Budżet zadaniowy
w krajach Unii Europejskiej
Jolanta Adamiec
Abstract
More and more countries adopt performance – based budgeting to improve the effectiveness of public resources allocation.
This report provides a brief overview of performance budgeting experience in twelve EU countries. Seven of them have applied this type of advanced budgeting solely to the government administration, while the other five expanded it into all the institutions financed from the state budget which included, among others, Parliament and its administration. Implementation of perform- ance – based budgeting rules within this most specific environment of the legislative power has proved to be very difficult. One of the major challenges is proper linking of expenditure and resources to performance indicators. As a result the methodology applied is subject to dynamic changes to clearly define goals and objectives and verify the results.
Wstęp
Problem podniesienia efektywności wydatkowania środ- ków publicznych znajduje się w centrum uwagi wielu krajów europejskich. Nabrał on ostrości zwłaszcza w okresie ostat- niego kryzysu gospodarczego, kiedy potrzeba zwiększonych wydatków publicznych przy zmniejszonych wpływach do bu- dżetu państwa zachwiała równowagą finansów publicznych i – co oczywiste – nasiliła konieczność uważnego planowania wydatków, tak aby skoncentrowane były na najważniejszych potrzebach, a ograniczone środki mogły zostać wykorzystane w sposób najbardziej pożyteczny.
Metodą pozwalającą pełniej osiągnąć te cele, coraz po- wszechniej wykorzystywaną przez niektóre kraje, jest pla- nowanie zadaniowe w opracowywaniu i monitorowaniu budżetu państwa. W Unii Europejskiej budżet zadaniowy wprowadzony został już jakiś czas temu w niektórych krajach, część państw jest na etapie przygotowywania się do przyjęcia nowych zasad opracowywania budżetu, bądź w różnym za- kresie wprowadziła niektóre jego elementy, część natomiast pozostaje przy tradycyjnej metodzie.
Podjęliśmy próbę porównania podejścia do budżetu za- daniowego w poszczególnych państwach członkowskich Unii Europejskiej, szczególną uwagę zwracając na specyficz- ną sytuację i rolę parlamentu oraz możliwości wykorzystania planowania zadaniowego w wypracowywaniu budżetu parla- mentu i jego administracji. Analiza ta oparta jest na ankiecie skierowanej do wszystkich państw należących do UE
1. Otrzy- maliśmy odpowiedzi z 15 krajów. Uzupełnione one zostały o samodzielnie zebrane materiały dotyczące Francji, Holandii i Słowacji
2. Spośród 18 zbadanych krajów (zob. tabela), trzy nie rozważają w ogóle zmiany sposobu opracowywania budżetu państwa, a trzy inne są dopiero na etapie przygotowań lub pierwszych, ograniczonych prób zmiany metody.
W dalszej części pracy skoncentrujemy się zatem na pozo- stałych dwunastu krajach, które wprowadziły różne elementy budżetowania zadaniowego. Przy czym siedem z nich ogra-
1
ECPRD Request No 1350.
2
Uzupełnienia o dodatkowe informacje wymagały także odpo-
wiedzi nadesłane z Łotwy, Wielkiej Brytanii, Finlandii, Słowenii, Czech
i Litwy.
niczyło się do przyjęcia tej metody jedynie w odniesieniu do administracji rządowej. Próbę zastosowania planowania zada- niowego dla potrzeb budżetu parlamentu i jego administracji podejmuje zatem w chwili obecnej pięć z omówionych krajów Unii Europejskiej: Słowacja, Słowenia, Czechy, Litwa i Holandia.
W pierwszej kolejności omówione zostaną regulacje tych państw, w których budżety parlamentarne nie są objęte za- sadami budżetowania zadaniowego. Następnie uwaga zosta- nie poświęcona krajom stosującym nową metodę do całości finansów publicznych, począwszy od państw, w których two- rzenie budżetu zadaniowego dla parlamentu i jego admini- stracji ma charakter stosunkowo ograniczony (np. nie zostały jeszcze wprowadzone metody kwantyfikacji realizacji celów), aż do – jak się wydaje – przynajmniej formalnie najbardziej zaawansowanych na tej drodze.
