Rewindykacja gruntów warszawskich

Mirosław Gdesz

Wydanie 1

Warszawa 2012

Rewindykacja gruntów

warszawskich

Zagadnienia

administracyjnoprawne

Redaktor prowadzący: Katarzyna Gierłowska Opracowanie redakcyjne: Hanna Czerniewska

Redakcja techniczna: Krzysztof Koziarek Projekt okładki i stron tytułowych: Michał Piotrowski

© Copyright by LexisNexis Polska Sp. z o.o. 2012

Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych – bez pisemnej zgody Autora i wydawcy.

ISBN 978-83-7806-338-4

LexisNexis Polska Sp. z o.o.

Ochota Offi ce Park 1, Al. Jerozolimskie 181, 02-222 Warszawa tel. 22 572 95 00, faks 22 572 95 68

Infolinia: 22 572 99 99

Redakcja: tel. 22 572 83 26, 22 572 83 28, 22 572 83 11, faks 22 572 83 92 www.lexisnexis.pl, e-mail: biuro@lexisnexis.pl

Księgarnia Internetowa: dostępna ze strony www.lexisnexis.pl

5

Spis treści

Wykaz skrótów . . . 9

Wstęp . . . 11

ROZDZIAŁ 1. Cele dekretu warszawskiego i ich realizacja . . . 13

1.1. Powszechna komunalizacja gruntów . . . 13

1.2. Brak generalnego planu m.st. Warszawy . . . 19

1.3. Przejmowanie posiadania gruntów przez gminę m.st. Warszawy . . . 22

1.4. Odrębna własność budynków . . . 29

1.5. Przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (prawo zabudowy) . . . 33

1.5.1. Istota wniosku dekretowego i pojęcie wnioskodawcy . . . 33

1.5.2. Termin zgłoszenia wniosku . . . 39

1.5.3. Pogodzenie użytkowania z planem zabudowy . . . 44

1.5.4. Posiadanie nieruchomości przez następców prawnych dotychczasowych właścicieli . . . 47

1.5.5. Przyznanie prawa do gruntu . . . 49

1.6. Prawo do nieruchomości zamiennej . . . 51

1.7. Prawo do odszkodowania . . . 52

ROZDZIAŁ 2. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej . . . 62

2.1. Rewindykacja poprzez stwierdzenie nieważności decyzji . . . 62

2.2. Organ właściwy do stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych . . . 68

2.3. Strony postępowania nadzorczego . . . 73

2.4. Postępowanie wyjaśniające . . . 89

2.5. Stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej a nieodwracalne skutki prawne . . . 90

2.6. Odszkodowanie za szkody wywołane decyzją dekretową . . . 99

Spis treści

6

ROZDZIAŁ 3. Rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu . . . 108

3.1. Istota uniwersalnego błędu dekretowego . . . 108

3.2. Analiza planistyczna . . . 110

3.2.1. Brak przeprowadzenia analizy . . . 110

3.2.2. Błędna analiza . . . 113

3.2.3. Dekret a plany zabudowy z lat 1931–1939 . . . 120

3.2.4. Dekret a zaświadczenie lokalizacyjne . . . 123

3.3. Wykazanie niemożliwości korzystania z nieruchomości przez wnioskodawcę . . . 124

3.3.1. Uwagi ogólne . . . 124

3.3.2. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r. . . . 126

3.3.3. Konkretyzacja celu użyteczności publicznej . . . 129

3.3.4. Dopuszczalność realizacji zadań użyteczności publicznej przez osoby prywatne . . . 130

3.3.5. Przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne . . . 135

3.3.6. Przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod placówki dyplomatyczne . . . 137

3.3.7. Budownictwo mieszkaniowe . . . 140

3.3.8. Inne cele . . . 144

3.4. Zastosowanie art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości . . . 148

3.5. Naruszenie innych przepisów prawa niż art. 7 ust. 2 dekretu skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji dekretowej . . . 155

ROZDZIAŁ 4. Postępowanie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego . . . 158

4.1. Realizacja wniosku dekretowego . . . 158

4.2. Sytuacja planistyczna m.st. Warszawy a postępowania dekretowe . . . 159

4.3. Zmiana stanu faktycznego a ostateczne decyzje o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego . . . 162

4.4. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy jako podstawa decyzji . . . 163

4.5. Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a roszczenia dekretowe . . . 165

4.6. Odwołanie się w decyzji do obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego . . . 166

4.7. Zbycie nieruchomości dekretowej . . . 169

Spis treści

7

dekretowej . . . 175

4.8.1. Uwagi ogólne . . . 175

4.8.2. Budynki wzniesione na nieruchomości dekretowej . . . 177

4.8.3. Część budynku znajdująca się w granicach nieruchomości dekretowej . . . 179

4.8.4. Zwrot nakładów na wzniesienie budynku . . . 182

4.8.5. Utrudnienia w geodezyjnym podziale nieruchomości . . . 183

ROZDZIAŁ 5. Prawo do odszkodowania za przejęcie nieruchomości dekretowej (art. 215 u.g.n.) . . . 185

