Warszawa, dn. 10 listopada 2005 r.
RZECZPOSPOLITA POLSKA Rzecznik Praw Obywatelskich
00-090 Warszawa Al. Solidarności 77
Tel. centr. 551 77 00 Fax 827 64 53
37042
RPO-514669-11/05/PS
Pan
Prof. Marek Safjan Prezes
Trybunału Konstytucyjnego
Dot.: sygn. akt SK 52/05
Na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643; z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638; z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) oraz art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147)
zgłaszam udział
Rzecznika Praw Obywatelskich w postępowaniu w sprawie skargi konstytucyjnej p. Jerzego W., o którego wszczęciu informację otrzymałem w dniu 15 września
2005 r. oraz przedstawiam następujące stanowisko:
Art. 49 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz.U. z 1984 r. Nr 5 poz. 24 z późn. zm.) jest niezgodny z art. 54 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 14 Konstytucji RP.
Uzasadnienie
Wobec skarżącego p. Jerzego W., redaktora naczelnego dziennika
„Gazeta Kościańska", Sąd Rejonowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2004 r.
(sygn. akt V.K.458/04) warunkowo umorzył postępowanie karne o czyn z art. 49 w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo prasowe. Wyrok ten został utrzymany w mocy przez Sąd Okręgowy w Poznaniu w dniu 6 października 2004 r. (sygn. akt IV. Ka. 1523/04).
Zachowanie p. J. W., będące przedmiotem powyższego postępowania
polegało na opublikowaniu dosłownie cytowanych wypowiedzi posła na Sejm RP Tadeusza Mylera bez autoryzacji tych wypowiedzi, jak również opublikowanie bez jego zgody zdjęć zrobionych podczas wywiadu z tym posłem.
Przepisy, stanowiące podstawę do wydania wskazanych wyżej orzeczeń, a mianowicie art. 49 w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo prasowe, zostały zaskarżone przez p. J. W. poprzez wniesienie przedmiotowej skargi konstytucyjnej.
W odniesieniu do art. 49 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy - Prawo prasowe skarżący podniósł, iż ograniczają one wolność prasy oraz wolność słowa przejawiające się w swobodzie rozpowszechniania cudzych wypowiedzi cytowanych dosłownie, poprzez zagrożenie sankcją karną zachowania, polegającego na publikowaniu bez autoryzacji dosłownie cytowanych wypowiedzi.
Wskazał, iż ograniczenie to stanowi naruszenie prawa do swobody ekspresji oraz wolności prasy, wyrażonej w art. 14 i 54 ust. 1 Konstytucji RP oraz wywiódł, iż ograniczenie spełnia jedynie formalny wymóg („przewidziane w ustawie") dopuszczalności ograniczeń wskazany w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W jego ocenie ograniczenie to nie spełnia jednakże kryterium „konieczności w państwie demokratycznym". Skarżący podniósł w szczególności, iż konstrukcja autoryzacji dosłownie cytowanej odpowiedzi jest nieskuteczna, albowiem skłania dziennikarzy do wyboru mniej uciążliwej formy cytowania niedosłownego, a nadto sama autoryzacja przeznaczonych do publikacji fragmentów wypowiedzi nie stanowi zabezpieczenia przed manipulacją gdyż z przepisów prawa prasowego nie wynika obowiązek przedstawiania do autoryzacji całego materiału prasowego, lecz jedynie fragmentów stanowiących dosłowne cytaty.
Powyższej argumentacji skarżącego nie sposób odmówić słuszności.
Przepis art. 14 ust. 2 Prawa prasowego nadając uprawnienie do żądania przedstawienia do autoryzacji dosłownie cytowanej wypowiedzi nakłada zarazem na dziennikarza obowiązek uzyskania od zainteresowanego jednoznacznego stanowiska w tym przedmiocie. Uchybienie temu obowiązkowi może spowodować odpowiedzialność karną dziennikarza na podstawie art. 49 Prawa prasowego.
Nie ulega wątpliwości, że zarówno obowiązek uzyskania autoryzacji dosłownie cytowanej wypowiedzi, jak również zagrożenie sankcją karną niedopełnienia tej powinności stanowi ingerencję w prawo do swobody wypowiedzi, do rozpowszechniania informacji, jak również w zasadę wolności prasy, stanowi zatem ograniczenie praw konstytucyjnych wynikających z art. 54 ust. 1 w zw. z art. 14 Konstytucji RP. Co do zasady bowiem wolność ta zakłada między innymi, iż dziennikarz samodzielnie może wybrać formę, w jakiej przedstawi społeczeństwu wyniki swojej pracy. Może zatem uznać, iż najlepszym sposobem przekazania informacji o treści wypowiedzi, będzie jej dosłownie zacytowanie.
