Transport zbiorowy w polityce transportowej Polski

Seria: T R A N SPO R T z. 47 N r kol. 1586

A nna M Ę Ż Y K

1

TRANSPORT ZBIOROWY W POLITYCE TRANSPORTOWEJ POLSKI

S treszczen ie. Zrów now ażony rozw ój został przyjęty jak o nadrzędny cel św iatow ej polityki transportow ej. Potrzeby przew ozow e społeczeństw a pow inny być zaspokojone przy jednoczesnej m inim alizacji uciążliw ości transportu dla środow iska. W transporcie pasażerskim oznacza to konieczność stw orzenia spraw nego system u transportu publicznego dla różnych zasięgów odległości. W referacie zostały przedstaw ione przedsięw zięcia w tym zakresie, ujęte w dokum entach program ow ych polskiej polityki transportow ej. Szczególnie uw ypuklone zostały zagadnienia zw iązane z regionalizacją pasażerskich przew ozów kolejow ych.

PUBLIC TRANSPORTATION IN POLISH TRANSPORT POLICY

S u m m a ry . The sustainable developm ent has been accepted w orld-w ide as a superior objective o f the transport policy. The transportation needs o f the society have to be satisfied w ith sim ultaneous m inim izing o f the environm ent pollution. F or the passenger transportation it m eans a necessity for developing an effective system o f public transport services for various ranges o f travel. T he p aper presents the enterprises to rich th at aim proposed by the polish transport policy. The problem s related to the régionalisation o f the railw ay passenger transport services w ere show n m ore in detail.

1. W PR O W A D Z E N IE

T ransport, ze w zględu na swój usługow y charakter, tow arzyszy w iększości działań, podejm ow anych przez społeczeństw o. W raz z rozw ojem gospodarczym i w zrostem ogólnej aktyw ności ludzi ro s n ą też zadania i w ym agania, staw iane w obec transportu. Zadaniem polityki transportow ej je s t zatem rozpoznaw anie w yzw ań w spółczesności i zadań dla system u transportow ego oraz form ułow anie takich program ów rozw oju transportu, które um ożliw ią osiąganie jeg o pożądanej spraw ności i jakości.

Jednym z najbardziej palących problem ów społecznych i gospodarczych pod koniec X X w. stało się zanieczyszczenie środow iska, osiągające ju ż stopień zagrażający zdrow iu i życiu człow ieka. Problem ten rozw inął się jak o konsekw encja w zrostu gospodarczego, opartego na obsłudze potrzeb przew ozow ych przez transport sam ochodow y. Transport je st jed n y m z głów nych i stale w zrastających źródeł uciążliw ości: zanieczyszczenie pow ietrza, gleby i w ody, hałas, w ypadki, zatłoczenie dróg to zjaw iska w ystępujące stale w w iększości m iast i na coraz w iększej długości dróg. P ogarszająca się jak o ść środow iska je s t szczególnie

' Instytut Systemów Transportowych, Wydział Transportu Politechniki Radomskiej, 26-600 Radom, ul.

M alczewskiego 20 A, (0-48) 361-77-55.

dotkliw a dla znacznej części ludności, zam ieszkującej tereny zurbanizow ane. O bserw ow ana ostatnio tendencja rozw oju m iast w postaci „rozlew ającej się plam y” spraw ia, że coraz w iększe obszary i coraz w ięcej ludzi narażonych je s t na szkodliw e efekty funkcjonow ania transportu.

R edukcja tych uciążliw ości je s t trudna do osiągnięcia, ze w zględu na rolę sp ełn ian ą przez transport sam ochodow y. Sam ochód je s t obecnie najbardziej dostępnym i elastycznym środkiem transportu, a w przew ozach pasażerskich pełni ponadto bardziej zło ż o n ą funkcję, w y k raczającą daleko poza znaczenie czysto transportow e [1], Polityka transportow a staje w ięc przed pilnym zadaniem w skazania takich kierunków rozw oju transportu, które b ędą w spierać m obilność społeczeństw a, ale także o g ran iczą niekorzystne skutki rozw oju m otoryzacji. Tym pow szechnie zaakceptow anym kierunkiem rozw oju transportu jest rozwój zrów now ażony.

W edług w ypracow anej w ram ach O ECD definicji transport zrów now ażony ze środow iskiem to taki transport, który nie zagraża ludzkiem u zdrow iu lub ekosystem om i spełnia potrzeby przem ieszczania osób i tow arów zgodnie z zasadam i: w ykorzystyw ania odnaw ialnych zasobów poniżej ich m ożliw ości regeneracji oraz w ykorzystyw ania n ieodnaw ialnych zasobów poniżej m ożliw ości rozw oju ich odnaw ialnych substytutów [2J.

W szczególności zrów now ażony transport pow inien:

zapew nić dostępność celów transportow ych w sposób bezpieczny, nie zagrażając zdrow iu ludzi i środow isku w sposób rów ny dla obecnej i przyszłych generacji;

funkcjonow ać efektyw nie, obsługując gospodarkę i rozw ój regionu;

oferow ać m ożliw ość w yboru środka transportow ego;

ograniczać em isję i odpady w ram ach m ożliw ości zaabsorbow ania ich przez środow isko przy m inim alizacji zajęcia terenu i em isji hałasu;

zużyw ać odnaw ialne zasoby w ilościach m ożliw ych do ich odtw orzenia przez odnaw ialne substytuty.

A nalizy przeprow adzane w niektórych krajach w skazują, że w przypadku podjęcia radykalnych działań m ożna oczekiw ać zbliżenia się do stanu zrów m ow ażenia w dziedzinie transportu nie w cześniej niż za co najm niej 25-35 lat [3]. Z asady zrów now ażonego rozw oju zostały przyjęte form alnie rów nież przez Polskę. Polska zaakceptow ała szereg rezolucji i decyzji, opracow anych w ram ach organizacji i konferencji św iatow ych. P roponow ane w tych dokum entach kierunki działań znalazły sw oje odzw ierciedlenie także w zapisach d okum entów polskiej polityki transportow ej.

