Schandalig! Te veel èn te weinig!
Narratieve analyse van het debat over de juiste hoeveelheid toezicht Bauke Steenhuisen, Haiko van der voort 1 InleidingOrganiseert de Nederlandse overheid te veel of te weinig publiek toezicht? Beide standpunten hebben geen gebrek aan pleitbezorgers.
Na brand, ontploffing of schandaal wordt de afwezigheid van een adequate inspectie systematisch als medeoorzaak aangewezen. We kennen de gevallen en de al of niet terechte Pavlovreacties. Er is te weinig toezicht geweest op het olieplatform in de Golf van Mexico, op overheidsprojecten met uit de klauwen gelopen kosten, op chemische bedrijven of banken die ontoelaatbare risico’s namen, op bouwprojecten nadat een ongeval plaatsvond of op deurwaarders die corrupt bleken. Maar ook zonder ongeval klinkt regelmatig een roep om meer toezicht in de media, met name om ongevallen en misstanden te voorkomen.1 Pleidooien dat er te veel toezicht is, zijn in de regel van een andere orde. Ze zijn geen reactie op een duidelijk incident met alarmerende koppen in de krant, maar verwijzen naar inefficiëntie, bureaucratie en uitholling van de eigenverantwoordelijkheid. Toezicht wordt al snel gelijkgesteld met ‘administratieve last’.2 Vermindering van administratieve lasten voor het bedrijfsleven is een belangrijk speerpunt van opeenvolgende kabinetten geweest, inclusief het huidige.
Er wordt wel gesproken van een ‘crisis’ met betrekking tot toezicht en het denken hierover.3 Enerzijds leven we in een tijdsgewricht waarin iedereen autonomie en eigen verantwoordelijkheid hoog in het vaandel heeft. Deze waarden staan echter op gespannen voet met het altijd wat bevoogdende toezicht. Toezicht wordt daarom al snel als een last ervaren. Anderzijds blijkt vooral na incidenten dat we van toezichthouders veel verwachten. Als er een incident is gebeurd, dan is de conclusie vaak dat gebrekkig toezicht medeoorzaak was. Het toezicht faalt dus zowel door er te zijn als door er niet te zijn. Deze situatie levert een publiek debat vol klaagzangen op, en ze lijken onverenigbaar.
Ook in de internationale literatuur leidt toezicht tot de nodige debatten. In de jaren tachtig werd er uitgebreid stilgestaan bij de effectiviteit van handhavingsstijlen. Zou een hiërarchische, sanctionerende stijl (‘deterrence’) tot beter nalevingsgedrag leiden, of liever een coachende, pedagogische stijl (‘compliance’)? Die discussie ontaardde in een wat repetitief gevecht tussen twee kampen. In de jaren negentig is de discussie over effectieve handhaving verfijnd.4 Effectiviteit van een stijl hangt onder meer af van het soort toezicht, 1 In de wekelijkse digitale nieuwsbrief “Toezicht in het Nieuws” van Velders‐IMC is de roep regelmatig te lezen, vaak vergezeld van een ietwat ironisch commentaar van de samensteller. In de eerste vier weken van 2012 klonk de roep om meer toezicht hierin zeven maal, tegenover geen enkele oproep om minder toezicht. 2 Zie bijvoorbeeld het Programma “Eenduidig Toezicht”, later “Vernieuwend Toezicht” en diverse publicaties van het Adviescollege Toetsing Administratieve Lasten (Actal) op www.actal.nl 3 F. Mertens, 2011, Inspecteren, Toezicht door Inspecties, Den Haag: Sdu‐ Uitgevers (p. 13‐15) 4 Een recente review hierover is M. Potoski & A. Prakash, 2011, Voluntary programs, regulatory compliance and the regulation dilemma, in C. Parker & V. Lehmann Nielsen, Explaining compliance, Business responses to regulation, Cheltenham, Edward Elgar; Voor Nederlands, zie H. de Bruijn & E. ten Heuvelhof, 2005, Handhaving, Het spel tussen inspecteur en inspectee, Utrecht: Lemma.
van de motieven en van de capaciteit van onder toezicht gestelden. Complexere arrangementen als ‘responsive regulation’ en ‘smart regulation’ roepen op tot flexibeler toezicht, toegespitst op het gedrag van de onder toezicht gestelden en andere regulerende partijen.5 Dergelijke concepten zijn nog steeds populair, maar blijken geen wondermiddelen. Flexibeler toezicht vergt meer afstemming tussen operatie (handhaving) en beleid, heeft ingewikkelde juridische implicaties en vergt veel kennis van de onder toezicht gestelden.6
De vraag over de hoeveelheid toezicht gaat dan ook niet alleen over effectiviteit. Er gaat een (politieke) wens tot zuinigheid achter schuil. Het nastreven van zuinig toezicht lijkt echter ingewikkeld, zo blijkt uit twee klassieke noties uit de literatuur. Vogel signaleerde in de jaren negentig dat de vele dereguleringsoperaties uit die tijd niet hebben geleid tot minder regels, maar tot andere regels. Op deregulering volgde reregulering, met de nodige extra markttoezichthouders die we in Nederland ook kennen.7 Power duidt op een universeel vermogen van toezicht (publiek of privaat) tot zelfvermenigvuldiging.8 Een wijkende beweging van overheden leidt niet per se tot minder toezicht. Er kan ‘stapeling van toezicht’ ontstaan.9
Over de manier waarop effectiviteit en zuinigheid tegelijkertijd nagestreefd moeten worden blijkt in de literatuur geen consensus. De discussie gaat over efficiëntie in de meest oorspronkelijke betekenis, namelijk een relatieve score op zowel effectiviteit als zuinigheid. Voor een debat verwordt efficiëntie van toezicht tot een drassig terrein. Argumenten kunnen voortkomen uit een combinatie van technisch‐rationele overwegingen over effectiviteit, economische overwegingen over zuinigheid en de politiekere vraag hoeveel we over hebben voor iedere eenheid extra theoretische effectiviteit. Een debat ontaardt hiermee al snel in een spraakverwarring.