Francja
Budżet zadaniowy został wprowadzony we Francji ustawą o finansach publicznych z 1 sierpnia 2001 roku
3, obowiązującą od 1 stycznia 2006 roku. Wprowadziła ona zasadniczą refor-
3
La loi organique no 2001–692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do;jses-
mę sposobu przygotowywania budżetu przez administrację publiczną, opierając go na zasadzie „zarządzania przez wyniki”
(management par performance). Zgodnie z tą zasadą integral- ną częścią budżetu jest „Roczny plan wyników” (Projet annuel de performance – PAP).
Wyłączony z tej zasady jest rozdział zatytułowany „Władze publiczne” (Pouvoirs publics), który obejmuje budżet pięciu in- stytucji:
• Prezydenta Republiki
• Senatu
• Zgromadzenia Narodowego
• Rady Konstytucyjnej
• Trybunału Sprawiedliwości Republiki.
Instytucje te są finansowane poprzez dotacje (dotations), których przyznanie nie wymaga przedstawienia „Rocznego planu wyników” (PAP), a tym samym nie podlegają one ocenie w „Rocznym raporcie wyników” (Rapport annuel de performan- ce). Co nie znaczy, że wydatki tych instytucji nie mogą zostać ocenione z punktu widzenia jakości wydatkowania środków publicznych
4.
sionid=A4927A07F05DD9B85010D922D0861C30.tpdjo13v_2?cidTe- xte=LEGITEXT000005631294&dateTexte=20091218.
4
Raport J.-P. Alduy do ustawy budżetowej na 2010 r. (http://parle- ment-ue2008.fr/rap/l09-101-3-21/l09-101-3-210.html#toc5).
Tabela. Budżet zadaniowy w wybranych krajach Unii Europejskiej Czy budżet państwa jest
budżetem zadaniowym Tak/Nie
Czy budżet zadaniowy obejmuje także parlament
Tak/Nie Uwagi
1. Austria N N
2. Belgia N N
3. Niemcy N N
4. Dania Częściowo N Dla niektórych obszarów (np. uniwersytety) obowiązuje
budżetowanie zadaniowe.
5. Portugalia W trakcie wdrażania N Parlament wdraża obecnie system komputerowy, który może umożliwić przygotowanie budżetu zadaniowego, ale decyzja w tym kierunku nie zapadła.
6. Grecja Trwają przygotowania obejmujące również parlament: 2010 – pilotaż dla niektórych jednostek, 2011 – równoległe wprowadzenie budżetu zadaniowego, 2012 – pierwszy rok obowiązywania budżetu zadaniowego.
7. Francja T N
8. Hiszpania T N
9. Łotwa T N
10. Wielka Brytania T N Plan i sprawozdanie budżetowe Izby Gmin obejmują listę ce-
lów i rezultatów, ale nie są one wprost powiązane z budżetem.
11. Włochy T N Załącznik do budżetu wieloletniego zawiera opis ogólnej
polityki i celów, jakie mają być osiągnięte w ciągu roku finansowego.
12. Finlandia T N Parlament przygotowuje się do wprowadzenia budżetowa-
nia zadaniowego, ale nie ma jeszcze kalendarza; budżet na 2011 będzie jeszcze klasyczny.
13. Estonia T N Elementy budżetowania zadaniowego w odniesieniu zadań
administracji (z wyłączeniem płac, wydatków stałych); nie dotyczy działalności politycznej parlamentu.
14. Słowacja T T Brak mierników realizacji zadań w części dot. Parlamentu.
15. Słowenia T T Nadal trwa wypracowywanie mierników dla parlamentu.
16. Czechy T T
17. Litwa T T
18. Holandia T T
ECPRD Request nr 1350 „New method of state budget preparation and implementation called Performance-Based Budgeting” z 22 grudnia 2009,
https://ecprd.secure.europarl.europa.eu/ecprd/secured/detailreq.do?id=91342.
Wyłączenie tej grupy instytucji z obowiązku przedstawiania
„Rocznego planu wyników” (PAP) i objęcie jej finansowaniem poprzez dotacje potwierdza orzeczenie Rady Konstytucyjnej nr 2001-448 DC z 25 lipca 2001 r. stwierdzające, że pozwala to zachować autonomię finansową tych instytucji, co z kolei wy- nika z zasady podziału władzy (ce dispositif assure la sauvegar- de du principe d’autonomie financière des pouvoirs publics con- cerné, lequel relève du respect de la séparation des pouvoirs)
5.
