Veranderende verhoudingen in de Rotterdamse Volkshuisvesting

VERANDERENDE VERHOUDINGEN IN DE

ROTTERDAMSE VOLKSHUISVESTING

Bibliotheek TU Delft

11111 H UI

WERKDOCUMENT

Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft

VERANDERENDE VERHOUDINGEN IN DE

ROTTERDAMSE VOLKSHUISVESTING

Drs. M. de Jong

De werkdocumenten worden uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers

Stevinweg 1 2628 CN Delft

Telefoon: (015) 783254

Onderzoek in opdracht van de gemeente Rotterdam

CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, 'S-GRAVENHAGE Jong, M. de

Veranderende verhoudingen in de Rotterdamse Volkshuisvesting / M. de Jong. - Delft: Delftse Universitaire Pers.

(Werkdocument / Onderzoeksinstituut OTB, 93-01) Met lito opg.

ISBN 90-6275-846-0 NUGI 655

Trefw.: volkshuisvesting / Rotterdam Copyright 1992 by M. de Jong

INHOUD

VOORWOORD TEN GELEIDE

1 INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING . . . ... 1

1.1 Inleiding . . . .. 1

1.2 De volkshuisvesting op lokaal niveau .. . . 3

1.2.1 Specifiek Rotterdamse omstandigheden ... ... .. . . .... 4

1.3 Doel van onderzoek . . . .. 6

1.4 Probleemstelling. . . . .. 7

1.5 Onderzoeksopzet . . . .. 7

2 THEORETISCH KADER: PARTICIPEREN IN NETWERKEN ... . 9

2.1 Inleiding . . . .. 9

2.2 Een bestuurskundige invalshoek: de netwerkbenadering ... 10

2.3 Begrippen netwerk, spel en afhankelijkheid. . . . .. 10

2.4 Analyse van het netwerk: de speltheoretische situatie ... 11

2.5 Uitwerking van de netwerkbenadering ... .. . . .. 12

2.5.1 Uitgangspunten van de netwerkbenadering ... .. . . 12

2.6 Verbeteren van beleidsprocessen in netwerken ... ... 14

2.6.1 Strategieën om afhankelijkheden te ontwijken en te hanteren ... 14

2.6.2 Het verzoenen van doelen . . . ... 16

2.6.3 Arrangeren van fora . . . .. 18

2.7 De participatietheorie . . . .. 19

2.8 Participatiegraden ... ... ... 20

2.9 Participatievormen .. . . .. 21

3 OORZAKEN VAN EEN VERANDEREND NETWERK IN DE VOLKSHUISVESTING ... ... .. . . .. 25

3.1 Rijksveranderingen en de gevolgen voor de actoren . .... ... 25

3.1.1 Het BWS en de gevolgen voor de actoren . . . .. 25

3.1.2 Het BBSH en de gevolgen voor de actoren. . . .. 28

3.1.3 De Huurprijzenwet Woonruimte en de gevolgen voor de actoren 33 3.1.4 De Huisvestingswet en de gevolgen voor de actoren ... ... 34

4 DE HUIDIGE SITUATIE IN ROTTERDAM ... 35

4.1 Het netwerk in Rotterdam: de actoren ... 35

4.2 De huidige ordening in Rotterdam . . . 37

4.3 De nieuwe posities voor de volkshuisvestingsactoren in Rotterdam . . . 42

4.3.1 Verantwoordelijkheden, bevoegdheden en taken van partijen voor het technisch beheer . . . .. 43

4.3.2 Verantwoordelijkheden, bevoegdheden en taken van partijen voor het sociaal beheer . . . .. 43

4.3.3 Verantwoordelijkheden, bevoegdheden en taken van partijen voor het financieel beheer . . . 44

5 KOPPELING TUSSEN THEORIE EN PRAKTIJK: HANDELINGSVOOR SCHRIFfEN . . . .. 47

5.1 Nieuwe afhankelijkheden in de praktijk ... 47

5.1.1 De gemeente en de woningcorporaties ... 47

5.1.2 De gemeente en de woonconsument . . . .. . . .. 51

5.1.3 De gemeente en de private marktsector ... 52

5.1.4 De gemeente en de deelgemeente . . . 52

5.1.5 De deelgemeente en de woonconsument . . . .. 53

5.1.6 De deelgemeente en de woningcorporatie. . . . .. 54

5.1.7 De woningcorporatie en de woonconsument ... 54

5.1.8 De woningcorporatie en de private marktsector ... 56

5.2 Beleidsvrijheid . . . 58

5.3 Geen bovengeschikte actor. . . .. 58

5.4 Conclusie. . . .. 59

6 NIEUWE VERHOUDINGEN IN ROTTERDAM. . . . .. 61

6.1 Inleiding. . . . .. 61

6.2 Participatie op stedelijk niveau . . . .. 61

6.2.1 Participatievormen . . . .. 61

6.2.2 Participatie in de praktijk . . . .. 63

6.2.3 Participatievorm naar de mening van de actoren . . . .. 64

6.2.4 Overzicht visie actoren over de participatievorm . . . .. 68

6.2.5 Voor- en nadelen van de participatievormen . . . .. 68

6.2.6 Welke actoren moeten participeren? . . . .. 70

6.2.7 Welke onderwerpen kunnen aan de orde komen? . . . .. 74

6.2.8 De nieuwe adviesraad en de private marktsector . . . .. 75

6.3 Participatie op deelgemeenteniveau . . . 76

6.3.1 De huidige organisatie ... . . 77

6.3.2 Mogelijkheden voor participatie . . . 77

6.3.3 Participatiegraad en -vorm naar de mening van de actoren ... 78

6.3.4 Overzicht van de participatiegraad en -vorm naar de mening van de actoren . . . .. 81

7.3 Toekomstperspectieven . . . . . . .. 96 LITERATUUROPGAVE . . . . ... ... ....... .. ... ... . . 99 BIJLAGE 1 ..... . .. .. . . ... . . . .... .... ... ... .. . 103 LIJST VAN GEÏNTERVIEWDE PERSONEN

BIJLAGE 2 ... ... . . . ... . . . .... .. ... .... 105 WONINGCORPORATIES IN ROTTERDAM

BIJLAGE 3 ... ... .... .. . . .... ... .. . . 107 ROTTERDAM IN RINGEN

III

VOORWOORD

In de zomer van 1991 werd de conclusie getrokken dat het bestaande participa-tiestelsel in de Rotterdamse stadsvernieuwingspraktijk aan nieuwe omstandighe-den diende te woromstandighe-den aangepast. Aanleidingen daartoe vormomstandighe-den de heroromstandighe-dening van verantwoordelijkheden in de volkshuisvesting, decentralisatie van het wijkbeheer binnen de gemeente, de reorganisatie van de sector stadsvernieuwing (van een territoriale naar een projectaanpak) en last but not least het doorgebro-ken inzicht dat stadswijdoorgebro-ken niet meer de sociale kaders vormden van weleer. En daarop was het Rotterdamse participatiemodel voor stadsvernieuwing afgestemd. Inmiddels bleek eveneens dat het Coalitie Overleg Rotterdamse Stadsvernieu-wing naar de mening van alle betrokken partijen minder bevredigend functio-neerde.

Al snel ontstond het denkbeeld om in de vorm van een studieopdracht het Onderzoeksinstituut OTB te verzoeken behulpzaam te zijn met het vinden van een nieuw model. Het resultaat van deze opdracht is in dit rapport neergelegd. Het is gebaseerd op een combinatie van theorievorming, interviews met verte-genwoordigers van alle betrokken partijen en participerende observatie van overleg dat het afgelopen jaar plaatsvond om tot een nieuwe opzet te komen. De veranderingen, de argumenten, theoretische concepties, de uiteenlopende belangen, de twijfels, al deze aspecten worden op overzichtelijke wijze in kaart gebracht, culminerend in een schets voor een nieuwe opzet: de Rotterdamse Raad van Advies voor Volkshuisvesting en Stadsvernieuwing.

Ik meen dat teruggezien kan worden op een geslaagd samenwerkingsproject tussen de Bestuursdienst van Rotterdam en het Onderzoeksinstituut OTB. Een ieder die zich betrokken weet bij de ontwikkelingen in de vernieuwingen op het snijvlak van openbaar bestuur en stadsvernieuwing wil ik lezing van deze studie van harte aanbevelen.

drs. A. Liedorp

directeur Stedelijke Ontwikkeling en Beheer

TEN GELEIDE

Dit rapport is de weergave van een onderzoek dat ik in opdracht van de directie Stedelijke Ontwikkeling en Beheer (SOB) van de gemeente Rotterdam heb uitgevoerd. Ten tijde van het onderzoek was ik bij het team Stadsvernieuwing en Volkshuisvesting van de genoemde directie gedetacheerd.

