BIURO ANALIZ SEJMOWYCH

(1)

WAR S Z AWA 2020

Najważniejsze postanowienia umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej

pod redakcją Piotra Russela

WAR S Z AWA 2020

Najważniejsze postanowienia umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej

pod redakcją

Piotra Russela

(2)

BIURO ANALIZ SEJMOWYCH

Recenzent: dr hab. Justyna Łacny, prof. Politechniki Warszawskiej Projekt okładki: Katarzyna Mickiewicz

Opracowanie graficzne: Janusz Świnarski Redakcja: Tamara Kożuchowska

ISBN 978-837666-667-9 KANCELARIA SEJMU Wydawnictwo Sejmowe Warszawa 2020

(3)

53

PROTOKÓŁ W SPRAWIE IRLANDII I IRLANDII PÓŁNOCNEJ

Marek Jaśkowski

Doktor nauk prawnych, adiunkt na Uniwersytecie Kardynała Stefana Wyszyńskiego, ekspert BAS ds. legislacji

marek.jaskowski@sejm.gov.pl ORCID: https://orcid.org/0000-0001-6598-810X

Uzasadnienie zawarcia protokołu

Zawarcie odrębnego Protokołu w sprawie Irlandii i Irlandii Północnej (dalej: pro- tokół) uzasadnia się szczególnymi więziami między Irlandią i Zjednoczonym Króle- stwem. W szczególności uwzględnienia wymaga konieczność utrzymania osiągnięć procesu pokojowego, w tym porozumienia z Belfastu zawartego 10 kwietnia 1998 r.

przez rząd Zjednoczonego Królestwa, rząd Irlandii oraz pozostałych uczestników wie- lostronnych negocjacji, zapewnienie warunków współpracy Północ–Południe oraz uniknięcie tzw. twardej granicy między Irlandią a Irlandią Północną (w tym wszelkiej fizycznej infrastruktury i związanych z tym kontroli). Współpraca w tym zakresie mię- dzy Irlandią a Irlandią Północną opiera się obecnie w znacznym stopniu na wspól- nych ramach prawnych i politycznych Unii. W konsekwencji wystąpienie Zjednoczo- nego Królestwa z Unii Europejskiej może stanowić znaczące wyzwanie dla obu stron.

Status prawny protokołu

Zgodnie z art. 182 umowy o wystąpieniu protokół stanowi jej integralną część. Co więcej, postanowienia protokołu mają pierwszeństwo w stosunku do części trzeciej tytuł I (Towary wprowadzone do obrotu) i III (Toczące się sprawy związane z podat- kiem od wartości dodanej i akcyzą), oraz części szóstej (Postanowienia instytucjonalne i końcowe) umowy o wystąpieniu (art. 13 ust. 1 akapit 3 protokołu).

(4)

54

Cła i rynek wewnętrzny

Artykuł 4 protokołu potwierdza, że Irlandia Północna jest częścią obszaru celnego Zjednoczonego Królestwa. W związku z tym umowy międzynarodowe zawiera- ne przez Zjednoczone Królestwo mogą obejmować swoim zasięgiem terytorialnym obszar Irlandii Północnej, jednak pod warunkiem, że nie naruszy to postanowień protokołu. W odniesieniu do pobierania należności celnych w obrocie towarowym między Irlandią Północną a pozostałą częścią Zjednoczonego Królestwa protokół przewiduje, że będzie to możliwe, tylko jeżeli zaistnieje ryzyko, iż towar ten zostanie następnie przemieszczony do Unii. Towary importowane bezpośrednio do Irlandii Północnej spoza Unii Europejskiej lub Zjednoczonego Królestwa będą co do zasady obłożone stawkami obowiązującymi w Zjednoczonym Królestwie, chyba że zaistnieje ryzyko, iż towar ten zostanie następnie przemieszczony do Unii. Protokół określa jednocześnie, kiedy należy uznać, że takie ryzyko istnieje.

Artykuł 30 TFUE (zakaz nakładania ceł i opłat o równoważnym skutku w handlu między państwami członkowskimi) i art. 110 TFUE (zakaz dyskryminacyjnego i pro- tekcjonistycznego opodatkowania produktów z innych państw członkowskich) mają zastosowanie do Zjednoczonego Królestwa i w Zjednoczonym Królestwie w odniesieniu do Irlandii Północnej.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 protokołu bez uszczerbku dla przepisów prawa unijnego, o których mowa w załączniku 2 do protokołu, ocena legalności wprowadzania towa- rów do obrotu w Irlandii Północnej jest dokonywana na podstawie prawa Zjedno- czonego Królestwa oraz, w odniesieniu do towarów przywożonych z Unii, na podstawie art. 34 TFUE (zakaz nakładania ograniczeń ilościowych i wszelkich środków o skutku równoważnym w imporcie z innych państw członkowskich UE) i art. 36 TFUE (dopuszczalne wyjątki od zakazu określonego w art. 34 TFUE).

W załącznikach do protokołów: nr 2 (sprawy celne, ochrona interesów finanso- wych Unii, handel międzynarodowy, przepływ towarów w ramach rynku wewnętrzne- go i standardy w odniesieniu do różnych kategorii towarów), nr 3 (VAT i akcyza), nr 4 (jednolity rynek energii elektrycznej) i nr 5 (pomoc państwa) wskazane są unijne normy prawne, które na warunkach tam określonych będą miały zastosowanie do Zjedno- czonego Królestwa i w Zjednoczonym Królestwie w odniesieniu do Irlandii Północnej, z wyjątkami określonymi w protokole. W przypadku zmiany lub zastąpienia któregoś z aktów prawnych Unii wskazanych w protokole, odniesienie odczytuje się jako odniesienie do tego aktu z uwzględnieniem jego zmian lub do aktu zastępującego go (art. 13 ust. 3 protokołu). Natomiast w przypadku przyjęcia przez Unię Europejską no- wego aktu prawnego (tj. aktu, który nie zmienia ani nie zastępuje aktu UE wymienione-

(5)

55

go w załącznikach do protokołu), sprawa zostanie przekazana do Wspólnego Komitetu, który doda taki akt do stosownego załącznika, lub – w przypadku braku porozumienia co do dodania aktu – zbada wszelkie dalsze możliwości utrzymania dobrego funkcjonowania protokołu. W tym celu Wspólny Komitet ma kompetencję do podejmowania wszelkich koniecznych decyzji (art. 13 ust. 3 protokołu). Brak decyzji Wspólnego Komi- tetu uprawnia Unię do wprowadzenia odpowiednich środków zaradczych.

Artykuł 16 protokołu umożliwia zarówno Unii, jak i Zjednoczonemu Królestwu, jednostronne wprowadzenie środków ochronnych. Ma to być dopuszczalne, jeżeli stosowanie protokołu prowadziłoby do poważnych trudności gospodarczych, spo- łecznych lub środowiskowych, które mogą się utrzymywać, lub do przeorientowania handlu. Środki ochronne nie mogą wykraczać ponad to, co będzie absolutnie nie- zbędne do zaradzenia powstałym problemom. Pierwszeństwo przyznaje się środ- kom, które w najmniejszym stopniu zakłócą funkcjonowanie protokołu. W przypadku wystąpienia nierównowagi praw i obowiązków stron umowy o wystąpieniu wskutek zastosowania takich środków, druga strona może zastosować proporcjonal- ne środki równoważące, jakie są absolutnie niezbędne do usunięcia nierównowagi.

Załącznik 7 do protokołu określa procedury, które miałyby znaleźć zastosowanie we wskazanych wyżej przypadkach.

Inne postanowienia protokołu

Artykuł 2 protokołu przewiduje zapewnienie przez Zjednoczone Królestwo utrzymania praw, gwarancji i równości szans wynikających z porozumienia z Belfastu, w zakresie w jakim jest to określone w części „Prawa, gwarancje i równość szans” tego porozumienia, oraz w przepisach prawa Unii określonych w załączniku 1 do protoko- łu (6 dyrektyw antydyskryminacyjnych).

Zgodnie z art. 3 protokołu umożliwia się Irlandii i Zjednoczonemu Królestwu do- konywanie ustaleń między sobą w odniesieniu do przepływu osób między swoimi te- rytoriami. Jednocześnie Zjednoczone Królestwo ma zapewnić, aby Wspólna strefa po- dróżowania³⁷ i związane z jej funkcjonowaniem prawa i przywileje mogły w dalszym ciągu mieć zastosowanie bez wpływu na zobowiązania Irlandii wynikające z prawa Unii, zwłaszcza w odniesieniu do swobodnego przepływu do i z Irlandii oraz w obrę- bie tego kraju obywateli Unii i członków ich rodzin, niezależnie od ich obywatelstwa.

37 Wspólna strefa podróżowania (Common Travel Area) w ewoluującej z czasem formule funkcjonuje od 1922 r., obecnie zgodnie z Memorandum of Understanding z 8 maja 2019 r.

między rządem Irlandii i rządem Zjednoczonego Królestwa dotyczącym Wspólnej strefy podróżowania i związanych z nią wzajemnych praw i przywilejów.

(6)

56

Obie strony zobowiązują się w art. 17 protokołu do zwalczania nadużyć finanso- wych i wszelkich innych nielegalnych działań naruszających interesy finansowe Unii lub interesy finansowe Zjednoczonego Królestwa.

Demokratyczna zgoda w Irlandii Północnej

W okresie dwóch miesięcy przed upływem początkowego okresu (tj. okresu upływa- jącego cztery lata po upływie okresu przejściowego³⁸) i każdego kolejnego okresu Zjednoczone Królestwo umożliwia wyrażenie demokratycznej zgody w Irlandii Pół- nocnej w odniesieniu do dalszego stosowania: art. 5 (cła, przepływ towarów), art. 6 (ochrona rynku wewnętrznego Zjednoczonego Królestwa), art. 7 (przepisy techniczne, oceny, rejestracja, świadectwa, homologacje i zezwolenia), art. 8 (VAT i akcyza), art. 9 (jednolity rynek energii elektrycznej) i art. 10 (pomoc państwa)³⁹. Artykuł 18 protokołu określa szczegółowe postanowienia w tym zakresie, w tym okres zakoń- czenia obowiązywania wskazanych artykułów protokołu w przypadku demokra- tycznie wyrażonej decyzji o nieprzedłużaniu ich obowiązywania. Decyzja wyrażają- ca demokratyczną zgodę ma zostać osiągnięta zgodnie z jednostronną deklaracją dotyczącą funkcjonowania postanowienia „Demokratyczna zgoda w Irlandii Północ- nej”, zawartego w Protokole w sprawie Irlandii i Irlandii Północnej, złożoną przez Zjednoczone Królestwo w dniu 17 października 2019 r., w tym w odniesieniu do ról Zgromadzenia Irlandii Północnej oraz jej rządu⁴⁰.

Postanowienia instytucjonalne

Zgodnie z art. 12 ust. 1 protokołu władze Zjednoczonego Królestwa są odpowiedzialne za wdrożenie i stosowanie przepisów prawa Unii mających zastosowanie do Zjedno- czonego Królestwa i w Zjednoczonym Królestwie w odniesieniu do Irlandii Północnej.

38 Zgodnie z art. 126 umowy okres przejściowy rozpoczyna się z dniem jej wejścia w życie i kończy się w dniu 31 grudnia 2020 r.

39 Należy zauważyć, że polska wersja językowa protokołu mówi o dalszym stosowaniu art. 5 i 10 (zamiast o dalszym stosowaniu artykułów od 5 do 10).

40 Zob. szerzej Declaration by Her Majesty’s Government of the United Kingdom of Great Brit- ain and Northern Ireland concerning the operation of the „Democratic consent in Northern Ireland” provision of the Protocol on Ireland/Northern Ireland, https://assets.publishing.

service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/840657/

Declaration_by_Her_Majesty_s_Government_of_the_United_Kingdom_of_Great_Brit- ain_and_Northern_Ireland_concerning_the_operation_of_the__Democratic_consent_in_

Northern_Ireland__provision_of_the_Protocol_on_Ireland_Northern_Ireland.pdf.

(7)

57

Przedstawiciele Unii mają prawo być obecni w trakcie wszelkich działań organów Zjed- noczonego Królestwa związanych z wdrażaniem i stosowaniem przepisów prawa Unii mających zastosowanie na mocy omawianego protokołu, a Zjednoczone Królestwo przedstawia, na wniosek, wszystkie odpowiednie informacje dotyczące takich działań.

Jednocześnie, w myśl art. 12 ust. 4 protokołu, we wskazanym tamże zakresie⁴¹, instytucje i organy Unii, w tym TSUE, zachowują swoje kompetencje wobec Zjedno- czonego Królestwa, jak również w odniesieniu do osób fizycznych i prawnych ma- jących miejsce zamieszkania lub siedzibę na terytorium Zjednoczonego Królestwa.

Akty instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii przyjęte zgodnie z tym przepisem będą mieć takie same skutki prawne w odniesieniu do Zjednoczonego Królestwa i w Zjednoczonym Królestwie, jak na obszarze Unii i jej państw członkow- skich. Jeżeli chodzi o sprawy rozpoznawane przez TSUE, Zjednoczone Królestwo za- chowuje uprawnienia do uczestniczenia w postępowaniu na tych samych zasadach, co państwo członkowskie. Zastosowanie do sądów Zjednoczonego Królestwa znaj- dują również art. 267 ust. 2 i ust. 3 TFUE, określające uprawnienia i obowiązki sądów krajowych w zakresie zadawania TSUE pytań prawnych. Ponadto zgodnie z art. 13 ust. 2 protokołu przy wdrażaniu i stosowaniu postanowień tego protokołu, które odnoszą się do prawa Unii, jego pojęć lub przepisów, stosuje się wykładnię zgodną z odpowiednim orzecznictwem TSUE.

Oprócz Wspólnego Komitetu, którego zadania określa art. 164 umowy o wy- stąpieniu art. 165 ust. 1 lit. c tej umowy przewiduje powołanie „specjalnego komitetu” do spraw związanych z wdrożeniem protokołu, złożonego z przedstawicieli Unii i przedstawicieli Zjednoczonego Królestwa. Do zadań tego komitetu, zgodnie z art. 14 protokołu, ma należeć ułatwianie jego wdrażania i stosowania, rozpatry- wanie problematycznych kwestii i przedstawianie Wspólnemu Komitetowi zaleceń w sprawie funkcjonowania protokołu. Ponadto art. 15 protokołu ustanawia forum wymiany informacji i wzajemnych konsultacji przedstawicieli Unii i Zjednoczonego Królestwa („wspólna konsultacyjna grupa robocza”).

Wejście w życie

Zgodnie z art. 185 umowy o wystąpieniu protokół ma znaleźć zastosowanie w za- sadzie od daty zakończenia okresu przejściowego (31 grudnia 2020 r.). Jednak nie-

41 1) cła i przepływ towarów, 2) przepisy techniczne, oceny, rejestracja, świadectwa, homologacje i zezwolenia, 3) VAT i akcyza, 4) jednolity rynek energii elektrycznej oraz 5) pomoc państwa.

(8)

58

które jego postanowienia są stosowane już od daty wejścia w życie umowy o wy- stąpieniu. Dotyczy to następujących przepisów: art. 1 (określający cele protokołu), art. 5 ust. 2 akapity trzeci, czwarty i szósty i art. 5 ust. 3 zdanie drugie (kompetencje Wspólnego Komitetu w odniesieniu do ustanowienia określonych reguł dotyczących ceł i przepływu towarów), art. 10 ust. 2 zdanie ostatnie i załącznik 6 zdanie pierwsze (procedury określania dopuszczalnego poziomu wsparcia w ramach pomocy pu- blicznej), art. 12 ust. 3 (kompetencje Wspólnego Komitetu odnoszące się do wykony- wania praw przedstawicieli Unii, którzy mogą być obecni w trakcie wszelkich działań organów Zjednoczonego Królestwa związanych z wdrażaniem i stosowaniem prze- pisów prawa Unii mających zastosowanie na mocy protokołu), art. 13 ust. 8 (skutki prawne kolejnych porozumień między Unią i Zjednoczonym Królestwem dla proto- kołu), art. 14 (specjalny komitet), art. 15 ust. 1–4 i 6 (Wspólna konsultacyjna grupa robocza), art. 19 (załączniki jako integralna część protokołu).

Podstawowe różnice między protokołem z 2019 r. a protokołem z 2018 r.

Obecny protokół stanowi zmodyfikowaną wersję protokołu dołączonego do umowy o wystąpieniu z 2018 r. (która nie została ostatecznie ratyfikowana).

W myśl art. 1 ust. 4 protokołu z 2018 r. jego postanowienia miały być stosowane jedynie tymczasowo, o ile i dopóki nie zastąpi ich, w całości lub w części, późniejsza umowa. Protokół z 2018 r. nie określał jednak wiążącej daty zawarcia nowej umowy, jedynie w art. 2 ust. 1 stanowił, że Unia i Zjednoczone Królestwo miały dokładać wszelkich starań, aby do dnia 31 grudnia 2020 r. zawrzeć umowę, która zastąpi pro- tokół z 2018 r. w całości lub w części. Niemniej, zgodnie z art. 20 protokołu z 2018 r., zakończenie jego obowiązywania mogło nastąpić również na mocy wspólnej decyzji podjętej przez Unię i Zjednoczone Królestwo w ramach Wspólnego Komitetu. Wska- zane wyżej postanowienia dotyczące tymczasowego charakteru protokołu z 2018 r.

nie zostały przeniesione do protokołu z 2019 r. Natomiast został w nim uwzględ- niony nowy mechanizm, przewidujący możliwość wyrażenia demokratycznej zgody w Irlandii Północnej w odniesieniu do dalszego stosowania określonych przepisów protokołu (zob. szerzej punkt „Demokratyczna zgoda w Irlandii Północnej”). Ponadto możliwe jest również zawarcie kolejnych porozumień między Unią a Zjednoczonym Królestwem, w tym zastępujących postanowienia protokołu z 2019 r. (por. art. 13 ust. 8 protokołu z 2019 r.)

Zgodnie z art. 6 protokołu z 2018 r. do czasu wejścia w życie przepisów określają- cych przyszłe stosunki, funkcjonować miał jednolity obszar celny między Unią a Zjed-

(9)

59

noczonym Królestwem. W związku z tym Irlandia Północna miała wchodzić w skład tej samej unii celnej, co Wielka Brytania. Zjednoczone Królestwo byłoby zobowiąza- ne nie tylko do zapewnienia swobody przepływu towarów w ramach tak pojętego obszaru celnego, ale również do dostosowania swoich taryf i przepisów mających zastosowanie w handlu z państwami trzecimi do Wspólnej Taryfy Celnej Unii określo- nej w art. 56 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 952/2013 ustanawiającego unijny kodeks celny⁴², a także do przepisów dotyczących pochodzenia i wartości celnej towarów, określonych w tymże rozporządzeniu. Stosowanie przez Zjednoczone Królestwo ja- kichkolwiek niższych stawek celnych, preferencji taryfowych czy zawieszeń byłoby zakazane, natomiast wprowadzenie kontyngentów, kontyngentów taryfowych lub zawieszenie ceł miałoby być niedopuszczalne bez uprzedniej zgody Wspólnego Ko- mitetu (art. 3 załącznika nr 2 do protokołu z 2018 r.). Zjednoczone Królestwo by- łoby obowiązane do harmonizowania, w niezbędnym zakresie, polityki handlowej mającej zastosowanie do jego obszaru celnego ze wspólną polityką handlową Unii.

Natomiast zgodnie z art. 4 protokołu z 2019 r. Irlandia Północna jest częścią obszaru celnego Zjednoczonego Królestwa, zrezygnowano też z unii celnej obejmu- jącej Unię i Zjednoczone Królestwo (zob. szerzej punkt „Cła i rynek wewnętrzny”).

W konsekwencji wersja protokołu z 2019 r. nie przewiduje odpowiednika załączni- ka 4 do protokołu z 2018 r. Załącznik ten przewidywał, że w celu zapewnienia rów- nych warunków działania w ramach jednolitego obszaru celnego określone tamże normy dotyczące opodatkowania, ochrony środowiska, standardów pracy i standar- dów społecznych, pomocy państwa i konkurencji będą miały zastosowanie do całego Zjednoczonego Królestwa (a nie tylko w odniesieniu do Irlandii Północnej).

Podsumowanie

Protokół z 2019 r. zawiera postanowienia dotyczące ceł i rynku wewnętrznego, prze- pływu osób, przepisy antydyskryminacyjne oraz instytucjonalne. W odróżnieniu od protokołu z 2018 r., protokół z 2019 r. nie przewiduje unii celnej obejmującej Unię i Zjednoczone Królestwo, jednocześnie stanowi, że Irlandia Północna pozostaje czę- ścią obszaru celnego Zjednoczonego Królestwa. Protokół z 2019 r. zawiera mechanizm przewidujący możliwość wyrażenia demokratycznej zgody w Irlandii Północnej w odniesieniu do dalszego stosowania określonych przepisów tego protokołu.

42 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 z dnia 9 paździer- nika 2013 r. ustanawiające unijny kodeks celny (Dz.Urz. UE L 269 z 10 października 2013 r., s. 1.