Hiszpania
Zgodnie z art. 29 ustawy
6wieloletnie programy budżetowe muszą zawierać:
• Wieloletnie cele wyrażone w jasny, obiektywny i mie- rzalny sposób;
• Działania, jakie mają służyć realizacji tych celów;
• Potrzebne środki finansowe, materialne i osobowe, z uwzględnieniem planowanych kredytów;
• Inwestycje rzeczowe i finansowe;
• Wskaźniki wykonania celów, pozwalające na mierzal- ną weryfikację osiągniętych wyników.
Budżet parlamentu jest przygotowywany według odrębnych zasad, zdefiniowanych w odpowiednich regulaminach każdej z izb. Nie ma on charakteru zadaniowego. Objęcie parlamentu budżetem zadaniowym nie jest w chwili obecnej rozważane.
Łotwa
Podstawowe zasady przygotowania budżetu reguluje w chwili obecnej Rozporządzenie RM nr 1127 z 3 października 2009 r. Zgodnie z tym aktem, przy opracowywaniu budżetu po- szczególni ministrowie sektorowi określają główne cele resortu, a dla każdego programu i podprogramu ujętego w budżecie muszą być zdefiniowane cele, planowane działania i rezultaty (poprawieniu sposobu definiowania planowanych rezultatów ma służyć Rozporządzenie RM nr 979 z 1 września 2009 r.)
7.
Budżet Sejmu programowany jest odrębnie. W przeważają- cej części składają się na niego wynagrodzenia (80%); poza tym uwzględnia on koszty utrzymania oraz planowane działania.
Wielka Brytania
Podstawą kształtowania budżetu jest dwu- lub trzyletni całościowy przegląd wydatków (Comprehensive Spending Review – CSR), który definiuje limity wydatków dla poszcze- gólnych resortów
8. Jego integralną częścią jest tzw. Umowa o Świadczenia Publiczne (Public Service Agreement – PSA), któ- ra wskazuje rezultaty, jakie mają być osiągnięte w wyniku za- planowanych wydatków.
5
http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/
francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/2001/
2001-448-dc/decision-n-2001-448-dc-du-25-juillet-2001.504.html.
6
Ley 47/2003 z 26 listopada 2003 r.
7
http://www.fm.gov.lv/?eng/budget/.
8
Do listopada 2010 r. obowiązuje CSR przyjęty w 2007 roku (http://www.hm-treasury.gov.uk/pbr_csr 07_index.htm).
Procedura sporządzenia projektów tych porozumień jest w głównej mierze koordynowana przez Ministerstwo Finan- sów (HM Treasury), które pomaga w ustalaniu wymagań efek- tywnościowych oraz sprawnościowych (priorytety, cele strate- giczne oraz operacyjne) dla poszczególnych resortów. Do PSA dołączony jest tzw. measurement annex, zawierający szczegó- łowe objaśnienia resortu co do sposobu monitorowania oraz ewaluacji mierników. Każdy PSA ma około 3–5 mierników, nie powinno ich być nigdy więcej niż 10
9.
Pierwszy przegląd wydatków sporządzony w 1998 roku wyznaczał ok. 600 szczegółowych celów dla całego rządu.
W trakcie doskonalenia systemu liczba celów szczegółowych stopniowo się zmniejszała: w 2000 było to już 160, w 2002 – 130, w 2004 – 110
10. Najnowszy program wprowadził nową formułę zarządzania wydajnością, znacznie redukując liczbę założonych celów i zamykając je w pakiecie 30 PSA, łącznie odzwierciedlających kompleksowe priorytety rządu na lata 2008–2011. Zmiana w stosunku do dotychczasowego podej- ścia polega głównie na przyjęciu mniejszej liczby wskaźników, a jednocześnie bardziej skonkretyzowanych i rzeczowych ce- lów. W rezultacie możliwe jest bardziej elastyczne i innowacyj- ne podejście do ich realizacji; przyznano także większą rolę wspólnotom lokalnym oraz zwiększono znaczenie bezpośred- niej interakcji między służbami publicznymi a użytkownikami usług. Ci ostatni mają mieć potencjalnie większy wpływ na kształtowanie zadań i ocenianie ich wykonania przez służby publiczne
11.
Towarzyszy temu zracjonalizowanie zakresu danych gro- madzonych na szczeblu centralnym. W celu ograniczenia nie- potrzebnego obciążenia obowiązkiem dostarczania danych przez jednostki bezpośrednio odpowiadające za realizację zadań na szczebel centralny, rząd podjął zobowiązanie, że do końca 2010 roku liczba wymaganych danych zostanie zmniej- szona o 30%.
