallenden Teil der öffentlichen Aufgaben führt die Selbstverwaltung im eigenen Namen und in eigen- er Verantwortung aus.“ Es taucht deshalb die Frage nach dem Wesen der territori- alen Selbstverwaltung auf.
Die mühsame Arbeit, diesen Begriff zu definierten, war am häufigsten der Dok- trin übertragen. Die Definition wurde üblicherweise durch den Katalog der Merk- male der territorialen Selbstverwaltung aufgrund der normativen Lösungen formu- liert. In diesem Teil der Bearbeitung wird der Versuch unternommen, den Begriff der territorialen Selbstverwaltung aufgrund der Vorschriften der Verfassung der Re- publik Polen aus dem Jahre 1997, und insbesondere ihres Kapitels VII „Territoriale Selbstverwaltung“ zu definieren.
Der Ansicht des Verfassers nach, für die grundsätzlichen Elemente eines solchen Katalogs der Merkmale sind zu halten: Träger und Gegenstand der Selbstverwaltung, Aufgaben der Selbstverwaltung und die Aufsicht über die Selbstverwaltung.
A. TRÄGER DER SELBSTVERWALTUNG
Der Träger der Selbstverwaltung wird durch die örtliche Gesellschaft, die das jew- eilige Gebiet bewohnt und in einer territorialen Selbstverwaltungskörperschaft organ- isiert ist, gebildet (Art. 16 Abs. 1). Die Woiwodschaft, der (Land-)Kreis, die Gemeinde werden somit als Einwohnerverband des jeweiligen Gebiets – eine Gebietskörper- schaft – behandelt.
In Art. 16 der Verfassung wurde die Selbstverwaltungsgemeinschaft definiert, welche kraft Gesetzes durch die „Einwohnergesamtheit“ gebildet wird. Es ist deshalb anzune- hmen, dass diese Gemeinschaft nicht nur aus den polnischen Staatsbürgern, sondern auch aus Ausländern und Staatenlosen (zur Zeit jedoch ohne Wahlrecht) besteht.
Die Verbindung des Einwohners mit der Gemeinde (dem (Land-)Kreis, der Woi- wodschaft) basiert auf dem ständigen Wohnsitz in der Gemeinde, verstanden als
„Mittelpunkt der Lebensinteressen“.
In Art. 165 Abs. 1 der Verfassung werden die Einheiten der territorialen Selbstver- waltung als juristische Personen anerkannt. Und obwohl im zweiten Satz dieses Ab- satzes über das diesen Einheiten zustehende Eigentumsrecht und andere Vermögen- srechte die Rede ist, kann die Rechtspersönlichkeit der Selbstverwaltung nur auf den zivilrechtlichen Bereich nicht eingeschränkt werden.
Die Rechtspersönlichkeit der Selbstverwaltung bedeutet, dass ihre Einheiten Rech- tsträger sowohl von privaten (zivilen), als auch von öffentlichen Rechten (Verwaltung- srechten) sind. Die Rechtspersönlichkeit der Einheit der territorialen Selbstverwal- tung spiegelt ihren Status als einer Trägerin wider, die mit bestimmten Subjektrechten ausgestattet ist. Zugleich jedoch durch diese Subjektrechte eben entsteht ein bestim- mter Selbstverwaltungsbereich der Einheit der territorialen Selbstverwaltung.
Die Rechtspersönlichkeit wurde zwar in der Europäischen Charta der kommu- nalen Selbstverwaltung nicht genannt und was daraus folgt – sie wird nicht von al- len für einen wichtigen Bestandteil der territorialen Selbstverwaltung anerkannt, sie stärkt jedoch unstrittig die Selbständigkeit und die Wahlfreiheit der (verwaltungs- oder zivilrechtlichen) Handlungsformen der Einheiten der territorialen Selbstver- waltung.