Gedurende het onderzoek ben ik door drs. L.A. de Klerk (directie SOB), dr. P.J. Boelhouwer en prof. dr. ir. H. Priemus (beiden Onderzoeksinstituut OTB) bijgestaan. Vanaf deze plaats wil ik hen hartelijk danken voor het becommenta-riëren van de hoofdstukken.

Voor dit onderzoek is een groot aantal gesprekken gevoerd met mensen die betrokken zijn bij de Rotterdamse volkshuisvesting. Ook hen wil ik hartelijk danken.

Rest mij om ook de overige team-leden te bedanken voor het bekritiseren van de tussentijdse vorderingen. Speciaal gaat mijn dank uit naar Loet Albrecht, op wiens kamer ik prettig heb kunnen werken.

Machiel de Jong, Delft, december 1992

1

INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING

1.1 Inleiding

Binnen de volkshuisvesting vindt een radicale verandering plaats van de verhou-dingen tussen publieke partijen onderling en tussen publieke en private partijen. Deze ontwikkeling is kenmerkend voor die beleidsvelden waarbij de overheid ingrijpt in de produktie en distributie van voorzieningen. Ook binnen de gezond-heidszorg en maatschappelijke dienstverlening worden de verhoudingen opnieuw bepaald. In tegenstelling tot het voorzieningenbeleid blijft in de volkshuisvesting het aanbodgerichte instellingenbeleid onvermijdelijk voortbestaan (Salet, 1989). De volkshuisvesting heeft sinds het midden van de jaren tachtig een lagere poli-tieke prioriteit. In voorafgaande decennia waren woningnood en stadsvernieu-wing nog relevante politieke items. De overheid trekt zich gedeeltelijk uit de volkshuisvesting terug. Dit komt allereerst in financieel opzicht tot uiting. Na de zeer forse bezuinigingen bij de Tussenbalans in het voorjaar van 1991 (1,4 miljard gulden) zijn er voor de begroting van 1992 weer nieuwe bezuinigingen voorgesteld (300 miljoen gulden) en ook voor de begroting van 1993. Ook het Stadsvernieuwingsfonds komt in de komende jaren onder vuur te liggen. In dit verband is de 'eindigheid' van de stadsvernieuwing in beleidsmatig opzicht een pregnant voorbeeld. In de Memorie van Toelichting op de begroting van 1992 worden drie kerntaken van de volkshuisvesting genoemd, te weten:

- zorg voor de kwaliteit van het wonen en de woonomgeving; - zorg voor voldoende beschikbaarheid van woningen en - zorg voor de betaaibaarheid van woningen.

Het ontbreekt echter aan duidelijk omschreven doelstellingen en ijkpunten waarop het beleid zich richt (Conijn, 1991).

Nauw verbonden met uitgavenbeheersing en bezuiniging gaat de rijksoverheid marktgerichter opereren. In het verlengde hiervan staat het Rijk onder de noemer van privatisering taken af aan de markt.

Heerma stelt in de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig (1989), dat "de minder algemene woningtekorten, een grotere nadruk op (kleinschalig) beheer van de bestaande voorraad en een toenemende differentiatie in woon- en leefpatronen een meer flexibele en marktgerichte aanpak vergen: minder centrale sturing, decentralisatie van besluitvorming. Het onlosmakelijk comple-ment hiervan is het verleggen van vooral investeringsrisico's: wie beslist hoort in

beginsel ook de risico's van die beslissing te dragen" (pp.3).

Het uitgangspunt van de nieuwe ordening, die haar bestuurlijke wortels in het Regeerakkoord van het kabinet Lubbers 11 heeft, is dat de zorg voor goede huisvesting in eerste aanleg tot de verantwoordelijkheden van bewoners en maatschappelijke organisaties behoort. In dit kader moet de regelgeving voor toegelaten instellingen worden herzien. De volkshuisvesting is gediend met minder regels voor corporaties, met corporaties die minder afhankelijk van de overheid zijn en die de ruimte hebben om zich naar de markt te richten, kortom: verzelfstandiging. Dit neemt niet weg dat het toezicht van de overheid op de woningcorporaties nodig blijft. De band tussen de overheid en de corporaties krijgt alleen een ander karakter (Heerma, 1991).

In het kader van de decentralisatie dienen verantwoordelijkheden daar te liggen waar de meeste kennis van de problematiek is. Voor de volkshuisvesting zijn dat in de eerste plaats de gemeenten. Een aanzet hiertoe is dat ter uitvoering van een aantal artikelen van de herziene Woningwet (Stb 1991, 439) het Besluit Woninggebonden Subsidies (BWS) per 1-1-'92 van kracht is. Dit betreft de artikelen inzake de geldelijke steun die door het Rijk aan de gemeenten wordt verleend, ten behoeve van de nieuwbouw van woningen (sociale huur en sociale koop) en het treffen van voorzieningen aan woningen en de programmering die daaraan voorafgaat. In het BWS is onderscheid gemaakt in grotere en kleinere gemeenten. Grotere gemeenten, dit wil zeggen gemeenten met minstens 30.000 inwoners, krijgen een aantal budgetten toegekend die zij afhankelijk van de behoeften van de burgers kunnen besteden. De gevolgen voor deze budgetbe-herende gemeenten zijn ingrijpend. Zij krijgen verschillende nieuwe taken zoals de controle op de naleving van een aantal subsidievoorwaarden en het jaarlijks opstellen van een verslag over de besteding van de budgetten (zie ook hoofdstuk 3). Voor gemeenten met minder dan 30.000 inwoners is de provincie de budget-beheerder. Inmiddels is het de bedoeling dat het provinciaal budgetbeheer per 1 januari 1993 naar regionale samenwerkingsverbanden wordt doorgedecentrali-seerd. Zo heeft het BWS een nieuwe regionaliseringsimpuls in zich. Al eerder werd in de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra (VINEX) gespro-ken over een regionaal grondbeleid en onderlinge afstemming op regionaal niveau tussen ruimtelijke ordening, volkshuisvesting, milieu en verkeer en vervoer. Hierin werd aangesloten op de nota Bestuur op Niveau, waarvan in juni 1991 deel 2 is verschenen. Ook de nieuwe lokatiesubsidie-regeling die per 1 januari 1994 van kracht wordt, gaat uit van een regionaal grondbedrijf.

Teneinde tot een evenwichtige verantwoordelijkheidsverdeling te komen wordt, naast het spoor van de decentralisatie, dat van de verzelfstandiging van de sociale verhuurders ontwikkeld. In de financiële sfeer heeft dit op sectorniveau geleid tot het vervangen van de rijkscontragaranties door de garanties van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw en het instellen van het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting; op instellingsniveau heeft dit geleid tot het afschaffen van nieuwe rijksleningen en het, bij de subsidiëring, loslaten van het uitgangs-punt van de kostendekkende exploitatie c.q. het invoeren van een nieuw subsi-diestelsel (de Netto Contante Waarde-methodiek), een flexibeler huurbeleid (de huursombenadering) en een vrijer vermogensbeheer.

toegelaten instellingen en het toezicht daarop. In het Besluit Toegelaten Instel-lingen Volkshuisvesting (BTIV) is onder meer geregeld, dat het Rijk aan gemeenten aanwijzingen kan geven met betrekking tot het door sociale verhuur-ders te voeren huurbeleid (artikel 13). In 1993 zal het BTIV, tezamen met het Besluit Geldelijke Steun Volkshuisvesting (BGSV), door het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH) worden vervangen. Ten behoeve van deze nieuwe verhoudingen is door de staatssecretaris de commissie 'Taakstelling en Toezicht sociale verhuurders' in augustus 1990 ingesteld met de opdracht aanbevelingen te doen met betrekking tot het takenpakket van sociale verhuurders, de inrichting en de toepassing van het toezichtsinstrumentarium en de mogelijkheden voor het terugdringen van regelgeving voor sociale verhuurders. Op basis van dit advies, dat in februari 1991 gereed was, en na een gesprek over dit advies met de Woonbond, is het ontwerp-BBSH vastgesteld. In dit besluit wordt de toelating van, de taken van en het toezicht op de toegelaten instellingen geregeld. Het besluit volgt grotendeels de lijnen van het advies van de commissie Taakstelling en Toezicht. Kern is, dat de aard van het overheidstoezicht sterk verandert. Van handelingsvoorschriften en preventieve goedkeuringsbevoegdheden naar sturing op resultaat en meer algemene verantwoordingsplicht van de toegelaten instel-lingen over haar prestaties op het gebied van de volkshuisvesting. De beoorde-ling van de prestaties geschiedt achteraf door gemeenten aan de hand van de jaarstukken. Hierin dienen de toegelaten instellingen verantwoording af te leggen over hun handelen in het belang van de volkshuisvesting en over hun prestaties op een aantal verantwoordingsvelden. Grondslag voor het functioneren van de toegelaten instellingen blijft het begrip 'belang van de volkshuisvesting'. De relatie tussen verhuurders en huurders wordt in een binnenkort op te richten commissie verder uitgewerkt.