Parlament nie stosuje budżetu zadaniowego. Wprawdzie plan i sprawozdanie budżetowe Izby Gmin obejmują listę ce- lów i rezultatów, ale nie są one wprost powiązane ze szczegó- łowym planowaniem wydatków.
Włochy
Włochy bardzo niedawno przyjęły ustawę wprowadzającą funkcjonalne podejście do budżetu państwa i powiązanie wy- datków z założonymi celami
12. Zgodnie z tą ustawą budżet pań- stwa klasyfikowany jest według „misji” (celów polityki państwa) i „programów” (spójny zespół działań administracji publicznej w obrębie jednej jednostki zarządzającej). Według takiej klasy- fikacji budżet poddawany jest pod ocenę parlamentu. Nowe zasady przygotowania budżetu nakładają również obowiązek opracowania załączników oceniających skuteczność działań
9
Informacja dotycząca wyjazdu studyjnego przedstawicieli Mini- sterstwa Finansów do Wielkiej Brytanii, realizowanego jako szkolenie:
Wzorce budżetów zadaniowych, rozwiązania zagraniczne na przykła- dzie Wielkiej Brytanii, Warszawa 2009 (http://www.mf.gov.pl/_files_/
budzet_zadaniowy/ aktualnosci/anglia_14-08-200909.pdf).
10
Tamże.
11
2007 Pre-Budget Report and Comprehensive Spending Review, Octo- ber 2007, http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http://www.hm- treasury.gov.uk/d/pbr_csr07_chapter3_208.pdf.
12
Law no 196 z 31 grudnia 2009 r.
finansowanych ze środków publicznych oraz bieżącego moni- torowania wskaźników w ciągu roku finansowego.
Budżet parlamentu (roczny i wieloletni) obejmuje koszty klasyfikowane według: tytułu, kategorii i rachunku. Uzupeł- nieniem tej klasyfikacji jest raport definiujący wydatki parla- mentu w podziale na rodzaje działalności:
• Właściwa działalność parlamentu;
• Działalność międzynarodowa i funkcje reprezentacyjne;
• Usługi odnoszące się bezpośrednio do społeczeństwa;
• Zarządzanie majątkiem.
Dokumenty te nie wykorzystują jednak modelu budżetu zadaniowego.
Cele odnoszące się bezpośrednio do administracji uszcze- gółowione są w programie działań administracyjnych, stano- wiącym załącznik do budżetu wieloletniego. Zawiera on opis ogólnej polityki i celów, jakie mają być osiągnięte w ciągu każdego kolejnego roku finansowego. Program uwzględnia wydatki w podziale na poszczególne sektory, np. bezpieczeń- stwo i higiena pracy, biblioteka, restauracja, itp. Jego uzupeł- nieniem są sektorowe plany wydatków, ze wskazaniem czasu realizacji i celów, jakie mają być osiągnięte w każdym z sekto- rów. Wszystkie te dokumenty budżetowe (budżet wieloletni i roczny, program działań administracyjnych i sektorowe pla- ny wydatków) są ze sobą powiązane oraz podlegają wspólnej ocenie i nadzorowi kwestora, nie stanowią jednak ujednolico- nej całości.
Finlandia
Obowiązujące obecnie zasady budżetowania zadaniowego stosowane są od 2005 roku, po zmianach Dekretu nr 1243/1992 dokonanych w 2004 roku
13. Zgodnie z tym aktem, podstawą przygotowania budżetu rocznego dla rządu centralnego jest wieloletni plan operacyjno-finansowy, zawierający najważniej- sze cele wieloletnie poparte odpowiednimi wskaźnikami (sek- cja 9 i 10). Budżet roczny dla poszczególnych resortów zawiera już bardziej szczegółowo zdefiniowane wskaźniki w podziale na grupy odpowiadające konkretnym zakresom efektywności (np. efektywność operacyjna, skuteczność zarządzania, ocena jakości, efektywność finansowa, itp. [sekcja 65]). W miarę po- trzeby wskaźniki są uzupełniane oceną opisową, w tym wskaź- nikami oceniającymi jakość osiąganych wyników.
Cały czas trwają prace nad udoskonalaniem metody kon- struowania i kontroli budżetu. Jednym z głównych wyzwań jest ciągłe doskonalenie metod pomiarowych oraz syste- mu wskaźników. Powszechnie przyjęta zasada wymaga, aby mierniki były zrozumiałe oraz wykorzystywały dane w sposób umożliwiający dokonywanie pomiarów. Powinny one ponad- to umożliwiać wyznaczenie trendów oraz dokonywanie po- równań w dłuższym przedziale czasowym
14.
Metoda zadaniowa nie jest jeszcze stosowana do budże- tu parlamentu, który obecnie opracowywany jest w sposób tradycyjny w cyklu jednorocznym i nie zawiera wskaźników
13
http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/1992/en19921243.pdf.
14
Opracowanie dotyczące wyjazdu studyjnego przedstawicieli Mini- sterstwa Finansów do Republiki Finlandii, realizowanego jako szkolenie:
Wzorce budżetów zadaniowych, rozwiązania zagraniczne na przykładzie Finlandii, Warszawa 2009, http://www.mf.gov.pl/_files_/budzet_zada- niowy/aktualnosci/ wizyta_studyjna-helsinki_c_18-12-2009.pdf.
osiągnięcia celów. Parlament przygotowuje się jednak do stopniowego wprowadzenia budżetowania zadaniowego w ciągu najbliższych kilku lat, choć na razie nie ma kalen- darza dochodzenia do tego celu. Obecne trwają prace nad wypracowaniem wskaźników wykonania. Procedury te nie będą miały zastosowania przynamniej jeszcze do budżetu na 2011 rok.
Estonia
Podstawą budowania budżetu jest wieloletni strategiczny plan rozwoju, definiujący kierunki rozwoju, cele i działania oraz środki konieczne do ich realizacji. Plan jest punktem wyj- ścia dla opracowania przez poszczególne resorty rocznego projektu budżetu. Projekt musi być uzupełniony o plan dzia- łania, uszczegółowiający plan rozwoju w obszarze odpowie- dzialności danego resortu w danym roku, w nawiązaniu do środków przewidzianych w budżecie.
Budżet parlamentu co do zasady przygotowywany jest w tradycyjny sposób. Jednakże zadania służb parlamentar- nych także objęte są strategicznym planem rozwoju, definiują- cym w pewnym zakresie cele i działania, jakie muszą być przez te służby realizowane w ramach obowiązującego je budżetu.
W tym aspekcie zatem można odnaleźć elementy budżetowa- nia zadaniowego. Jednocześnie należy pamiętać, że 50–60%
budżetu administracji parlamentarnej pochłaniają wynagro- dzenia. Zatem wskaźnikami wykonania wynikającymi z planu rozwoju może być objęta jedynie jego pozostała część.
Odrębną kwestię stanowi budżet parlamentu jako takiego.
Budżet w tej części nie zawiera wskaźników wykonania. Można je jedynie próbować formułować w oparciu o programy poli- tyczne partii reprezentowanych w parlamencie. Nie mają one jednak związku z budżetem uchwalanym dla parlamentu.
Słowacja
Jako jeden z elementów kompleksowej reformy zarządza- nia finansami publicznymi w 2002 roku Słowacja wprowadziła wieloletnie programowanie budżetowe. Jednocześnie rozbu- dowany został Budżetowy System Informacyjny pozwalający na modelowanie finansów publicznych w układzie programo- wym jako podstawy dla budżetu zadaniowego
15. We wrześniu 2004 r. przyjęta została ustawa o zasadach budżetowania
16, zgodnie z którą coroczny budżet przygotowywany jest z per- spektywą 3-letnią i musi uwzględniać cele i założenia progra- mów rządowych w poszczególnych obszarach, jak również w ujęciu międzyresortowym. Obowiązkowym elementem budżetu w każdym z sektorów są wskaźniki realizacji celów,
15
Opracowanie dotyczące wizyty przedstawicieli Ministerstwa Fi- nansów na Słowacji, której celem było zapoznanie się z funkcjonowa- niem i rozwojem słowackiego budżetu zadaniowego i wieloletniego pla- nowania wydatków, w kontekście przystąpienia Słowacji do strefy Euro, Warszawa 2009, (http://www.mf.gov.pl/_files_/budzet_zadaniowy/
aktualnosci/slowacja_-_sprawozdanie.pdf).
16
523 Act on the date September 23
th2004 of Budget Rules of the Public Service and of Change and Amendment of Some Acts, (http://www.finance.gov.sk/en/Components/Category Documents/s_
Load Document.aspx?categoryId=495&documentId=242).
odnoszące się zarówno do samego resortu jako dysponenta danej części budżetu, jak i do podległych mu jednostek, sto- sownie do wykonywanych przez nie zadań.