Wyrażona w art. 54 ust. 1 Konstytucji wolność wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji jest jedną z podstawowych wolności, bez której nie sposób wyobrazić sobie funkcjonowania współczesnego społeczeństwa demokratycznego. Szczególnie istotne jest zagwarantowanie tego prawa dla mediów, w tym prasy, która pełni istotną rolę „public watchdog" czego wyrazem konstytucyjnym jest ustrojowa norma art. 14 Konstytucji RP. Prasa w państwie, którego podstawą są rządy prawa odgrywa bardzo istotną rolę. Chociaż nie może przekroczyć granic wyznaczonych m. in. dla ochrony dobrego imienia innych, ciąży na niej obowiązek przekazywania - w sposób odpowiadający jej obowiązkom i odpowiedzialności - informacji i idei dotyczących problemów politycznych oraz innych spraw budzących publiczne zainteresowanie.
Informacje takie prasa nie tylko ma obowiązek przekazywać - społeczeństwo ma również prawo je otrzymywać.
Prawo to nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Z istoty tego prawa wynika bowiem możliwość kolizji z innymi wartościami konstytucyjnie chronionymi, w tym w szczególności z czcią dobrym imieniem, życiem prywatnym i osobistym (art. 47 Konstytucji RP). Możliwość wystąpienia kolizji przewidziana została przez ustawodawcę konstytucyjnego, który sformułował ogólny przepis art.31 ust. 3 Konstytucji RP. Wskazany przez skarżącego jako podstawowy wzorzec kontroli ten właśnie przepis określa przesłanki dopuszczalności ustanawiania ograniczeń wolności i praw jednostki. W aspekcie formalnym wymaga on, by ograniczenia te były ustanawiane
„tylko w ustawie", natomiast w aspekcie materialnym dopuszcza on ustanawianie ograniczeń „tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób". Dodatkową granicą dla dopuszczalnego zakresu ograniczeń jest zakaz naruszania „istoty" wolności i praw.
Wprowadzenie krytykowanego ograniczenia miało na celu ochronę prawa do prywatności (art. 47 Konstytucji RP), w szczególności zaś - jak zauważa skarżący -prawa do samookreślenia w społeczeństwie, ewentualnie także wolności słowa osoby wypowiadającej się (art. 54 ust. 1 Konstytucji), rozumianej jako prawo do wypowiadania się, ale także do decydowania, czy określone wypowiedzi zostaną upublicznione.
Potrzeba ochrony tych praw może zatem bez wątpienia stanowić przesłankę uzasadniającą ograniczenie praw innych osób w takim zakresie, w jakim korzystanie z tych praw stanowi ingerencję w życie prywatne czy swobodę wypowiedzi innych osób. Z tego punktu widzenia możnaby uznać, iż zakaz publikowania nieautoryzowanych dosłownych cytatów wynikający z treści art. 14 ust. 2 ustawy - Prawo prasowe, znajduje uzasadnienie w treści art. 31 ust. 3 o tyle, o ile przepis ten daje podstawę do ograniczania korzystania z praw konstytucyjnych ze względu na konieczność w państwie demokratycznym dla ochrony wolności i praw innych osób.
Jak słusznie jednak zauważa skarżący prawo do prywatności osób sprawujących funkcje publiczne, w porównaniu z innymi osobami, może podlegać dalej idącym ograniczeniom. Trybunał Konstytucyjny, w powołanym przez niego wyroku z dnia 21 października 1998 r. (sygn. akt K. 24/98) stwierdził, iż artykuł 47 Konstytucji RP stanowi, iż każdy ma prawo do prawnej ochrony życia prywatnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Jednocześnie jednak przeważa w doktrynie pogląd, w myśl którego, w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne, prawo do ochrony prywatności podlega istotnemu ograniczeniu. Zgodnie z tym poglądem, o ile sfera życia intymnego (w znaczeniu szerszym niż potocznie przyjęte) objęta jest pełną prawną ochroną o tyle ochrona sfery życia prywatnego podlega pewnym ograniczeniom, uzasadnionym
"usprawiedliwionym zainteresowaniem". Jest oczywiste, że osoba pełniąca funkcję publiczną godzić się musi z takim zainteresowaniem opinii publicznej, wyrażającym się między innymi wolą uzyskania jak najszerszego zakresu informacji o jej życiu (również prywatnym) i przeszłości. Żaden obywatel nie jest zobowiązany do ubiegania się, ani do pełnienia funkcji publicznej, zaś znając następstwa tego faktu w postaci upublicznienia pewnego zakresu informacji, należących do sfery prywatności, podejmuje on samodzielną i świadomą decyzję, opartą na rachunku pozytywnych i negatywnych konsekwencji, wkalkulowując określone ograniczenia, oraz dyskomfort związany z ingerencją w życie prywatne. W szczególności osoba pełniąca funkcję publiczną bądź osoba powszechnie znana, wypowiadając się publicznie na tematy związane z pełnioną funkcją (prowadzoną działalnością) musi liczyć się z tym, że każde jej słowo zostanie usłyszane i może być rozpowszechnione przez media. Nie ma przy tym istotnej różnicy, czy rozpowszechnienie nastąpi w formie dosłownego cytatu, czy omówienia.