1.2 De volkshuisvesting op lokaal niveau

Onder invloed van deregulering, decentralisatie en verzelfstandiging zal het volkshuisvestingsbeleid veel meer door lokale afwegingen worden bepaald (zie ook Van der Flier en Vermeijden, 1989). De bestaande formele en informele overlegstructuren zullen hierdoor in belang toenemen. Daarnaast is door de divergentie van verantwoordelijkheden en bevoegdheden de onderlinge afstem-ming een noodzaak. Zo zal bijvoorbeeld de woningcorporatie bij de huursombe-nadering verantwoordelijk worden voor de huurprijsvaststelling binnen haar woningbezit. De huursonibenadering houdt in, dat een woningcorporatie de huren van het gehele bezit (de huursom) ten minste met een bepaald percentage (4,75%) moet laten stijgen. De woningcorporatie kan zelf bepalen hoe zij de huurstijgingen over haar complexen of woningen verdeeld. Zij kan de huur van sommige woningen bevriezen of zelfs verlagen, als dat maar elders in haar bezit met huurstijgingen wordt gecompenseerd. De maximale huursomstijging is vastgesteld op 6%. De feitelijke invoering is echter sterk afhankelijk van de acceptatie door de huurdersorganisaties. Vervolgens moet de huurprijsvaststel-ling in het door de gemeente geformuleerde huurbeleid passen.

bevoegdheden op grond van het BWS en vanaf 1 januari 1993 op basis van het BBSH. De gemeente gaat meer besturen op hoofdlijnen; meer voorwaarden-scheppend dan uitvoerend.

De woningcorporaties worden zelfstandige en hopelijk gezonde sociale onderne-mingen. Vanuit dit kader zullen zij meer initiatief tonen. Het spreekt voor zich dat de woningcorporaties zich niet eenzijdig kunnen beperken tot het vermijden van financiële risico's. Zij zullen zelf het volkshuisvestingsbelang moeten inbrengen en behartigen. De corporaties moeten dan zelf een visie ontwikkelen op de invulling van hun volkshuisvestingstaak. De gemeente controleert achteraf hoe de toegelaten instellingen omgaan met hun verantwoordelijkheden.

De verzelfstandiging van de toegelaten instellingen verandert ook de positie van de woonconsument. De bewoners/huurders en hun organisaties moeten zich op eigen kracht verder ontwikkelen. Het is hierbij de vraag of dit via de lijn van interne democratisering, dan wel via externe democratisering moet lopen. Bij interne democratisering krijgen de huurders juridisch vastgelegde posities in de organen van een woningcorporatie: bewonerscommissies, ledenraden en besturen. Bij externe democratisering ligt de nadruk op de versterking van huurdersorganisaties als zelfstandige organisaties die van buitenaf de woningcor-poratie beïnvloeden.

De nota Heerma biedt geen duidelijk kader voor verdere ontwikkeling van huurdersorganisaties, zo merken Van Herwijnen en Mascini (1991) terecht op. De recente veranderingen in het BTIV en het concept-BBSH bieden voor huurders in de sociale huursector ook nauwelijks nieuwe aangrijpingspunten. Bovendien is het de bedoeling dat de huurprijsbescherming geliberaliseerd wordt. Hierdoor wordt de onderhandelingspositie van de huurders verder aange-tast. Inmiddels is de Commissie Samenwerking huurders-verhuurders (Commissie Kokhuis) geïnstalleerd, die hierover advies gaat uitbrengen.

1.2.1 Specifiek Rotterdamse omstandigheden

De veranderingen, die het Rijk heeft geëntameerd, leiden tot nieuwe verhoudin-gen op lokaal niveau. In de gemeente Rotterdam zijn ook nog interne factoren aanwezig, die de behoefte aan een nieuwe ordening versterken.

Allereerst een binnenstedelijke decentralisatie van bestuur. In het kader van de

bestuurlijke vernieuwing wordt de stad geheel in deelgemeenten opgedeeld, met uitzondering van het stadscentrum. De nota Binnengemeentelijke decentralisatie, deelgemeenteraden in de jaren '90 van de gemeente Rotterdam (Gemeente Rotterdam, 1990a) vermeldde al drie bestuurlijke kernfuncties van de deelge-meenten. De gemeenteraad heeft in maart 1990 vastgesteld, dat de deelgemeen-ten de volgende drie bestuurlijke functies hebben:

- beleidsontwikkeling en -bepaling voor het eigen gebied;

- uitvoering van het lokale overheidsbeleid, met name daar waar het de directe dienstverlening aan burgers betreft;

en het ontwikkelen van contacten met organisaties van burgers, het zoge-naamde maatschappelijke middenveld.

-Het sleutelbegrip hierbij is complementair bestuur. Complementair bestuur verwijst naar samenhangende, elkaar aanvullende activiteiten binnen één kader, waarbij de aard van deze activiteiten wordt bepaald door de afspraken over de toedeling van primaire verantwoordelijkheden over de te onderscheiden be-stuursorganen. Deze bestuursorganen werken op basis van gelijkwaardigheid en gelijkgerichtheid.

Sinds 1987 is het wijkbeheer na stadsvernieuwing in een aantal Rotterdamse wijken in uitvoering. Eerst in een aantal wijken als beheerexperiment. De resultaten zijn verwerkt in de nota Wijkbebeer na stadsvernieuwing (Gemeente Rotterdam, 1990b), waarin werd voorgesteld in de periode 1990-1991 in zeven wijken een wijkgericht overleg inzake beheer (ook wel WOB) in te stellen. In het besef, dat wijkbeheer kansrijk is en wijkbeheer ook in andere dan (ex)-stadsvernieuwingswijken nodig kan zijn, wordt in het Program-akkoord 1991-1994 en in de nota Sociale Vernieuwing Rotterdam, Inzet van de Gemeente 1991-1994 de uitbouw van het project wijkbeheer aangekondigd. In de nota Wijkbe -heer, uitbouw langs nieuwe lijnen (Gemeente Rotterdam, 1991b) en in het raadsbesluit van 9 januari 1992 worden de volgende hoofdlijnen van beleid aangegeven:

- het doel van het wijkbeheer is een veilig, schoon, goed onderhouden en bruikbaar openbaar gebied;

- het deelgemeentebestuur draagt de primaire verantwoordelijkheid voor het wijkbeheer;

- voor de hoofdinfrastructuur (hoofd- en verzamelwegen, riolen, busbanen), de investerings- en ontwikkelingsplannen is het centrale gemeentebestuur verant-woordelijk.

Het gemeentelijk Volkshuisvestingsplan 1991-1994 (Gemeente Rotterdam, 1991b) vermeldt in dit verband, dat "de behoefte aan meer differentiatie op wijkniveau een grotere vrijheid van partijen binnen de kaders van het beleid op hoofdlijnen vergt" (pp. 13). Dit krijgt, via de binnengemeentelijke decentralisatie van bestuur, gestalte in de nieuwe bevoegdheden voor de deelgemeenten. Een derde specifiek Rotterdamse factor is de bestuurlijke reorganisatie van de stadsvernieuwing in Rotterdam. Dit heeft ertoe geleid dat stadsvernieuwing van een integrale wijkaanpak (gebiedsbenadering) is veranderd in een project-aanpak, die onafhankelijk van wijkgrenzen is. Daarmee vervalt de basis voor de in de stadsvernieuwing participerende wijkorganisaties. De overlegstructuur op projekt- en wijkniveau en de geformaliseerde positie van de bewonersorga-nisaties daarin valt dus weg. Daarbij is de aandacht niet meer louter op de stadsvernieuwingsgebieden gericht. Ook het beheer van de overige wijken krijgt de aandacht. Hiermee nauw verbonden is een vierde factor van belang, namelijk

de reorganisatie van de gemeentelijke diensten. De Dienstenstructuur Ruimtelijke Ordening en Stadsvernieuwing (DROS) is veranderd in de Dienst Stedebouw en Volkshuisvesting (dS+ V). De Projectorganisatie Stadsvernieuwing is opgeheven en heeft haar taak inzake het wijkbeheer in stadsvemieuwingswijken overgedra-gen aan de WijkOverlegovergedra-genBeheer, onder bestuurlijke verantwoordelijkheid van de deelgemeenten. In de dS + V is de sector Projectmanagement en Stadsver-nieuwing verantwoordelijk gesteld voor het leiden van projecten in onder meer de stadsvernieuwing.

Tenslotte is de bestuurlijke vernieuwing een factor die de 'couleur locale' bepaalt. De nota Bestuurlijke vernieuwing stelt dat rechtmatigheid, rechtvaardigheid, zorgvuldigheid en snelheid het handelen van de overheid zullen kenmerken. De overheid stelt zich open voor vragen van burgers, ondernemers en instellingen, treedt in contact met betrokkenen, neemt initiatief en zoekt samenwerking. Het WijkOverlegBeheer wordt hierbij als een goed middel gezien. Het beheer van de gebouwde omgeving is primair een taak van eigenaren en gebruikers. Corpora-ties en bewoners worden aangemoedigd met elkaar convenanten af te sluiten over het beheer van de woningen in de wijk. Een kernpunt bij de bestuurlijke vernieuwing is de al vermelde bestuurlijke decentralisatie.

Deze veranderingen leiden tot een herdeftniëring van posities, verantwoordelijk-heden en bevoegdverantwoordelijk-heden van partijen in beleidsvoorbereiding, besluitvorming en beleidsuitvoering. De veranderingen vergen een formeler benadering van participatie dan voorheen (De Klerk, 1991). Hierbij stelt De Klerk, dat het goed is te onderzoeken waar van participatie en waar van advisering sprake kan zijn. Participatie wordt hier gezien als meebeslissen inclusief medeverantwoordelijk-heid kunnen en willen dragen. Advisering is zoveel mogelijk invloed op een beleidsbesluit uitoefenen zonder daarvoor verantwoordelijkheid te kunnen dragen (vergelijk het gedrag van pressiegroepen).

De methoden en instrumenten aan de hand waarvan de participatie gestalte kan krijgen, de trits werkplan wijkbeheer, corporatieplan, prestatieafspraken, volks-huisvestingsconvenant, volkshuisvestingsplan staat grotendeels nog in de kin-derschoenen. Dit is een goed moment tot herbezinning op de verhoudingen en het takenpakket. Hoe verhoudt deze hiërarchische planningsmethodiek zich tot de werkelijke afwegingsproblemen tussen het centrale en decentrale niveau?

1.3 Doel van ondenoek

Uitgangspunt voor een nieuwe verantwoordelijkheidsstructuur in de volkshuisves-ting blijft artikel 22, lid 2 van de Grondwet. Dit artikel luidt: "Bevordering van voldoende woongelegenheid is voorwerp van zorg der overheid". Bij deze overheidszorg maakt staatssecretaris Heerma in de nota Volkshuisvesting in de jaren negentig, van bouwen naar wonen onderscheid tussen ordenings- en sturingsdoelstellingen. Ordening is een kader tot stand brengen dat duurzaam is en voor alle betrokkenen herkenbaar en betrouwbaar. Hierin is de verdeling van bevoegdheden en risico's tussen de verschillende overheden en de verschillende marktpartijen vastgelegd. Sturing is de daadwerkelijke beïnvloeding van de woningvoorziening. Dit sturingsaspect staat in het vervolg van dit onderzoek niet centraal.

Uit het voorgaande blijkt, dat de posities en verhoudingen in de volkshuisves-tingssector zijn verschoven. De huidige verhoudingen doen geen recht aan de nieuwe rol die aan de volkshuisvestingsactoren is toebedeeld. Ook de huidige ordening van de volkshuisvesting in de gemeente Rotterdam is aan herijking toe. Het doel van dit onderzoek is een aanzet te geven tot een nieuwe ordening van

huisvesting in eerste aanleg tot de eigen verantwoordelijkheden van bewoners en andere marktpartijen (non-profit, profit-organisaties) behoort. Hierbij is het van belang dat duidelijk wordt welke rol de diverse partijen zichzelf en elkaar in het netwerk toebedelen. Tevens worden (on)mogelijkheden van een nieuwe ordening aangegeven.

1.4 Probleemstelling

Uit de geschetste problematiek wordt duidelijk dat de toekomstige verhoudingen tussen de gemeente, woningcorporaties en de bewonersorganisaties nog niet vaststaan. In Rotterdam dienen, zowel op stedelijk als op deelgemeentelijk c.q. wijkniveau, de taken en bevoegdheden aan de nieuwe situatie te worden aange-past. Dit leidt tot de volgende probleemstelling:

- Hoe kan de nieuwe ordening in de sector volkshuisvesting in Rotterdam op stedelijk en deelgemeente- c.q. wijkniveau worden vormgegeven en in welke mate voldoet het huidige bestuurlijke instrumentarium?

Om deze vraag te beantwoorden, dient allereerst antwoord gegeven te worden op de volgende deelvragen:

1. Welke veranderingen zijn er in het Rijksbeleid ten aanzien van de volks-huisvesting waarneembaar? Meer concreet: welke veranderingen zijn er als gevolg van de nota Heerma voor de lokale overheid uitgewerkt in het Besluit Woninggebonden Subsidies, Besluit Beheer Sociale Huursector, Huisvestingswet en de Huurprijzenwet?

2. Welke wijzigingen zijn in het Rotterdamse beleid waarneembaar?

3. Hoe zien de Rotterdamse volkshuisvestingspartijen hun rol/positie nu en straks? Wat zijn hun doelen? Welke onderlinge relaties hebben zij?

4. Welke mogelijkheden zijn er voor participatie op stedelijk niveau?

- Voldoet het coalitiemodel nog? Hoe staan de partijen tegenover het coalitiemodel, de tripartisering?

- Welke alternatieven zijn er denkbaar?

5. Op welk niveau (stedelijk/deelgemeente c.q. wijk) dienen welke bevoegd-heden en taken aanwezig te zijn?

6. Hoe dient de participatie op het niveau van de deelgemeente vorm te krij-gen?

Hoe de relaties er in de nieuwe ordening gaan uitzien of meer concreet: hoe de participatie er kan uitzien wordt door de netwerktheorie respectievelijk de participatietheorie onderbouwd.

1.5 Onderzoeksopzet

Om de eerste twee deelvragen te beantwoorden is een documenten-analyse gemaakt. Voor het antwoord op de deelvragen drie t/m zes zijn naast een documenten-analyse verschillende sleutelfiguren in de Rotterdamse

volkshuisves-tingswereld geïnterviewd. Deze vraaggesprekken hebben in een aantal ronden plaatsgehad. In die zin is er sprake geweest van een iteratief proces. Ter beant-woording van deze deelvragen is van bestuurskundige inzichten gebruik gemaakt. Dit bestuurskundig theoretisch kader wordt in het volgende hoofdstuk uiteen-gezet.

2

THEORETISCH KADER: PARTICIPEREN IN

NE1WERKEN

In dit hoofdstuk wordt het theoretisch kader van het onderzoek geschetst. De vraag hoe de participatie in netwerken tot stand moet komen is een achterlig-gende gedachte. Aangegeven staat hoe beleidsprocessen in netwerken kunnen worden verbeterd. Vervolgens volgt een korte theoretische uiteenzetting van de participatietheorie.

2.1 Inleiding

Evenals op vele andere beleidsterreinen nam het ingrijpen van de overheid op het terrein van de volkshuisvesting na de Tweede Wereldoorlog sterk toe. De rijksoverheid bevroor de huurprijs en reguleerde de kwaliteit van de nieuw-bouwwoningen. Hierdoor kon nieuwbouw alleen met behulp van rijkssubsidies tot stand komen, teneinde de kloof tussen de huuropbrengst en kostprijs te dichten. Een en ander ging gepaard met een grote nadruk op sociale woning-bouw. Deze sociale woningbouw werd door toegelaten instellingen gebouwd en beheerd. De toegelaten instellingen zijn een vorm van verstatelijkt particulier initiatief. Het zijn particuliere instellingen met een privaat-rechtelijke rechts-vorm, die met overwegend publieke taken zijn belast. Daarnaast zijn er toegela-ten instellingen met een publiek-rechtelijk karakter, de gemeentelijke woning-bedrijven, alhoewel de laatste tijd veel gemeentelijke woningbedrijven worden geprivatiseerd. Maar niet alle gemeentelijke woningbedrijven hebben de status van toegelaten instelling.

Het beleid van de rijksoverheid leidde tot een sterke afhankelijkheid tussen rijksoverheid, lokale overheid en een verscheidenheid aan particuliere en semi-particuliere instellingen. Het overheidsingrijpen leidde tot een enorme groei van de woningvoorraad en een verschuiving in de eigendomsverhouding, met name een groei van het eigen-woningbezit. Het aandeel van kleine particuliere investeerders daalde dramatisch van 54% in 1947 naar 6% in 1989 en het aandeel in bezit van toegelaten instellingen nam toe van 9% in 1947 naar 38% in 1989. Dit overheidsingrijpen vormde het startpunt voor een toenemende

afhankelijkheid, uitmondend in een druk interactiepatroon van actoren, zoals overheden, bouwers, huurdersorganisaties, woningcorporaties en dergelijke. Dit heeft ook voor de gemeente Rotterdam tot een heel netwerk van actoren geleid, die zijn betrokken bij de beleidsvorming tot en met de beleidsuitvoering (zie ook hoofdstuk 4). Dit netwerk kreeg steeds meer een hecht geïntegreerd karakter, zodat in navolging van Klijn en Stoppelenburg (1991) van een 'beleidssector' kan worden gesproken. Gerrichhauzen en Van Giessen (1986) spreken zelfs van een politiek sub-systeem.

2.2 Een bestuurskundige invalshoek: de netwerkbenadering

In de beleidswetenschappen is de aandacht voor de omgeving van het openbaar bestuur en de invloed van die omgeving op het overheidsbeleid sterk toegeno-men (Bardach, 1977; Pressman & Wildavsky, 1983). Lange tijd bestond er over de centraliteit van de overheid geen twijfel. Er was sprake van een piramidale opbouw, van een gezagsstaat, een staat van overheid en onderdanen. En als er al een meer horizontale visie werd gehanteerd, werden de overheden vaak als de spin in het web beschouwd. Echter, overheidsinstellingen bleken zelf ook gevan-gen in een web van wederzijdse afhankelijkheden. De overheidsinstellingevan-gen stuitten ook veel meer op de beperkingen die de omgeving aan hen oplegt. De twijfel aan de mogelijkheden van sturing en gerichte beïnvloeding is in het afgelopen decennium ook de bestuurskundige theorie binnengeslopen. Snellen (1987) stelde, dat moet worden afgestapt van de idee dat de overheid de 'centrale sturingsinstantie' is. De aanval op de beleidsmatige oriëntatie werd versterkt door de ideologische teneur van de jaren tachtig. Een kritische evalua-tie van de effecten van overheidsbeleid had lange tijd ontbroken. Nu is veel meer het besef doorgedrongen, dat beleidsprocessen zich afspelen in netwerken,

waarin zowel publieke als private actoren actief zijn (Glasbergen, 1989; Hufen &

Ringeling, 1990). De overheid is dan niet de centrale actor, maar één van de vele participanten in het beleidsproces.

In het netwerk ligt de nadruk op interacties tussen een aantal verschillende actoren, die van elkaar afhankelijk zijn (Scharpf, 1978; Hufen & Ringeling, 1990). Deze afhankelijkheid is de basis voor netwerkvorming en continuering hiervan.

2.3 Begrippen netwerk, spel en afltankelijkheid

Het begrip netwerken wordt in de literatuur gebruikt om de karakteristieken van interorganisatorische verbanden weer te geven. Netwerken ontwikkelen zich in de interactie tussen van elkaar afhankelijke actoren in verschillende spelen. Beleidsnetwerken worden in navolging van Klijn en Teisman (1992) opgevat als (veranderende) patronen van sociale relaties tussen wederzijds afhankelijke

die worden gevormd, in stand gehouden en veranderd door reeksen van spelen, waarin de actoren door strategisch gedrag zoveel mogelijk invloed trachten uit te oefenen op beleidsprocessen.

Een spel is een situatie van doorlopende opeenvolgende handelingen van verschillende actoren. Een actor is afhankelijk als hij het in gang gezette beleids-proces niet bevredigend kan afronden zonder dat anderen een bijdrage leveren. Van hoeveel actoren een actor afhankelijk is om een beleidsproces bevredigend af te ronden hangt af van de doelen, van de actor en de perceptie van zijn afhankelijkheden. De doelen en de perceptie kunnen tijdens het beleidsproces worden bijgesteld en veranderd. Hoe ambitieuzer de doelen, des te groter het aantal afhankelijkheidsrelaties.

2.4 Analyse van het netwerk De speltheoretische situatie

De speltheorie vormt een hulpmiddel om het ontstaan van problemen in netwerken en het voortbestaan ervan te concretiseren. In de speltheoretische benadering staat het strategisch handelen van de actoren centraal. Bij strategisch handelen richten actoren hun eigen handelen, en de doel-middel combinaties die ze via dat handelen nastreven, naar het handelen en de daarbij horende doel-middel combinaties van andere actoren. Een actor handelt strategisch zodra hij zich realiseert dat hij het gedrag van de andere actoren in het spel niet uitput-tend kan analyseren, laat staan voorspellen. Dit komt voort uit de beleidsvrijheid die elke actor heeft. Actoren schatten in hoe andere actoren handelen en probe-ren op basis van de informatie die zij al spelend opdoen hun eigen strategisch handelen ,bij te stellen. Deze situatie kan worden verhelderd door het zoge-naamde 'prisoners dilemma'.

Het prisoners dilemma

Een dergelijk dilemma laat zich in het kort als volgt beschrijven. Er is een aantal actoren ('spelers') die in hun handelen tussen diverse strategieën kunnen kiezen. Ze kunnen kiezen voor strategieën die op samenwerking gericht zijn en ze kunnen besluiten om non-coöperatief te handelen. Als alle partijen met elkaar samenwerken zijn alle partijen goed af. Als alle partijen op één na samenwerken zijn weer alle partijen goed af, maar de ene partij die niet samenwerkt profiteert het meest, want hij geniet van het gerealiseerde resultaat zonder dat hij eraan heeft bijgedragen. Als geen van de actoren een op samenwerking gerichte strategie inzet, ontstaat een voor alle partijen onbevredigende situatie. Het is logisch dat in zo'n dilemma, zonder nader ingrijpen, de spelers kiezen voor een non-coöperatieve strategie. Dit komt omdat iedere actor er het meest baat bij heeft 'mee te liften' en iedere individuele actor een te groot risico loopt als hij zelf wel een op samenwerking gerichte strategie zou volgen, maar de andere actoren niet.

Het is een dilemma in die zin, dat het met de actuele belangenverdeling en de verdeling van de baten en de lasten over de actoren van coöperatieve strategieën niet loont zich coöperatief op te stellen, terwijl het voor ieder van de actoren gunstig zou zijn als wordt samengewerkt. De overheid kan deze speltheoretische situatie indien gewenst veranderen. Zo kan het aantal actoren en/ of de kosten-en opbrkosten-engstkosten-enverdeling kosten-en/of het aantal ter beschikking staande strategieën voor ieder van de actoren worden beperkt of verruimd. Een variant op deze mogelijkheden is ervoor te zorgen dat de actoren elkaar permanent blijven tegenkomen. Speltheoretisch wordt de statische analyse dan vervangen door een dynamische (Ten Heuvelbof en Termeer, 1991). De actor moet dan bij zijn strategie rekening houden met toekomstig gedrag van zijn medespelers. Hierin zit ook de meerwaarde van een proces boven een eenmalige afspraak.

2.5 Uitwerking van de netwerkbenadering

De netwerkbenadering gaat ervan uit, dat beleidsprocessen zich afspelen in een spel of een reeks van spelen (Klijn en Teisman, 1992). Het is van belang te voorkomen, dat actoren zich gedragen zoals in het 'prisoners dilemma' is ge-schetst. In het navolgende wordt aangegeven hoe dit kan worden voorkomen c.q. hoe beleidsprocessen in netwerken kunnen worden verbeterd.

2.5.1 Uitgangspunten van de netwerkbenadering

De literatuur vermeldt de volgende veronderstellingen van de netwerkbenadering (Klijn & Teisman, 1992; Hufen & Ringeling, 1990):

1. In het beleidsnetwerk zijn de actoren afhankelijk van elkaar. Dit hangt samen met het feit dat actoren zich doelen stellen, terwijl anderen over de bronnen beschikken die onmisbaar zijn om deze doelen te bereiken.

De mate van afhankelijkheid, zo stelt Scharpf (1978), wordt door tenminste twee elementen bepaald, te weten:

- de belangrijkheid van de bron; - de vervangbaarheid van de bron.

Als deze twee elementen met elkaar worden gecombineerd levert dit het volgende beeld op:

Afbeelding 2.1 Afhankelijkheidsvormen

vervangbaarheid bron hoog laag

belangrijkheid bron

hoog laag

gering onafh.

Een relatie met een sterke afhankelijkheid tussen tenminste twee actoren kenmerkt zich doordat een van die actoren over hulpbronnen beschikt welke voor de andere actor(en) én belangrijk én nauwelijks vervangbaar zijn. De afhankelijkheid is gering als de hulpbronnen waarover één of meer actor( en) beschikt(ken) voor de andere actoren niet zo belangrijk en/of gemakkelijk vervangbaar zijn.

Naast het onderscheid tussen sterke en geringe afhankelijkheid is ook het verschil tussen eenzijdige en wederzijdse afhankelijkheid van belang. In een eenzijdige en sterke afhankelijkheidsrelatie is het voor de eenzijdig afhankelijke partij van groter belang de relatie in stand te houden dan voor de andere partij.