Maar is er een crisis? Er zou ons inziens echt sprake zijn van crisis als een spraakverwarring over toezicht zou verworden tot een dialoog der doven tussen onverenigbare kampen.10 Dan zou de discussie ons namelijk niet meer verder brengen en niet meer bijdragen aan de verbetering van toezicht. Het wordt een debat met heldere standpunten maar zonder richtinggevende handelingsperspectieven.
In dit artikel gaan we na hoe het momenteel gesteld is met deze dialoog over toezicht en doen we suggesties om een dialoog der doven te voorkomen. Dit doen we door middel van narratieve analyse. Ten behoeve van dit artikel hebben we acht sleutelfiguren uit wetenschap en praktijk gevraagd hoe zij denken over het probleem van te veel of te weinig toezicht. Hun antwoorden blijken moeilijk verenigbaar. We hebben hun antwoorden onderwerp gemaakt van een paneldiscussie tijdens het Vide‐congres “Toezicht en 5 I.Ayres & J. Braithwaite, 1992, Responsive Regulation, Oxford: Oxford University Press; N. Gunningham & P. Grabosky, 1998, Smart regulation, Oxford: Oxford University Press. 6 N. Gunningham, 2011, Strategizing compliance and enforcement: Responsive regulation and beyond, in C. Parker & V. Lehmann Nielsen, Explaining compliance, Business responses to regulation, Cheltenham, Edward Elgar; C. Scott, 2003, Regulation in the age of governance: The rise of the post‐regulatory state, in J. Jordana & D. Levi‐Faur, The politics of regulation, Cheltenham: Edward Elgar. 7 S. Vogel, 1996, Freer markets more rules, Regulatory reform in advanced industrialized countries, Londen: Cornell University Press. 8 M. Power 1997, The Audit Society, Rituals of Verification, Oxford: Oxford University Press. 9 M. Oude Vrielink‐Van Heffen & B. Dorbeck‐Jung, 2006, Kan zelfregulering regeldruk verminderen? Bestuurskunde, 15 (4); Berenschot, 2010 ‘Certificatie en Regeldruk’, in opdracht van Actal. 10 De term ‘dialoog der doven’ is uit P.A. Sabatier, 1988, An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and the Role of Policy‐Oriented Learning Therein, Policy Sciences, 21(2).
Wetenschap” in juni 2011. Uit de verkregen antwoorden en discussie destilleren we vervolgens een reeks narratieven van toezicht. Deze narratieven geven inzicht in het debat over de juiste hoeveelheid toezicht en hoe de uiteenlopende redeneringen zich tot elkaar verhouden. We krijgen meer zicht op hoe het vaak zo polemisch gevoerde debat daadwerkelijk kan bijdragen aan de optimale inrichting van publiek toezicht. We laten zien waarom niet de afzonderlijke narratieven op zich maar het debat ertussen leidend zou moeten zijn.
2 Methode
Het onderzoek bestond uit een gespreksronde, een discussieronde en een verificatieronde. Bij de selectie van acht respondenten voor de gesprekken in de eerste ronde is gepoogd sleutelfiguren aan te wijzen met uiteenlopende perspectieven op toezicht vanuit de toezichthouder, de onder toezicht gestelde en de wetenschap. Gekozen is voor vier hoogleraren, twee directeuren van toezichthoudende instanties en twee extern georiënteerde managers binnen onder toezicht staanden, allen met de reputatie gezichtsbepalend te zijn in het debat over de inrichting van toezicht.
In de gespreksronde is elke respondent gevraagd een visie te geven op het bestaansrecht van publiek toezicht. In het licht van deze visies is gevraagd naar de maatschappelijk optimale hoeveelheid toezicht, de toegevoegde waarde van dat toezicht en de kosten en baten van het (bezuinigen op) toezicht. Tenslotte is de respondenten ook gevraagd hun visies telkens concreet te maken enerzijds met voorbeelden uit diverse sectoren en anderzijds met richtinggevende adviezen.11
De discussieronde en de verificatieronde hebben verder bijgedragen aan duiding en toetsing van de gespreksronde. Drie geïnterviewde respondenten zijn tijdens het Vide‐ congres in discussie gegaan met drie niet‐geïnterviewde panelleden, waaronder opnieuw hoogleraren en directeuren van toezichthoudende instanties. De narratieven zijn voorafgaand aan de discussie gepresenteerd en op grond van de discussie verfijnd. Naderhand zijn de nieuwe narratieven opnieuw aan de respondenten voorgelegd, zonder structurele aanpassingen tot gevolg. In totaal baseren we ons in dit artikel dus op de visie van elf sleutelfiguren in het debat over de optimale inrichting van publiek toezicht.
In onze analyse zijn we op zoek gegaan naar narratieven. Een narratief is een stabiele verhaalstructuur die betrokkenen al of niet bewust gebruiken als ze hun argumenten over een maatschappelijke kwestie uiteenzetten. Een narratieve analyse is gevoelig voor de manier waarop deelnemers aan een debat probleemdefinities via een onderliggend verhaal verbinden aan een handelingsperspectief. Een verhaalstructuur is nooit neutraal maar altijd geworteld in waarden of wereldbeelden die de kracht en richting van argumenten bepalen. Een narratieve analyse die deze onderliggende vertelstructuren expliciteert heeft als doel een debat inzichtelijker te maken.12 11 Zowel auteurs als respondenten realiseren zich dat er vele soorten toezicht bestaan, zoals markttoezicht, nalevingstoezicht en interbestuurlijk toezicht. Bovendien kan de inrichting van hetzelfde soort toezicht tussen sectoren sterk verschillen. De auteurs hebben echter gekozen voor een geaggregeerd beeld. Uiteraard kan dit beeld verder worden verfijnd per soort toezicht en per sector. 12 M.J. Edelman, 1988, Constructing the political spectacle, Chicago: University Chicago Press; W. Dicke, 2002, Bridges and Watersheds, a narrative analysis of water management in England and Wales, Askant Academic Publishers, p. 5‐6; M. Van Eeten, 1999, Dialogues of the deaf: defining new agendas for environmental deadlocks, Delft: Eburon, p. 6‐7.