Trybunał Konstytucyjny rozważając problem ograniczania konstytucyjnych praw i wolności w wielu orzeczeniach interpretował przepisy art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Między innymi w wyroku z dnia 5 listopada 1997 r. (K. 22/97) stwierdził, iż ograniczenia tych praw i wolności mogą być wprowadzane tylko "w zakresie niezbędnym", co stanowi wyraz ogólnej idei praw i wolności jako swobodnego działania jednostki, w które państwo (ustawodawca) może ingerować tylko w razie konieczności i tylko w koniecznym wymiarze. Badanie, czy nie został naruszony zakaz nadmiernej ingerencji w prawa i wolności obywatelskie, powinno obejmować odpowiedzi na trzy pytania, stanowiące o istocie sformułowanej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasady proporcjonalności:
1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków?
2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana?
3) czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela?
Analizując z powyższego punktu widzenia ograniczenia wynikające z zaskarżonych przepisów stwierdzić należy, co następuje. Nakaz autoryzowania dosłownie cytowanych wypowiedzi nie jest skutecznym środkiem do osiągnięcia zamierzonego przez ustawodawcę celu. Przestrzeganie tego zakazu powoduje wprawdzie (a w każdym razie powinno powodować), iż w publikacjach prasowych nie znajdzie się dosłownie cytowana, wcześniej nigdzie nie publikowana wypowiedź. Jednakże ustawodawca nie nałożył na dziennikarzy obowiązku przedstawiania do autoryzacji omówień wypowiedzi, choć wydaje się oczywiste, że omówienia takie stwarzają dziennikarzowi większe możliwości do przeinaczenia lub zmanipulowania sensu wypowiedzi zainteresowanego.
W takim jednak przypadku osoba, której wypowiedź jest przedstawiana w formie omówienia może bronić swych praw, żądając sprostowania lub udzielając odpowiedzi na podstawie art. 31 Prawa prasowego, czy wreszcie na drodze powództwa o ochronę dóbr osobistych bądź też prywatnego aktu oskarżenia o przestępstwo zniesławienia (pomówienia). Te ostatnie środki wydają się wystarczające w demokratycznym państwie prawa do ochrony praw osób, których wypowiedzi są przedstawiane (w formie dosłownej lub omówień na łamach prasy). Wydaje się zatem, iż obwarowanie sankcją karną publikowania dosłownie cytowanych wypowiedzi bez ich autoryzacji nie jest koniecznym w demokratycznym państwie prawa, albowiem - ograniczając swobodę wypowiedzi dziennikarskiej - nie służy osiągnięciu celu, jakim jest ochrona praw osób, których wypowiedzi są relacjonowane w publikacjach prasowych. Już zatem na pierwsze z pytań
„testu proporcjonalności" należy udzielić odpowiedzi odmownej. W tej sytuacji trudno krytykowaną regulację uznać za niezbędną (skoro nie prowadzi do zamierzonych przez nią skutków). Przeczącej odpowiedzi należy udzielić także na trzecie z pytań sformułowanych przez Trybunał, jeśli bowiem zaskarżone przepisy nie prowadzą do zamierzonych skutków, ani też nie są niezbędne dla ochrony interesu publicznego, to wprowadzany przez nie ciężar (sankcja karna) nie może pozostawać w proporcji do uzyskanych efektów.
Nie zachodzą zatem w mojej ocenie przesłanki dopuszczalności zawartych w zaskarżonych przepisach art. 49 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy - Prawo prasowe ograniczeń prawa do wolności prasy i swobody ekspresji, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
W związku z powyższym, wnoszę jak na wstępie.
Z upoważnienia
Rzecznika Praw Obywatelskich /-/ Stanisław Trociuk
Zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich
