VOLKSHUISVESTINGSSYSTEEM
EN WONINGMARKT
•
Bibliotheek TU Delft
1111111111111
I.:)VOLKSHUISVESTING
IN THEORIE EN PRAKTIJK 1
Tegelijk met deze uitgave verschijnen van dezelfde auteur in de serie 'Volks-huisvesting in theorie en praktijk' de volgende uitgaven:
*
2
Volkshuisvesting in de vuurlinie (premiebundel, mei 1983)
ISBN 906275 1202
Huurprijsbeheersing: omstreden instrument van volkshuisvestingsbeleid
(mei 1983)
ISBN 90 6275 1229
In het najaar 1983 verschijnt in deze serie de uitgave:
3/4 Verhuistheorieën en de verdeling van de woningvoorraad (november
1983)
ISBN 906275 1237
In 1984 en 1985 zullen nog circa acht delen in de serie 'Volkshuisvesting in theorie en praktijk' worden uitgebracht.
VOLKSHUISVESTINGSSYSTEEM
EN WONINGMARKT
Hugo Priemus
De serie 'Volkshuisvesting in theorie en praktijk' wordt uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers
Mijnbouwplein 11 2628 RT DELFT telefoon (015) 78 32 54
Omslagontwerp: Ben Aalbers, Leidschendam
Zetwerk en lay-out: Euroset BV Phototypesetting Service, Amsterdam Druk: Planeta/Offset BV, Haarlem.
Copyright © 1983 by Delft University Press
No part of this hook may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher: Delft University Press.
INHOUDSOPGA VE
1. INLEIDING
2. HET VOLKSHUISVESTINGSSYSTEEM:
wisselwerking tussen markt, publieke sektor en huishoudelijke sektor
2.1. Volkshuisvesting en volkshuisvestingswetenschappen... 3
2.2. Het gefragmenteerde nomologische netwerk van de volkshuisvestingswetenscha ppen ... ... ... ... ... 4
2.3. Volkshuisvestingssysteem en omgeving... 5
2.4. Volkshuisvesting en besluitvormingsprocessen ... 5
2.5. Markt, overheid en huishoudelijke sektor: interne en externe institutionalisering van de besluitvor-ming ... 6
2.6. Marktsektor: 'pressure' of 'suction' ... 9
2.7. Publieke sektor: 'housing and non housing policies' ... l3 2.8. Huishoudelijke sektor: produktie door de konsument ... 22
2.9. Welke benadering? ... 28
3. BEDRIJFSKOLOM VAN DE PRODUKTIE VAN WOONDIENSTEN 3.1. Woningmarkt en woningbouwmarkt... 32
3.2. Koopsektor en huursektor ... 35
3.3. Relatie tussen volkshuisvestingsmarkten: de bedrijfskolom van de produktie van woondiensten ... 38
4. KENMERKEN VAN DE WONINGMARKT 4,1. Inleiding ... 43
4.2. Vier hoofdkenmerken van de woning ... 44
4.3. Lange bestaansduur ... 44
4.3.1. Inleiding... 44
4.3.2. De woningmarkt als voorraadmarkt... 45
4.3.3. De heterogeniteit van de woningvoorraad... 46
4.3.4. De noodzaak van specifieke financieringsfunkties... 49
4.3.5. De bimodaliteit van de woningmarkt ... 50
4.4. Onmisbaarheid en hoge prijs... 51
4.4.1. Inleiding ... 51
4.4.2. De substitueerbaarheid van de woning... 51
4.4.4. 4.5. 4.5.1. 4.5.2. 4.6. 4.6.1. 4.6.2. 4.7. 4.8. 4.9. 4.9.1. 4.9.2. 4.9.3. 4.10. 4.10.1. 4.10.2. 4.10.3. 4.11. 4.11.1. 4.11.2. 4.11.3. 4.11.4. 4.12. 4.13. 4.13.1. 4.13.2. 4.13.3. 4.13.4. 4.13.5. 4.14. 4.14.1. 4.14.2. 4.14.3. 4.14.4. 4.14.5. 4.15. 4.16.