B. GEGENSTAND DER SELBSTVERWALTUNG
Gemäß Art. 163 der Verfassung „erfüllt die territoriale Selbstverwaltung die öffentli- chen Aufgaben, die anderen Organen der öffentlichen Gewalt durch die Verfassung oder die Gesetze nicht vorbehalten sind.”
Diese Vorschrift bringt den Grundsatz der Beteiligung der territorialen Selbstver- waltung an der Gewaltausübung zum Ausdruck. Er findet seine zusätzliche Unter- stützung in Art. 62 Abs. 1 der Verfassung, der den polnischen Staatsbürgern das Re- cht garantiert, Vertreter der Organe der territorialen Selbstverwaltung zu wählen, sowie in Art. 169 Abs. 2, der besagt, dass „die Wahlen zu den Entscheidungsorganen allgemein, gleich, unmittelbar und geheim sind.”
Die genannten Vorschriften drücken die Erfüllung des in Art. 2 der Verfassung be- stimmten Grundsatzes eines demokratischen Rechtsstaates in Hinsicht auf die terri- toriale Selbstverwaltung aus. Auch der Verfassungsgerichtshof behandelt diesen Gr- undsatz bei der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Rechtsakte, welche die Stellung der territorialen Selbstverwaltung bestimmen, als die grundsätzliche Richtlinie für die Auslegung der Verfassungsvorschriften.
Während der Analyse der demokratischen Legitimation der territorialen Selb- stverwaltung stellte der Verfassungsgerichtshof fest, dass die Gewaltausübung durch die obersten Staatsorgane die Grundform der Erfüllung des Souverenitätsprinzips des Volkes ist. Die Organe der territorialen Selbstverwaltung haben jedoch einen an- deren Charakter und üben andere Funktionen aus. Die Quelle für das Bestehen und die Eigenart der territorialen Selbstverwaltung ist ihre positive rechtliche Normung.
Dadurch stellt der Wille der Einwohner der jeweiligen Einheit der Selbstverwaltung nicht die einzige Quelle der Gewalt der Entscheidungsorgane der Selbstverwaltung.
Diese Gewalt hat auch ihre Grundlagen im Gesetz, das den Willen des Gesamtvolkes zum Ausdruck bringt und das die Erfüllung der Aufgaben der öffentlichen Verwal- tung den Einheiten der Selbstverwaltung im bestimmten Umfang überträgt.13 Diese These drückt aus, dass die bisherige Linie der Rechtssprechung des Verfassungs- gerichtshofes fortgeführt wird, der konsequent verweigert, die territoriale Selbstver- waltung für eine autonome Einrichtung mit souveräner Gewalt anzuerkennen. Die ausschließliche Quelle der öffentlichen Gewalt der territorialen Selbstverwaltung ist das vom Staat gegebene Gesetz.14
Unter den Verfassungsgrundsätzen der Staatsordnung Polens sind der Grundsatz der Dezentralisierung der öffentlichen Gewalt (Art. 15 Abs. 1) und der Grundsatz der Ausübung eines wesentlichen Teils der öffentlichen Aufgaben im eigenen Na-
13 Urteil vom 26. Mai 1998 in der Rs. K. 17/98, OTK ZU 1998, Nr. 4(19), Pos. 48.
14 Beschluss vom 27. September 1994 in der Rs. W.10/93, OTK 1994, Nr. II, Pos. 46.
men und in eigener Verantwortung durch die territoriale Selbstverwaltung (Art. 16 Abs. 2) auszusondern.
Dass die territoriale Selbstverwaltung Aufgaben mit öffentlichem Charakter aus- führt, unterliegt keinem Zweifel. Es bleibt jedoch das Problem der Kompetenzen- teilung zwischen dem Staat und der Selbstverwaltung und alle ihren Ebenen.