2. D O K U M E N TY PROGRAM OW I-: PO LSK IEJ PO LITY K I T R A N S P O R T O W E J

Potrzeba sform ułow ania założeń i program u polityki państw a w obszarze transportu była w ielokrotnie podnoszona przez środow iska specjalistów od razu po w szczęciu procesu transform acji system ow ej. B yło oczyw iste, że system transportow y Polski w ów czesnym kształcie i m echanizm ach funkcjonow ania nie odpow iada now ym uw arunkow aniom i potrzebom , nakierow anym głów nie na rozw ój w spółpracy gospodarczej z U n ią Europejską.

W zakresie transportu pasażerskiego w ytyczne Unii E uropejskiej nie s ą tak w iążące jak w przypadku transportu tow arow ego. W iększość zapisów w dokum entach program ow ych polskiej polityki transportow ej je st zatem odzw ierciedleniem deklaracji i zam ierzeń aktualnych ekip rządzących.

Pierw szy taki zw arty dokum ent program ow y, pod n a z w ą „P olityka transportow a - program działania w kierunku przekształcenia transportu w system dostosow any do w ym ogów gospodarki rynkow ej i now ych w arunków w spółpracy gospodarczej w E uropie” ,

został opracow any w roku 1993 w w yniku prac prow adzonych w ram ach M inisterstw a T ransportu i G ospodarki M orskiej, a następnie, po zaakceptow aniu przez K om itet E konom iczny Rady M inistrów , przedłożony do dyskusji sejm ow ej [4], O publikow ana w ersja tego dokum entu ukazała się 25 października 1994 roku. Do uchw alenia program u polityki transportow ej w Sejm ie jed n ak nie doszło.

Podczas dyskusji nad tym dokum entem w niesiono szereg zastrzeżeń, także w odniesieniu do je g o szczegółow ości, realności w ykonania zam ierzeń i rozm iaru (ponad 230 stron). M im o to w iele z przyjętych założeń program ow ych znajdow ało sw oje odbicie w praktyce realizacyjnej kolejnych rządów , co w ynikało głów nie z faktu, iż w spólnym celem kolejnych rządów było dążenie do uzyskania członkostw a Polski w U nii E uropejskiej, w ym uszając odpow iednie dostosow ania w transporcie.

W opracow aniu tym jak o podstaw ow e cele program u w odniesieniu do transportu zbiorow ego w ym ieniano zapew nienie ekonom icznej dostępności usług zbiorow ego transportu osób, przy jednoczesnej kom ercjalizacji usług i zw iększeniu jeg o atrakcyjności w stosunku do m otoryzacji indyw idualnej.

P odkreślono, że głów ny finansow y w ysiłek państw a zostanie skierow any na usunięcie niew ydolnych punktów w system ie transportow ym i stw orzenie układu w ysoko w ydajnych arterii kom unikacyjnych, w tym płatnych autostrad i linii kolejow ych o podw yższonych p aram etrach technicznych. Przyjęto także, że podstaw ow e znaczenie w integracji Polski z U n ią E uropejską będzie m iał transport drogow y; jed n ak ze w zględu na zagrożenia, jak ie niesie jeg o niekontrolow any rozw ój, państw o będzie zabiegać o to, by rola kolei nie uległa obniżeniu.

K olejny dokum ent program ow y, ju ż znacznie m niej obszerny i uw zględniający zm ienione w m iędzyczasie realia, ukazał się ja k o projekt „Z ałożeń polityki transportow ej państw a na lata 2000 - 2015 dla zrów now ażonego rozw oju” ; w sierpniu 2000 r. „Z ałożenia polityki tra n sp o rto w e j...” poddano konsultacjom w środow iskach zaw odow ych i społecznych. Projekt „Polityki transportow ej państw a...” został przyjęty przez Radę M inistrów w październiku 2001.

„P olityka transportow a państw a...” przedstaw ia diagnozę i założenia do kształtow ania całego system u transportow ego i poszczególnych gałęzi transportu. Już w tytule zaw arte zostało określenie głów nego celu prezentow anego program u, którym je s t osiągnięcie stanu zrów now ażenia system u transportow ego, w pięciu aspektach: pod w zględem technicznym , przestrzennym , gospodarczym , społecznym i środow iskow ym . C zynnik ekologiczny je s t tu rozum iany zgodnie z przyjętym i definicjam i ekorozw oju, jak o kierunek, którego isto tą je s t dążenie do zachow ania w alorów nieodnaw ialnych przyrody.

C elem przygotow ania ‘‘Polityki tran sp o rto w ej...” było uzgodnienie po stosow nych analizach oraz dyskusji politycznej i profesjonalnej podstaw polityki państw a w sektorze transportu. U zgodnienie to w założeniu tw órców „P olityki...” stanow ić m iało podstaw ę do działań adm inistracji rządow ej i sam orządow ej w realizacji zadań publicznych z zakresu transportu i dziedzin pokrew nych.

D okum ent koncentruje się na zagadnieniach uznanych przez jeg o tw órców za priorytetow e oraz n a instrum entach w drożenia polityki, w tym przede w szystkim - na finansow aniu i zasadach zarządzania. Przedstaw ia także m ożliw ości z zakresu pozyskania kapitału z sektora pryw atnego oraz M iędzynarodow ych Instytucji Finansow ych. Jako p odstaw ę plan ó w infrastrukturalnych przyjęto dotychczasow e plany sieci drogow ej, kolejow ej, portów m orskich, rzecznych i lotniczych. Tylko w niektórych dziedzinach zaw arte zostały założenia finansow ania. N ie s ą to jed n ak inform acje w iążące, szczególnie że w okresie przygotow ania dokum entu nastąpiły istotne zakłócenia funkcjonow ania finansów publicznych.

D ata przyjęcia opracow ania, październik 2001 r., w skazuje na to, że został on niejako przejęty przez rząd obejm ujący w ładzę w tam tym okresie.

Poza w ym ienionym dokum entem w ram ach prac resortu transportu pow stały jeszcze inne. dość liczne dokum enty z zakresu polityki transportow ej. T rudno je uznać za jednolity program , s ą bow iem albo dość ogólne, nie objęte harm onogram em realizacyjnym , albo o d n o szą się tylko do w ybranych zagadnień.

T ak w ięc program y polityki transportow ej zaw arte s ą w różnych dokum entach, obejm ujących różny zasięg czasow y i różne priorytety rozw ojow e transportu. W edług daty p ow stania s ą to następujące pozycje:

N arodow a strategia rozw oju transportu na lata 2000 - 2006, o pracow ana w styczniu

2000

r„

Polityka transportow a państw a na lata 2001-2015 dla zrów now ażonego rozw oju kraju, p rzyjęta w październiku

2001

r.,

"Infrastruktura - klucz do rozw oju", program stanow iący in teg raln ą część „Strategii gospodarczej rządu SLD -U P-PSL P rzedsiębiorczość - Rozw ój - Praca, przyjętej przez Radę M inistrów w dniu 29 stycznia 2002 r.,

S ektorow y program operacyjny - T ransport - G ospodarka M orska - na lata 2004 - 2006, będący c z ę śc ią „N arodow ego planu rozw oju” , opracow any w e w rześniu 2002,

S trategia ro zw o ju sektora transportu w latach 2004 - 2006 dla w ykorzystania środków z F unduszu Spójności U E; opracow ana w e w rześniu 2002 r.

Jeszcze w grudniu 2002r. dokum enty te były prezentow ane ja k o oficjalne program y polityki transportow ej na stronach internetow ych M inisterstw a Infrastruktury. W chwili pow staw ania niniejszego artykułu (maj 2003) żaden z nich nie je s t dostępny t ą drogą.

N iew ątpliw ie dokum entem najbardziej aktualnym , w yrażającym priorytety aktualnego rządu i je g o polityki w zakresie transportu, je st „S ektorow y program operacyjny - T ransport - G ospodarka M orska - n a lata 2004 — 2006” , pow stały w e w rześniu 2002. Priorytety polityki w yrażone w tym program ie, ja k i w innych dokum entach średnio- i krótkoterm inow ych są jed n o zn a czn ie podporządkow ane akcesji Polski do U E i nakierow ane na rozw ój infrastruktury transportu. Jednocześnie trudno je s t zidentyfikow ać zam ierzenia dotyczące realizacji celów w innych obszarach transportu.

O pracow anie „P olityka transportow a państw a na lata 2001 - 2015 dla zrów now ażonego rozw oju kraju ” je s t w tej sytuacji jed y n y m dokum entem program ow ym polityki transportow ej Polski, obejm ującym perspektyw ę kilkunastu lat, k o n iecz n ą do w d rożenia zasad zrów now ażonego rozw oju.

3. D ZIA Ł A N IA N A R ZE C Z Z R Ó W N O W A Ż O N E G O R O Z W O JU T R A N SPO R T U W P R O G R A M IE PO LITY K I T R A N SPO R T O W E J

Z diagnozy stanu transportu w Polsce, zaw artej w „P olityce transportow ej...” w ynika, że je s t on daleki od stanu zrów now ażenia w e w szystkich pięciu w cześniej w ym ienionych aspektach, przy czym najbardziej pod w zględem ekologicznym [5], Jako najbardziej n iepokojące przykłady zaburzenia rów now agi w relacji transport-środow isko w odniesieniu do transportu pasażerskiego autorzy dokum entu w y m ien iają m .in.:

niekorzystne zm iany w podziale pracy przew ozow ej n a poszczególne rodzaje transportu (znaczny w zrost natężenia ruchu drogow ego i spadek udziału transportu kolejow ego);

liczby ofiar w ypadków drogow ych w Polsce, znacznie przew yższające w skaźniki innych k rajów europejskich o podobnym poziom ie m otoryzacji;

system atyczny spadek udziału transportu zbiorow ego w przew ozach pasażerskich, na rzecz w zrostu udziału m otoryzacji indyw idualnej;

- niedostateczna jak o ść transportu zbiorow ego, pow odująca brak w yraźnych korzyści dla je g o użytkow ników (nienow oczesny tabor, brak priorytetów w ruchu dla transportu zbiorow ego, niespójne rozkłady jazd y i system y taryf);

ogrom ne zaniedbania w jakości infrastruktury kolejow ej, pow odujące zaburzenia w funkcjonow aniu tej gałęzi transportu;

brak rozpow szechnienia alternatyw nych form transportu, takich ja k ruch row erow y i pieszy,

zagrożenie hałasem , pochodzącym z transportu drogow ego, kolejow ego i lotniczego i stałe zm niejszanie istniejących stre f ciszy;

popraw a jakości pow ietrza, osiągnięta dzięki restrukturyzacji przem ysłu, oszczędności energii i w drażaniu now oczesnych rozw iązań technicznych, je s t zagrożona przez w zrost ruchu sam ochodow ego i zatłoczenia.

Z godnie z założeniam i om aw ianego dokum entu realizacja celu strategii długookresow ej - osiągnięcie stanu zrów now ażenia transportu m a nastąpić głów nie poprzez ew olucję istniejącego systemu. N ow e rozw iązania pow inny się opierać na m ożliw ie m aksym alnym w ykorzystaniu istniejącego m ajątku i koncentrow ać się w sferze organizacji i zarządzania. „Polityka transportow a...” słusznie podnosi konieczność podjęcia działań w określonej kolejności; najpierw konieczne s ą działania na terenach w rażliw ych ze w zględu na zanieczyszczenie lub szczególne w artości, następnie n a terenach silnie zurbanizow anych oraz w koiytarzach transportow ych i obszarach kluczow ych w system ie transportow ym kraju.

Proponow ana przez „Politykę transportow ą ...” strategia ochrony środow iska przed u ciążliw ością transportu je s t zgodna z założeniam i polityki ekologicznej Polski, przedłożonej w form ie dokum entu do dyskusji sejm ow ej w lipcu

2000

r.

D ążenie do zrów now ażenia system u transportow ego określono w program ie polityki transportow ej jak o politykę oddziaływ ania na zachow ania użytkow ników system u, zgłaszających zapotrzebow anie na transport, w w yniku której dochodzi do w łaściw ego ukształtow ania się m obilności i podziału przew ozów m iędzy gałęzie transportu (zasada zarządzania popytem ). Będzie to m ożliw e tylko w tedy, gdy transport potraktow any zostanie jak o jeden system , dający różne m ożliw ości realizacji potrzeb użytkow ników . U żytkow nicy - poszczególni podróżni ze sw oim i pojazdam i, przedsiębiorstw a i inne organizacje oraz w łaściciele nieruchom ości - k ształtu ją sw oje zachow ania transportow e w zależności od w łasnych potrzeb i zapatryw ań, ale także b io rą pod uw agę m ożliw ości oferow ane przez system. Te założenia teoretyczne s ą w pełni zgodne ze w spółczesną m y ślą w dziedzinie ekonom iki transportu, zgodnie z k tó rą zarządzanie popytem pow inno się opierać na dem okratycznej sw obodzie w yboru użytkow ników system u. Podejście takie zakłada istnienie alternatyw przew ozow ych, oferujących klientom rów now artościow e usługi.