De gevolgen van de hoge prijs: hoge woonlasten ... . Bijzondere funktie van de woning ... .. Faciliteit voor de bevrediging van woonbehoeften ... . Indirekte en externe effekten ... . Fixatie aan plaats ... . De woning als individueel en publiek goed ... . Woningmarktsegmentatie ... . Kenmerken van de woning en kenmerken van de
woningmarkt:
samenvattend overzicht ... . Woning en woon diensten ... . Woningvraag ... . Wie zijn de vragers? ... .. Vraagfunktie ... . Betekenis van de vraagkurve ... .. Woningaanbod ... . Wie zijn de aanbieders? ... . Aanbodfunktie (standing stock period) volgens
Blank en Winnick (1953) ... .. Aanbodfunktie (construction period) volgens
Blank en Winnick (1953) ... .. Verloop van vraag- en aanbodkurven ... .. Reaktievertragingen op de woondienstenmarkt, volgens De Leeuwen Ekanem (1973) ... . Huuraanpassingsmechanisme, volgens L.B. Smith (1974). Capital stock adjustment model, volgens Robinson (1979) Hypothese van het trechtervormig verloop van
vraag- en aanbodkurve ... . Spanningsveld tussen effektieve vraag en erkende behoefte Marktvorm, marktperfektie, marktdynamiek en
markttypering ... . Inleiding ... . Marktvorm ... . Marktperfektie ... . Marktdynamiek ... . Markttypering ... . Woningmarktmodel ... . Model van Smith (1971) ... .. Aktieve vraag en aktief aanbod ... . Faktoren die de vraag- en aanbodzijde beïnvloeden ... . Woning- en bewonersfaktoren ... .. Territoriale afbakening van woningmarkten ... . Woningdeelmarkten: matrixanalyse en verhuispatronen .... . Slotbeschouwing ... . 52 55 55 56 62 62 64 65 66 67 67
68
72 74 74 75 8182
82
84 85 87 91 96 96 97 98 99 100 101 101 102 106 107 109 109 115NOTEN HOOFDSTUK
2...
...
...
....
117NOTEN HOOFDSTUK 3 ....... 118
NOTEN HOOFDSTUK
4...
...
.
...
...
...
.
...
...
118LITERATUUR ... 126
1
INLEIDING.
Voor zover bekend is het begrip 'volkshuisvesting' geïntroduceerd in het Nuts-rapport "Het vraagstuk der volkshuisvesting" (Drucker et al., 1896) dat aan het eind van de vorige eeuw de basis legde voor de woningwet. In vroegere eeuwen vond de woningvoorziening vooral plaats via de informele sektor. Tus-sen woning en werkplaats bestonden toen nauwelijks scheidingen. Met de opkomst van de industriële produktiewijze, verzelfstandigde de woningvoorzie-ning zich en werd ontdekt als een sektor met grote kommerciële mogelijkheden. In de loop van de negentiende eeuw kwam de woningmarkt tot ontwikkeling, waarbij al snel de behoefte aan een zekere overheidsverantwoordelijkheid zich aandiende. Sinds het begin van deze eeuw, en vooral sinds 1945, verkeert de volkshuisvesting in het spanningsveld tussen drie besluitvormingstypen: de
markt, de publieke sektor en de huishoudelijke ofinformele sektor. In hoofd-stuk 2 wordt elk van deze drie komponenten van het volkshuisvestingssysteem aan een beschouwing onderworpen.
Deze publikatie richt zich vervolgens vooral op de marktsektor. In hoofd-stuk 3 wordt geprobeerd binnen de volkshuisvestingsmarkt een aantal afzon-derlijke markten te onderscheiden, waarbij de relatie tussen deze markten wordt gelegd via de bedrijfskolom van de produktie van woondiensten. In
hoofdstuk 4, de hoofdschotel van deze publikatie, analyseren wij de kenmerken van de woningmarkt nader.
Ook wanneer men zijn aandacht richt op de doelen en instrumentering van overheidsbeleid, is het van belang dat men inzicht heeft in de aard en de wer-king van de woningmarkt. In de loop van de jaren zijn in de literatuur over de woningmarkt behartenswaardige dingen gezegd. Steeds meer is het inzicht gegroeid dat met algemene markttheorieën de analyse van de woningmarkt niet goed mogelijk is. De woningmarkt is een bijzonder geval. De ontoereikend-heid van algemene markttheorieën ter verklaring van woningmarktverschijn-selen wordt door ons sterk benadrukt.
In deze publikatie worden de kenmerken van de woningmarkt op een fun-damenteel niveau verkend. De analyse in hoofdstuk 4 vertrekt vanuit een aan-tal hoofdkenmerken van de woning (paragraaf 4.2.-4.6.): de lange bestaans-duur, de onmisbaarheid en hoge prijs, de bijzondere funktie en de fixatie aan plaats. Deze kenmerken van de woning blijken, in onderling verband, samen te hangen met bijzondere kenmerken van de woningmarkt (paragraaf 4.7.).
Na een beschouwing over de begrippen 'woning als goed' en 'woondien-sten' (paragraaf 4.8.) worden achtereenvolgens de vraagfunktie en de aanbod-funktie op de woningmarkt besproken (paragraaf 4.9. -4.11.). Het
spannings-veld tussen de effektieve vraag en het door de overheid in West-Europa veelal gehanteerde begrip' erkende behoefte' wordt in paragraaf 4.12. belicht.