Zależnie od charakteru zadań formułowane są dwa typy programów:
• programy czasowo określone – posiadają termin roz- poczęcia i zakończenia ich realizacji oraz mierniki, po- zwalające na systematyczną ocenę wykonania zdefi- niowanych dla nich celów;
• programy nieokreślone w czasie dotyczą przede wszystkim instytucji, których zadania wynikają z zo- bowiązań ustawowych, a więc celem tych programów jest zapewnienie ciągłości wykonywanych czynności i trudno jest zdefiniować dla nich mierzalne kryteria oceny; posługują się one tzw. miernikami logicznymi (tak/nie)
17.
Budżet parlamentu (Rady Narodowej) jest integralną czę- ścią budżetu państwa i jako taki podlega takim samym zasa- dom jak pozostałe części budżetowe
18. Za jego przygotowanie i monitorowanie odpowiada Kancelaria Rady. Z uwagi jednak na specyficzne zdania parlamentu i jego służb, ta część budże- tu nie posługuje się miernikami wykonania, charakteryzując priorytet dla swojego programu w następujący sposób: „de- mokratyczne państwo prawa jako integralna część społeczno- ści państw UE” i definiując tylko jeden cel swojego działania:
„zapewnienie wszystkich czynności niezbędnych dla płynne- go funkcjonowania Rady Narodowej Republiki Słowacji”
19.
Słowenia
Nowy sposób opracowania budżetu został wprowadzony w 2009 roku dla przygotowania budżetów na lata 2010 i 2011.
Za podstawę dla zaplanowania wydatków publicznych przyję- to założenia polityki rozwoju oraz odpowiadające jej programy i podprogramy rozwoju. Tym samym nastąpiło przeniesienie akcentów z planowania wydatków według indywidualnych pozycji budżetowych na dostosowanie wydatków do progra- mów pracy wynikających z programów rozwoju.
Scenariusz średnioterminowy pozwala na zasadniczy po- dział środków między poszczególne obszary, dzięki czemu podmioty odpowiedzialne za te obszary mogą zdefiniować priorytety swoich programów i podprogramów. Tak zdefi- niowanym priorytetom podporządkowane są wydatki ujęte w 2-letnim budżecie. Podmiot odpowiedzialny za konkretny program odpowiada za koordynację działań, coroczne rapor- towanie, ocenę i propozycje korekt. Całość kosztów admini- stracyjnych oraz działań wspomagających (wydatki rzeczowe i inwestycyjne) stanowi również element programowania i podlega ocenie wraz z oceną efektywności programu
20.
Nowa metoda planowania budżetowego odnosi się do całości finansów publicznych, a zatem obejmuje również jed-
17
Opracowanie dotyczące wizyty przedstawicieli Ministerstwa Fi- nansów na Słowacji..., op. cit., s. 8.
18
ECPRD Request 1226: Parliamentary budget in the framework of the result-based State budget.
19
Výdavky Štátneho Rozpoctu na Realizáciu Programov na rok 2010, http://www.finance.gov.sk/ Components/CategoryDocuments/s_Lo- adDocument.aspx?categoryId=7386&documentId=3869.
20
http://www.svrez.gov.si/en/activities/target_oriented_budget.
nostki organizacyjne i służby parlamentarne. Na razie jednak, myślenie zadaniowe ogranicza się do wyznaczenia celów stra- tegicznych (zarówno długo- jak i krótkoterminowych), pod- czas gdy mierniki pozwalające na ocenę stopnia wykonania zadań nie zostały jeszcze zdefiniowane.
Czechy
Zasady przygotowywania planu wydatków według modelu zorientowanego na realizację celów obowiązują od 1 stycznia 2009 roku
21. Budżet zadaniowy dotyczy wszystkich podmio- tów, także autonomicznych, takich jak: Kancelaria Prezyden- ta, Trybunał Konstytucyjny, Rzecznik Praw Obywatelskich, jak również obie izby parlamentu.
Wydatki według nowej struktury podzielone są na pakiety, a następnie na bardziej szczegółowy poziom grup wydatków.