Wenn für den Verfassungsrang genießenden Rechtsgrundsatz das Bestehen der territorialen Selbstverwaltung in allen Einheiten der örtlichen Grundeinteilung aner- kannt wurde (Art. 16 Abs. 1), die mit ihrem eigenen, selbständig zu erfüllenden Auf- gaben- und Pflichtenbereich (Art. 16 Abs. 2, Art. 163) ausgestattet ist, dann kann die Aufgabenteilung nicht nur zwischen den Staatsorganen stattfinden. Diese Aufteilung soll auch andere Träger mit nichtstaatlichem Charakter zur Ausübung der öffentli- chen Funktionen zulassen, darunter hauptsächlich die Organe der territorialen Selb- stverwaltung. Am geeignetsten scheint hier die Anwendung des Subsidiaritätsprin- zips zu sein.
Das Subsidiaritätsprinzip wurde in der Präambel der Verfassung der Republik Po- len genannt, deshalb kann man von seiner Verfassungsmäßigkeit sprechen. Es bezieht sich auch ohnehin auf die territoriale Selbstverwaltung. Es wird im ganzen Verwal- tungsrecht eine Rolle spielen, um die Regulationsrolle des Staates und den zulässigen Eingriffsraum der Verwaltung dem Staatsbürger gegenüber zu bestimmen.
Die Grundsätze der Dezentralisierung der öffentlichen Gewalt und der Beteiligung der Selbstverwaltung an der Ausübung der öffentlichen Aufgaben wurden durch den Verfassungsgerichtshof in einer Reihe von seinen Urteilen konkretisiert.
Bereits im Jahre 1994 stellte der Gerichtshof fest, dass „der Grundsatz der Beteil- igung der territorialen Selbstverwaltung an der Ausübung der Gewalt nicht absolut zu verstehen ist, d.h. so, dass die Selbstverwaltung überall dort handeln darf, wo sie es für angemessen hält, wenn man nur das Kriterium annimmt, dass sich das jew- eilige Problem auf die örtlichen Angelegenheiten bezieht. Die Selbstverwaltung übt den Teil der öffentlichen Verwaltung aus, der gesetzlich der Regierungsverwaltung nicht vorbehalten ist.”15
Es fehlt auch an einem materiellen Kriterium, das ermöglichen würde, die Aufgaben der territorialen Selbstverwaltung von diesen der Regierungsverwaltung eindeutig zu unterscheiden16 und welche die Beauftragung der Selbstverwaltung mit den nur öffentlichen Aufgaben mit einem territorialen Wirkungskreis begründen würde.17
In seinem Urteil vom 04. Mai 199818 formulierte der Gerichtshof eine weiterge- hende These, dass die Grundsätze der Dezentralisierung und der Beteiligung an der Gewaltausübung die Organisation und die Ordnung des ganzen Staates und nicht nur der territorialen Selbstverwaltung betreffen. Es handelt sich hier vor allem um die Situation, in der die durch die Selbstverwaltung wahrgenommene eigene Aufgabe von einer universalen Bedeutung ist, das heißt für den ganzen Staat relevant ist. Dies verursacht, dass die Einschränkung der Selbständigkeit der Gemeinden im Kontext der Ziele zu sehen ist, welche die Einschränkung der Selbständigkeit der Einheiten der territorialen Selbstverwaltung für das Funktionieren des Staates verfolgt.
15 Urteil vom 28. Juni 1994 in der Rs. K. 14/93, OTK 1994, T. I, Pos. 13.
16 Urteil vom 23. Oktober 1995 in der Rs. K. 4/95, OTK 1995, Nr. II, Pos. 311.
17 Urteil vom 13. November 1996 in der Rs. K. 17/96, OTK 1996, Nr. II, Pos. 43.
18 Vgl. Rs. K. 38/97, OTK ZU 1998, Nr. 3(18), Pos. 31.
Der Grundsatz der Selbständigkeit der Einheiten der territorialen Selbstverwal- tung, in Art. 16 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 165 Abs. 2 der Verfassung der Republik Polen zum Ausdruck gebracht, wurde unter den gerichtlichen Schutz gestellt. Diesem Schutz wurde sowohl der privat-rechtliche als auch auf der öffentlich-rechtliche Be- reich der Tätigkeit der Selbstverwaltung unterworfen. Der gerichtliche Schutz be- deutet also die Zivil- und Verwaltungsgerichtsbarkeit.