Welke konklusies op grond van het voorgaande kunnen worden getrokken met betrekking tot marktvorm, marktperfektie, marktdynamiek en markttype-ring, komt in paragraaf 4.13. aan de orde.
In paragraaf 4.14. en 4.15. tenslotte presenteren wij een woningmarktmo-del en een methodiek waarmee woningdeelmarkten kunnen worden geanaly-seerd.
Deze publikatie kent veel beperkingen. De dynamiek van de woningmarkt, voor zover deze met verhuizingen gepaard gaat, komt in het nuvolgende slechts in beperkte mate aan de orde. Over verhuistheorieën in relatie tot de woning-markt wordt door ons binnenkort een aparte aflevering in deze reeks gepubli-ceerd. De problematiek van de woningbouwmarkt blijft nagenoeg geheel bui-ten beschouwing, eveneens omdat over dit onderwerp een zelfstandige publika-tie zal verschijnen.
De rol van de overheid, een van de meest weerbarstige onderwerpen in de volkshuisvesting (en daarbuiten), wordt wel aangeduid (paragraaf 2.7.) maar niet uitgewerkt. Ook op de verschillende velden van volkshuisvestingsbeleid hopen wij in deze serie terug te komen.
Deze publikatie geeft niet rechtstreeks antwoord op aktuele problemen van de volkshuisvesting en het volkshuisvestingsbeleid. Zij poogt echter wel een theoretische basis te verschaffen voor hen die zich met dergelijke problemen bezighouden. Het onderzoek, dat grotendeels het karakter draagt van een lite-ratuurstudie, kwam tot stand tijdens een verblijf aan het Nederlands Instituut voor Voortgezet Wetenschappelijk Onderzoek op het gebied van de Mens- en Maatschappijwetenschappen (NIAS) te Wassenaar. In sterke mate werd daarbij voortgebouwd op eerdere publikaties van onze hand: 'Volkshuisvesting: begrippen, problemen, beleid' (Alphen aid Rijn, Samsom), 1978, m.n. hoofd-stuk 2,6 en 7; 'Volkshuisvesting: oratio pro domo' (Delft, Delftse Universitaire Pers), 1977, en op een aantal tijdschriftartikelen. Voor op- en aanmerkingen houden wij ons aanbevolen.
2
HET
VOLKSHUISVESTINGS-SYSTEEM:
wisselwerking tussen markt, publieke sektor en
huishoudelijke sektor.
2.1. Volkshuisvesting en volkshuisvestingswetenschappen.
Volkshuisvesting kan worden omschreven als "de wijze waarop een volkshuis-houding in haar huisvesting voorziet". Deze definitie zegt nog weinig over volkshuisvesting als gebied van wetenschapsbeoefening. In dit verband is de konstatering van belang dat "volkshuisvesting" een probleemveld aanduidt, een ervaringsobjekt. Al naar gelang de disciplinaire invalshoek die men kiest, kan de omschrijving worden toegespitst. De kombinatie van ervaringsobjekt en kenobjekt levert een wetenschapsgebied op. Kiezen we voor een sociologische benadering, dan zouden we volkshuisvesting kunnen omschrijven als "de wetenschap die zich bezighoudt met maatschappelijke ontwikkelingen en pro-cessen, en aktiviteiten en belevingen van groepen mensen, voor zover deze betrekking hebben op het voorzien in en het gebruik van behuizingen". Zodra we opteren voor een ekonomische omschrijving, komen we terecht bij een aan-duiding als" de wetenschap die zich bezighoudt met de mensen in hun pogingen om schaarse middelen aan te wenden ter bevrediging van hun woon behoef-ten" .
Een meer technisch gerichte belangstelling zou ons brengen bij een omschrijving in deze geest: "de wetenscha p die zich bezighoudt met technieken die kunnen worden toegepast bij de instandhouding, aanpassing en uitbreiding van de voorraad behuizingen, en het beheer en de inrichting van de woonomge-ving" .
Een bestuurskundige benadering van de volkshuisvesting voert ons naar een omschrijving van de volkshuisvesting als " ... het geheel van besluitvor-mingsprocessen door publieke organen, in klu sief de voorbereiding en de effek-ten ervan, in relatie tot de huisvesting van de ingezeeffek-tenen in het desbetreffende bestuurlijke territorium".