Er zijn verschillende manieren om narratieven te onderscheiden. Gebruikelijk is de vertellers als uitgangspunt te nemen.13 Voor het debat over te veel of te weinig toezicht is bijvoorbeeld een grof onderscheid te maken tussen toezichthouders, onder toezicht staanden en wetenschappers. Dit onderscheid was leidend voor onze selectie van respondenten. We hebben op basis van hun antwoorden door een aantal narratieven te onderscheiden een doorsnede gemaakt van het debat. In dit geval bleek een indeling per verteller niet tot eenduidige narratieven te leiden. Het onderwerp is complexer dan op het eerste oog merkbaar. We hebben daarom de nodige vrijheid moeten betrachten in onze analyse om tot eenduidige narratieven te komen, en van daaruit te bekijken welke respondenten op welk moment waaraan een bijdrage leveren.
Het is dus uitdrukkelijk niet de opzet met de narratieven individuele standpunten weer te geven. Waar illustratief citeren we weliswaar enkele respondenten letterlijk uit onze gesprekken, maar ze laten zich in werkelijkheid genuanceerder en minder eenduidig uit dan de narratieven suggereren. Met als doel de mogelijke structuur van het debat in kaart te brengen, zetten we elk narratief daarentegen scherp aan.
In dit artikel presenteren we niet één maar twee mogelijke doorsneden van het debat. De eerste doorsnede stelt het directe antwoord op de vraag ‘meer of minder toezicht’ centraal. De hieruit voortvloeiende narratieven maken inzichtelijk waarom het gevaar van een dialoog der doven bestaat. De tweede doorsnede stelt achterliggende vragen over toezicht centraal. Dit levert andere narratieven op met aanvullende inzichten om een dialoog tussen doven te vermijden.
3 Eerste doorsnede van het debat
Deze eerste doorsnede levert zes narratieven op die elk een eenduidig maar verschillend antwoord verwoorden op de vraag wanneer er sprake is van te veel of te weinig toezicht.
Narratief 1: Het is een kwestie van kosten en baten
‘Kijk naar de auto‐industrie,’ zegt veiligheidskundige Ben Ale.14 ‘Goedkopere inspectie heeft er geleid tot hogere kosten.’ Het debat over te veel of te weinig toezicht moet, volgens dit narratief, gaan over (kosten)effectiviteit, over de voordelige of nadelige effecten van toezicht. De gewenste hoeveelheid toezicht kan worden vastgesteld met een berekening van kosten en baten. Het is een bestuurlijke aangelegenheid om deze rekensom in het publieke belang te maken.
Uiteindelijk doel is de toegevoegde waarde te maximaliseren van alle maatschappelijke effecten van toezicht bij elkaar. Enerzijds kost toezicht geld en genereert het overlast en bureaucratie. Anderzijds voorkomt toezicht dat een olieplatform gaat lekken, een chemische opslagplaats in de brand vliegt, enzovoort. Alle denkbare nadelige of voordelige effecten doen ertoe bij het bepalen van de juiste hoeveelheid toezicht.
Opvallend genoeg doen alle respondenten een beroep op de redeneerlijn van dit antwoord. Kijk naar de reële risico’s en ga na hoeveel toezicht kost om daar iets aan te doen, zo vindt vrijwel iedereen. 13 B. Steenhuisen, W. Dicke, D. Tijink, 2006, Veiligheid verwaterd? Een narratieve analyse van Nederlands en Duits hoogwaterbeleid, Bestuurswetenschappen 60(3), p.227‐247. 14 P. Depuydt, 2011, In regelgeving zit honderd jaar ervaring, veiligheidsexpert Ben Ale waarschuwt voor afbraak van toezicht op gevaarlijke stoffen, NRC 8 januari 2011.
Narratief 2: Het is een intrinsiek politiek vraagstuk – er is altijd te weinig toezicht
‘De vraag wat de maatschappelijk optimale hoeveelheid toezicht is, kun je niet vanuit deskundigheid beantwoorden, heeft niks met kosten of baten te maken, maar is een intrinsiek politiek vraagstuk’, zo stelt bestuurskundige Michel van Eeten.
De politiek ziet zich altijd geconfronteerd met een tekort aan toezicht en met het risico dat ze vervolgens ter verantwoording worden geroepen. ‘Het bestaansrecht van toezicht is het menselijk tekort,’ zegt Inspecteur‐Generaal Jenny Thunissen ‘en daar is geen redmiddel tegen.’ Michel van Eeten: ‘Toezichthouders moeten altijd keuzes maken. Er is altijd te weinig toezicht.’ Dit antwoord ‘altijd te weinig’ is in de eerste plaats een empirische constatering van een onoplosbaar toezichts‐ en handhavingstekort. Er bestaat meer normering dan er gehandhaafd kan worden. In de tweede plaats is het een politiek‐ normatieve vraag in hoeverre de naleving van regels koste wat kost met toezicht afgedwongen moet worden.
Uiteindelijk doel is om een politiek legitieme keuze te maken bij het bepalen van meer of minder toezicht. Zegt de politiek eenzijdig dat toezicht nu eenmaal nodig is, dan is de vraag wat maatschappelijk optimaal is, niet relevant. Het is aan de politiek om te bepalen of toezicht te veel kost en welke kosten daarbij in acht moeten worden genomen. Indien toezicht te veel kost, is minder toezicht niet de enige oplossing. De politiek kan ook efficiënter toezicht eisen, het toezichtstekort gedogen of de niet te handhaven normering afschaffen.