Z arządzanie popytem m oże być realizow ane poprzez następujące działania:

- racjonalizację zapotrzebow ania na usługi transportow e (działania obejm ujące w szystkie sektory gospodarki, szczególnie dotyczy to zagospodarow ania przestrzennego);

przesunięcie pracy przew ozow ej w kierunku mniej zanieczyszczających rodzajów transportu;

- stosow anie przyjaznych środow isku technologii i technik, w tym urządzeń bezpośredniej ochrony otoczenia.

W spom niany dokum ent „II Polityka ekologiczna państw a” zaw iera analogiczne zalecenia, zm ierzające do zm niejszenia uciążliw ości transportu. Jako priorytetow e w ym ieniono następujące działania:

racjonalizację przew ozów ;

prom ocję m niej uciążliw ych rozw iązań transportow ych (transport zbiorow y, pieszy i row erow y, kolejow y);

w prow adzenie proekologicznych system ów taryf;

w prow adzenie korzystniejszych środow iskow o w ym agań dla pojazdów i infrastruktury;

budow ę obw odnic m iast.

Jak w idać, istnieje zgodność w środow iskach fachow ców co do konieczności zarząd zan ia popytem , aby m ożliw e było przesunięcie przew ozów na bardziej ekologiczne gałęzie i form y transportu. Jako oczyw iste dopełnienie polityki rów now ażenia transportu proponuje się system atyczną kontrolę jej skuteczności, głów nie poprzez m onitorow anie w pływ u transportu na otoczenie. P ro p o n o w an ą m eto d ą m onitoringu skutków ekologicznych transportu je s t nieprzekraczanie tzw. „ładunków krytycznych zanieczyszczeń” . K onieczna w tym celu je s t odpow iednia polityka fiskalna i cenow a państw a, uw zględniająca zasadę

„zanieczyszczający płaci” oraz zm ierzająca do internalizacji kosztów zew nętrznych transportu.

4. D ZIA Ł A N IA NA R ZEC Z TRA N SPO R T U Z B IO R O W E G O W ŚW IETLE D O K U M E N T Ó W PR O G R A M O W Y C H PO LITY K I T R A N SPO R T O W E J

Z alecenia polityki ekologicznej i transportow ej w yraźnie w sk azu ją n a głów ne zadanie w zakresie transportu pasażerskiego, jak im je s t przejęcie części przew ozów przez atrakcyjne dla użytkow ników , alternatyw ne form y transportu, w tym przez transport zbiorowy.

Szczególnie dw a sugerow ane kierunki działań w y m ag ają bliższego naśw ietlenia.

R acjonalizacja potrzeb transportow ych (tzn. likw idacja przem ieszczeń

„niekoniecznych") w ym aga w prow adzenia zm ian w zagospodarow aniu przestrzennym . N owo pow stające źródła ruchu pow inny tw orzyć w arunki sprzyjające przem ieszczeniom pieszym i row erow ym oraz funkcjonow aniu transportu zbiorow ego. Z auw ażalne w ostatnich dziesięcioleciach tendencje urbanizacji na kształt „rozlew ającej się plam y” obejm ują zab u d o w ą tereny o coraz dalszym zasięgu. Jednakże zabudow a tych terenów m a charakter rozproszony, przew aża budow nictw o indyw idualne, co pow oduje pow staw anie system atycznych potrzeb dow ozow ych do centrum m iast, nadal głów nie skupiających m iejsca p racy [5]. O bsługa tych s tre f podm iejskich je s t zdom inow ana przez transport indyw idualny, gdyż m ała koncentracja zabudow y i m ała w ielkość strum ienia podróżnych oraz w ydłużenie tras przew ozu p o d w ażają ekonom iczne podstaw y organizacji transportu zbiorow ego.

Przesunięcie pracy przew ozow ej w kierunku mniej zan ieczyszczających rodzajów tran sp ortu w ym aga najpierw utw orzenia alternatyw nych system ów przew ozow ych. O bsługa w iększości przew ozów lądow ych m oże się odbyw ać przy użyciu różnych środków transportu.

W ybór środka transportu i trasy przew ozu je s t zaw sze w ynikiem decyzji podróżnego, zależy je d n a k od w arunków oferow anych przez gałęzie transportu. W przypadku transportu zbiorow ego usługa p rzew ozu musi być lepsza lub co najm niej tak sam o dobra, ja k przejazd sam ochodem indyw idualnym ; inaczej w ybór użytkow nika pozostanie przy m otoryzacji indyw idualnej.

Jednym z w ażniejszych kryteriów w yboru gałęzi transportu je s t czas przejazdu.

Jednak w łaśnie czas przejazdu w transporcie zbiorow ym praw ie w ogóle nie zależy od p rzew oźnika. N p. czas przejazdu pojazdów' transportu m iejskiego zależy bezpośrednio od sposobu zarządzania ruchem i drogam i na danym obszarze. B rak uprzyw ilejow ania dla kom unikacji m iejskiej uniem ożliw ia osiąganie przew agi czasow ej. Podobnie w kom unikacji

kolejow ej, czas przejazdu zależy w dużej m ierze od jakości infrastruktury i taboru, a to z kolei jest w ynikiem priorytetów i działań w łaściciela, czyli państwa.

W ażnym czynnikiem atrakcyjności transportu zbiorow ego je s t je g o funkcjonow anie jako zintegrow anego system u. Posługiw anie się w łasnym sam ochodem daje jeg o użytkow nikow i w iele korzyści, przy m inim alnym w ysiłku. System transportu publicznego pow inien rów nież w ym agać ja k najm niej w ysiłku - przy pozyskaniu inform acji, nabyciu biletu, przesiadaniu się, itd. Takie w arunki spełnić m oże tylko system jed n o lity , integrujący różne środki transportu. Tym czasem często przew oźnicy k o n k u a iją z e s o b ą odbierając sobie klientów i w końcu tracąc ich dla kom unikacji zbiorowej w ogóle.