5.1. Uwagi ogólne . . . 185

5.2. Odmowne decyzje odszkodowawcze wydane w trybie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. a nowa sprawa wszczęta na podstawie art. 215 u.g.n. . . . 186

5.3. Pojęcie stanu nieruchomości . . . 189

5.4. Odszkodowanie za gospodarstwo rolne . . . 191

5.5. Odszkodowanie za nieruchomość zabudowaną domem jednorodzinnym lub przeznaczoną w planie na cele mieszkaniowe (art. 215 ust. 2 u.g.n.) . . . 193

5.5.1. Domy jednorodzinne . . . 193

5.5.2. Przeznaczenie nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne . . . 195

5.5.3. Pozbawienie możliwości faktycznego władania . . . 199

5.5.4. Pojęcie działki . . . 201

5.6. Postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania . . . 204

5.7. Skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r. . . 205

5.8. Uwagi de lege ferenda . . . 207

Bibliografi a . . . 211

9

Wykaz skrótów

I. Źródła prawa

dekret – dekret z 26 października 1945 r. o własności i użyt- kowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U.

Nr 50, poz. 279 ze zm.)

k.c. – ustawa z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst.

jedn. Dz.U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.)

Konstytucja RP – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwiet nia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i ze zm.) Konwencja – Konwencja z 4 listopada 1950 r. o ochronie praw czło-

wieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.)

k.p.a. – ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)

k.p.c. – ustawa z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cy- wilnego (tekst jedn. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm.) u.g.g.w.n. – ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U.

z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm. – uchylona)

u.g.n. – ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nierucho- mościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.)

ustawa wywłaszczeniowa – ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłasz- z 1958 r. czania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1974 r. Nr 10,

poz. 64 ze zm. – uchylona)

II. Ofi cjalne wydawnictwa z orzecznictwem

ONSA – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego

ONSAiWSA – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódz- kich Sądów Administracyjnych (od 2004 r.)

OSNAPiUS – Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

OSNC – Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Cywilna (od 1995 r.)

Wykaz skrótów

10

OSNCP – Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Cywilna, Izba Administra- cyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (od 1963 r. do 1994 r.) OSNP – Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Pracy, Ubezpieczeń Spo-

łecznych i Spraw Publicznych (od 2003 r.) OSP – Orzecznictwo Sądów Polskich

OTK ZU – Orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego Zbiór Urzędowy

III. Czasopisma

Biul. SN – „Biuletyn Sądu Najwyższego”

M. Prawn. – „Monitor Prawniczy”

PiP – „Państwo i Prawo”

Prok. i Pr. – „Prokuratura i Prawo”

IV. Inne

Dz.U. – Dziennik Ustaw M.P. – Monitor Polski

LexPolonica – Serwis Prawniczy LexisNexis

Lex – system informacji prawnej Wydawnictwa Wolters Kluwer

11

Wstęp

Rewindykacja gruntów warszawskich jest szczególnym zjawiskiem prawnym na tle szeroko rozumianej nacjonalizacji mienia, dokonanej w okresie komunistycznych rządów. Najdobitniej istotę rewindykacji nieruchomości warszawskich ujął S. Rudnicki, wskazując, że: „w tej właśnie dziedzinie państwo ponosi odpowiedzialność wobec społe- czeństwa nie tylko za ekspropriację całej nieruchomej własności war- szawskiej, ale także za niezrealizowanie do dziś ustawowej obietnicy odszkodowania i za brak reprywatyzacji. Z braku rozporządzenia wy- konawczego ustalającego zasady i sposób ustalenia odszkodowania, które nigdy nie zostało wydane, przepisy o odszkodowaniu pozostały martwe aż do ich uchylenia. Postawiło to byłych właścicieli nierucho- mości wobec konieczności poszukiwania i wykorzystywania zawiłych dróg prawnych, stanowiących ostateczną prawną możliwość docho- dzenia uprawnień, które przy generalnym wywłaszczeniu stwarzał dekret z 26 października 1945 r., a które mimo to zostały naruszone przez ówczesne władze przez stosowaną nagminnie praktykę odmowy ich przyznania pomimo gwarancji ustawowej”

.

Tematyka stosowania dekretu, po wielu latach, wciąż nie traci na aktualności. Jeden z ważniejszych momentów w tym procesie dzie- jowym jest dopiero przed nami, a mianowicie rozszerzenie zakresu roszczeń odszkodowawczych. Dekret jest na skalę europejską niespo- tykanym aktem prawnym, który – wydany jako akt planistyczny – był

1 G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2007, s. 347.

Wstęp

12

stosowany jako instrument wywłaszczeniowy, by obecnie być aktem umożliwiającym rewindykację części przejętych nieruchomości. Ten zmienny kontekst stosowania dekretu jest sam w sobie fenomenem, którego próba opisania została podjęta w tej książce.

Warto zasygnalizować również oddziaływanie dekretu na rozwój instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oraz regulacji dotyczącej odszkodowania za szkodę wywołaną wadliwą decyzją.

Za pomoc w pracy nad książką chciałem szczególnie podziękować Annie Milickiej-Stojek. Dziękuję również Iwonie Hotel oraz Iwonie Kosińskiej za cenne uwagi.

Mirosław Gdesz