Narratief 3: De wonderbaarlijke vermenigvuldiging – er is altijd te veel toezicht
‘Over 100 jaar is de helft van Nederland professioneel toezichthouder,’ stelt socioloog Frans van Waarden sardonisch.15 De hoeveelheid toezicht is over de hele linie doorgeslagen, omdat falend toezicht reflexmatig alleen maar tot meer toezicht leidt zonder dat vaststaat wat er precies beter zou gaan door toezicht. Toezicht is ‘zelfrijzend bakmeel’. Toezicht heeft de neiging toezicht op te roepen. Een onnodige stapeling van toezicht is het gevolg. De noodzaak tot bezuinigen op toezicht is daarom een zegen, want met name overheden hebben de systematische neiging om te veel toezicht te organiseren. Met ‘te veel’ wordt hier in principe hetzelfde bedoeld als in antwoord één: relatief te veel kosten en te weinig baten.
Vooral bij wetenschappers en onder toezicht staanden zijn deze geluiden veel te horen, is onze ervaring – zowel binnen als buiten de scope van dit onderzoek. Er is echter een verschil tussen deze groepen. Vanuit de laatste groep klinkt vooral verontwaardiging, terwijl bij de eerste groep eerder enige lijdzaamheid is te bespeuren.
Narratief 4: We leven in een fobocratie
De fobocratie, gekoppeld aan de mediocratie, heeft een sterke invloed op de hoeveelheid publiek toezicht. Angst, gedreven door de media, zorgt voor een systematische afwijking van de optimale hoeveelheid toezicht, in termen van kosten en baten. De afwijking is echter niet structureel te veel of te weinig maar willekeurig. De hoeveelheid toezicht voor een bepaald probleem is niet evenredig met de hoeveelheid toezicht die een probleem ‘rationeel’ gezien verdient, zoals narratief 1 verwoordt. ‘Als iets sexy en herkenbaar is, dan kun je het wel schudden als minder toezicht optimaler is,’ zegt Van Waarden. En andersom: ‘Een groot auto ongeluk komt nauwelijks meer in het nieuws, want er is gewenning opgetreden.’ 15 Zie ook: F. van Waarden, 2006, Werk in een wantrouwende wereld: omvang en oorzaken van een uitdijende controle‐industrie, Beleid & Maatschappij 33(4), p. 232‐252.
Het zou goed zijn om de verstorende factor van de media te neutraliseren. Het is nu de aard van de media die bepaalt hoeveel toezicht er is. Dus vooral de angst regeert, angst voor het Onbekende en de Kleine Kans op het Grote Gevaar. Effectiviteit van toezicht speelt zo slechts een bijrol. Narratief 5: Er is een wet van behoud van toezicht Er is een wet van behoud van toezicht: het ene toezicht verruilt altijd met een ander soort toezicht. De afwezigheid van toezicht leidt tot spontane vormen van toezicht, ten goede of ten kwade. Er zijn twee varianten van de ‘wet van behoud van toezicht’. Ten eerste, de afwezigheid van toezicht leidt tot beter toezicht. Michel van Eeten: ‘De afwezigheid van toezicht leidt vaak tot interessante zelfcorrigerende processen. Marktpartijen controleren elkaar. Sociale controle. Vigileren.’ Het organiseren van toezicht leidt daarentegen tot de uitholling van verantwoordelijkheid. Er treedt moral hazard op. ‘De overheid moet verantwoordelijk zijn, dus wij niet,’ verwoordt Frans Van Waarden.
Ten tweede organiseert de overheid toezicht om de kwaliteit van toezicht te borgen. Ben Ale: ‘De inspectie houdt toezicht namens de burgers, omdat burgers (meestal) zelf niet deskundig genoeg zijn, maar ook om te voorkomen dat burgers zelf toezicht gaan houden. Dat gaat dan vaak minder professioneel en minder geweldloos. Een buurtcomité met honkbalknuppel meldt zich bij een bedrijf. Je krijgt die revolutionaire gevoelens weer terug zoals een eeuw geleden. Bovendien gaan met de grijze golf hele hordes ingenieurs straks met pensioen.’
Narratief 6: Wat nou crisis?
‘Hoezo is toezicht een issue? Het gaat toch goed in Nederland?’ stelt Van Waarden. Gegeven de Nederlandse levensstandaard, de kwaliteit van aangeboden diensten en de relatieve veiligheid hebben we, zowel in het licht van de geschiedenis als in mondiaal perspectief, weinig te klagen. Met andere woorden de huidige hoeveelheid publiek toezicht lijkt over het geheel genomen te volstaan. Dit narratief wijst de vraag ‘te veel of te weinig toezicht’ als niet opportuun van de hand. 4 Reflectie: een kluwen aan redeneringen
Onderstaande tabel geeft een overzicht van de besproken narratieven die elk een direct antwoord formuleren op de hoofdvraag. Is er nu te veel of te weinig toezicht?
Tabel 1: Zes narratieven in antwoord op de vraag wanneer er te veel of te weinig toezicht is
Te veel of te weinig? Wie bepaalt? Wat te doen?
Kosten en baten Ligt eraan Bestuur Rekensom maken
Politiek vraagstuk Altijd te weinig Politiek Tekort legitimeren
Wonderbaarlijke vermenigvuldiging
Altijd te veel Ambtenarij/Politiek Afwijking naar ‘te veel’ onderdrukken
Fobocratie Te willekeurig Media Verstoring media neutraliseren
Wet van behoud van toezicht
Ligt eraan Samenleving Toezicht aan meest
bekwame gunnen
Wat nou crisis? Goed zo Doet er niet toe Zo doorgaan
Deze zes narratieven zijn voor de respondenten herkenbaar en op zichzelf logisch, maar is hun onderlinge debat vruchtbaar bij het bepalen hoeveel toezicht de overheid dient te organiseren? De tabel stemt weinig hoopvol. Er is geen begin van consensus over de optimale hoeveelheid toezicht. Consensus lijkt ook niet binnen handbereik. Het eerste beeld is dat van sterk uiteenlopende visies.