W łączenie do transportu m iejskiego na rów nych praw ach przem ieszczania się row erem i pieszo w ym aga stw orzenia odpow iedniej, bezpiecznej i dobrze skonfigurow anej infrastruktury. B ez sieci ścieżek row erow ych, przechow alni row erów czy atrakcyjnych ciągów ruchu pieszego te form y przem ieszczania p o zo stan ą tylko okazjonalna^ aktyw nością czasu w olnego i nie b ę d ą m iały w alorów system u alternatyw nego. W yłącznie słow na prom ocja ruchu row erow ego nie spow oduje zm iany m odal split.

K ształtow anie spójnego i atrakcyjnego dla użytkow ników system u transportu w ym aga więc różnorodnego oddziaływ ania na w arunki w yboru środka transportu przez ludzi i podm ioty gospodarcze. S ą to oddziaływ ania o charakterze przestrzennym , ekonom icznym i organizacyjnym , podejm ow ane na różnych szczeblach zarządzania. W św ietle dokum entu

„Polityka transportow a...” w obec transportu w skali lokalnej będzie utrzym ana zasada odpow iedzialności gmin. O dpow iedzialność ta obejm uje zarów no kształtow anie lokalnej infrastruktury i lokalnego transportu zbiorow ego, ja k i kształtow anie zachow ań kom unikacyjnych, prow adzących do racjonalizacji użytkow ania sam ochodu.

D ocelow ym m odelem organizacji transportu zbiorow ego w zakresie regularnych usług transportu zbiorow ego m a być przejęcie zadań organizatora i koordynatora przez sam orządy w ojew ództw , pow iatów i - ja k obecnie - gm in w skali lokalnej. D o zadań organizatora będzie należeć określenie zakresu usług publicznych, taryf, pom ocy dla przew oźników oraz pełnienie nadzoru nad realizacją usługi. Przew oźnicy m ają być w yłaniani w trybie zam ów ień publicznych, a utracone w pływ y, spow odow ane nałożonym i obow iązkam i taryfow ym i i św iadczeniem usług na liniach nierentow nych, zostaną w yrów nane przez sam orządy.

W om aw ianym dokum encie nie m a jed n a k bardziej konkretnych w skazań, odnoszących się do finansow ania i koordynacji przedsięw zięć, koniecznych w celu prom ow ania i w drażania działań na rzecz zrów now ażonego rozw oju. Instrum enty w drażania polityki transportow ej, będące dom eną państw a, to przede w szystkim instrum enty praw ne. W tej dziedzinie przew idziano dokończenie prac nad u staw ą o publicznym transporcie zbiorow ym oraz przyjęcie w ieloletniego program u rozw oju transportu zbiorow ego, ze szczególnym uw zględnieniem transportu szynow ego.

Pom oc państw a w obec system ów regionalnych będzie się opierać głów nie na w spółpracy zainteresow anych resortów z sam orządam i. Tylko w przypadku obszarów szczególnie w rażliw ych na uciążliw ości transportu (obszary m etropolitalne) przew iduje się m ożliw ość w spółfinansow ania przedsięw zięć z budżetu państw a, pod w arunkiem ujęcia ich w planach rozw oju regionu.

P rzedstaw ione założenia polityki transportow ej w zakresie organizacji transportu zbiorow ego zaw ierają szereg deklaracji, zgodnych także z głów nym i kierunkam i polityki europejskiej. W „Polityce transportow ej...” przyjm uje się jak o jed n o z głów nych zobow iązań państw a zapew nienie funkcjonow ania transportu pasażerskiego, jed n a k p o d staw o w ą form ą realizacji tego zobow iązania ma być przejęcie zadań organizatora i koordynatora kom unikacji publicznej przez sam orządy, przy pełnej refundacji dla przew oźników utraconych korzyści z tytułu respektow ania narzuconych przez organizatora taryf. Pełne w drożenie tej zasady w iąże się z restrukturyzacją przedsiębiorstw PK P i PKS. O dpow iedzialność państw a w zakresie

regionalnej i lokalnej infrastruktury dla transportu pasażerskiego m a być ograniczona do zadań przekraczających m ożliw ości grem iów lokalnych, szczególnie w transporcie szynow ym i w obsłudze m etropolii.

W dalszej części referatu z o stan ą przestaw ione zasady regionalizacji pasażerskich przew ozów kolejow ych w Polsce, ja k o przykład realizacji przedstaw ionych założeń polityki tran sp o rto w ej.

5. R EG IO N A L IZ A C JA K O L E JO W Y C H P R Z E W O Z Ó W PA SA Ż E R SK IC H W PO LSC E A P O LITY K A TR A N SPO R T O W A

Isto tą procesu regionalizacji przew ozów pasażerskich je s t przeniesienie kom petencji i odpow iedzialności za organizację pasażerskiego transportu publicznego w regionie z władzy państw ow ej na poziom w ładzy regionalnej, sam orządow ej. R egionalizacja w transporcie jest także elem entem szerszego i trw ającego ju ż od w ielu lat procesu decentralizacji system ów gospodarczych k rajów europejskich, którem u tow arzyszy w zrost roli i znaczenia regionów.

P rzeniesieniu kom petencji decyzyjnych zazw yczaj tow arzyszy strum ień zasilania finansow ego, skierow any do sam orządu i p rzeznaczony na organizację transportu regionalnego, w tym na w yrów nanie deficytu przew oźników w zw iązku z w ykonyw aniem usług przew ozow ych. Takie rozw iązanie je s t w pełni zgodne z zasadam i realizacji usług o charakterze obow iązku publicznego, sprecyzow anym i w dokum entach U nii E uropejskiej.

Jednak regionalizacja nie m oże być rozpatryw ana tylko ja k o dodatkow e zadanie dla sam orządów w procesie decentralizacji upraw nień w ładzy lub, w p rzypadku przew ozów kolejow ych, ja k o gw arantow ana pom oc dla przedsiębiorstw a kolejow ego. Z asadniczym celem regionalizacji przew ozów kolejow ych je s t stw orzenie alternatyw nego dla m otoryzacji indyw idualnej system u obsługi regionalnych potrzeb przew ozow ych. Jego p o d staw ą m a być tran sp o rt zbiorow y, a zw łaszcza ekologiczny transport kolejow y.

Pierw szym krajem europejskim , w którym zaczęto w drażać regionalizację pasażerskich przew ozów kolejow ych była Szw ecja. Już w latach siedem dziesiątych we w szystkich 23 hrabstw ach tego kraju utw orzono R egionalne Z arząd y T ransportu (LTH M ), którym pow ierzono kom petencje w zakresie transportu regionalnego, z w yjątkiem transportu kolejow ego. W ram ach reform y kolei, uchw alonej w 1988 roku, p rzyznano Z arządom także k oncesje na przew ozy pasażerskie na kolejow ych liniach regionalnych. B udżet państw a przekazał dotacje na dofinansow anie usług przew ozow ych i na inw estycje, zw iązane z k o le jo w ą siecią reg io n aln ą i innym i obiektam i transportu publicznego.

P odstaw y praw ne regionalizacji pasażerskich przew ozów kolejow ych w Polsce stw orzyła now elizacja ustaw y o transporcie kolejow ym , uchw alona razem z ustaw ą o kom ercjalizacji, restrukturyzacji i pryw atyzacji przedsiębiorstw a państw ow ego PKP w 2000 r.[7].

Przew ozy regionalne został)' zdefiniow ane jak o kolejow e przew ozy pasażerskie w granicach je d n eg o w ojew ództw a lub realizujące połączenia z sąsiednim w ojew ództw em . O rganizow anie i dotow anie regionalnych przew ozów pasażerskich w łączono do zadań w łasnych sam orządu w ojew ództw a, natom iast jak o źródło finansow ania w skazano środki finansow e, pochodzące z dotacji, ustalanej corocznie w ustaw ie budżetow ej oraz z budżetów je d n o ste k sam orządu terytorialnego. Jednostki sam orządu terytorialnego zostały zobow iązane do zaw ierania um ów z przew oźnikiem kolejow ym na w ykonyw anie przew ozów regionalnych.

U staw a zaw ierała także postanow ienia o w ysokości dofinansow ania przew ozów regionalnych. C ałkow ity poziom dofinansow ania został ustalony n a poziom ie 800 m in zł przez kolejnych pięć lat do roku 2005; w następnych latach przew idziano ew entualne zw iększenie tej kw oty. Co najm niej 10% tych środków było przeznaczone n a nabyw anie kolejow ych pojazdów szynow ych do przew ozów regionalnych. Z apisy o finansow aniu przew ozów regionalnych nigdy nie zostały całkow icie w ykonane [

8

]. W konsekw encji w Polsce postępuje proces zaw ieszania kursów pociągów regionalnych i zam ykania linii kolejow ych.

Już w m arcu 2003 r. niektóre zasady regionalizacji kolejow ych przew ozów pasażerskich zostały zm ienione [9]:

- w prow adzono definicję obow iązku służby publicznej, jak o zobow iązanie przew oźnika kolejow ego do zapew nienia w ykonyw ania po określonych liniach przew ozów kolejow ych, spełniających określone w ym ogi co do regularności i taryf, których przew oźnik ten nie w ykonyw ałby, kierując się jed y n ie interesem handlow ym ;

utrzym ano ja k o zasadę przekazyw anie dotacji z budżetu państw a sam orządom w ojew ódzkim na organizow anie regionalnych przew ozów kolejow ych, będących nadal zadaniem w łasnym w ojew ództw ;

- utrzym ano w m ocy zasady podziału dotacji budżetow ej m iędzy poszczególne w ojew ództw a oraz ogólne zasady organizow ania i dotow ania kolejow ych przew ozów regionalnych;

brak je s t jed n a k jak ich k o lw iek zobow iązań państw a co do w ysokości tej dotacji; środki finansow e b ę d ą ustalane corocznie w ustaw ie budżetow ej;

nie m a rów nież zobow iązania przeznaczania części tych środków na tab o r do przew ozów regionalnych.

Jedynym konkretnym zobow iązaniem pań stw a w kw estiach finansow ych je s t postanow ienie o przekazyw aniu przew oźnikom kolejow ym dotacji przedm iotow ej na w yrów nanie utraconych przychodów z tytułu stosow ania obow iązujących ustaw ow ych ulg taryfow ych. Jednak rów nież w ysokość i tej dotacji zależy od corocznych ustaleń w ustaw ie budżetow ej, a j a k pokazuje praktyka, nie m usi to oznaczać pełnej rekom pensaty dla p rzew oźnika

.2

O jak o ści oferty przew ozow ej w regionalnych przew ozach kolejow ych decyduje w ięc ostatecznie w ielkość zasilania finansow ego, nie tylko n a zakup usług przew ozow ych, ale także na m odernizację infrastruktury i taboru. A trakcyjne przew ozy regionalne, takie ja k np.

w N iem czech, w y m ag ają corocznie dofinansow ania rzędu 7 m ld Euro. Jest to w w arunkach polskich kw ota nierealna. Jednak rów nie w ażne dla osiągnięcia celów regionalizacji - stw orzenia atrakcyjnej alternatyw y transportu publicznego w obec m otoryzacji indyw idualnej - je s t organizacyjne w łączenie transportu kolejow ego w system transportu regionalnego.

W Polsce poszczególne szczeble sam orządow e zajm u ją się p ro b lem aty k ą transportow ą w oparciu o różne akty praw ne, przy czym zapisy ustaw ow e dla trzech szczebli sam orządu nie s ą jednolite. U staw a o sam orządzie terytorialnym przypisuje jednostkom sam orządow ym zadania publiczne w zakresie transportu i dróg publicznych n a ich terytorium , a w ykonyw anie zadań publicznych przekraczające ich m ożliw ości zasadniczo pow inno być realizow ane w drodze w spółdziałania m iędzy jednostkam i. D la gm iny je s t to zadanie w łasne jasno sprecyzow ane, natom iast dla pow iatu i w ojew ództw a s ą to sform ułow ania ogólne, rzadko interpretow ane ja k o obow iązek organizacji pasażerskiej obsługi transportow ej. Przy ciągłym braku środków finansow ych nie p o d ejm u ją się one organizacji instytucjonalnej.

