Józef Strzelecki
Nadzór Prezesa Rady Ministrów nad
działalnością wójta
Studia Prawnoustrojowe nr 9, 277-289
2009
2009
J ó z e f Strzeleck i
U n iw e r s y te t W a rm iń s k o -M a z u rs k i
Nadzór Prezesa Rady M inistrów
nad działalnością wójta
A d m in is tr a c ja p u b lic z n a , k tó r a in g e r u je w d z ia ła ln o ś ć i życie c z ło w ie k a od u ro d z e n ia a ż do ś m ie rc i (a n a w e t po je g o ś m ie rc i, zob. n p . p rz e p is y 0 c m e n ta r z a c h i c h o w a n iu z m a r ły c h 1), p o trz e b u je s p r a w n y c h m e to d i fo rm d z ia ła n ia . W y p o sażo n a w k o m p e te n c je do p ro w a d z e n ia o rg a n iz a to rs k ie j d z ia ła ln o śc i n a p o d s ta w ie p rz e p isó w p ra w a , w y m a g a za ró w n o k o n tro li p ro w a d z o nej d z ia ła ln o śc i, j a k i n a d z o ru ze s tr o n y o rg a n ó w p a ń stw o w y c h . A d m in is tra c ja p u b lic z n a s p r a w o w a n a j e s t p rz e z p a ń s tw o . P r z e d m io te m k o n tr o li p a ń s tw o w ej a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j s ą z a d a n ia i k o m p e te n c je z z a k r e s u w ła d z y w y k o n a w c z e j. Z a d a n ia z z a k r e s u a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j w y k o n u ją n ie ty lk o o r g a n y a d m in is tr u ją c e , a le te ż o r g a n y u s ta w o d a w c z e i są d o w n ic z e . P r z e p r o w a d z e n ie ja s n e g o r o z g r a n ic z e n ia a d m in is tr a c ji od u s ta w o d a w s tw a czy s ą d o w n ic tw a n ie j e s t ła tw e . N ie k tó re d z ia ła n ia p a ń s tw a tr u d n o j e s t u s y tu o w a ć w k tó r y m ś z tr z e c h ro d z a jó w d z ia ła ln o ś c i m ie sz c z ą ce j się w tró jp o d z ia le w ład z.
D e c e n tr a liz a c ja w ła d z y p u b lic z n e j sp o w o d o w a ła , że u z y s k u ją c e s a m o d z ie ln o ść s a m o r z ą d y te r y to r ia ln e w n ie k tó r y c h s fe ra c h d z ia ła ln o ś c i p u b lic z n ej w y k o n u ją z a d a n ia z a ró w n o w im ie n iu w ła s n y m i n a w ła s n y r a c h u n e k , j a k te ż w im ie n iu p a ń s tw a . A d m in is tr a c ja p u b lic z n a w p ro w a d z a w życie n ie ty lk o u s ta w y , a le ta k ż e r e a liz u je w iele z a d a ń n ie o k re ś lo n y c h szczegółow o w p r z e p is a c h u s ta w o w y c h , w y n ik a ją c y c h z n ic h ty lk o o g ó ln ie (n p . o p ie k a le k a r s k a , o ś w ia ta , u tr z y m a n ie u r z ą d z e ń u ż y te c z n o ś c i p u b lic z n e j itd .). W t a k ic h p r z y p a d k a c h a d m in is tr a c ja p o d e jm u je d z ia ła n ia w e d łu g w ła s n e g o u z n a n ia , s tą d te ż t a część d z ia ła ln o ś c i p o w in n a b y ć szc z e g ó ln ie k o n tro lo w a n a 1 n a d z o r o w a n a i to n ie z a le ż n ie od za sa d y , że c a ła d z ia ła ln o ś ć a d m in is tr a c ji 1 Zob. ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., nr 23, poz. 295; Dz.U. nr 120, poz. 1268; Dz.U. z 2002 r., nr 113, poz. 984; Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717).
p u b lic z n e j o ra z p o d m io tó w w y k o n u ją c y c h z a d a n ia z z a k r e s u a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j p o d le g a k o n tr o li i n a d z o ro w i. C e le m k o n tr o li o ra z n a d z o r u j e s t b o w ie m z a b e z p ie c z e n ie in te r e s ó w o b y w a te li i u s tr z e ż e n ie ic h p rz e d n a d u ż y c ia m i ze s tr o n y a d m in is tr a c ji. W y p o sa ż o n a w e w ła d z tw o , p o le g a ją c e n a m o ż liw o ści u ż y c ia p r z y m u s u b e z p o ś re d n ie g o w s to s u n k u do p o d m io tó w a d m in i s tro w a n y c h , a d m in is tr a c ja w y m a g a szcz eg ó ln eg o n a d z o r u i k o n tr o li w ca ły m to k u p ro w a d z o n e j d z ia ła ln o śc i.
K o n tro la w sw ej isto c ie p o le g a n a s p r a w d z a n iu i o c e n ia n iu o k re ślo n e j d z ia ła ln o ś c i lu b ja k ie g o ś s t a n u 2. Z ja w isk o k o n tr o li w y s tę p u je w k a ż d y m zo r g a n iz o w a n y m d z ia ła n iu i o d n o s i się z a ró w n o do je d n o s t k i lu d z k ie j, j a k i w ię k s z y c h zb io ro w o ści, do k tó ry c h n a le ż y sp o łe c z e ń stw o i p a ń s tw o 3. K o n tro la, a szczeg ó ln ie jej u s ta le n ia w p ły w a ją n a sposób d a lszeg o d z ia ła n ia i p r z e s ą d z a ją o p o d e jm o w a n y c h d e cy zjach p rz e z je d n o s tk i k o n tro lo w a n e . P o d d a w a n i s ą je j w szy scy m ie s z k a ń c y i w s z y s tk ie je d n o s tk i o rg a n iz a c y jn e w p a ń s tw ie . J e ż e li k o n tro la o k re ś lo n a j e s t w p r z e p is a c h p ra w a , to w lite r a tu r z e p rz e d m io tu n a z y w a n a j e s t k o n tr o lą p r a w n ą 4. P ojęcie to m o ż n a z d efin io w ać ja k o d z ia ła n ie u p ra w n io n y c h p o d m io tó w p o le g a ją c e n a b a d a n iu is tn ie ją c e g o s t a n u rzeczy, z e s ta w ie n iu fa k tó w z ty m , co by ć p o w in n o i w y c ią g n ię c iu w n io sk ó w 5.
W l i t e r a t u r z e p r z e d m io tu p ra w ie p o w sz e c h n ie p rz y jm o w a n a j e s t d efin i- c ja 6, w e d łu g k tó re j k o n tr o la j e s t d z ia ła n ie m p o le g a ją c y m n a:
1) b a d a n iu is tn ie ją c e g o s t a n u p ra w n e g o ,
2) z e s ta w ie n iu teg o , co is tn ie je w rz e c z y w isto śc i, z ty m co p o w in n o być, tz n . co p rz e w id u ją o d p o w ie d n ie w zo rce czy n o rm y p o s tę p o w a n ia i s fo rm u ło w a n iu n a te j p o d s ta w ie o d p o w ie d n ie j oceny, 3) w p r z y p a d k u i s tn ie n ia ro z b ie ż n o śc i m ię d z y s ta n e m is tn ie ją c y m a s t a n e m p o ż ą d a n y m - n a u s t a l e n i u p rz y c z y n ty c h ro z b ie ż n o śc i, 4) s fo rm u ło w a n iu z a le c e ń m a ją c y c h n a c e lu w s k a z a n ie sp o so b u u s u n ię c ia n ie p o ż ą d a n y c h z ja w is k i p o z w a la ją c y c h n a z a p o b ie ż e n ie w p rz y sz ło śc i p o w s ta w a n iu o k re ś lo n y c h ro z b ie ż n o śc i. W l i t e r a t u r z e p r z e d m io tu p o d k r e ś la się , że k o n tr o la p o le g a n a o b se rw o w a n iu i u s t a l a n i u (czy w y k ry w a n iu ) s t a n u fa k ty c z n e g o . I s t o t ą k o n tr o li j e s t w ię c p o ró w n y w a n ie rz e c z y w isto śc i z z a m ie rz e n ia m i, w y s tę p o w a n ie p rz e c iw k o z ja w isk o m n ie k o r z y s tn y m i s y g n a liz o w a n ie w ła śc iw y m je d n o s tk o m o d o k o n a n y c h s p o s tr z e ż e n ia c h . W e d łu g te g o r o z u m ie n ia n ie d e c y d u je o n a o z m ia n ie k ie r u n k u d z ia ła n ia je d n o s tk i k o n tro lo w a n e j7. W ję z y k u p o to c z n y m , a ta k ż e
2 J. Jagielski, Kryterium legalności w kontroli administracji publicznej, „Kontrola Pań stwowa” 2003, nr 1, s. 12.
3 A. Sylwestrzak, Kontrola administracji publicznej w III Rzeczpospolitej, Gdańsk 2001, s. 7. 4 J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 2000, s. 364.
5 W. Dawidowicz, Zagadnienia ustroju administracji państwowej w Polsce, Warszawa 1970, s. 34.
6 Zob. W. Dawidowicz, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1978, s. 267. 7 E. Ochendowski, Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 2002, s. 391.
c z ę sto w l i t e r a t u r z e p r z e d m io tu k o n tr o la i n a d z ó r w y s tę p u ją ta k ż e ja k o t e r m in y o k re ś la ją c e fu n k c je m a ją c e n a c e lu z a p e w n ie n ie p ra w id ło w o śc i d z ia ła n i a a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j. P o m ię d z y ty m i d w o m a p o ję c ia m i w y s tę p u ją dość is to tn e ró ż n ic e . K o n tro la j e s t d z ia ła n ie m p o le g a ją c y m n a b a d a n iu i s t n i e ją ceg o s t a n u rzeczy, z e s ta w ie n iu fa k tó w z ty m , co być p o w in n o i w y c ią g n ię c iu s t ą d w n io sk ó w 8. Z p rz y to c z o n y c h w yżej o k r e ś le ń w y n ik a , że p o d m io t k o n tr o lu ją c y n ie m a m o żliw o ści w p ły w a n ia n a d z ia ła ln o ś ć k o n tro lo w a n e j je d n o s tk i.
W o d ró ż n ie n iu od k o n tr o li n a d z ó r j e s t p o ję c ie m s z e rs z y m - o b e jm u je k o n tro lę o ra z p ra w o do w y d a w a n ia p o leceń , a ta k ż e p ra w o do w y d a w a n ia w ią ż ą c y c h d y r e k ty w o rg a n o m n a d z o ro w a n e j je d n o s tk i w s p r a w ie z m ia n y k ie ru n k ó w d z ia ła n ia 9. P o ję cie to p o jaw iło się w epoce lib e ra ln e g o p a ń s tw a p r a w n e g o 10. W l i t e r a t u r z e p r z e d m io tu n a d z ó r o k r e ś la n y j e s t ja k o ze sp ó ł u p r a w n i e ń i o b o w ią z k ó w do w ła d c z e g o w k r a c z a n i a w s f e r ę n a d z o r o w a n e g o p o d m io tu , a w ię c j e s t n ie o d łą c z n ie z w ią z a n y ze z d e c e n tra liz o w a n y m s y s te m e m o rg a n iz a c y jn y m . N a d z ó r od u p r a w n ie ń k o n tr o ln y c h o d ró ż n ia m o żliw o ść p o d e jm o w a n ia d z ia ła ń , k tó r e m a ją n a c e lu d o p ro w a d z e n ie s t a n u rz e c z y w is te go do s t a n u p rz e w id z ia n e g o p rz e z p r a w o 11. W r a m a c h p ro w a d z o n e g o n a d z o r u w y m ie n ić n a le ż y ś ro d k i k o n tro li, k tó r e m a ją n a c e lu d o s ta r c z e n ie in f o r m a cji o rg a n o m n a d z o ru ją c y m o k ie r u n k a c h d z ia ła n ia p o d m io tu n a d z o ro w a n e g o . N a d z ó r je s t w ię c p o ję ciem z n a c z n ie s z e rs z y m n iż k o n tr o la i z a w sz e o b e jm u je w y k o n y w a n ie k o n tro li, n a p o d s ta w ie k tó re j w y d a w a n e s ą w ią ż ą c e p o le c e n ia i d y re k ty w y w c e lu z m ia n y is tn ie ją c e g o s t a n u rz e c z y n a s t a n p o stu lo w a n y .
P r z e p is y p r a w a m o g ą p rz e w id y w a ć m n ie j lu b b a rd z ie j in te n s y w n e ś ro d k i n a d z o r u . N a p r z y k ła d p r z e p is y u s ta w s a m o rz ą d o w y c h s ta n o w ią , że o rg a n y n a d z o r u m o g ą w k ra c z a ć w d z ia ła ln o ś ć gm iny, p o w ia tu i w o je w ó d z tw a s a m o rz ą d o w e g o ty lk o w p r z y p a d k a c h o k re ś lo n y c h u s ta w ą . T a k w ięc a k t p r a w n y n iż sz e g o r z ę d u n iż u s ta w a n ie d a je p o d s ta w do s p r a w o w a n ia n a d z o r u n a d je d n o s tk a m i s a m o r z ą d u te ry to ria ln e g o . P r z e p is y u s ta w s a m o rz ą d o w y c h z a b e z p ie c z a ją in te r e s y ty c h je d n o s te k p r z e d a r b itr a ln y m r o z s tr z y g a n ie m o r g a n ó w n a d z o rc z y c h , s ta n o w ią c , że ro z s trz y g n ię c ia o r g a n u n a d z o rc z e g o , w ty m ró w n ie ż z a ję te s ta n o w is k o , m o że z o s ta ć z a s k a r ż o n e do s ą d u a d m in is tr a c y jn e go z p o w o d u n ie z g o d n o śc i z p r a w e m 1 2 . W a rto t u z a z n a c z y ć , że p rz e p is y d o ty c z ą c e n a d z o r u n a d g m in a m i i p o w ia ta m i s to s u je się o d p o w ie d n io do
8
J. Starościak, Zarys nauki administracji, Warszawa 1971, s. 356; idem, Prawo administracyjne, Warszawa 1975, s. 346.
9
Zob. Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2004, s. 200 i n. Zob. też S. Wykrętowicz (red.), Samorząd w Polsce. Istota, formy, zadania, Poznań 2008, s. 221 i n.10
M. Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym, Poznań 1996, s. 28.11
Wielka encyklopedia prawa, Białystok - Warszawa 2000, s. 470.12
Zob. art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 85 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiato wym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592) i art. 86 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590 ze zm.).z w ią z k ó w g m in i p o ro z u m ie ń m ię d z y g m in n y c h o ra z zw iązków , s to w a rz y s z e ń i p o ro z u m ie ń p o w ia tó w 13. I n s ty tu c ja n a d z o r u n a d d z ia ła ln o ś c ią je d n o s te k s a m o r z ą d u te r y t o r i a l n e go n a le ż y do n a jis to tn ie js z y c h z a g a d n ie ń o k re ś lo n y c h w u s ta w a c h u s tr o jo w y c h o s a m o rz ą d z ie g m in n y m , o s a m o rz ą d z ie p o w ia to w y m i o s a m o rz ą d z ie w o je w ó d z tw a . A k ty t e z je d n e j s tr o n y s ta n o w ią p r a w n ie p r z e w id z ia n ą in g e re n c ję w z a s a d ę s a m o d z ie ln o ś c i je d n o s te k s a m o r z ą d u te ry to r ia ln e g o , a z d r u giej - m a ją z a p e w n ia ć p rz e s tr z e g a n ie p r a w a p rz e z o rg a n y ty c h je d n o s te k i ic h p ra w id ło w e fu n k c jo n o w a n ie . W te o r ii p r a w a a d m in is tra c y jn e g o n a d z ó r je s t d e fin io w a n y w ró ż n y sposób. P rz e d e w s z y s tk im o z n a c z a d z ia ła n ia z m ie r z a ją ce do z a p e w n ie n ia p ra w id ło w e g o d z ia ła n ia a d m in is tr a c ji. J a k o n a d z ó r o k r e ś la się n a jc z ę śc ie j s y tu a c je , w k tó r y c h o r g a n n a d z o ru ją c y j e s t w y p o sa ż o n y w ś ro d k i o d d z ia ły w a n ia n a p o s tę p o w a n ie o rg a n ó w n a d z o ro w a n y c h . U p r a w n ie n ia n a d z o rc z e to u p r a w n ie n ia k o n tr o ln e w r a z z m o ż liw o śc ią w ią ż ą c eg o w p ły w a n ia n a o r g a n y czy in s ty tu c je n a d z o r o w a n e 14. N a d z ó r o k r e ś la n y j e s t ja k o ze sp ó ł u p r a w n ie ń i o b o w iązk ó w do w ład cz eg o w k r a c z a n ia w sfe rę n a d z o
ro w a n e g o p o d m io tu . To p o d e jm o w a n ie d z ia ła ń , k tó r e m a ją n a c e lu d o p ro w a d z e n ie s t a n u rz e c z y w iste g o do s t a n u p rz e w id z ia n e g o p rz e z p r a w o 15.
W e d łu g T. Bigo „ n a d z ó r to ta k i zesp ó ł re a liz o w a n y c h k o m p e te n c ji, k tó ry c h w p ły w n a d z ia ła ln o ś ć o rg a n ó w p o d p o rz ą d k o w a n y c h j e s t b a rd z ie j in te n s y w n y i p o ś re d n i, a k tó r e m a ją n a c e lu u s u n ię c ie n ie p ra w id ło w o ś c i i z a p o b ie g a n ie im n a p rz y s z ło ś ć ”16. J e ż e li k o n tr o la s p r a w o w a n a j e s t p rz e z o r g a n z w ie rz c h n i, o r g a n iz a c y jn ie u s y tu o w a n y n a d k o n tro lo w a n y m , a z a te m i o d p o w ie d z ia ln y z a je g o d z ia ła n ia , i je ś li te m u o rg a n o w i z w ie rz c h n ie m u s łu ż ą ś ro d k i o d d z ia ły w a n ia w ła d c z e g o w obec p o d rz ę d n e g o w s t r u k t u r z e p o d m io tu k o n tro lo w a n e go, to k o n tr o la p r z y b ie r a k w a lifik o w a n ą p o s ta ć n a d z o ru . W p r z y p a d k u , gdy k o n tr o la s p r a w o w a n a j e s t p rz e z o r g a n z w ie rz c h n i fu n k c jo n a ln ie u s y tu o w a n y n a d k o n tro lo w a n y m , a z a te m i o d p o w ie d z ia ln y z a d o p iln o w a n ie p o p ra w n o ś c i je g o d z ia ła ń w g r a n ic a c h o k re ś lo n y m p r a w e m , i je ś li te m u n a d z o ro w i s łu ż ą w obec k o n tro lo w a n e g o p o d m io tu z d e c e n tra liz o w a n e g o ś ro d k i o d d z ia ły w a n ia w ład czeg o , to k o n tr o la p r z y b ie r a k w a lifik o w a n ą p o s ta ć n a d z o r u w e ry fik a c y j n eg o , co m a d z iś m ie jsc e w szc zeg ó ln o śc i w obec p o d m io tó w s a m o r z ą d u te ry - to r ia ln e g o 17.
U s ta w a z d n ia 8 m a r c a 1990 r. o s a m o rz ą d z ie g m in n y m s ta n o w i, że o r g a n a m i n a d z o ru n a d g m in ą są: P re z e s R a d y M in is tró w i w ojew oda, a w z a k r e s ie s p r a w fin a n s o w y c h - r e g io n a ln a iz b a o b ra c h u n k o w a ( a r t. 86). P r z y z n a je się
13
Zob. ww. ustawy.14
M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Podstawowe pojęcia teoretyczne w nauce prawa administracyjnego, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 1996, s. 35.
15
Wielka encyklopedia prawa..., s. 470.16
Podaję za: A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, Wrocław 2003, s. 334.ró w n ie ż szc z e g ó ln e u p r a w n ie n ie n a d z o rc z e S ejm o w i, k tó r y m o że ro z w ią z a ć o r g a n s ta n o w ią c y s a m o r z ą d u te ry to r ia ln e g o , je ż e li ra ż ą c o n a r u s z a o n K o n s ty tu c ję lu b u s ta w y ( a r t. 96). W yżej w y m ie n io n e u re g u lo w a n ia z o s ta ły z a w a r te ró w n ie ż w K o n s ty tu c ji R ze c z y p o sp o lite j P o lsk ie j, k tó re j p rz e p is a r t. 148 p k t 6 s ta n o w i, że P r e z e s R a d y M in is tró w s p r a w u je n a d z ó r n a d s a m o rz ą d e m te r y to r ia ln y m w g r a n ic a c h i fo rm a c h o k re ś lo n y c h w o b o w ią z u ją c ej K o n s ty tu cji i u s ta w a c h . Ś ro d k i n a d z o r u m o ż n a p o d z ie lić n a ś ro d k i d o ty c z ą c e a k tó w (z a tw ie r d z a n ie , u c h y la n ie , z a w ie s z a n ie w y k o n a n ia itp .), a ta k ż e osób (z a tw ie r d z a n ie w y b o ru , p o w o ły w a n ie sp o ś ró d p rz e d s ta w io n y c h k a n d y d a tó w , o d w o ły w a n ie , w n io s k o w a n ie o o d w o ła n ie , z a w ie s z a n ie w c z y n n o śc ia c h ). In n e ś ro d k i n a d z o r u d o ty c z ą o rg a n ó w (r o z w ią z a n ie o r g a n u k o le g ia ln e g o , o d w o ła n ie o r g a n u je d n o o so b o w e g o , u s ta n o w ie n ie o r g a n u k o m is a ry c z n e g o itp .) 18. N a le ż y je s z c z e z a u w a ż y ć , iż n a p o d s ta w ie a r t. 88 u s ta w y o s a m o rz ą d z ie g m in n y m , o r g a n y n a d z o r u m a ją p ra w o ż ą d a n ia in fo rm a c ji i d a n y c h d o ty c z ą cy ch o rg a n iz a c ji i fu n k c jo n o w a n ia gm iny, k tó r e s ą n ie z b ę d n e do w y k o n y w a n i a p r z y s łu g u ją c y c h im u p r a w n ie ń n a d z o rc z y c h . P o n a d to , z g o d n ie z p r z e p i s e m a r t . 2 5 8 § 1 p k t 5 k .p .a ., P r e z e s R a d y M in is tr ó w o ra z w o je w o d a s p r a w u ją n a d z ó r i k o n tro lę n a d p rz y jm o w a n ie m i z a ła tw ia n ie m s k a r g i w n io sk ó w w je d n o s tk a c h s a m o r z ą d u te r y to r ia ln e g o 19. O b o k p rz y w o ła n y c h ju ż a k tó w p ra w n y c h , k tó r e o k r e ś la ją o rg a n y n a d z o r u n a d d z ia ła ln o ś c ią g m iny, n a le ż y je s z c z e w y m ie n ić p rz e p is y u s ta w y o z a r z ą d z a n iu k ry z y so w y m , w k tó re j u s ta w o d a w c a z a w a r ł p r z e p is y u p o w a ż n ia ją c e P r e z e s a R a d y M in is tró w o ra z w ojew odę, a ta k ż e s ta r o s tę p o w ia tu do s p r a w o w a n ia n a d z o r u n a d d z ia ła ln o ś c ią g m in y w z a k r e s ie w y k o n y w a n ia z a d a ń z z a k r e s u b e z p ie c z e ń s tw a n a ro d o w e g o i z a p o b ie g a n ia s y tu a c jo m k ry z y so - w y m 20. W e d łu g p rz e p is ó w te j u s ta w y ogó ln e k ie ro w n ic tw o z z a k r e s u z a r z ą d z a n ia k ry z y so w e g o s p r a w u je R a d a M in istró w , je d n a k w s y tu a c ja c h n ie c ie r- p ią c y c h z w ło k i u p r a w n i e n i a do p o d e jm o w a n ia d z i a ł a ń w ty m z a k r e s ie p r z y s łu g u ją m in is tro w i w ła ś c iw e m u ds. a d m in is tr a c ji. W te j s y tu a c ji m in is te r w ła śc iw y do s p r a w a d m in is tr a c ji u z y s k a ł u p r a w n ie n ia n a d z o rc z e n a d d z ia ła l n o ś c ią w ó jta 21 i n a le ż y p o d k re ś lić , że d o ty czy to z a d a ń re a liz o w a n y c h p rz e z w ó jta z z a k r e s u z a r z ą d z a n ia k ry z y so w e g o 22. R o z b u d o w a n y s y s te m c e n tró w z a r z ą d z a n ia k ry z y so w e g o — od o g ó ln o k ra jo w e g o p o p rz e z c e n tr a z a r z ą d z a n ia k ry z y so w e g o u s y tu o w a n e p r z y m in is tr a c h i u r z ę d a c h c e n tr a ln y c h o ra z w o je 18 H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2001, s. 222.
19 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).
20 Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. nr 89, poz. 590 z późn. zm.).