De narratieven lijken elkaar bovendien niet aan te vullen maar uit te sluiten. Dit vormt een tweede beeld. De narratieven framen de hoofdvraag ieder op hun eigen manier. Het narratief ‘politiek vraagstuk’ kan bijvoorbeeld onverschillig zijn voor bepaalde kosten of opbrengsten van toezicht zijn. De narratieven kennen aldus verschillende indicaties voor de hoeveelheid toezicht.
Een derde beeld is dat onderliggende aannames over toezicht ongenoemd blijven. Wat zijn de kosten en de baten van toezicht? Om wat voor toezicht gaat het? Welke instanties worden geacht om toezicht te houden? Zonder deze aannames en zonder hun context te beschrijven, blijven de narratieven dubbelzinnig en lastig te vergelijken.
De aard van deze doorsnede in zes narratieven kan dus verklaren waarom het debat snel polemiseert en in herhaling valt met tegengestelde klaagbedes. Deze situatie vormt voor overheden vervolgens een wankel uitgangspunt om breed gedragen en degelijk onderbouwde keuzes te maken over hoeveel toezicht zij organiseren. De claim dat een hoeveelheid toezicht maatschappelijk gezien ‘optimaal’ is, bestaat in diverse narratieven simpelweg niet. Het toezicht ‘wet van behoud van toezicht’ schetst weliswaar een optimum maar is intern gespleten over de rol van de overheid daarin. Het narratief ‘kosten en baten’ schetst ook een te berekenen optimum, maar respondenten vanuit de wetenschap en de onder toezicht staanden zijn unaniem kritisch over de overheid als eindverantwoordelijke om deze rekensom te maken. Veiligheidskundige Ben Ale vindt dat bestuurders in de praktijk niet afwegen maar afschuiven. ‘Op het niveau van ministers rekent de overheid zich rijk, alsof bezuinigen geld oplevert, maar de burger betaalt de schade van slecht toezicht.’ Ook Annemarie van der Rest, manager Health, Safety & Environmental Affairs bij Shell, vindt bestuurders niet zonder meer geschikt om risico’s af te wegen en daar verantwoording over af te leggen. ‘Ze zijn altijd al weg als de consequenties zichtbaar worden.’ Vanuit de andere narratieven wordt de overheid bovendien willekeur verweten en een systematische afwijking naar een teveel aan toezicht. ‘Eén boem en de risicoanalyses gaan aan de kant en kunnen we, als je niet oplet, voor miljarden verspijkeren,’ zegt Paul Corton van netwerkbedrijf Alliander.
Los van de kritiek op overheden wordt ook sterk getwijfeld aan de mogelijkheid om een rekensom van kosten en baten überhaupt te maken. Ten eerste zijn niet alle effecten even zichtbaar. Michel van Eeten constateert dat de voordelige effecten van afwezig toezicht niet vast te stellen zijn als er nu eenmaal toezicht is georganiseerd. Ten tweede zijn voor‐ en nadelen van toezicht continu aan verandering onderhevig. Ieder nieuw inzicht in
een voor‐ of nadeel zou in principe tot het bijstellen van de juiste hoeveelheid toezicht moeten leiden. Gegeven de vele, diverse effecten van toezicht is een lineair verband tussen de hoeveelheid toezicht en de gegeneerde maatschappelijke waarde alles behalve waarschijnlijk. Het gaat dan niet eens om het gradueel bijstellen van de balans tussen kosten en baten, maar om een continu verspringend optimum. Dit maakt een rekensom van kosten en baten als consequent handelingsperspectief weinig praktisch.
Recapitulerend, onze eerste doorsnede van het debat construeert narratieven als direct antwoord op de hoofdvraag. Dit blijkt beperkt vruchtbaar. Het levert variëteit op, maar laat achterliggende beelden over toezicht impliciet. Dit maakt dat de crisis waar het denken over publiek toezicht zich in bevindt zich op basis van deze eerste doorsnede niet laat bezweren. Te veel onderliggende variabelen blijven onbenoemd. Dit hoeft niet aan de respondenten te liggen. Wellicht stelden we de verkeerde vraag. Diverse respondenten gaven immers aan dat de vraag moeilijk te beantwoorden was.
De narratieve methode staat toe vanuit een ander perspectief het debat andermaal weer te geven. Reflectie op de eerste doorsnede brengt ons ertoe om ditmaal niet direct de hoofdvraag maar onderliggende vooronderstellingen over toezicht als uitgangspunt te nemen. Door deze veronderstellingen vooraf te expliciteren, scheppen we wellicht meer helderheid in het te voeren debat. Een tweede doorsnede zou om die reden het debat over de hoeveelheid toezicht beter kunnen faciliteren. 5 Tweede doorsnede van het debat Een tweede doorsnede levert vier nieuwe narratieven op door twee achterliggende vragen over toezicht als uitgangspunt te nemen. Respondenten bleken onderling nogal verschillend te denken over wat toezicht is en wat indicaties zijn voor een teveel of een te weinig aan toezicht. Zonder helderheid over dergelijke verschillen is de kans op langs elkaar heen praten groot. Met deze achterliggende onderwerpen als vertrekpunt ontstaat een weergave van het debat die minder kwetsbaar is voor een dialoog der doven. Hieronder werken we de twee onderwerpen wat scherper uit.
Interpretaties van toezicht: publieke competentie of materiële activiteit?
Toezicht gaat volgens een eerste interpretatie uitsluitend om wettelijk toezicht en kan daarom alleen door of bij machte van publieke toezichthouders worden uitgevoerd. Toezicht gaat enkel om het borgen van publieke waarden die in de wet zijn verankerd en derhalve moeten worden gehandhaafd. Democratische organen hebben zich uitgesproken over de noodzaak deze waarden te borgen en over de wijze waarop dit moet gebeuren. De wet is hier een uitdrukking van. Deze formele interpretatie van toezicht is populair onder juristen en bakent het werk van met name publieke toezichthouders duidelijk af. De tweede interpretatie is veel ruimer. Toezicht is een activiteit die door eenieder – publiek of privaat – kan worden uitgevoerd. Toezicht bestaat uit het toetsen van gedrag of resultaten op tevoren gestelde normen. Dit zijn niet noodzakelijk wettelijke normen. Ook op basis van normen van private oorsprong kan toezicht worden gehouden. Hiermee kunnen ook allerlei vormen van zelfregulering in de discussies over toezicht worden betrokken. Deze materiële interpretatie van toezicht is populair onder sociologen en bestuurskundigen.