Van wederzijdse afltankelijkheid tussen actoren is sprake indien de in het geding zijnde hulpbronnen voor beide partijen belangrijk en moeilijk vervangbaar zijn. De afhankelijkheid is een belangrijke factor voor het instandhouden van het netwerk. Het is van belang om met deze afhankelijkheden te kunnen omgaan. 2. Een beleidsnetwerk bestaat uit meer actoren, die allen een zekere beleidsvrijheid hebben om hun eigen doelen in het beleidsproces in te brengen. Deze doelen en belangen divergeren vaak en brengen de actoren met elkaar in conflict. Het geheel aan percepties in het netwerk is van belang. Het gaat erom een zekere convergentie tussen de doelen te bereiken of te ontdekken. Vervolgens gaat het netwerkmodel ervan uit dat niet de objectieve realiteit, maar de percepties van de realiteit bepalend zijn voor de manier waarop zij zich in het spel gedragen en welke strategieën zij kiezen. Percepties zijn de definities of beelden die de acto-ren hanteacto-ren in hun spelsituatie, waarmee ze hun handelen en dat van de andere actoren zin geven en evalueren (Klijn en Teisman, 1992).

3. In het beleidsnetwerk bestaat geen bovengeschikte actor. Bij elke handeling komen de actoren in een interactie-spel terecht. Actoren spelen een reeks van spelen met elkaar. Het beleid komt via interactie tussen strategisch handelende actoren tot stand. De overheid neemt in netwerken een bijzondere positie in. Zij is namelijk ook schepper van netwerken en is een netwerk op zichzelf. Interac-tiepatronen ontstaan doordat handelende actoren op elkaar stuiten en door koppelingen hun handelingen op elkaar betrekken. Deze koppelingen zijn voor het voorkomen van de blokkering van de doorgaande interactie van groot belang (Termeer & Van Twist, 1991). De aard van de koppelingen kan sterk verschillen. Zij kunnen op meer formele arrangementen (adviesorganen) en informele arrangementen berusten. Daarnaast kunnen zij een regelmatig en intensief karakter hebben, maar ook een ad-hoc karakter.

De actoren ontwikkelen en reproduceren in de spelen regels die hun gedrag leiden (Giddens in: Klijn en Teisman, 1992). De regels vormen de structurele kenmerken van het beleidsnetwerk en zijn een noodzakelijke voorwaarde voor het concrete spel.

2.6 Verbeteren van beleidsprocessen in netwerken

In deze paragraaf worden enige prescriptieve elementen aangedragen om beleidsprocessen in netwerken te verbeteren. Aan de orde komen strategieën om met afhankelijkheden om te gaan. Voorts wordt aangegeven hoe doelcongruentie kan worden bereikt. Vervolgens wordt behandeld hoe het arrangeren van verbindingen tussen spelen tot een verbetering kan leiden.

2.6.1 Strategieên om afhankelijkheden te ontwijken en te hanteren

Voordat beleid tot stand komt is het noodzakelijk dat een actor initiatieven neemt. Voorts moeten de actoren waarvan hij afhankelijk is reageren. Pas als de actoren de afhankelijkheid als zodanig percipiëren zullen zij meedoen aan het beleidsproces. De perceptie van afhankelijkheden kan tot verschillende strategie-en leidstrategie-en (Scharpf, 1978):

a) Afhankelijkheidsreductie; b) Reductie van ambities; c) Hanteren van afhankelijkheid.

Ad a Afhankelijkheidsreductie

Het reduceren van de afhankelijkheid kan door de macht te verkrijgen over strategische bronnen. Ook kan worden getracht alternatieve bronnen aan te wenden of dwangmiddelen te verkrijgen waarmee de macht over andere actoren wordt vergroot. Deze strategieën zijn erop gericht de afhankelijkheid van andere actoren te verminderen.

Ad b Reductie van ambities

De actor kan besluiten de ambitieuze doelstellingen te veranderen, zodat bepaalde bronnen minder relevant of zelfs in het geheel niet meer nodig zijn. Deze strategie zal in een beleidsnetwerk niet werken, aangezien de actor zich uit het netwerk terugtrekt en derhalve de oplossingsruimte verkleint (Klijn en Teisman, 1992).

Ad c Hanteren van afhankelijkheid

Vanuit de netwerkbenadering is dit de beste strategie. De actor kan van de afhankelijkheden gebruik maken door selectief bepaalde actoren te activeren. De actor moet trachten een spel te activeren dat de kansen om het beleidsproces af te ronden vergroot. Zo hebben de actoren eigen wensen ten aanzien van de toekomst. Daarnaast beschikt iedere actor over eigen middelen, zoals organisa-tie, financiën, juridische instrumenten, relaties of informatie. Het is niet mogelijk alle actoren op elk moment in het overleg te betrekken. Ten behoeve van het beleid moeten er keuzen worden gemaakt. Als het ware wordt een deel van het netwerk telkenmale geactiveerd (Scharpf, 1978). Het is zeer belangrijk hoe dit netwerk geactiveerd wordt, omdat dit op zeer vergaande wijze de uitkomsten van het proces beïnvloedt. De activering van het interorganisatorische netwerk is zo

kennis van het netwerk ten grondslag te liggen. Het moet bekend zijn wie de centrale actoren zijn en welke actoren in potentie interessant kunnen zijn. Aan de selectie liggen bepaalde doelen of verwachtingen ten grondslag. De selectie van actoren kan op verschillende wijzen geschieden. Een methode is top-down. Er moet dan een overheidsorganisatie zijn die als trekker functioneert. Een initiator heeft duidelijke doeleinden voor ogen. Een andere methode is bottom-up. Hierbij wordt uitgegaan van de partijen die het dichtst bij de praktijk staan. Wat moet worden gerealiseerd is, dat het geselecteerde beleidsnetwerk voor een groot deel de uitkomsten bepaalt. Indien hierin actoren met sterk ver-schillende belangen zitten, vloeien er compromissen uit voort die niet direct revolutionair zijn. Anderzijds is het zo dat voor de implementatie van de plannen de actoren de doorslag geven. Uit literatuur over de implementatie van beleid kan worden afgeleid dat, tenminste een groot deel van de actoren onderdeel moet uitmaken van het geselecteerde netwerk, wil de uitvoering enigszins aan de verwachtingen voldoen. De selectie en vervolgens het instandhouden van het netwerk is een van de belangrijkste taken van de trekker. Zijn taak ligt niet alleen op het inhoudelijke vlak maar vooral ook op het terrein van het managen van het netwerk. Zo zullen de volgende keuzen moeten worden gemaakt:

- De keuze omtrent de actor die het proces moet trekken. Dit kan een actor zijn die reeds een centrale positie in het interorganisatorische netwerk inneemt. Het is ook mogelijk deze te zoeken bij een initiatiefnemende over-heidsorganisatie of een 'onpartijdige' derde. Belangrijke overwegingen hierbij zijn de verhoudingen in het netwerk en de kans dat een dergelijk persoon/in-stantie voldoende vertrouwen krijgt. Verschillende onderzoeken tonen aan, dat het nodig is dat er een ambitieuze initiatiefnemer is. Deze maakt anderen duidelijk wat hij wil. Uit onderzoek van Doeschot e.a. (1987) is gebleken, dat de aanwezigheid van een 'trekker' de samenwerking positief beïnvloedt. Maar er is niet één organisatie die het formele beleid zal formuleren. Dit zal in overleg moeten gebeuren. De actoren worden uitgenodigd deel te nemen aan het beleidsproces. De actoren kunnen uit het overleg stappen, maar dit verkleint de oplossingsruimte, hetgeen een dergelijke stap ongewenst maakt. Het beleidsproces en de documenten moeten er dan ook op gericht zijn de relevante actoren bij het proces betrokken te houden. Het - samenwerkingspro-ces wordt beïnvloed door de mate waarin de actoren georganiseerd zijn en door de mate waarin deze actoren met elkaar in het verleden hebben samen-gewerkt. Van belang is ook in hoeverre de actoren gesloten zijn naar hun mede-actoren of juist open staan voor vernieuwingen en aanpassingen.

- De keuze omtrent het aantal actoren dat participeert. Het ligt voor de hand zoveel mogelijk actoren uit te nodigen. Hiermee wordt een maximale beleids-ruimte gecreëerd, omdat zovelen hun mogelijkheden inbrengen in het proces. Anderzijds wordt het proces moeilijk te managen naarmate het aantal deelne-mers verder groeit. Een mogelijkheid is om met vertegenwoordigers van de diverse actoren in zee te gaan. Een belangrijke overweging hierbij is in hoeverre de vertegenwoordiger representatief is, respectievelijk gezag heeft in de kring van de vertegenwoordigde actoren.

- De keuze of met bestuurlijke of met ambtelijke actoren en met hun tegenvoe-ters in het bedrijfsleven moet worden gewerkt. Bij intensieve problemen gaat de voorkeur uit naar bestuurlijke belangstelling en participatie, aangezien dan bevoegdheden van de actoren van belang zijn.