In der geschützten Selbständigkeit der territorialen Selbstverwaltung sind en- thalten:
– die Selbständigkeit in der Gestaltung der inneren Ordnung der Einheiten der ter- ritorialen Selbstverwaltung (Art. 169 Abs. 4 der Verfassung);
– die finanzielle Selbständigkeit – welche die Ausübung von wesentlichen öffentli- chen Aufgaben im Bereich der Finanzwirtschaft im eigenen Namen und in eige- ner Verantwortung im Aspekt der Haushaltseinnahmen und der Umsetzung der Finanzwirtschaft bedeutet (Art. 167 der Verfassung);
– steuerliche Selbständigkeit, gemäß der die Einheiten der territorialen Selbstver- waltung berechtigt sind, die Höhe von lokalen Steuern und Abgaben im geset- zlich bestimmten Umfang festzulegen (Art. 168 der Verfassung);
– Vermögensselbständigkeit — die Einheiten der territorialen Selbstverwaltung besitzen Rechtspersönlichkeit; es stehen ihnen das Eigentumsrecht und andere Vermögensrechte zu (Art. 165 Abs. 1 der Verfassung);
– die öffentlich-rechtliche Selbständigkeit, die bedeutet, dass die öffentlichen Auf- gaben selbständig ausgeführt werden (Art.Art. 163 und 166 der Verfassung).
In der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes kann eine Konsequenz beo- bachtet werden, welche die Grundsätze des Schutzes der Selbständigkeit der terri- torialen Selbstverwaltung betrifft. Der Ansicht des Gerichtshofes nach ist die Selb- ständigkeit der Selbstverwaltung von keiner absoluten Natur, was bedeutet, dass der Gesetzgeber das Recht behält, in die Tätigkeit dieser Einheiten einzugreifen.19 Die Selbständigkeit der Selbstverwaltung kann jedoch weder im ganzen noch teilweise in dem von ihrem Wesen entscheidenden Teil aufgehoben werden.
Die Selbständigkeit der Tätigkeit der territorialen Selbstverwaltung ist gesetzlich garantiert. Deshalb auch bedarf jeglicher Eingriff in die Selbständigkeit der Selbstver- waltung der Einhaltung des gesetzlichen Ranges der Vorschriften, welche in diesen Bereich eingreifen, und der Vollständigkeit ihrer Formulierung, damit sie nicht exten- siv ausgelegt werden können. Ferner kann der Eingriff des Gesetzgebers nicht über- mäßig sein. Der Gesetzgeber kann keine Einschränkungen festlegen, welche einen gewissen Grad der Lästigkeit überschreiten, und insbesondere angemessene Verhält- nisse zwischen dem Grad der Verletzung der Rechte der Einheit und dem Rang des öffentlichen Interesses, das zu schützen ist, zerstören. Die Erwägungen, ob dieses Ver- bot vom Gesetzgeber nicht verletzt wurde, sollen drei Fragen beantworten:
1) ob die eingeführte gesetzgeberische Regelung imstande ist, zu den von ihr bea- bsichtigten Folgen zu führen;
2) ob diese Regelung erforderlich ist, um das öffentliche Interesse, mit dem sie ver- bunden ist, zu schützen;
19 Urteile vom: 24.01.1995 in der Rs. K.5/94, OTK 1995, T. I, Pos. 3; 10.10.1995 in der Rs. K. 10/95, OTK 1995, T. II, Pos. 10; 23.10.1996 in der Rs. K. 1/96, OTK ZU 1996, Nr. 5, Pos. 38.