De tweede achterliggende vraag is wat als indicatie geldt met betrekking tot de stand van zaken voor toezicht. De ene respondent refereert naar incidenten als bewijs voor te weinig toezicht. Andere respondenten refereren aan administratieve lasten als voorbeeld van te veel toezicht. Dit brengt de tweede dimensie aan het licht. Een indicatie voor de gewenste hoeveelheid of kwaliteit van toezicht kan effect‐gerelateerd zijn. De substantiële effecten van toezicht zoals (het uitblijven) van incidenten geven aan of er meer of minder toezicht zou moeten zijn. Een ander type indicatie gaat over processen van toezicht. Verloopt toezicht transparant? Verwordt toezicht tot ongewenste bureaucratie?
Beide dimensies hebben onderling geen vanzelfsprekend verband. Respondenten die bijvoorbeeld een formele interpretatie van toezicht aanhangen, hebben niet automatisch een effectoriëntatie. Dit geldt evenmin voor respondenten die er een materiële interpretatie op nahouden. Op basis van beide dimensies ontstaan vier gelijkwaardige kwadranten, zoals in onderstaande figuur. In elk kwadrant, op basis van twee stellingnames over toezicht, herkennen we vervolgens een uitgesproken, onderscheidend narratief in relatie tot de hoofdvraag naar te veel of te weinig toezicht. Tabel 2: Vier nieuwe narratieven op basis van twee achterliggende vragen over toezicht Formele definitie van toezicht Materiële definitie van toezicht Effectoriëntatie I. Geef publiek toezicht de ruimte II. Zoek en bevorder kwaliteit
Procesoriëntatie IV. Deel de risico’s duidelijk III. Prikkel tot de beste afwegingen
Ieder narratief draagt in de titel een handelingsperspectief voor de overheid om met het vraagstuk te veel of te weinig toezicht om te gaan. Opnieuw sluiten deze narratieven elkaar uit, maar duidelijker is hoe ze zich tot elkaar verhouden. Eerst bespreken we elk narratief apart met behulp van een aantal thema’s die tijdens onze gesprekken regelmatig terugkwamen, zoals pervertering van toezicht, deskundigheid van toezichthouders en bureaucratisering. Daarna bespreken we hun onderlinge verhouding.
Narratief I: Geef publiek toezicht de ruimte
De wet borgt publieke waarden en is op democratische wijze tot stand gekomen. Publieke toezichthouders zijn bij uitstek geschikt om toe te zien op de naleving van de wet. In tegenstelling tot private partijen hebben zij namelijk geen winstoogmerk en leunen om die reden niet op efficiency van toezicht.
Er is aldus een duidelijke tradeoff tussen efficiency en de kwaliteit van toezicht. Teveel leunen op efficiency gaat ten koste van de kwaliteit van toezicht. Dit betekent dat korten van publiek toezicht automatisch leidt tot een vermindering van kwaliteit. ‘Goedkoop toezicht graaft zijn eigen graf,’ zegt Ben Ale.
Bedrijven leunen automatisch op efficiency. Om die reden perverteert zelfregulering altijd: als het er op aankomt zal een bedrijf kiezen voor de portemonnee en niet voor het respecteren van publieke waarden. Bovendien maken publieke toezichthouders de tradeoffs tussen publieke waarden beter dan private toezichthouders, omdat zij zich er meer van bewust zijn dat zij zich aan de wet moeten houden en politiek moeten legitimeren.
Te weinig publiek toezicht is kenbaar door onvoldoende borging van publieke waarden als veiligheid en duurzaamheid. Zo is de grens tussen teveel en te weinig toezicht helder. Incidenten geven een indicatie van te weinig (publiek) toezicht. Keer op keer blijkt namelijk dat toezicht heeft gefaald, omdat er eenvoudigweg te weinig wordt gecontroleerd en gehandhaafd. Narratief II: Zoek en bevorder kwaliteit Toezicht is van grote waarde, niet alleen voor de overheid, maar ook voor de onder toezicht staande organisaties. Toezicht is dan ook niet alleen een noodzakelijke controle op naleving van de wet, maar ook een belangrijke kans om te leren. Essentieel voor goed toezicht is de kwaliteit van de toezichthouder en niet het al of niet aanwezig zijn ervan. En die kwaliteit laat nog wel eens te wensen over.
Incidenten zijn dan ook geen indicatie van te veel of te weinig toezicht. Ze kunnen een indicatie zijn van slecht toezicht, en niet per se van te weinig toezicht.
Goed toezicht wordt uitgevoerd door deskundige inspecteurs die weten welke afwegingen onder toezicht staanden gemaakt hebben en hoe ze (publieke) waarden hierin hebben meegewogen. Slecht toezicht is het bureaucratisch afvinken van checklists. Dit genereert geen leereffecten, leidt tot onnodige administratieve lasten en is op den duur zelfs gevaarlijk, omdat het zijn doel voorbij schiet. Slecht toezicht voorkomt incidenten niet, omdat het complexe afwegingen van onder toezicht staanden niet serieus neemt en daarom een beperkt corrigerend vermogen heeft. Met name vanuit onder toezicht staanden klinkt dan ook de roep om beter toezicht. ‘We willen toezicht, maar wel goed toezicht,’ zegt Annemarie van der Rest van Shell.