2

•

W roku 2002 ustawowo zmniejszono kwotę należnej dotacji do 60%.

Istniejące uregulow ania praw ne n ak ład a ją tylko obow iązek koordynacji rozkładów jazd y , rozum iany ja k o ustalanie w zajem nych połączeń pom iędzy różnym i rodzajam i transportu lądow ego w punktach stycznych n a podstaw ie rozkładu ja z d y pociągów .

W efekcie p asażersk ą obsługę tran sp o rto w ą p o n ad g m in n ą kształtuje przede w szystkim rynek - sam orządom pozostaje jed y n ie w ydanie zezw oleń przew oźnikom oraz b ierna postaw a zaakceptow ania (lub nie) rozkładu ja z d y autobusów , czyli działalność w charakterze k o ordynatora rozkładów jazd y . Prow adzenie koordynacji rozkładów ja z d y nie kształtuje je d n a k obsługi transportow ej, lecz jed y n ie akceptuje propozycje przew oźników . N atom iast obow iązek służby publicznej, w prow adzony ja k o now e pojęcie w ustaw ie o transporcie kolejow ym z 2003 r., dotyczy tylko przew oźników kolejow ych. N ie pozw ala w ięc w ładzom sam orządow ym n a k reaty w n ą organizację obsługi potrzeb przew ozow ych z w ykorzystaniem rów nież dostępnego transportu autobusow ego. W praktyce rzadko je s t w ykorzystyw any zapis 0 m ożliw ości tw orzenia porozum ień m iędzy sam orządam i różnych szczebli d la skutecznego k ształto w an ia transportu.

D ośw iadczenia pierw szego okresu regionalizacji przew ozów kolejow ych w Polsce pokazują, iż w obu obszarach: finansow ania i organizacji, w y stęp u ją znaczne niedostatki.

W ysokość środków budżetow ych, przeznaczonych n a dofinansow anie usług publicznych, ze w zględu na tru d n ą sytuację gosp o d arczą była w założeniach bardzo skrom na w stosunku do potrzeb. Jednak jeszcze gorszym zjaw iskiem je s t w ycofyw anie się instytucji publicznych z przyjętych zobow iązań, co podw aża w iarygodność decyzji ustaw ow ych i w pływ a na n e g a ty w n ą ocenę stabilności istniejących rozw iązań. Z niechęca to w ładze regionalne do głębszego angażow ania się w zadania zw iązane z o rg an izacją transportu w regionie, a p ryw atnych inw estorów do podejm ow ania kolejow ej działalności przew ozow ej.

B ardzo niekorzystnym zjaw iskiem dla kolei je s t w ostatnich latach znaczący spadek n ak ład ó w finansow ych na utrzym anie i m odernizację infrastruktury kolejow ej. D otyka to z w łaszcza linii istotnych dla przew ozów regionalnych, co z góry p rzek reśla m ożliw ość p o d n iesien ia jak o ści i szybkości tych przew ozów .

R egionalny transport pasażerski w N iem czech, charakteryzujący się w y s o k ą ja k o ś c ią 1 a tra k c y jn o ś c ią je s t często przyw oływ any jak o przykład szczególnie godny naśladow ania.

Jednak w tym kraju spraw a integracji system ów transportow ych i ścisłej w spółpracy p oszczególnych szczebli sam orządow ych je s t przedm iotem uregulow ań praw nych na najw yższym szczeblu. R ozw iązania w zakresie regionalizacji, uchw alone w 1994 r., pozostały niezm ienione, zgodnie z zap o w ied zią do

2001

r., kiedy nastąpiła n ow elizacja tej ustaw y i ustalenie kolejnych, w yższych k w o t na organizację przew ozów do roku 2007.

P odsum ow ując rozw ażania o regionalizacji przew ozów kolejow ych, należy podkreślić, że system transportu kolejow ego nie m oże być w yizolow anym system em przew ozow ym . O czekiw ania klientów kolei s ą oczekiw aniam i skierow anym i w obec całego system u tran sp o rtu zbiorow ego. K lienci m o g ą w ybrać indyw idualny środek transportu, oferujący p o d ró ż „od drzw i do drzw i” , a w zw iązku z tym atrakcyjna, je d n o lita oferta przew ozow a, w raz z je d n o litą in fo rm ac ją i system em biletow ym je s t je d y n ą szansą p rzetrw an ia dla transportu zbiorow ego w ogóle, w tym także dla kolei.

R ów nież w Polsce przyszłość kolejow ych przew ozów regionalnych je s t zw iązana z system ow ym uregulow aniem transportu publicznego, którego ja k dotąd nie m a. Potrzebne s ą ustaw ow e decyzje i centralne działania, w spierające rozw ój transportu zbiorow ego, w tym tran sp o rtu kolejow ego. W obec autonom iczności p oszczególnych szczebli sam orządow ych p o trzeb n a je s t p ew n a odgórna presja w kierunku integracji transportu. P otrzebna jest stabilność decyzji, um ożliw iająca podejm ow anie zobow iązań przez sam orządy i przew o źn ik ó w n a zasadzie kontraktów w ieloletnich, koniecznych ze w zględu na planow anie i inw estycje taborow e.

6

. Z A K O Ń C ZE N IE

W ostatnim dziesięcioleciu X X w. Polska w przyspieszonym tem pie przeszła drogę rozw oju do społeczeństw a w ysoko zm otoryzow anego, ze w szystkim i tego negatyw nym i skutkam i. Problem ten je st dostrzegany przez tw órców dokum entu „Polityka transportow a p aństw a na lata 2001 - 2015 dla zrów now ażonego rozw oju” , w którym podnoszona je st konieczność przyjęcia zasad zrów now ażonego rozw oju transportu. W tym celu niezbędne je s t w zm ocnienie roli transportu zbiorow ego.

