11
T H E M A
JULI 2013
Grondbeleid: dienend of bepalend?
Willem K. Korthals Altes Grondbeleid is voor gemeenten geen doel op zich. Het wordt beschouwd als een middel om andere doelstellingen te bereiken. Volkshuisvesting of wonen is, naast bijvoorbeeld economische ontwikkeling, een belangrijk beleidsterrein waar het grondbeleid een bijdrage aan probeert te geven. Nu is het beleid op het gebied van het wonen de afgelopen decennia sterk veranderd en is nog steeds in verandering. Het grondbeleid verandert mee.
De relatie tussen ‘dienend’ grondbeleid en de ‘opdrachtgevende’ beleidsvelden is niet alleen een van ‘u vraagt, wij draaien’, maar ook ‘wat u vraagt, kunnen wij niet draaien, maar als u uw vraag iets bijstelt dan wel’, of zelfs ‘dit kunnen wij draaien, wilt u het hebben?’ Dit brede palet is niet alleen van de afgelopen jaren. Financiële overwegingen in het grondbeleid hebben destijds de vormgeving van de grachtengordel in Amsterdam voor een belangrijk deel bepaald (Abrahamse, 2010). In de jaren tachtig van de twintigste eeuw werd in Rotterdam het grondbeleid meer sturend ten opzichte van het economisch beleid. Want de gemeente wilde het grondbedrijf, die de percelen daadwerkelijk verkocht aan ondernemers, een grotere (en meer extern gerichte) rol geven bij de planning van bedrijventerreinen, dan een economische dienst die op afstand van de markt opereert
(Wigmans, 1998). Enerzijds, kan worden gesteld dat bij een dergelijke ontwikkeling grondbeleid nog steeds in dienst van een ander beleidsveld staat, waardoor het geen doel op zich wordt, anderzijds bepaalt het grondbeleid zo wat goed beleid is: meer verkoop van grond aan bedrijven betekent een beter ruimtelijk-economisch beleid. Werkgelegenheid ontstaat niet door lege terreinen te ontwikkelen, maar door
terreinen te ontwikkelen waar bedrijven zich vestigen. Deze verschuiving kan betekenen dat het commerciële belang van de gemeente (het financieel resultaat uit de verkoop van grond) het publieke belang van de gemeente (het economisch beleid) bepaalt. Critici noemen dit het probleem van de dubbele pet, welke is gebaseerd op de ‘combinatie van verordenende bevoegdheid en commercieele exploitatie in één lichaam’ (Pet, 1940, 37), ofwel over de samenhang tussen ruimtelijk beleid en grondexploitatie. De komende bijdrage zal gericht zijn op de vraag of de ontwikkeling van de relatie tussen grondbeleid en woonbeleid dusdanig is, dat de problematiek van de dubbele pet van de gemeente is vergroot.
Enkele en dubbele petten
Grondbeleid kenmerkt zich door de interactie tussen overheid en markt, waarbij de overheid niet alleen beschikt over specifieke juridische bevoegdheden, zoals een voorkeursrecht of onteigening, maar ook
gebruik kan maken van privaatrechtelijk middelen, zoals minnelijke aankoop van vastgoed met publieke middelen. Het bestaan van een dwingend instrumentarium versterkt de positie van de gemeente bij het gebruiken van privaatrechtelijke middelen. Een poging tot minnelijke aankoop van grond door de gemeente komt voor de tegenpartij in een ander licht te staan als deze verwacht dat gemeente zal onteigenen wanneer geen overeenstemming wordt bereikt. Dit is echter geen voorbeeld van een dubbele-petten-problematiek. De Onteigeningswet gaat ervan uit dat de gemeente voor onteigening eerst probeert de grond minnelijk te verwerven. Er is dus sprake van één pet: een gemeentelijk belang (grondverwerving ten behoeve van bijvoorbeeld de volkshuisvesting), waarvoor verschillende grondverwervingsinstrumenten worden ingezet. Vanwege deze situatie zijn er
extra waarborgen verbonden aan het gebruik van privaatrechtelijke instrumenten in het grondbeleid. Soms zijn die waarborgen verankerd in beginselen van behoorlijk bestuur die rechters toepassen bij het beoordelen van gemeentelijk handelen, soms zijn deze vertaald in wettelijke regels, over bijvoorbeeld exploitatieovereenkomsten tussen gemeente en grondeigenaren over het verhaal van kosten voor publieke voorzieningen (zie ook bijdrage de Zeeuw in dit Bulletin). De gemeente heeft dan één pet op. De problematiek van de dubbele pet betreft in
hoofdzaak niet de afstemming van handelingen binnen het grondbeleid, maar die tussen het grondbeleid en de beleidsvelden waarvoor het de regie voert, waaronder volkshuisvestingsbeleid en (vooral) het ruimtelijk beleid. Of zoals Jan Pet (in zijn proefschrift) al aangaf: “De zaak ligt namelijk zo, dat de gemeente het — als publiekrechtelijke organisatie — in de hand heeft, de intensiteit van de bebouwing zoo hoog op te voeren, dat de gronden, waarover zij als privaatrechtelijke eigenaresse beschikt, een hooge grondrente afwerpen, en derhalve een hooge waarde verkrijgen.”(Pet, 1940, 37)
Jan Pet verwijst naar de woningdichtheid in Bos en Lommer te Amsterdam, die werd bepaald doordat de gemeente de grondexploitatie sluitend wilde
12
VHV - bulletin
T H E M A
maken. De problematiek van de dubbele pet doet zich dus daar voor waar het grondbeleid ophoudt puur dienend te zijn aan andere beleidsvelden, maar waarin overwegingen vanuit het grondbeleid hun vertaling vinden in overwegingen bij de formulering van dit beleid. De vraag die ik in deze bijdrage stel: wanneer is er in zo een geval sprake van twee petten, of is er, evenals met de relatie tussen onteigening en minnelijke verwerving, soms sprake van één pet, omdat het een niet zonder het ander kan. Goed beleid houdt immers rekening met de uitvoerbaarheid. Het aanpassen van beleid om het uitvoerbaar te maken, betekent dus niet automatisch dat de gemeente een dubbele pet hanteert.
Samenhang en afweging
Wat doet grondbeleid voor woningbouw? Grondbeleid zorgt voor de productie van bouwrijpe kavels. Hiervoor is het natuurlijk nodig dat de beschikkingsmacht over de grond wordt verkregen, dan wel dat er coördinatie plaatsvindt van de partijen die deze beschikkingsmacht hebben. Daar waar er sprake is van herontwikkeling kan dit ook betrekking hebben op de wijze waarop bestaand vastgoed wordt ingebracht in deze samenhang. Er worden afspraken gemaakt met eindgebruikers, woningcorporaties en marktpartijen over zaken als de afname van deze kavels, over het bebouwen ervan en over het beheer van het gebied na de bouw. De woonomgeving wordt ingericht. Grondbeleid zorgt dat de ontwikkeling van woningen en ander vastgoed en de ontwikkeling van de woonomgeving in samenhang plaatsvindt. Deze samenhang geldt op alle mogelijke manieren, zowel binnen de locatie, als ook met ontwikkelingen buiten de locatie. Grondbeleid zorgt er ook voor dat de financiële stromen in een locatie dusdanig verlopen dat een samenhangende ontwikkeling van de locatie mogelijk is.
In de naoorlogse periode van de verzorgingsstaat was een groot deel van de woningbouw zwaar gesubsidieerd. Het grondbeleid was er op ingericht om gronden beschikbaar te stellen voor maximaal de kostprijs. Op veel locaties was deze kostprijs hoger dan volgens de sociale woningbouwsubsidieregels geaccepteerd kon worden en waren er locatiesubsidies beschikbaar om woningbouwlocaties mogelijk
te maken. Het grootste aandeel van sociale
woningbouwproductie werd begin jaren tachtig bereikt (tijdens de vorige grote crisis op de woningmarkt). Toen was het verschil in opbrengsten tussen sociale woningbouw en vrije sectorbouw minimaal. Rekening houdend met het verschil in grootte en gebruik van openbare voorzieningen (parkeren), kan de toegevoegde waarde van een sociale woning in deze tijd hoger zijn dan verwacht kan worden op grond van een analyse van gronduitgifteprijzen alleen (De Graaf et al., 1997). Conform het voorbeeld van Bos en Lommer van Jan Pet (1940) betekent dit dat het
programma kan worden aangepast aan eisen van uitvoerbaarheid. Er vindt een politieke afweging plaats tussen programmatische kwaliteit en financiën. De benadeelden van een keuze waarin kwaliteit het heeft moeten afleggen tegen haalbaarheid zijn de toekomstige bewoners van het gebied. Volkshuisvestingsbeleid impliceert dat een dergelijke politieke keuze moet worden gemaakt: altijd zal er een keuze moeten worden gemaakt tussen kwaliteit en kosten. Het is problematisch als deze keuze niet expliciet wordt gemaakt – als de verhoging van woningdichtheid om een plan sluitend te krijgen geen grondslag vind in een politiek mandaat –, de afweging partieel is – de kosten binnen de grondexploitatie worden anders afgewogen dan de kosten erbuiten – of wanneer deze keuze over normatieve grenzen heen gaat – de kwaliteit van de geboden woningen zakt onder een bepaald niveau.
Regie
Sinds deze periode heeft de volkshuisvesting (gedomineerd door subsidies) plaats gemaakt voor woonbeleid (ondersteund door de
hypotheekrenteaftrek). In het grondbeleid is een discussie gevoerd over de nieuwe rol, waarbij
aangegeven werd dat de gemeente niet meer alles zelf hoefde te doen, maar nog wel ‘de regie’ zou moeten behouden. Regie was in de praktijk een vaag begrip waar verschillende betekenissen aan werden gehecht (tot en met alles zelf doen), maar het gaat er in ieder geval om dat de gemeente grip heeft op de volgende aspecten:
De kwaliteit van de stedelijke ontwikkeling, mede in •
relatie tot bijvoorbeeld de volkshuisvesting Het te realiseren programma ook in relatie tot de •
markt
De financiële haalbaarheid van de locatie •
De voortgang en fasering (Korthals Altes et al., •
2004).
Dit zijn alle vier punten die zich lenen voor
compromissen ten opzichte van elkaar en op alle vier de aspecten heeft de gemeente een belang. Het is eigen aan het grondbeleid (en wellicht elk beleid), dat zodra je dit hebt vastgesteld, je een belang hebt bij de uitvoering en dat zodra hier middelen mee zijn gemoeid, hier een financieel belang bij ontstaat. Met het doen van investeringen bindt een gemeente zich (Faludi, 1982). De gemeente legt zich daarmee vast. Hierdoor zijn in het grondbeleid bepaalde middelen ingezet die niet elders kunnen worden gebruikt. Dit betekent dat er een (volkshuisvestings)belang kan zijn om vast te houden aan een eenmaal ingeslagen koers, omdat er kosten gemoeid zijn met het wijzigen ervan. De meeste kritiek op de dubbele pet van
gemeenten in het grondbeleid komt niet voort uit het volkshuisvestingsbeleid, maar vanuit het ruimtelijk beleid. Het gaat er dan bijvoorbeeld om
13
T H E M A
JULI 2013
dat de plekken waar de gemeente eigendom heeft verworven een bouwbestemming krijgen en andere gronden niet. Nu hoeft er in dit voorbeeld geen sprake te zijn van een dubbele pet: de gemeente gaat natuurlijk geen gronden verwerven op locaties waar geen ontwikkeling te verwachten is. Ook bij anticiperende grondverwerving bindt de gemeente zich al een bepaalde locatie voordat de (volledige) ruimtelijke afweging is gemaakt. Ook in relatie tot samenwerking met marktpartijen geldt dat de gemeente veelal een inspanningsverplichting aangaat om het bestemmingsplan, rekening houdend met belangen van derden, vast te stellen conform de afspraak. Verandering van een bestemmingsplan is vaak het sluitstuk van de locatieontwikkeling - niet de start. Deze ontwikkeling zorgt ervoor dat meer belanghebbenden de gemeente kunnen confronteren met het hebben van een dubbele pet. De huidige context waarin, op grond van de huidige inzichten, veel anticiperende grondverwervingen van voor de crisis, anticipeerden op ontwikkelingen die, zoals we nu weten, niet of veel later zullen plaatsvinden, kan er bij gemeenten voor zorgen dat de noodzaak om iets te doen met deze gronden het ruimtelijk beleid gaat beïnvloeden. Het argument ‘eigen grond eerst’ is echter niet geoorloofd als onderbouwing van een bestemmingsplan. Maar in de gemeentelijke praktijk is het niet ondenkbaar dat argumenten worden gevonden die op het zelfde neerkomen.
Conclusie
Cruciaal bij het bepalen of er sprake is van een dubbele pet, is de definitie van waar het beleid, in dit geval het ruimtelijk beleid, om gaat. Staat in het bestemmingsplan de programmatische functie voorop (draait het in het plan bijvoorbeeld om het ontwikkelen van een nieuwe woningbouwlocatie waardoor uitvoerbaarheidsvraagstukken rond deze ontwikkeling een grotere rol mogen hebben) of betreft het veeleer een regeling van het ruimtegebruik (bijvoorbeeld een binnenstadsplan)? Het probleem van de dubbele pet ontstaat vooral daar waar het grondbeleid los komt te staan van de hoofddoelstelling van het bestemmingsplan zoals dat is ingebed
in structuurvisies op het ruimtelijk beleid. Dit kan te maken hebben met ontwikkelingen in het grondbeleid, bijvoorbeeld, wanneer grondexploitaties worden gevoerd om de grondexploitatie, wanneer anticiperende grondverwerving niet is gekoppeld aan ruimtelijke doelstellingen. Dit kan ook te maken hebben met een visie op het ruimtelijk beleid en de rol van het bestemmingsplan daarin. Het bestemmingsplan zelf heeft al een ‘januskop’ (Mastop, 1991, 43) met zowel een sturingsfunctie als een waarborgfunctie, waarmee je kan zeggen dat het bestemmingsplan de dubbele pet al in zich heeft. Het maakt uit of in een analyse van het bestemmingsplan de sturingsfunctie (het willen bereiken van een bepaalde ruimtelijke ontwikkeling)
of de waarborgfunctie (het waarborgen van rechten) centraal staat. Daar waar deze twee functies binnen een bestemmingsplan elkaar bijten, komt dat pas echt tot uitdrukking wanneer de sturingsfunctie van het bestemmingsplan door grondbeleid meer wordt dan een papieren tijger. De versterkte afhankelijkheid van de markt bij het realiseren van ruimtelijke opgaven, de daarbij behorende externe oriëntatie van het grondbeleid (hoe kan ik het beleid zo vertalen dat de markt het oppikt?) en de weerslag die dit heeft op de formulering van het beleid kan deze problematiek van de dubbele pet pregnanter naar voren brengen, zeker wanneer mensen hoge eisen stellen aan de overheid wat betreft het waarborgen van hun rechten.
Prof. dr. W.K. (Willem) Korthals Altes is hoogleraar Grondbeleid bij de TU Delft w.k.korthalsaltes@tudelft.nl Literatuurlijst
Abrahamse, J.E. (2010) De grote uitleg van Amsterdam:
-stadsontwikkeling in de zeventiende eeuw, Toth, Bussum. De Graaf, B., T. Raaphorst and N. Harkes (1997) De
-toegevoegde waarde; dat voegt iets toe. In N. Harkes (ed.), Trends in de berekening van grondkosten, Delft University Press, Delft, 17-34.
Faludi, A. (1982) Drie planningbenaderingen, Platform 1(1),
-13-60.
Korthals Altes, W.K., S. Nieuwenhuizen, M. Stevens and N.
-Harkes (2004) Organisatie van prestatie: regie in de stedelijke ontwikkeling, VNG Uitgeverij, Den Haag.
Mastop, J.M. (1991) Ruimtelijk beleid en bestuur:
-onderwerpen voor onderzoek, PRO Voorstudie 27, Delft: DUP. Pet, J.C.L.B. (1940) Prijs en waarde van stedelijke bouwgrond
-(dissertatie TH Delft), Nijgh & Van Ditmar, Rotterdam. Wigmans, G. (1998) De facilitaire stad: Rotterdams
-grondbeleid en postmodernisering, Delft University Press, Delft.