Overheden hebben over het algemeen weinig kennis van de processen om goed toezicht uit te kunnen oefenen. Publiek toezicht heeft daardoor een groot risico te perverteren in bureaucratie en onnodige administratieve lasten. Daarom zijn overheden niet per definitie geschikt toezicht te houden. Vaak zijn gespecialiseerde private inspecties deskundiger. Overheden kunnen ten opzichte van hen wel een metarol vervullen. Soms kan de onder toezicht staande organisatie zelf intern toezicht organiseren door bijvoorbeeld een kwaliteitssysteem in te richten. Zij zijn dan zelf deskundig genoeg. Overheden kunnen dan op systeemtoezicht overgaan. Narratief III: Prikkel tot de beste afwegingen Publiek toezicht wordt te vaak als een vanzelfsprekendheid gezien. ‘Afwezigheid van toezicht leidt tot interessante zelfcorrigerende processen tussen marktpartijen,’ constateert Michel van Eeten. Het internet is voor een groot deel het resultaat van zelfregulering. Pas laat zijn (zwakke) overheidsinstituties hier aan te pas gekomen. Een uitspraak over teveel of te weinig toezicht suggereert een soort rekensom. Het moet echter niet gaan om rekensommen, maar om de kwaliteit van de afwegingen tussen publieke en private waarden. Indien die kwaliteit goed is, is er minder toezicht nodig.
Het gaat erom de afwegingen te beleggen waar deze het beste kunnen worden gemaakt. Dat kan bijvoorbeeld bij de onder toezicht staanden zijn, bij brancheorganisaties, bij afnemers, bij leveranciers of soms ook bij een toezichthouder. Een publieke taak kan zijn om prikkels te genereren om toezicht uit te oefenen, zoals bijvoorbeeld door partijen aansprakelijk te stellen. Deze ‘prikkelpuzzel’ is aldus geen rekensom, maar een analyse van een institutioneel krachtenveld en de gerichte beïnvloeding ervan.
Indien prikkels niet goed zijn belegd krijgt pervertering een grote kans. Een voorbeeld van pervertering is bureaucratisering. Een ander voorbeeld is overgevoeligheid voor externe invloeden als de media. ‘De kosten en baten zijn niet bepalend, maar de media,’ zegt Frans van Waarden. Narratief IV: Deel de risico’s duidelijk De complexiteit van onze maatschappij noopt ons dagelijks risico’s te nemen. We begeven ons in het verkeer, wonen naast grote installaties en gebruiken zelf potentieel gevaarlijke middelen. Toezicht kan deze risico’s matigen, maar niet tenietdoen. Het matigen van risico’s is bij uitstek een publieke taak, omdat langs democratische weg ontwikkelde wetgeving borgt dat de risico’s niet te groot zijn.
Burgers nemen zelf risico’s en zijn niet intolerant voor collectief genomen risico’s. Eis is wel dat ze eerlijk worden voorgelicht. Dit veronderstelt een eis aan de overheid, namelijk eerlijker en opener zijn over risico’s en aansprakelijkheid. Deze transparantie over risico’s gaat verder dan voorlichting. De eis voor transparantie geldt ook voor het proces van risico’s nemen. ‘Burgers willen best risico’s nemen, als er maar goede afspraken over gemaakt worden’, zegt Michel van Eeten. Eventuele tradeoffs tussen geld en kwaliteit moeten daarom expliciet (transparant) worden gemaakt. Als ze van een politicus moeten horen dat het absoluut veilig is, zijn burgers heel risico intolerant. Maar als ze van een politicus horen wat het risico precies is, en als dat anders blijkt een bedrijf aansprakelijk is, blijken burgers toleranter voor risico’s.16
Toezicht perverteert met name door interventies vanuit publiek en media. ‘Zodra er iemand van het trapje valt, is er vanuit de politiek een roep om toezicht. Een reële risicoanalyse is er niet,’ zegt Paul Corton. Toezichthouders hebben hier een taak om de minister voor te lichten over de consequenties van hun beslissingen voor risico’s. Diverse modellen worden hiertoe momenteel ontwikkeld en gehanteerd. Een dergelijke transparantie bevordert democratie en rationele keuzes.
De systematiek van risico’s nemen moet zowel voor als na eventuele incidenten uit te leggen zijn. Daarmee is het aantal incidenten niet direct een indicatie van te weinig toezicht. Het proces van verantwoording is leidend, het proces van risico’s inschatten en delen en, hiermee samenhangend, de acceptatie van incidenten.
6 Reflectie: sterkten en zwakten van de vier narratieven in verhouding tot elkaar
We wijzen er nogmaals op dat de genoemde narratieven weliswaar zijn ontleed aan de gesprekken, maar niet tot een enkele respondent of groep herleidbaar zijn. Er zijn wel patronen. Narratief II (Zoek en bevorder kwaliteit) wordt in het bijzonder verwoordt door publiek bestuurders en onder toezicht staanden. Dit is logisch gegeven het dominante beleid om de administratieve lasten van het bedrijfsleven te verminderen en de positie die onder toezicht gestelde bedrijven hebben ten opzichte van publieke toezichthouders. Narratief IV (Deel de risico’s duidelijk) leeft vooral onder de respondenten uit de toezichtpraktijk. Ook dat is logisch. Zij krijgen immers te maken met de bestuurlijke en maatschappelijke vraag om efficiënt en transparant toezicht. Opvallend is dat onze wetenschappelijke respondenten sterk verdeeld lijken. Elk narratief uit deze tweede doorsnede kent haar wetenschappelijke vertegenwoordigers.
Alle narratieven zijn opnieuw herkenbaar voor de respondenten. Ze worden ook regelmatig met enig fanatisme beleden. Ze hebben elk hun inherente kracht. Narratief I (Geef publiek toezicht de ruimte) is eenduidig. Daarom zal, zeker na incidenten, dit narratief sterk aansluiten op de beleving van hen die blootgesteld zijn aan risico’s. In de media wint dit narratief het dan ook regelmatig van de anderen. Tegelijkertijd kan dit een zwakte zijn. Eenduidigheid kan ontaarden in een overmatige simplificatie. Vanuit dit narratief is antwoord te geven op de vraag over de juiste hoeveelheid toezicht. Moeilijker is het om uitspraken te doen over kwaliteit van toezicht. Hierover bestaan vanuit de andere narratieven wel opvattingen. Uitdaging voor hen die vanuit dit narratief redeneren is daarom om criteria voor kwaliteit van toezicht te definiëren en van hieruit opvattingen over de hoeveelheid toezicht te heroverwegen.