W zm ocnienie roli transportu zbiorow ego będzie realne tylko pod w arunkiem w zrostu jeg o atrakcyjności, ja k o jednolitego system u, oferującego now oczesne i szybkie usługi przew ozow e w szystkich dostępnych gałęzi transportu. N ow a ja k o ść transportu zbiorow ego nie da się osiągnąć bez nakładów finansow ych n a pew nym poziom ie, w ystarczającym chociażby na popraw ę dostępności i integrację ofert transportu zbiorow ego. P ożądana je st także w ym iana taboru i rozbudow a odpow iedniej infrastruktury, szczególnie dla kolejow ych przew ozów regionalnych.

Z adania te nie m o g ą być zrealizow ane sam odzielnie przez organa w ładz regionalnych i lokalnych, w ram ach istniejących upraw nień i dostępnych finansów . K onieczne je s t w ięc dokończenie prac nad zap ow iedzianą w „Polityce transportow ej...” u staw ą o transporcie publicznym i strateg ią dla transportu zbiorow ego, które nadałyby tym zagadnieniom od p o w ied n ią rangę. D okum enty takie pozw oliłyby na jasn e określenie odpow iedzialności i zasad w spółpracy podm iotów publicznych oraz gospodarczych w realizacji strategii zrów now ażonego rozw oju.

Początek now ej dekady, ju ż w X XI w., przyniósł praktyczną w eryfikację założeń polityki transportow ej, w id o czn ą w dokum entach program ow ych obecnej ekipy rządzącej.

W eryfikacja ta zaw ęża krąg zagadnień przew idzianych do realizacji do przedsięw zięć ściśle zw iązanych z ro zb u d o w ą i m o dernizacją infrastruktury drogow ej, i to głów nie leżącej w korytarzach europejskich. Jako uzasadnienie podaje się stan recesji gospodarczej i zw iązan ą z tym konieczność koncentracji środków na zadaniach najpilniejszych. W praktyce oznacza to, że n a szczeblu centralnym zarządzania poniechane zostały przedsięw zięcia, zm ierzające do tw orzenia alternatyw przew ozow ych w transporcie zbiorow ym , co je s t w arunkiem zrów now ażonego rozw oju.

R ozbudow a i m odernizacja infrastruktury drogow ej to z jed n ej strony konieczność, dodatkow o uw arunkow ana dostępnością na ten cel funduszy U nii E uropejskiej. Z drugiej strony, niepokój budzi fakt niem al całkow itego braku środków , przeznaczanych na m odernizację infrastruktury kolejow ej i popraw ę oferty transportu zbiorow ego, co prow adzi do stanu, uniem ożliw iającego w ykonyw anie usług przew ozow ych na przyjętym obecnie i oczekiw anym przez klientów poziom ie. Jest to rów nież sprzeczne z założeniam i europejskiej polityki transportow ej.

Podstaw ow ym dylem atem w polskiej polityce transportow ej je s t kw estia w yboru pom iędzy w spieraniem m otoryzacji indyw idualnej a w spieraniem transportu zbiorow ego.

W spieranie m otoryzacji indyw idualnej je s t oczekiw ane przez społeczeństw o i przynosi doraźne, w ym ierne korzyści (np. akcyza paliw ow a, w płaty do budżetu państw a z przem ysłu m otoryzacyjnego, itp.). Skutki negatyw ne s ą odroczone w czasie i rozproszone, ponosi je całe społeczeństw o i środow isko. N atom iast w spieranie transportu zbiorow ego, w tym kolejow ego, przynosi bieżące, w ym ierne i dość duże obciążenia finansow e, a korzyści są odroczone i trudno w ym ierne.

Z dośw iadczeń polskiej gospodarki w ynika, że podejm ow anie decyzji przynoszących dalekosiężne pozytyw ne skutki zaw sze było trudne z pow odu niekorzystnej sytuacji gospodarczej. Jej przym us skłania do rozstrzygnięć n a rzecz doraźnych korzyści, z czym obecnie w szczególny sposób m am y do czynienia. K onieczność rozw iązania problem ów przesu w a się je d n a k w takiej sytuacji n a następne pokolenia, podw ażając realność zasady zrów now ażonego rozw oju.

L iteratura

1. M ężyk A.: K ształtow anie postaw kom unikacyjnych - sz a n są n a opanow anie lawiny m otoryzacyjnej? T ransport M iejski, nr 11/1997.

2. Polityka transportow a. D odatek do B iuletynu K om unikacji M iejskiej n r 23.

3. W g raportu: EST! W ytyczne transportu zrów now ażonego ekologicznie. M ateriał konferencji EST, W iedeń, październik 2000, druk O EC D , P aryż /W iedeń, m arzec 2001.

4. A lternatyw na polity k a transportow a w Polsce w edług zasad ekorozw oju. Instytut na R zecz E korozw oju, 1999.

5. P olityka transportow a państw a na lata 2001 - 2015 dla zrów now ażonego rozw o ju kraju, w w w .m i.gov.pl, s.

21

.

6

. S am a S.: W pływ sam ochodu na przem iany w rozm ieszczeniu osadnictw a. „R ozlew ająca się urbanizacja. „T ransport M iejski” , nr 7-8/2001.

7. U staw a z

8

w rześnia 2000 r. o kom ercjalizacji, restrukturyzacji i pryw atyzacji przedsiębiorstw a państw ow ego „Polskie K oleje Państw ow e” , D z. U. N r 84, poz. 948;

ustaw a z 27 czerw ca 1997 r. o transporcie kolejow ym . D z.U . N r 96, poz.591, z późniejszym i zm ianam i.

8

. M ężyk A.: R egionalizacja przew ozów kolejow ych w Polsce - pierw sze dośw iadczenia.

„Przegląd K om unikacyjny”, nr 11/2002.

9. U staw a o transporcie kolejow ym z dn. 28 m arca 2003 r. D z.U . N r

86

, poz. 789.

A bstract

R ecently P oland becam e the country o f high level o f m otorization w ith all its negative consequences. T he m ain long-term docum ent o f polish transport policy proposes solution o f th at problem by introducing the idea o f sustainable developm ent. To achieve th at it is a necessity to rationalise the transportation needs and straighten the public transport system .

It is very im portant to integrate various transport m odes into one system and increase its quality. R ailw ay should be an im portant elem ent o f this system . N ew legislation for the regionalization o f the railw ay passenger transport services does n o t give clear chances for im proving its availability and quality. So, it is necessary to com plete the research on the strategy for public transport including railw ay; otherw ise the sustainable developm ent is unreachable.