Jeśli istnieje taka potrzeba, to podmiot formułujący projekt budżetu może wprowadzić jeszcze niższy poziom dodatko- wego uszczegółowienia wydatków. Każdemu poziomowi planowania wydatków musi odpowiadać jasno określony cel uzupełniony odpowiednimi miernikami wykonania i kryteria- mi oceny (poziomy osiągnięcia pewnych wskaźników bądź liczba jednostek). Każdemu celowi ujętemu w budżecie, a tym samym każdemu poziomowi planowania wydatków (obo- wiązkowe co najmniej dwa poziomy), musi być przypisany minimum jeden miernik i jedno kryterium oceny. W dokony- wanej co roku ocenie wykonania budżetu sposób osiągnięcia celu raportowany jest zarówno w sposób opisowy, jak i przy pomocy mierzalnych kryteriów.
W przypadku organizacji, których zakres i zróżnicowanie działań są stosunkowo niewielkie – jak ma to miejsce w więk- szości instytucji autonomicznych – podmiot zarządzający daną częścią budżetu może ograniczyć się do zdefiniowania jedynie pakietu wydatków (a więc jednego poziomu szczegó- łowości) oraz jednego odpowiadającego mu celu i miernika.
Uwzględnienie bardziej szczegółowej struktury (drugiego i dalszych poziomów podziału wydatków) uzależnione jest od potrzeby wyodrębnienia pewnych kompleksowych obszarów w całości działań danego podmiotu.
Litwa
Działania służące przejściu na system budżetowania zada- niowego podjęto w 2000 roku. Projekt budżetu przygotowy- wany według tego systemu musi być uzupełniony wraz z inny- mi załącznikami m.in. o prezentację planowanych wydatków na tle funkcji i programów dysponenta budżetu oraz o infor- mację na temat kryteriów ewaluacji ujętych w strategicznych planach działania (art. 18 ustawy o strukturze budżetu
22). Od 1 stycznia 2010 r. wprowadzone zostały nowe zasady rapor- towania, wymagające przygotowania przez dysponentów bu-
21
Vyhláška ze dne 20. listopadu 2008, kterou se stanoví rozsah a struktura podkladů pro vypracování střednědobého výhledu stát- ního rozpočtu, http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/vyhlasky_
44707. html.
22
Law on the Budget Structure, http://www3.lrs.lt/pls/inter3/do-
kpaieska.showdoc_l?p_id=356472.
dżetu corocznego pakietu raportów zgodnie z zasadami wy- pracowanymi przez Ministerstwo Finansów.
Przygotowanie budżetu Sejmu także wymaga zdefinio- wania celów, zadań i mierników ich wykonania, zgodnie ze Wspólnym Systemem Kodyfikacyjnym opracowanym przez rząd dla wszystkich agencji publicznych. Według informacji dostarczonej przez służby parlamentarne Litwy w 2006 roku
23, budżet litewskiego Sejmu składał się z 5 programów:
• Zapewnienie działania Sejmu i Kancelarii Sejmu;
• Inne usługi o charakterze ogólnym;
• Działalność Sejmu związana z członkostwem w UE;
• Wdrażanie programu na rzecz Ustawy o statusie sy- gnatariuszy aktu niepodległości Litwy;
• Program funduszy specjalnych na sfinansowanie od- płatnych usług.
Programom towarzyszą tabele definiujące zadania i kryteria ewaluacyjne, pozwalające na ocenę osiągniętego poziomu wy- konania przez kolejne cztery lata. Specyficzny charakter funk- cji parlamentu i jego administracji sprawia jednak, że zadania sformułowane są w sposób opisowy, a mierniki ich wykonania ograniczają się do określenia stopnia osiągnięcia założonych celów, bez możliwości faktycznego ich skwantyfikowania. Na przykład, dla programu 3 (Działalność Sejmu związana z człon- kostwem w UE) wyszczególnionych jest 6 zadań:
• Skuteczna realizacja planu pracy Komisji ds. Europej- skich;
• Skuteczne wykonanie zadań Europejskiego Centrum Informacji oraz podnoszenie wiedzy społeczeństwa i członków Sejmu;
• Zdolność sekretariatów komisji sejmowych do organi- zowania debat na tematy europejskie;
• Systematyczne przekazywanie informacji dostarcza- nej przez przedstawiciela Sejmu w UE w koordynacji z pracami Komisji ds. Europejskich oraz z debatami na tematy europejskie w wyspecjalizowanych komisjach sejmowych;
• Podnoszenie wydajności administracji w odniesieniu do spraw europejskich;
• Organizacja wypłat wynagrodzeń dla 13 członków Parlamentu Europejskiego wybranych na Litwie.
Każde z tych zadań oceniane jest w perspektywie kolej- nych czterech lat jedynie co do stopnia wykonania (od 70 do 100%).
Holandia
Początki prac nad budżetowaniem zadaniowym sięgają roku 1999, kiedy to powstał akt prawny określający zasady refor- my – VBTB (Van Beleidsbegroting tot Beleisverantwoording)
24. Zgodnie z nową strukturą budżetu poszczególne obszary po- lityki państwa przyporządkowane są celom strategicznym, a nakłady na ich realizację powiązane są z oczekiwanymi wy- nikami. Nieustannie trwają jednak prace nad udoskonaleniem systemu mierników, a w szczególności nad ich wiarygodnością
23
ECPRD request 657.
24
Opracowanie dotyczące wyjazdu studyjnego przedstawicieli Mi- nisterstwa Finansów do Królestwa Niderlandów, realizowanego jako szkolenie: Wzorce budżetów zadaniowych, rozwiązania zagraniczne na przykładzie Holandii, Warszawa 2008.
i aktualnością, ciągle problemem są ograniczone możliwości jednoznacznej oceny wpływu poszczególnych programów rządowych na stopień realizacji poszczególnych celów stra- tegicznych. W praktyce relacje pomiędzy wydatkami, celami i miernikami nie zawsze są przejrzyste, a jednocześnie istnieje tendencja do przeciążania struktury budżetu nadmierną licz- bą wskaźników.
Budżet parlamentu stanowi jeden z rozdziałów budżetu państwa, a zatem – podobnie jak w przypadku budżetów przy- gotowywanych przez ministrów resortowych – musi być pod- porządkowany zasadom ustawy o finansach publicznych
25. Podobnie też jak cały budżet, podlega kontroli niezależnego audytora wewnętrznego (jednostka audytu departamental- nego w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych oraz Holenderski Trybunał Audytu
26). Jednym z istotnych zadań Trybunału jest właśnie audyt efektywnościowy, który w nowym systemie bu- dżetowania zadaniowego pochłania większą część jego czasu niż tradycyjny audyt finansowy, wykonywany zazwyczaj przez resortowe komórki kontroli.
Nadal jednak trwają dyskusje na temat odpowiedniego wypracowania wskaźników wykonania, tak aby kształtować realistyczne oczekiwania dotyczące możliwości dostarczania in- formacji o rezultatach. Muszą one być nie tylko wiarygodne i ak- tualne, ale też możliwe do zastosowania przez urzędników
27.
Podsumowanie
Spośród osiemnastu krajów Unii Europejskiej, dla których udało się zgromadzić wystarczające informacje, dwanaście na dzień dzisiejszy posługuje się budżetem definiowanym w oparciu o pakiet celów do osiągnięcia i służących ich realiza- cji zadań, do których przypisane są wydatki. Większość stosuje jednak tę metodę jedynie w odniesieniu do części budżetu realizowanych przez podmioty rządowe, nie obejmując bu- dżetem zadaniowym parlamentu. Część z nich zaczęła wpro- wadzać jednak pewne elementy budżetowania zadaniowego, bardziej lub mniej bezpośrednio związane z właściwym pla- nem wydatków, także do obszaru finansowania działalności parlamentu i jego administracji. Kilka krajów, po paru latach doświadczeń z budżetem zadaniowym w administracji rządo- wej, przygotowuje się do objęcia w najbliższych latach rów- nież parlamentu tą metodą planowania i kontroli wydatków publicznych.
Najbardziej zaawansowanych jest pięć krajów: Słowacja, Słowenia, Czechy, Litwa i Holandia, w których budżetem za- daniowym objęto całość wydatków publicznych na szczeblu centralnym, a zatem również koszty funkcjonowania parla- mentu. Nawet tu jednak, sposób zdefiniowania celów i zasady oceny ich wykonania, ze względu na specyfikę tej instytucji, są bardzo uproszczone i ograniczają się do wskazania podstawo- wej funkcji parlamentu oraz oceny jego administracji jedynie jako struktury warunkującej sprawne działanie tej instytucji.
25
Government Accounts Act, http://www.rijksacademie.nl/files/
999%20pdf%20documenten/Government%20Accounts%20ACT%20 2001.pdf.
26
ECPRD Request 1226: Parliamentary budget in the framework of the result-based State budget.
27