Narratief II (Zoek en bevorder kwaliteit) verbreedt de discussie door te focussen op de kwaliteit en niet de hoeveelheid van toezicht. Dit maakt de discussie echter niet eenduidiger. Het is vooral een open vraag welke rol de publieke toezichthouder in dit geheel heeft. Vanuit het eerste narratief kan hen minimalisme verwezen worden. Of zoals verwoord door een van onze respondenten: ‘Tweedelijns toezicht kun je net zo goed laten. Zeg dan tegen burgers: let zelf maar op, want wij doen het niet.’ Uitdagende vraag voor aanhangers van dit narratief is dan ook: Hoe is de eindverantwoordelijkheid van de publieke toezichthouder in te vullen als deze een metarol heeft?
Narratief III (Prikkel tot de beste afwegingen) tilt de discussie naar een macroniveau, wat ons verlost van korte‐termijn‐reacties, die vanuit dit narratief dan ook sterk wordt bekritiseerd. Inherent nadeel van het macroniveau is enige mystificatie van de discussie. Vanuit de andere narratieven zijn logische vragen tot concretisering te verwachten. Wat als de ‘prikkelpuzzel’ niet op te lossen is? En wie moet deze oplossen? Uitdaging zal dan ook zijn om algemene, contingente uitspraken te doen over het speelveld waarin tradeoffs moeten worden gemaakt. Tenslotte geeft narratief IV (Deel de risico’s duidelijk) wel concrete handvatten voor de publieke toezichthouder. Zwakte kan echter de sterke mathematisering van de discussie zijn. Zijn risico’s wel zo eenduidig vast te stellen? Zeker vanuit narratief II en III is de vraag te stellen of de tradeoff tussen geld en kwaliteit wel in een berekening te vatten is. Uitdaging is de meta‐tradeoff hoe omgegaan zal moeten worden met zachte factoren en toch eenduidig en transparant te blijven communiceren over de genomen risico’s. 7 Afsluiting: 2 doorsnedes van 1 debat De vraag of er teveel of te weinig toezicht is, is een vraag over zowel de effectiviteit als de zuinigheid van toezicht. De vraag wordt door sommigen helder beantwoord en door anderen ontweken. De onderliggende narratieven laten zien waarom. Deelnemers aan het debat doen een beroep op uiteenlopende aannames, stellingnames en redeneerlijnen, die worden onderbouwd met voorbeelden van uiteenlopende sectoren en soorten toezicht. Dit artikel legt de achterliggende structuur van dit debat bloot met achtereenvolgens twee doorsnedes en reflecties daarop.17
17 Het lijkt een merkwaardige kunstgreep dit debat met enorme verscheidenheid aan contexten en
toezichtspraktijken, als één debat te willen beschrijven. Ofschoon de meeste pleidooien voor meer of minder toezicht zich zonder veel moeite naar een abstract niveau hebben laten vertalen, zou het de rijkheid en de validiteit van het debat schaden om op dit generieke niveau te blijven praten. Wij roepen daarom ook niet op
De eerste doorsnede van het debat laat zien waarom een productief debat lastig is. Er zijn zes narratieven met een direct, onderscheidend antwoord op de hoofdvraag. Bijna elk mogelijk antwoord is vertegenwoordigd en ingebed in een consistente vertelstructuur. Elk narratief op zich biedt echter een incompleet beeld op de materie en de narratieven onderling zijn lastig of niet verenigbaar. Ook veel sleutelfiguren in dit debat worstelen individueel met deze kluwen aan redeneringen. Hun standpunten doen regelmatig een beroep op meerdere narratieven, ook als die elkaar uitsluiten.
De tweede doorsnede is een exploratie of een vruchtbaarder debat vanuit een ander perspectief mogelijk is. Waar de eerste doorsnede narratieven construeerde in direct antwoord op de hoofdvraag, kiezen we in de tweede doorsnede twee onderliggende vragen over toezicht als ijkpunt. Deze achterliggende vragen wijzen ons op een viertal nieuwe narratieven met elk een eigen visie op de juiste hoeveelheid toezicht. Het expliciet maken van de achterliggende kijk op toezicht biedt houvast en helderheid in de discussie over de juiste hoeveelheid toezicht, en de rol van de overheid daarin. Deze tweede doorsnede maakt ook duidelijk waarom het voor de ene respondent gemakkelijker is onze vraag te beantwoorden dan voor de ander. Dat hangt af van de opvatting wat indicaties zijn voor te weinig toezicht en aan wie het eventuele tekort is toe te wijzen. Het narratief ‘Geef publiek toezicht de ruimte’ is hierin het eenduidigst: incidenten kunnen een indicatie vormen en de publieke toezichthouder is primair verantwoordelijk voor toezicht. Dit verklaart de populariteit van dit narratief in de media.
Alle narratieven, in beide doorsneden, kennen hun sterkten en zwakten en hun interne consistentie. Hier zit een gevaar aan vast. Hoe herkenbaarder en consistenter het narratief, hoe verleidelijker het is om aan te blijven hangen. Het aanhangen van een enkel narratief, in beide doorsneden, miskent de kwaliteiten van de andere narratieven. Een jarenlang beleid op basis van een enkel narratief zal daarom op termijn schadelijk zijn voor publiek toezicht. Daarom is het van belang het debat vanuit meerdere narratieven te blijven voeren. Het gevaar op een ‘dialoog der doven’ lijk op basis van de eerste doorsnede groot. Door echter scherp te zijn op welke vooronderstellingen over toezicht de narratieven onderscheiden, zoals de tweede doorsnede laat zien, ontstaat er een zinvoller debat.
dit debat in termen van onze generieke narratieven te voeren. De geschetste narratieven dienen als analytisch hulpmiddel dat niet gebonden is maar wel toegepast dient te worden op specifieke toezichtspraktijken.