21 Zob. art. 7 ww. ustawy.
22 Zgodnie art. 20 ww. ustawy zadania na obszarze gminy z zakresu zarządzania kryzyso wego realizuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta.
w ó d z k ie i p o w ia to w e c e n tr a z a r z ą d z a n ia k ry z y so w e g o - p o w o d u je , że o r g a n a m i n a d z o r u n a d d z ia ła ln o ś c ią g m in y s ą s ta r o s to w ie . S t a r o s t a p o w ia tu ja k o s z e f p o w ia to w e g o c e n tr u m z a r z ą d z a n ia k ry z y so w e g o u p r a w n io n y z o s ta ł p r z e p is e m a r t. 17 u s t. 2 p k t 2 lit. c do w y d a w a n ia o rg a n o m w y k o n a w c z y m g m in y z a le c e ń do o p ra c o w a n ia g m in n e g o p l a n u r e a g o w a n ia k ry z y so w e g o o ra z do z a tw ie r d z a n ia g m in n e g o p la n u r e a g o w a n ia k ry z y so w e g o . W z w ią z k u z a r t. 16 u s t. 2 p k t 3 u s ta w y o z a r z ą d z a n iu k ry z y so w y m , s t a r o s t a s p r a w u je n a d z ó r n a d fu n k c jo n o w a n ie m s y s te m u w y k ry w a n ia i a la r m o w a n ia o ra z s y s te m u w c z esn eg o o s tr z e g a n ia lu d n o ś c i n a o b s z a rz e p o w ia tu , a w ię c n a d d z ia ła ln o ś c ią g m in w c h o d z ą c y ch w s k ła d p o w ia tu . Z is to ty n a d z o r u w y n ik a , że o r g a n s p r a w u ją c y n a d z ó r u p r a w n io n y je s t do w ła d c z e g o w k r a c z a n ia w d z ia ła ln o ś ć n a d z o ro w a n e g o p o d m io tu . Z p rz y to c z o n y c h pow yżej re g u la c ji p r a w n y c h w y n ik a , że m in is te r w ła śc iw y ds. a d m in is tr a c ji o ra z s t a r o s t a p o w ia tu w y p o s a ż e n i z o s ta li w u p r a w n ie n ia n a d z o rc z e p o m im o b r a k u w s k a z a n ia ty c h p o d m io tó w w u s ta w ie o s a m o rz ą d z ie g m in n y m ja k o o rg a n ó w s p ra w u ją c y c h n a d z ó r n a d d z ia ła ln o ś c ią g m iny. N a le ż y n a d m ie n ić , iż u p r a w n ie n ia n a d z o rc z e m in i s t r a w ła śc iw e g o ds. a d m in is tr a c ji o ra z s ta r o s ty p o w ia tu n a d d z ia ła ln o ś c ią w ó jta o d n o s z ą się ty lk o do w y ra ź n ie w s k a z a n e g o z a k r e s u z a d a ń z a r z ą d z a n ia k ry z y so w e g o r e a liz o w a n y c h p rz e z g m in ę .
P rz e d m io te m n a d z o r u j e s t d z ia ła ln o ś ć g m in n a , z a ró w n o p o le g a ją c a n a re a liz a c ji z a d a ń w ła s n y c h s a m o rz ą d u , j a k ró w n ie ż z a d a ń zleco n y ch . W s p r a w a c h w ła s n y c h n a d z ó r s p ra w o w a n y je s t n a p o d s ta w ie k r y te r iu m zg o d n o ści z p ra w e m , czyli le g a ln o śc i. W s p r a w a c h zle c o n y c h n a d z ó r s p ra w o w a n y je s t n a t o m i a s t n a p o d s ta w ie k r y t e r i u m le g a ln o ś c i, celo w o ści (ja k ie d z ia ła n ie je s t n a jw ła ś c iw s z e , b y o s ią g n ą ć p o ż ą d a n y cel), g o s p o d a rn o ś c i (ja k ie d z ia ła n ie j e s t n a jm n ie j k o sz to w n e ) i r z e te ln o ś c i (z g o d n ie z w y m o g a m i w ie d z y i te c h n i ki). P r z e p is y o n a d z o rz e n a d d z ia ła ln o ś c ią g m in s to s u je się o d p o w ie d n io do z w ią z k ó w i p o ro z u m ie ń m ię d z y g m in n y c h .
U s ta w a o s a m o r z ą d z ie g m in n y m w a r t. 96 u s t. 2 p rz e w id u je n a d z w y c z a j n e ś ro d k i n a d z o r u n a d d z ia ła ln o ś c ią w ó jta ( b u r m is tr z a lu b p r e z y d e n ta m i a s ta ). W e d łu g p rz y w o ła n e g o p r z e p is u P r e z e s R a d y M in is tró w m o że o d w o łać w ó jta p r z e d u p ły w e m k a d e n c ji, je ż e li w ó jt d o p u sz c z a się n a r u s z a n i a p r z e p i sów K o n s ty tu c ji lu b u s ta w . O d w o ła n ie w y b ra n e g o w w y b o ra c h b e z p o ś re d n ic h w ó jta m o że m ie ć m ie jsc e w s y tu a c ji, g d y t e n p o m im o w e z w a n ia w o jew o d y do z a p r z e s ta n ia n a r u s z e ń , n ie z a s to s u je się do w e z w a n ia i n a d a l b ę d z ie w sw ej d z ia ła ln o ś c i n a r u s z a ł o b o w ią z u ją c e p r z e p is y p ra w a . P rz y w o ła n y p rz e p is a r t. 96 u s t. 2 u s ta w y o s a m o rz ą d z ie g m in n y m m oże m ie ć z a s to s o w a n ie w r a z ie p o w ta rz a ją c e g o się n a r u s z e n ia K o n s ty tu c ji lu b u s ta w p rz e z w ó jta o ra z w s y tu a c ji n ie ro k u ją c e j n a d z ie i n a s z y b k ą p o p ra w ę i p rz e d łu ż a ją c e g o się b r a k u s k u te c z n o ś c i w w y k o n y w a n iu p rz e z n ie g o z a d a ń p u b lic z n y c h . J e ż e li n a r u s z e ń p rz e p is ó w K o n s ty tu c ji lu b u s ta w d o p u sz c z a się r a d a g m in y i n ie z a p r z e s ta n ie n a r u s z a n i a o b o w ią z u ją c y c h p rz e p is ó w p r a w a
p o m im o w e z w a n ia , to S e jm n a w n io s e k P r e z e s a R a d y M in is tr ó w m o że w d ro d z e u c h w a ły ro z w ią z a ć r a d ę gm iny. R o z w ią z a n ie r a d y j e s t ró w n o z n a c z n e z ro z w ią z a n ie m w s z y s tk ic h o rg a n ó w gm iny. F u n k c ję o rg a n ó w g m in y do c z a s u w y b o ró w n o w y c h o rg a n ó w p e łn i w ta k ie j s y tu a c ji o so b a w y z n a c z o n a p rz e z P r e z e s a R a d y M in istró w , p o w o ły w a n a n a w n io s e k m i n i s t r a w łaściw eg o do s p r a w a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j ( a r t. 96 u s t. 1).
W p r z y p a d k u o d w o ła n ia w ó jta P r e z e s R a d y M in istró w , n a w n io s e k m in i s t r a w ła śc iw e g o do s p r a w a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j, w y z n a c z a osobę, k tó r a do c z a s u w y b o ru w ó jta p e łn i je g o fu n k c ję ( a r t. 96 u s t. 2). W r a z ie z a is tn ie n ia s y tu a c ji, w k tó re j b r a k j e s t n a d z ie i n a s z y b k ą p o p ra w ę , a ta k ż e p r z e d łu ż a ją cego się b r a k u s k u te c z n o ś c i w w y k o n a n iu z a d a ń p u b lic z n y c h p rz e z o rg a n y g m in y , P r e z e s R a d y M in is tró w n a w n io s e k m i n i s t r a w ła śc iw e g o do s p r a w a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j, m o że z a w ie sić o r g a n y g m in y i u s ta n o w ić z a r z ą d k o m is a ry c z n y n a o k re s do d w ó ch la t, n ie d łu ż e j je d n a k n iż do w y b o ru r a d y o ra z w ó jta n a k o le jn ą k a d e n c ję . U s ta n o w ie n ie z a r z ą d u k o m is a ry c z n e g o m oże n a s tą p ić po u p r z e d n im p r z e d s ta w ie n iu z a r z u tó w o rg a n o m g m in y i w e z w a n iu ic h do n ie z w ło c z n eg o p r z e d ło ż e n ia p r o g r a m u p o p ra w y s y tu a c ji g m in y ( a r t. 97 u s t. 1).
Z p o w y ższeg o w y n ik a , że z a ró w n o w o d n ie s ie n iu do r a d y gm iny, j a k i w ó jta , k tó r y j e s t o rg a n e m w y k o n a w c z y m ra d y , ś r o d e k n a d z o r u o k re ś lo n y w a r t. 96 u s ta w y o s a m o rz ą d z ie g m in n y m , ja k im j e s t o d w o ła n ie p r z e d u p ły w e m k a d e n c ji, m o że m ie ć m ie jsc e w s y tu a c ji, g d y o rg a n y , o k tó ry c h m o w a, d o p u s z c z a ją się n a r u s z e ń K o n s ty tu c ji lu b u s ta w . P r z e s ła n k ę do z a s to s o w a n ia o d w o ła n i a ja k o ś r o d k a n a d z o r u p rz e z u p r a w n io n e o rg a n y S e jm u w o d n ie s ie n iu do r a d y g m in y i P r e z e s a R a d y M in is tró w w o d n ie s ie n iu do w ó jta s ta n o w i p o w ta rz a ją c e się n a r u s z a n ie K o n s ty tu c ji lu b u s ta w . K o n ie c z n e j e s t je d n a k w cze ś n ie js z e w e z w a n ie w ojew o d y do z a p r z e s ta n ia d o ty c h c z a so w e g o p o s tę p o w a n ia , k tó r e p ro w a d z iło do n a r u s z e ń . B r a k w e z w a n ia w ojew o d y s k u tk u je o b r a k u m o żliw o ści z a s to s o w a n ia o d w o ła n ia ja k o ś r o d k a n a d z o ru .
Z d o ty c h c z a so w y c h ro z w a ż a ń o d n o sz ą c y c h się do z a p e w n ie n ia w ła ś c i w ego, tj. z g o d n eg o z p r a w e m d z ia ła n ia o rg a n ó w gm iny, w y n ik a , że p o d s ta w ą do z a s to s o w a n ia n a jd a le j id ą c e g o w s k u tk a c h ś r o d k a n a d z o r u j e s t p o w ta r z a ją c e się n a r u s z a n ie p rz e z o rg a n y g m in y K o n s ty tu c ji lu b u s ta w . P o z a r e g u la c ją p r a w n ą p o z o s ta ły o k o liczn o ści u t r a t y g o d n o ści do s p r a w o w a n ia fu n k c ji 0 c h a r a k te r z e p u b lic z n y m . P r z e p is a r t. 2 6 u s t. 2 p k t 6 u s ta w y z d n ia 21 lis to p a d a 2 0 0 8 r. o p r a c o w n ik a c h s a m o rz ą d o w y c h 23 s ta n o w i, że o b o w ią z k ie m p r a c o w n ik a s a m o rz ą d o w e g o j e s t g o d n e z a c h o w a n ie się w m ie js c u p ra c y 1 p o z a m ie js c e m p racy . Z k o le i z tr e ś c i a r t. 4 u s t. 1 p k t 1 lit. c w y n ik a , że p ra c o w n ik ie m s a m o rz ą d o w y m w r o z u m ie n iu p rz e p is ó w u s ta w y j e s t w ó jt (b u r m is tr z , p r e z y d e n t m ia s ta ) z a tr u d n io n y n a p o d s ta w ie w y b o ru . J e d n a k
z a s to s o w a n ie o d w o ła n ia ja k o ś r o d k a n a d z o r u w s to s u n k u do w ó jta z p o w o d u u t r a t y g o d n o ści do s p r a w o w a n ia fu n k c ji n ie m o że z o s ta ć z a s to s o w a n e , p o n ie w a ż w y r a ź n ie w y łą c z a t a k ą m o żliw o ść p rz e p is a r t. 2 ww. u s ta w y sta n o w ią c y , że p rz e p is ó w u s ta w y n ie s to s u je się do p ra c o w n ik ó w , k tó ry c h s t a t u s p r a w n y o k r e ś la ją o d rę b n e p rz e p isy . W o d n ie s ie n iu do w ó jta s t a t u s p r a w n y o k r e ś la ją p rz e p is y u s ta w y o s a m o r z ą d z ie g m in n y m , sz c z e g ó ln ie je j a r t. 96 u s t. 2, k tó ry n ie p rz e w id u je m o żliw o śc i o d w o ła n ia w p o w o d u u t r a t y g o d n o ści do s p ra w o w a n ia fu n k c ji p u b lic z n e j.
D o ś w ia d c z e n ia o s ta tn ic h l a t o b o w ią z y w a n ia u s ta w y z d n ia 20 c z e rw c a 2 0 0 2 r. o b e z p o ś re d n im w y b o rz e w ó jta , b u r m i s t r z a i p r e z y d e n ta m i a s t a 24 s k ła n ia ją do p o s ta w ie n ia tezy, że do p o r z ą d k u p ra w n e g o p o w in ie n z o s ta ć w p ro w a d z o n y p rz e p is u m o ż liw ia ją c y o d w o ła n ie w ó jta p rz e z u p ra w n io n y o r g a n w s y tu a c ji, g d y n a r u s z a o n z a s a d y g o d n o śc i do s p r a w o w a n ia u rz ę d u . Z a ró w n o w k a d e n c ji 2 0 0 2 -2 0 0 6 , j a k o b ecn ej 2 0 0 6 -2 0 1 0 w y s tą p iły o k o lic z n o ści, w k tó re j w ó jt ( b u r m is tr z lu b p r e z y d e n t m ia s ta ) w p o w o d u p o d e jrz e n ia o p o p e łn ie n ie p r z e s tę p s tw a z o s ta ł ty m c z a so w o a re s z to w a n y i n a d a l p e łn ił sw o ją fu n k c ję . Z a s to s o w a n ie ś r o d k a za p o b ie g a w cz e g o w obec w ó jta w p o s ta c i ty m c z a so w e g o a r e s z to w a n ia n ie s ta n o w i n a r u s z e n ia p r z e p is u a r t. 96 u s t. 2 u s ta w y o s a m o rz ą d z ie g m in n y m , w z w ią z k u z ty m o r g a n n a d z o r u n ie j e s t u p ra w n io n y do o d w o ła n ia . Z d a rz a ły się te ż s y tu a c je , g d y u r z ę d u ją c e m u w ó j to w i p o s ta w io n o z a r z u t p o p e łn ie n ia p r z e s tę p s tw a , a p o s tę p o w a n ie są d o w e toczyło się z o s k a r ż e n ia p u b lic z n e g o b e z s to s o w a n ia ś r o d k a z a p o b ieg aw czeg o w p o s ta c i ty m c z a so w e g o a r e s z to w a n ia . Z g o d n ie z o b o w ią z u ją c ą p r o c e d u rą s ą d o w ą , p ro c e s w s p ra w ie s tw ie r d z e n ia d o k o n a n ia p r z e s tę p s tw a u m y ś ln e g o śc ig a n e g o z o s k a r ż e n ia p u b lic z n e g o m o że tr w a ć n a w e t p rz e z o k re s całej k a d e n c ji w ó jta , z a n im z a p a d n ie p ra w o m o c n y w y ro k sk a z u ją c y . Z g o d n ie z t r e ś c ią a r t. 26 u s t. 1 p k t 5 u s ta w y z d n ia 20 c z e rw c a 2 0 0 2 r. o b e z p o ś re d n im w y b o rz e w ó jta , b u r m i s t r z a i p r e z y d e n ta m ia s ta , w y g a śn ię c ie m a n d a t u n a s t ę p u je w w y n ik u p ra w o m o c n e g o s k a z u ją c e g o w y ro k u s ą d u o rze c z o n e g o za p r z e s tę p s tw o u m y ś ln e . O k re s , w k tó r y m t r w a p o s tę p o w a n ie s ą d o w e p rz e c iw ko w ó jto w i o s k a r ż o n e m u o d o k o n a n ie p r z e s tę p s tw a u m y śln e g o , do c z a s u jeg o z a k o ń c z e n ia n ie s ta n o w i p o d s ta w y do o d w o ła n ia lu b n a w e t z a w ie s z e n ia w p e łn ie n iu obow iązków .
M ożliw ość o d w o ła n ia z fu n k c ji w ó jta p rz e w id y w a ł p r z e p is a r t. 70 u s t. 1 lit. b u s ta w y z d n ia 2 3 m a r c a 1933 r. częściow ej z m ia n ie u s tr o ju s a m o r z ą d u te r y to r ia ln e g o 25, k tó r y s ta n o w ił, że je ż e li c z ło n e k o r g a n u z a rz ą d z a ją c e g o p o s tę p u je w sp o só b o b n iż a ją c y p o w a g ę i z a u f a n ie , ja k ie g o w y m a g a z a jm o w a n e p rz e z n ieg o s ta n o w is k o , m o że b y ć p rz e z u p r a w n io n y o r g a n zło żo n y z u rz ę d u . U p r a w n ie n ie do o d w o ła n ia c z ło n k a o r g a n u z a rz ą d z a ją c e g o w s to s u n k u do g m in w ie js k ic h i m ia s t n ie w y d z ie lo n y c h z p o w ia to w y c h z w ią z k ó w s a m o r z ą
24 Dz.U. nr 113, poz. 984 z późn. zm. 25 Dz.U. nr 35, poz. 294 z późn. zm.
d o w y ch p rz y s łu g iw a ły w o jew odzie. W ojew oda d ecy zje o o d w o ła n iu w ó jta m ógł w y d a ć po z a s ię g n ię c iu o p in ii w y d z ia łu w o jew ó d zk ieg o (izb y w ojew ó d zk iej). W s to s u n k u z a ś do p o z o s ta ły c h m ia s t i p o w ia to w y c h z w ią z k ó w s a m o rz ą d o w y c h u p r a w n ie n ie do o d w o ła n ia p rz y s łu g iw a ło M in is tro w i S p r a w W e w n ę trz n y c h . O d n o ś n ie do o d w o ła n ia p r e z y d e n ta m i a s t a s to łe c z n e g o W a rs z a w y u p r a w n ie n ie p rz y s łu g iw a ło R a d z ie M in is tr ó w n a w n io s e k M in is tr a S p r a w W e w n ę trz n y c h . D ecyzje w s p r a w ie o d w o ła n ia z g o d n ie z p rz y w o ła n y m p r z e p i s e m p o w in n y by ć w y d a w a n e w fo rm ie u m o ty w o w a n y c h z a rz ą d z e ń . W k a ż d y m p r z y p a d k u m o żliw o ść z a s to s o w a n ia ś ro d k a n a d z o r u w p o s ta c i o d w o ła n ia z u r z ę d u w y m a g a ła p r z e p r o w a d z e n ia p o s tę p o w a n ia słu żb o w eg o z a k o ń c z o n e go p ra w o m o c n y m o rz e c z e n ie m . P r z e p is y u s ta w y z 1933 r. p rz e w id y w a ły te ż in s ty tu c ję z a w ie s z e n ia w ó jta , je ż e li ze w z g lę d u n a ro d z a j i d o n io sło ść z a r z u c a n e g o m u p r z e s tę p s tw a lu b n a r u s z e n ia o b o w iązk ó w słu ż b o w y c h w s k a z a n e b y ło o d s u n ą ć go od w y k o n y w a n ia o b o w iązk ó w słu ż b o w y c h 26. P o n a d to p r z e p i s e m a r t. 71 u s t. 1 z d a n ie trz e c ie w p ro w a d z o n o o b lig a to ry jn e z a w ie s z e n ia w p e łn ie n iu fu n k c ji c z ło n k a o r g a n u z a rz ą d z a ją c e g o gm iny, je ż e li w s to s u n k u do o soby p e łn ią c e j t a k ą fu n k c ję z a s to s o w a n o ś ro d e k z a p o b ie g a w c z y w p o s ta c i ty m c z a so w e g o a re s z to w a n ia .
W o k re s ie z a w ie s z e n ia w p e łn ie n iu o b o w ią zk ó w p u b lic z n y c h z a w ie s z o n e m u m ogło być o b n iż o n e w y n a g ro d z e n ie n ie w ięcej n iż o połow ę w o d n ie s ie n iu do z a w o d o w y ch u rz ę d n ik ó w o ra z c a łk o w ic ie , je ż e li z a w ie sz o n y n ie b y ł z a w o d o w y m u r z ę d n ik ie m sa m o rz ą d o w y m . G m in y lic z ą c e p o w yżej p ię c iu ty się c y m ie s z k a ń c ó w m o g ły z w ła s n y c h ś ro d k ó w p rz y z n a ć z a w ie s z o n e m u b u r m i s trz o w i, k tó r y n ie b y ł z aw o d o w y m u r z ę d n ik ie m s a m o rz ą d o w y m , w y n a g ro d z e n ie z a c z a s z a w ie s z e n ia w p e łn e j w y so k o ści lu b o g ra n ic z o n e j do połow y. D e cy z ja w s p r a w ie o k r e ś le n ia w y so k o śc i w y n a g ro d z e n ia z a o k re s z a w ie s z e n ia m o g ła b yć z a s k a r ż o n a w te r m in ie 14 d n i od d n ia d o s ta r c z e n ia je j z a in te r e s o w a n e m u do o r g a n u w y ższeg o s to p n ia , k tó r y b y ł u p ra w n io n y do z a tw ie r d z e n i a w y b o ru n a s ta n o w is k o . J e ż e li o so b a w y b r a n a n a s ta n o w is k o w ó jta b y ła zaw o d o w y m p ra c o w n ik ie m sa m o rz ą d o w y m , z a tw ie r d z e n ia jej w y b o ru d o k o n y w a ł w o je w o d a ( a r t. 49), je ż e li z a ś n ie z a w o d o w y m - s t a r o s t a ( a r t. 50 u s t. 1). O d w o ła n ie o r g a n u z a rz ą d z a ją c e g o g m in y z g o d n ie z p r z e p is a m i u s ta w y z 1933 r. p o w o d o w a ło k o n ie c z n o ś ć u s ta n o w ie n ia z a r z ą d u ty m c z a so w e g o . U s ta w o d a w c a w sp o só b b a rd z o p r o s ty ro z w ią z a ł t e n p ro b le m , s ta n o w ią c , że w ta k ie j s y tu a c ji z a r z ą d g m in y p rz e c h o d z i n a p rz e ło ż o n e g o g m in y lu b jego z a s tę p c ę . J e ż e li je d n o ze s ta n o w is k w z a r z ą d z ie , tj. w ó jta lu b podw ójciego, z a jm u je zaw o d o w y c z ło n e k z a r z ą d u , to po o d w o ła n iu je d n e j z osób s ta n o w i sk o w z a rz ą d z ie p rz e c h o d z i n a o sobę, k tó r a n ie z o s ta ła o d w o ła n a lu b z a w ie sz o n a . J e ż e li o d w o ła n y z o s ta ł ze s ta n o w is k a w ó jt, a p odw ójci b y ł zaw o d o w y m
26 Art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 1933 r. częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (Dz.U. nr 35, poz. 294).
p ra c o w n ik ie m sa m o rz ą d o w y m , to z a d a n ia w ó jta p rz e jm o w a ł podw ójci. Z a k r e s u p r a w n ie ń podw ójciego, k tó r y p r z e ją ł o b o w ią z k i w ó jta , z o s ta ł p rz e p is e m a r t. 73 u s t. 4 u s ta w y o g ra n icz o n y . Z a tr u d n ia n ie n o w y c h p ra c o w n ik ó w o g r a n i czono do g r a n ic e t a t u s ta n o w is k słu ż b o w y c h i b u d ż e tu . P o n a d to n o w y c h p ra c o w n ik ó w p e łn ią c y o b o w ią z k i w ó jta m ó g ł p rz y jm o w a ć ty lk o n a cz a s n ie p r z e k r a c z a ją c y b ie ż ą c eg o o k r e s u b u d ż e to w e g o , a ta k ż e z w a r u n k ie m ro z w ią z a n ia s to s u n k u słu żb o w eg o z a tr z y m ie s ię c z n y m w y p o w ie d z e n ie m . P e łn ią c y o b o w ią z k i w ó jta m ó g ł p rz y jm o w a ć p ra c o w n ik ó w n a c z a s d łu ż s z y lu b n a s ta łe o ra z ic h z w a ln ia ć d o p ie ro po u z y s k a n iu n a to zgody w ła d z y n a d z o rc z ej.
R o z w ią z a n ia p ra w n e p rz y ję te w p rz e p is a c h u s ta w y z d n ia 23 m a rc a 1933 r. w w y s ta rc z a ją c y sp o só b z a p e w n ia ły w ła ś c iw ą ja k o ś ć p e łn ie n ia fu n k c ji p u b lic z n y c h w g m in a c h . N a le ż y je d n a k p o d k re ś lić , że w y b o ry n a s ta n o w is k o w ó jta , b u r m i s t r z a lu b p r e z y d e n ta m i a s t a m ia ły c h a r a k t e r w y b o ró w p o ś r e d n ic h . W y b o ru d o k o n y w a ła w ła ś c iw a r a d a g m in y lu b m ia s ta , a o d p o w ie d n i o r g a n n a d z o r u go z a tw ie rd z a ł.