- Een andere keuze gaat over de volgorde waarin de diverse participanten aan het beleidsproces gaan deelnemen. Een start kan zijn met een bepaalde participant of groep van deelnemers tot overeenstemming te komen, waarna de anderen aan de beurt komen. De tegenpool hiervan is dat alle actoren tegelijk aan het proces deelnemen, zonder dat van te voren dwingende coalities tussen actoren zijn gemaakt. Een overweging bij deze keuze kan zijn de mate waarin de diverse actoren gesloten zijn. Indien de actoren gesloten zijn kan het verstandig zijn om de andere actoren open te stellen in plaats van ze 'op te sluiten' in een van te voren gemaakte dwingende afspraak.

2.6.2 Het verzoenen van doelen

In het interactieproces brengen de actoren niet alleen middelen, maar ook doelen in. Een partij die ambities heeft en daarvoor middelen van een ander nodig heeft zal zijn ambities met de ander moeten verweven. Zo moeten partijen de aandacht vooral richten op doelcongruentie, op het voortdurend afstemmen van doeleinden.

Het is van belang dat actoren voldoende ruimte hebben om hun ambities en middelen te articuleren. Zo zijn beleidsprocessen vooral creatieve onderhande-lingsprocessen, waarbij situaties moeten worden gecreëerd waarmee de actoren winst kunnen behalen. Fisher en Ury (in: De Soet, 1990) geven aan dat de con-sensusbenadering hiervoor geschikt is. De concon-sensusbenadering is een gestructu-reerde manier om met conflicten om te gaan en heeft als doel om verstandige, acceptabele en duurzame oplossingen te bereiken. Er moet een situatie worden gecreëerd waarin alle participanten winnen, zij het misschien minder dan aan-vankelijk werd gehoopt. Hierbij dient de relatie van de betrokken partijen op z'n minst niet te verslechteren. Het succes kan afhankelijk worden gesteld van het bereiken van zogenaamde win-win-situaties. De consensusbenadering is een combinatie van (De Soet, 1990):

- het analytisch-rationele besluitvormingsmodel

In dit model wordt het overheidsbesluitvormingsproces gezien als een lineair proces, waarin een aantal fasen is te onderscheiden. Bijvoorbeeld de doelstel-lingsfase, fase waarin naar alternatieven wordt gezocht, fase waarin de effecten van die alternatieven worden onderzocht.

- het socio-interactieve besluitvormingsmodel

Hierbij wordt de besluitvorming als een proces van overleg en onderhandeling gezien. Er wordt bovendien van uitgegaan, dat eenieder die zich betrokken voelt bij een probleem medeverantwoordelijk is voor de oplossing. Dit houdt in, dat een oplossing alleen maar kan worden bereikt als alle partijen die zich betrokken voelen ook daadwerkelijk bij het zoeken naar een oplossing worden ingeschakeld en uiteindelijk met elkaar samenwerken. Hierbij wordt ervan

ook niet om conflicten te beoordelen als goed of slecht, maar om deze zo goed mogelijk te benutten.

- het streven naar een win/win-situatie als uitkomst

Een belangrijke aanleiding voor conflicten is vaak de strijdigheid van belan-gen. Dit kan ontstaan doordat de ene partij iets wil dat de andere partij niet wil. Over belangen kan worden onderhandeld.

De consensusbenadering is gebaseerd op de methode van principieel onderhan-delen. Hierbij zijn de onderhandelaars bereid en in staat hun belangen expliciet te maken. Daardoor ontstaat de mogelijkheid erover te communiceren, wat de kans op consensus veel groter maakt. Wat juist niet moet is onderhandelen met standpunten als basis (positioneel onderhandelen). Deze hebben niet zelden een win/verlies-uitkomst tot doel. Het principieel onderhandelen wordt vervolgens gekenmerkt door zakelijk met de zaak en persoonlijk met de mensen om te gaan. Een volgend kenmerk van principieel onderhandelen is het gezamenlijk aandragen van objectieve (dat wil zeggen) toetsbare criteria waaraan de oplos-sing moet voldoen (Fisher en Ury, 1983).

Teneinde de samenwerking te verbeteren en conflicten hanteerbaar te maken is naar de mening van Ten Heuvelhof en Termeer (1991) een dynamische proces-begeleiding vereist. Zij geven aan dat dit niet alleen een zorgvuldige selectie van de actoren inhoudt, maar stellen eveneens eisen aan de inrichting van het beleidsproces en aan de vorm en inhoud van de documenten.

Inrichten van het beleidsproces

De onderhandelingsgesprekken zullen van invloed zijn op het beleidsproces. Wil men tot 'andere' oplossingen komen dan in de 'oude' overlegcircuits, dan is het belangrijk dat de actoren overtuigd worden dat zij door een andere aanpak win-win-situaties tot stand kunnen brengen. De wijze waarop de problemen worden gedefinieerd is hierbij van groot belang. Probleemdefinities geven een voorkeur ten aanzien van bepaalde waarden en normen aan. Indien relevante actoren bij het proces betrokken moeten blijven is het zaak de problemen breed te defini-eren, zodat iedere actor de spanning die hij ervaart, herkent in de ' probleemdefi-nities. Tevens moet worden begonnen met perspectieven die voor iedereen attractief zijn. De ruimte voor alternatieven moet in het begin niet worden ingeperkt, maar zoveel mogelijk worden opgerekt. In deze ruimte moet worden gezocht naar koppelingsmogelijkheden tussen problemen en oplossingen. Als strategie kan aan de 'package deal' worden gedacht. Dit is een combinatie van problemen en oplossingen die in zijn geheel geaccepteerd dan wel afgewezen kan worden.

Gedurende het gehele verloop van het proces blijft het belangrijk dat de relevant geachte actoren blijven participeren. Dit kan worden bereikt door de actoren een kans op 'winst' in de volgende ronde te bieden, althans de actoren dienen ervan overtuigd te worden dat de kans op winst bestaat. Anders bestaat het gevaar dat actoren zich gedurende het proces terugtrekken. Dit gevaar bestaat ook indien het vooruitzicht op 'winst' te lang uitblijft en daarmee vervaagt.

'Winst' kan worden gezien als het (gedeeltelijk) bereiken van de doeleinden of het verkrijgen van hulpbronnen. Dit kan ook geld, fysieke ruimte of tijd zijn.

Vonn en inhoud van de documenten: procesondersteuning

Via samenwerking dienen zo veel mogelijk win-win-situaties tot stand te komen. Dit uitgangspunt maakt dat het samenwerkingsproces centraal staat. Dit neemt niet weg dat het noodzakelijk is op een bepaalde manier structuur in het proces aan te brengen. Er is immers geen vaste 'standing organization' , geen speciale planfiguur die hiervoor zou kunnen dienen. Een van de structuurbepalende elementen wordt gevormd door documenten. Periodiek worden door de actoren documenten geproduceerd. De belangrijkste functie van de documenten is de ondersteuning van het proces. Om deze functie optimaal te vervullen dienen de documenten aan twee voorwaarden te voldoen:

- De documenten moeten ertoe bijdragen dat relevante actoren blijven partici-peren en op die wijze de optimale samenstelling behouden blijft. De docu-menten moeten dermate interessant zijn, dat ze de actoren een kans op 'winst' in de volgende ronde bieden.

- De documenten moeten recht doen aan de complexiteit van het object. Alle aspecten die door participerende actoren belangrijk worden gevonden moeten in het document aan de orde komen.

Er is samenhang tussen de beide voorwaarden. De weergave van de complexiteit kan juist een reden zijn voor bepaalde actoren om te blijven deelnemen of te stoppen. Juist doordat bepaalde actoren blijven deelnemen kunnen bepaalde, bij de actoren behorende, oplossingen op de agenda worden gezet en kunnen bepaalde dankzij deze actoren mogelijke oplossingen als alternatief worden beschouwd. In deze wisselwerking wordt de noodzaak dat actoren blijven participeren in het proces als uitgangspunt genomen. Zonder hun participatie kunnen problemen niet worden opgelost. Met hun deelname misschien. De documenten zijn ondergeschikt aan het proces.

De documenten bevatten zowel inhoudelijke als procedurele afspraken. Beide spelen een rol in de motivatie van de actoren. Het zijn niet alleen inhoudelijke kwesties die actoren het perspectief bieden te blijven participeren. Ook procedu-rele garanties kunnen worden geboden om actoren erbij te blijven betrekken. Uit het voorgaande wordt duidelijk dat behalve de aandacht voor de inhoud van de besluitvorming er een meer dan gebruikelijke aandacht is voor een systemati-sche aanpak van het proces van besluitvorming. De reden voor de grote nadruk op de proceskant is, dat de wijze waarop iets wordt besloten vaak als even belangrijk wordt ervaren als de inhoud van het besluit (c'est Ie ton qui fait la chanson).

2.6.3 Arrangeren van fora

Beleid komt tot stand in verschillende na elkaar of gelijktijdig gespeelde spelen. Het koppelen van deze spelen is nodig om alle benodigde middelen te

verzame-zal kiezen, moet dan rekening houden met het toekomstig gedrag van zijn mede-spelers. Dit toekomstig gedrag is uiteraard mede afhankelijk van de loyaliteit die de actor nu betoont. Voorwaarde is wel dat slecht gedragende actoren dat in vol-gende ronden aan het gedrag van de mede-actoren merken (Axelrod, 1984). Het is duidelijk waarin de meerwaarde van een proces boven een eenmalige afspraak of plan kan zitten. Zo wordt de statische analyse vervangen door een dynami-sche. Spelen lopen niet altijd langs de formele organisatiestructuren. Dit vereist dat er afspraken in een afzonderlijk spel over spelregels, -inzet en doel van het spel worden gemaakt. Platforms voor interactie zijn dan niet op voorhand beschikbaar. Deze fora arrangeren vormt dan een belangrijk onderdeel van de besluitvorming. Via deze fora ontwikkelen en handhaven netwerken zich. Zo kan via deze arrangementen de samenwerking worden verbeterd en conflicten hanteerbaar (verzoenen van doelen) worden gemaakt.

Het is niet alleen de vraag hoe het functioneren van en participeren in netwer-ken kan worden verbeterd, maar ook hoe de participatie er concreet kan uitzien.

2.7 De participatietheorie

De participatietheorie gaat uit van de volgende gedachten (Oppenheimer in: Priemus, 1978, p. 252):

- mensen zijn in staat hun problemen te begrijpen en kunnen zich wat de oplossingen aangaan ook uitdrukken, mits deze ruimte ook wordt geboden; - reële oplossingen zijn pas mogelijk nadat volledig en vrij geparticipeerd is; - en een afwijkende groep (met mening) kan zich alleen ontplooien in een

situatie van vrije meningsuiting.

Een van de functies van participatie is legitimiteit ontwikkelen voor beslissingen van het politieke systeem. "Het volle gewicht wordt gelegd op het bevorderen van de aktieve en totale participatie van de burgers aan de doelbepaling van het systeem" (pp. 253), merkt Priemus over de participatie in het stadsvernieuwings-proces op (1978). Wat toen voor het stadsvernieuwingsstadsvernieuwings-proces gold, geldt nu nog steeds.

Binnen de participatietheorie wordt gemikt op een veelheid aan leermogelijkhe-den voor democratisch handelen, zodat ook in eigen kring daadwerkelijk iets te beslissen valt. Anders zouden burgers deelnemen aan participatieprocessen die over niets gaan, omdat elders in het politieke veld de relevante beslissingen al zijn genomen (Fortin en Holterman, in: Holterman e.a., 1989).

Hendriks (in: Priemus, 1978) geeft aan, dat democratie (bestuur van de meerder-heid) in een organisatie mogelijk is. Hierbij is de kerngedachte, dat brede participatie langere tijd verzekerd moet zijn. Hendriks onderscheidt daarbij twee typen participatie:

- de contractuele participatie; - en de collectieve actie participatie.

Hendriks maakt op deze wijze onderscheid in participatie op basis van het eigen belang (contractuele participatie) en die op basis van affiniteit met bepaalde waarden (collectieve actie). Hiermee maakt Hendriks eigenlijk onderscheid in participatie op twee niveaus: één op een niveau dichtbij het individu (wijk, buurt) en één op het niveau van grotere verbanden (stad, regio). Een belangrijke voorwaarde is evenwel, dat de participanten de mogelijkheden van eigen invloed inzien c.q. percipiëren.

Ook Priemus (1978) geeft aan, dat de oplossing om belangenbehartiging te bevorderen, moet worden gezocht in de gelijktijdige ontwikkeling van participa-tie van onderop, van bovenaf en in onderlinge wisselwerking. Deze tweedeling sluit aan bij de participatievormen van Hendriks.

Dit sluit aan bij de ontwikkeling van de participatie in de volkshuisvestingssector in Rotterdam. Op stedelijk en wijkniveau wordt participatie ontwikkeld, hetgeen in hoofdstuk 6 wordt uiteengezet.

Het gaat op beide niveaus om wensen met betrekking tot participatiegraad, participatievorm, aanwezigheid van financiële en materiële voorzieningen en overzichtelijkheid van de participatie.

2.8 Participatiegraden

In de literatuur worden verschillende participatiegraden vermeld. Veelal worden de volgende participatiegraden onderscheiden:

a) informatie verkrijgen (meeweten); b) consultatie;

c) inspraak (meepraten); d) advies;

e) meebeslissen als mede-belanghebbende; f) meebeslissen als grootste belanghebbende. (Bewerking van Arnstein in: Priemus, 1978)

Expliciet moet worden vermeld dat e en f participatiegraden zijn, waarbij wordt deelgenomen aan het besluitvormingsproces.

Ad a) informatie (meeweten)

Dit kan als de eerste stap naar meepraten en meedenken worden gezien. De burgers kunnen komen luisteren wat bestuurders en deskundigen te vertellen hebben.

Ad b) consultatie

Deze participatievorm wordt vaak toegepast, bijvoorbeeld in de vorm van een enquête, uitnodigen van vertegenwoordigers van belangengroepen, hoorzittingen in de wijk.

Ad c) inspraak (meepraten)

Dit is de hoogste vorm van participatie waarbij niet aan de besluitvorming wordt deelgenomen. Langs vastgestelde lijnen worden vertegenwoordigers van belan-gengroepen gehoord. De 'gehoorden' hebben evenwel geen beslissingsbevoegd-heid.

Ad d) advies

Hierbij gaat het om een gekwalificeerd advies, dat wil zeggen dat alleen met redenen omkleed van het advies kan worden afgeweken.

Ad e) meebeslissen als mede-belanghebbende

Voorwaarde voor deze vorm is dat moet worden aangetoond, dat vertegenwoor-digers representatief zijn.

Ad f) meebeslissen als grootste belanghebbende

Deze organisatievorm kent twee naast elkaar werkende en controlerende groepen.

2.9 Participatievonnen

In de literatuur wordt ook een aantal participatievormen onderscheiden (De Kleijn, 1988, Hoenderdos e.a., 1989; Klarenbeek, 1992). Hieronder volgt een korte uiteenzetting van mogelijke participatievormen.

1) Een overleggroep van gemeente, de woningcorporatie en de bewoners

In deze situatie doen drie partijen mee aan het overleg. Het overleg vindt plaats in een coördinatieplatform. Dit platform behandelt alle wijkgerichte activiteiten. Een onafhankelijk beheerder (wijkcoördinator) is verantwoordelijk voor de coördinatie en afstemming tussen de participanten en de activiteiten.

2) Een overleggroep tussen de gemeente en de woningcorporatie en andere

betrokke-nen in de deelgemeente/wijk

Zie 1, alleen met meer participanten, zoals politie, welzijnswerkers en dergelijke. 3) Een projectgroep

Hierin hebben gemandateerde ambtenaren, gemandateerde vertegenwoordigers van woningcorporaties en bewoners zitting. De deelnemers overleggen en besluiten over woningen en woonomgeving.

4) De projectorganisatie van gemeente en bewoners

Centraal staat een projectgroep beheer. Hierin hebben vertegenwoordigers van de gemeentelijke diensten en bewonersorganisaties zitting. Zij verrichten zowel beleids- als uitvoeringstaken. De corporaties zijn hierin niet vertegenwoordigd.

Afbeelding 2.2 Participatievormen

De projectorganisatie van gemeente en bewoners

©

/

@\

/

G

\

/

\

/

\

\

(/@

®\

'

-projectgroep van gemeente. woningcorporatie en bewonen

G

=

C

=

B

=

Een convenant tussen gemeente en corporatie wordt vaak gebruikt om de rol van de corporatie te definiëren.

5) De ambtelijke wijkcoördinator

Het meeste problemen wordt door een directe relatie tussen bewonersorganisa-tie en de betreffende tak van dienst, instelling of corporabewonersorganisa-tie opgelost. Een ambtelijk wijkcoördinator verzorgt de administratieve ondersteuning voor een probleemgericht (veelal tijdelijk) overleg.

6) Het corporatiemodel

De wijkgebonden corporatie is de spil waar aangelegenheden voor de woning en woonomgeving worden geregeld. In de na-oorlogse wijken waar corporaties het merendeel van het bezit hebben is deze vorm een mogelijkheid.

7) integraal beheer

Dit is een uitgebreid samenwerkingsverband waarin verschillende participanten deelnemen. Zij nemen in dit verband ook de besluiten. Overleg kan in bredere kring plaatsvinden.