Z a s to s o w a n ie o b e c n ie p o d o b n y c h r o z w ią z a ń p ra w n y c h , o k r e ś la ją c y c h p rz y c z y n y o d w o ła n ia lu b z a w ie s z e n ia w ó jta g m in y , s k u te c z n ie p rz e c iw d z ia ła ło b y p o w s ta w a n iu s y tu a c ji, w k tó re j o so b ie n a s ta n o w is k u w ó jta p o sta w io n o z a r z u t p o p e łn ie n ia p r z e s tę p s tw a , a m im o to n a d a l p e łn i o n a sw o ją fu n k c ję . O b e c n ie o b o w ią z u ją c e p r z e p is y o d n o sz ą c e się do s t a t u s u p ra w n e g o w ó jta , b u r m i s t r z a lu b p r e z y d e n ta m i a s t a n ie p r z e w id u ją m o żliw o ści o d w o ła n ia lu b z a w ie s z e n ia z p rz y c z y n in n y c h n iż n a r u s z a n ie K o n s ty tu c ji lu b u s ta w i n ie p o d p o rz ą d k o w a n ie się w e z w a n iu u p r a w n io n y c h o rg a n ó w do z a p r z e s ta n ia d a ls z y c h n a r u s z e ń . U s ta w o d a w c a n ie p rz e w id z ia ł m o żliw o ści o d w o ła n ia o r g a n u w y k o n a w c z e g o g m in y z p rz y c z y n in n y c h n iż n a r u s z a n ie K o n s ty tu c ji lu b u s ta w , n p . z p rz y c z y n u t r a t y g o d n o ści k o n ie c z n y c h do s p r a w o w a n ia u rz ę d u . B r a k ta k ie j m o ż liw o ści s p r a w ia , że c z ęsto w in te r e s ie w ó jta o sk a rż o n e g o n p . o k o ru p c ję je s t , a b y p ro c e s są d o w y t r w a ł m o żliw ie j a k n a jd łu ż e j, a s łu ż ą te m u p r z e p is y o p o s tę p o w a n iu k a r n y m , k tó r e g w a r a n t u j ą k a ż d e m u p ra w o do w n ie s ie n ia a p e la c ji od w y ro k u s ą d u p ie rw s z e j in s ta n c ji. O b o w ią z u ją c a p ro c e d u r a k a r n a , z a p e w n ia ją c p ra w o do obrony, ta k ż e p rz y c z y n ia się do p rz e w le k ło śc i p o s tę p o w a n ia , n p . u s ta n o w ie n ie p e łn o m o c n ik a , je g o o d w o ła n ie i u s t a n o w ie n ie in n e g o m o że b y ć w y k o rz y s ty w a n e do o d ro c z e n ia p o s tę p o w a n ia n a cz a s n ie z b ę d n y do z a p o z n a n ia się m a te r ia łe m dow odow ym .
W nioski d e lege feren d a
I n s ty tu c ja o d w o ła n ia o r g a n u w y k o n a w c z e g o g m in y p rz e z u p r a w n io n y o r g a n p a ń s tw o w y w s y tu a c ji, g d y o sobie p ia s tu ją c e j tę fu n k c ję z o s ta ły p o s ta w io n e z a rz u ty , lu b w obec k tó re j z a s to s o w a n o ś ro d e k z a p o b ie g a w cz y w p o s ta c i ty m c z a so w e g o a r e s z to w a n ia , z a p o b ie g ła b y n a g a n n e j sp o łe c z n ie s y tu a c ji, g d y
w ó jte m j e s t o so b a, w o b ec k tó re j to c zy się p o s tę p o w a n ie k a r n e z o s k a r ż e n ia p u b lic z n e g o . Do k a ta lo g u p rz y c z y n o d w o ła n ia w ó jta p r z e w id z ia n y c h w a r t. 26 u s ta w y o b e z p o ś re d n im w y b o rz e w y d a je się celow e w p ro w a d z e n ie m o żliw o ści o d w o ła n ia z p o w o d u u t r a t y g o d n o ści do s p r a w o w a n ia u r z ę d u . R o z w ią z a n ie ta k ie p rz e w id y w a ł w s p o m n ia n y w c z e śn ie j p rz e p is a r t. 70 u s ta w y z d n ia 23 m a r c a 1933 r. częściow ej z m ia n ie u s tr o ju s a m o r z ą d u te r y to r ia ln e g o 27. P o d o b n e ro z w ią z a n ie u s ta w o d a w c a z a w a r ł w a r t. 2 4 u s t. 1 p k t 6 u s ta w y z d n ia 21 lis to p a d a 2 0 0 8 r. o p r a c o w n ik a c h s a m o rz ą d o w y c h w o d n ie s ie n iu do p ra c o w n ik ó w z a tr u d n io n y c h w je d n o s tk a c h s a m o r z ą d u te r y to r ia ln e g o . W e d łu g p rz y w o ła n e g o p r z e p is u , p ra c o w n ik s a m o rz ą d o w y z o b o w ią z a n y z o s ta ł do g o d n eg o z a c h o w a n ia się w m ie js c u p r a c y o ra z p o z a n ią . N a r u s z e n ie z a s a d g o d n eg o z a c h o w a n ia się m oże s ta n o w ić p o d s ta w ę do r o z w ią z a n ia s to s u n k u pracy . P o w y ż sz e ro z w ią z a n ie d o ty czy je d n a k ty lk o p ra c o w n ik ó w s a m o rz ą d o w y c h z a tr u d n io n y c h n a p o d s ta w ie u m o w y o p ra c ę , z w y łą c z e n ie m osób z a tr u d n io n y c h , a le p o c h o d z ą c y c h w y b o ru . W o d ró ż n ie n iu od r o z w ią z a ń o k re s u m ię d z y w o je n n e g o s tw ie r d z e n ie u t r a t y g o d n o ści do s p r a w o w a n ia u r z ę d u m o gło z o s ta ć w y d a n e po p r z e p r o w a d z e n iu p o s tę p o w a n ia słu żb o w eg o i w y ja ś n ia - ją c e g o 28, a le w o b o w ią z u ją c y c h p r z e p is a c h b r a k j e s t o rg a n u , k tó r y m ó g łb y o rz e k a ć w ty c h s p ra w a c h . O d in s ty tu c ji z a w ie s z e n ia lu b o d w o ła n ia n a le ż y
27 Art. 70 ust. 1 ww. ustawy: „Członek organu zarządzającego może być złożony z urzędu tylko na podstawie prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego, wydanego zgodnie z postanowie niami osobnej ustawy. Do czasu wydania ustawy, regulującej jednolicie na obszarze całego Państwa zasady odpowiedzialności członków organów zarządzających, organizację władz dyscy plinarnych i tryb postępowania dyscyplinarnego, zawodowy i niezawodowy członek organu zarządzającego może być złożony z urzędu w myśl dalszych postanowień niniejszego artykułu: (a) jeżeli ze szkodą dla interesu publicznego nie wykonywa ciążących na nim obowiązków, bądź też spełnia je nienależycie, niedbale lub nieudolnie; (b) jeżeli postępuje w sposób, obniżający powagę i zaufanie, jakiego wymaga zajmowane przez niego stanowisko.
28 Art. 70 ust. 4 ww. ustawy: „Władze wydają decyzje w sprawach, przewidzianych w ust. (1), po przeprowadzeniu dochodzeń służbowych i postępowania wyjaśniającego, kierując się zasadami, zawartemi w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. R.P. nr 36, poz. 341); w toku postępowania tego władze powinny dać stronie możność złożenia wyjaśnień i przedstawienia dokumentów oraz są obowiązane przesłuchać świadków, wskazanych przez nią w celu ustalenia związanych bezpo średnio ze sprawą okoliczności faktycznych. Zainteresowany członek organu zarządzającego winien być zawiadomiony o terminie przesłuchania świadków, ma prawo być obecny i może im zadawać pytania. Zainteresowany członek organu zarządzającego ma ponadto prawo przybrać sobie w toku postępowania obrońcę spośród członków organów ustrojowych jakiegokolwiek związku samorządowego bądź też spośród funkcjonarjuszów samorządowych lub państwowych. W szczególności przed wydaniem decyzji w sprawie złożenia z urzędu powinien zainteresowany członek organu zarządzającego mieć możność złożenia bezpośrednio przed wydziałem wojewódz kim (izbą wojewódzką), względnie Ministerstwem Spraw Wewnętrznych ustnych wyjaśnień co do okoliczności faktycznych, które mają służyć za podstawę do wydania decyzji”.
Ust. 5: „Decyzja władz orzekających w sprawie złożenia z urzędu członka organu zarządza jącego powinna zawierać prawne i faktyczne uzasadnienie. Od decyzji wojewody przysługuje prawo wniesienia odwołania do Ministra Spraw Wewnętrznych zgodnie z zasadami wymienio nego w ust. (4) rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. Decyzje ostateczne w administracyjnym toku instancyj podlegają zaskarżeniu do Najwyższego Trybuna łu Administracyjnego”.
o d ró ż n ić in s ty tu c ję w y g a ś n ię c ia m a n d a t u z m o cy p r a w a po z a jś c iu o k o lic z n o ści p r z e w id z ia n y c h w a r t. 26 u s ta w y z d n ia 20 c z e rw c a 2 0 0 2 r. o b e z p o ś r e d n im w y b o rz e w ó jta , b u r m i s t r z a i p r e z y d e n ta m ia s ta .
O d rę b n y p ro b le m s ta n o w i k o n ie c z n o ść z a p e w n ie n ia cią g ło śc i w ład zy , k ie d y w ó jt, b u r m is tr z lu b p r e z y d e n t m ia s ta z o s ta ł o d w o ła n y ze s ta n o w is k a p rz e d u p ły w e m k a d e n c ji. Z a ró w n o w s y tu a c ji, g d y w y g a śn ię c ie m a n d a t u o so b y w y b ra n e j n a s ta n o w is k o w ó jta , b u r m is tr z a lu b p r e z y d e n ta m ia s ta n a s t ę p u je z m o cy p r a w a , j a k te ż w s y tu a c ji, g d y z o s ta n ie o n o d w o ła n y w tr y b ie a r t. 96 u s t. 2 u s ta w y z d n ia 8 m a r c a 1990 r. o s a m o rz ą d z ie g m in n y m 29, za c h o d z i k o n ie c z n o ść p o w o ła n ia n a to s ta n o w is k o n ow ej osoby. O b e c n ie o b o w ią z u ją c e p rz e p is y s ta n o w ią , że w p r z y p a d k u w y g a ś n ię c ia m a n d a t u w ó jta , b u r m is tr z a lu b p r e z y d e n ta m ia s ta p r z e d u p ły w e m k a d e n c ji p rz e p ro w a d z a się w y b o ry p rz e d te rm in o w e . Z g o d n ie z t r e ś c ią a r t. 2 8 d u s ta w y o s a m o r z ą d z ie g m in - n y m 30, w y b o ró w n ie p rz e p ro w a d z a się, g d y do k o ń c a k a d e n c ji p o z o sta ło m n ie j n iż sześć m iesięcy , n a to m ia s t g d y do k o ń c a k a d e n c ji p o z o sta ło w ięcej n iż sz e ść m iesięcy , a le m n ie j n iż d w a n a ś c ie m iesięcy , o p r z e p r o w a d z e n iu w y b o ró w d e c y d u je r a d a gm iny. R o z w ią z a n ie ta k ie p o w o d u je , że je d y n ą m o ż li w o śc ią p o w o ła n ia w ó jta j e s t p rz e p ro w a d z e n ie w y b ó r p r z e d te r m in o w y c h , co w ią ż e się z k o n ie c z n o ś c ią p o n ie s ie n ia z n a c z n y c h kosztów . W y d aje się, że b a rd z ie j r a c jo n a ln y m ro z w ią z a n ie m b y ło b y w p ro w a d z e n ie za sa d y , że b e z p o ś r e d n ie w y b o ry n a s ta n o w is k o w ó jta p r z e p r o w a d z a n e s ą ty lk o r a z w k a d e n cji. W k a ż d y m in n y m p r z y p a d k u w y g a ś n ię c ia m a n d a t u w ó jta p rz e d u p ły w e m
Ust. 6: „Do czasu wydania decyzji ostatecznej w administracyjnym toku instancyj w spra wie złożenia z urzędu członków organów zarządzających właściwa władza nie może zarządzić nowych wyborów”.
Ust. 7: „Zawodowemu członkowi zarządu gminy w razie złożenia go z urzędu przysługuje z funduszów danej gminy takie samo zaopatrzenie emerytalne, jakie w myśl art. 53 przysługuje zawodowym członkom zarządu gminy, z którymi stosunek służbowy ulega rozwiązaniu bez ich winy. Zawodowy członek zarządu gminy, który nie nabył prawa do trwałego zaopatrzenia eme rytalnego, ma prawo do jednorazowej odprawy z funduszów gminy w wysokości półtoramie- sięcznego uposażenia służbowego za każdy pełny rok służby, zaliczanej do wymiaru zaopatrze nia emerytalnego, co najmniej jednak w wysokości trzechmiesięcznego ostatnio pobieranego uposażenia służbowego”.
29 „Jeżeli powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw dopuszcza się wójt, woje woda wzywa wójta do zaprzestania naruszeń, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku - występu je z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta. W przypadku odwołania wójta
Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru wójta pełni jego funkcję”.
30 Art. 28d ust. 1: „W przypadku wygaśnięcia mandatu wójta przed upływem kadencji, przeprowadza się wybory przedterminowe na zasadach określonych w ustawie o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz w ustawie - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw”. Ust. 2: „Wyborów nie przeprowadza się, jeżeli data wyborów przedterminowych miałaby przypaść w okresie 6 miesięcy przed zakończeniem kadencji wójta. Wyborów nie przeprowadza się, także wtedy, jeżeli data wyborów miałaby przypaść w okresie dłuższym niż 6, a krótszym niż 12 miesięcy przed zakończeniem kadencji wójta i rada w terminie 30 dni od dnia podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta podejmie uchwałę o nieprzeprowadzaniu wyborów”.
k a d e n c ji z w y ją tk ie m , g d y w y g a ś n ię c ie m a n d a t u n a s tą p iło w w y n ik u r e f e r e n d u m p rz e p ro w a d z a n e g o n a w n io s e k r a d y gm iny, w y b o ru w ó jta p o w in n a d o k o n y w a ć r a d a g m in y w o p a r c iu o o d p o w ie d n io z m o d y fik o w a n y p r z e p is a r t. 11 u s ta w y o b e z p o ś re d n im w y b o rz e w ó jta . T a k ie r o z w ią z a n ie z n a c z n ie u p ro ś c iło b y to k p o s tę p o w a n ia , a p o n a d to n ie n a r a ż a ło b y n a k o n ie c z n o ść p o n o s z e n ia d o d a tk o w y c h k o sz tó w n a d o k o n a n ie cz y n n o śc i, k tó r e ju ż r a z z o s ta ły p r z e p r o w a d z o n e i to z g o d n ie z o b o w ią z u ją c y m i p r z e p is a m i p r a w a . N ie b e z z n a c z e n ia j e s t te ż f a k t, że je ż e li w d ro d z e b e z p o ś r e d n ic h w y b o ró w w y b ra n y z o s ta n ie n o w y w ó jt n a o k re s k r ó ts z y n iż c z te r o le tn ia k a d e n c ja , to je g o d z ia ła n ie b ę d zie w z n a c z n e j części n a k ie ro w a n e n a z a p e w n ie n ie sobie re e le k c ji n a n a s tę p n ą k a d e n c ją . T a k ie ro z w ią z a n ie w y d a je się b yć m a ło ra c jo n a ln e n ie ty lk o w s y tu a c ji z n a c z n y c h o g ra n ic z e ń fin a n so w y c h w s z y s tk ic h je d n o s te k s a m o rz ą d u te ry to ria ln e g o i o g ro m u z a d a ń , ja k ie s to ją p rz e d ty m i je d n o s tk a m i, a le te ż ze w zg lęd ó w e k o n o m iczn y ch , p o n ie w a ż ś ro d k i p rz e z n a c z o n e n a p rz e d te rm in o w e w y b o ry m o g ą b yć w y k o r z y s ta n e z k o rz y ś c ią n a in n e sp o łe c z n ie w a ż n e cele.
U p r a w n ie n ie r a d y g m in y do d o k o n a n ia w y b o ru w ó jta w s y tu a c ji, gdy m a n d a t w c z e śn ie j w y b ra n e g o w w y b o ra c h b e z p o ś re d n ic h w y g a sł, w y d a je się b y ć ze w sz e c h m i a r u z a s a d n io n e w z g lę d a m i n ie ty lk o sp o łe c z n y m i, a le i te ż p o tr z e b ą z a p e w n ie n ia cią g ło śc i w ła d z y w g m in ie . P rz e p r o w a d z e n ie w y b o ró w b e z p o ś re d n ic h w y m a g a b o w ie m s p e łn ie n ia o k re ślo n e j p ro c e d u ry p r z e w id z ia n ej w p rz e p is a c h u s ta w y o b e z p o ś re d n im w y b o rz e, p o c z ą w sz y od z g ła s z a n ia k a n d y d a tó w , p r z e p r o w a d z e n ia k a m p a n ii w y b o rczej o ra z s a m e g o a k t u w y b o r u . N a to m ia s t d o k o n a n ie w y b o ru p rz e z r a d ę g m in y j e s t z n a c z n ie u p ro s z c z o n e , a p o n a d to - b io rą c p o d u w a g ę s to s u n e k liczb o w y r a d y g m in y do liczby osób u p r a w n io n y c h do g ło s o w a n ia - w ie lo k ro tn ie ta ń s z e .