Naast deze sociologische, ekonomische, technische en bestuurskundige definities zijn nog tal van andere omschrijvingen denkbaar, zoals juridische en geografische.
wordt gelegd op de discipline, maar op het ervaringsobjekt. Volkshuisvestings-wetenschappen veronderstellen een probleemgerichte aanpak, waarbij geput kan worden uit inzichten die in verschillende disciplines zijn verworven.
2.2. Het gefragmenteerde nomologische netwerk van de
volkshuisvestingswetenschappen.
De volkshuisvestingswetenschappen beginnen zeker niet met een schone lei. Vanuit de verschillende disciplines zijn veelbelovende theorieën ontwikkeld, die de toets van het empirisch onderzoek goed blijken te kunnen doorstaan. Vanuit de ekonomische discipline zijn woningmarkttheorieën ontwikkeld, waarin samenhangen zijn aangegeven tussen huurprijsvorming, woningprijzen en de bezetting van de woningvoorraad. Het debat over de relatie tussen inko-men en woonuitgaven, binnen de ekonomische discipline gevoerd, is nog niet beslecht. Het inzicht in deze relatie is verruimd door een groot aantal onderzoe-kingen. De dynamiek van de woningmarkt wordt geanalyseerd met behulp van onderzoek naar verhuizingen. Verhuizingen kunnen worden beschouwd als "linkages" tussen submarkten; verhuizingen verbinden bovendien de woning-markt en de arbeidsmarkt. Zowel door geografen en ekonomen als door socio-logen zijn doorstromings- en verhuistheorieën aangedragen.
De sociologen hebben zich vooral georiënteerd op woongedrag, woonwen-sen en woonsatisfaktie. De relaties tussen bewoners onderling zijn uitvoerig onderzocht (homogeniteit en heterogeniteit van buurten, diskriminatie van bewonersgroepen) en de laatste tijd zijn ook aanbieders en bemiddelaars van woon diens ten aan sociologisch onderzoek onderworpen.
Een aantal ekonomen heeft zich beziggehouden met de bouwmarkt en heeft theorieën opgesteld die de verschillende vormen van diskontinuiteit op de woningbouwmarkt kunnen verklaren. De woningbouwmarkt is sterk doorver-bonden met de utiliteitsbouwmarkt. De technieken die in de woningbouw wor-den toegepast, wijken weinig af van die in de andere bouwsektoren. Hoewel de bouwnijverheid het imago van achterlijkheid heeft behouden, zijn door het technisch bouwonderzoek aanzienlijke vorderingen gemaakt.
Het is niet onze bedoeling om een kompleet overzicht van de stand van zaken met betrekking tot beproefde volkshuisvestingstheorieën te geven. Een dergelijke pretentie zou een omvangrijk boekwerk vergen. De gegeven indika-tie vormt wel een basis voor de konklusie dat de volkshuisvestingswetenschap-pen, steunend op theorieën die binnen de bekende disciplines zijn ontwikkeld, een groot aantal van zulke theorieën en begrippen omspannen, die onderling slecht zijn verbonden. Het nomologisch netwerk is verbrokkeld. De klassieke disciplinaire grenzen tekenen zich nog steeds te sterk af.
2.3. Volkshuisvestingssysteem en omgeving.
Wanneer we het komplex van partijen willen aanduiden inklusief de vele rela-ties en interakrela-ties tussen deze partijen, die betrekking hebben op de
volkshuis-vesting, spreken wij over het volkshuisvestingssysteem. In navolging van
Murie, Niner en Watson (1976, p. XIX) beschouwen we deze term als "a convenient shorthand" , waarvan het gebruik" ... .implies the recognition of a series of interconnected parts".
Het woord 'volkshuisvestingssysteem' heeft dezelfde betekenis, als die welke Bourne (1981, p. 12) aangaf, n.l." ... a typically vague but convenient short hand expression, to encompass the full range of interrelationships between all of the actors (individual and corporate), housing units and
institu-tions involved in the production, consumption, and regulation of housing. It is
thus a much broader term than the housing market or sector".
Bij elk systeem kunnen enkele komponenten worden onderscheiden, zoals
de input, de throughput, de output en de omgeving. Vooral de omgeving is voor
het volkshuisvestingssysteem van groot belang. Men denke aan de kapitaal-markt, de arbeidskapitaal-markt, het ruimtelijke beleid, de stadsvernieuwing, het loon-en inkomloon-ensbeleid, het belasting beleid, het monetaire beleid, demografische ontwikkelingen etc. De grootste fout die een volkshuisvestingsonderzoeker kan maken, is te veronderstellen dat het volkshuisvestingssysteem autonoom is. Het tegendeel is het geval. Vele invloeden werken in op de volkshuisvesting. Daarbij ware met name te denken aan ekonomische, politieke, demografische,
ruimte-lijke en technische faktoren. De volkshuisvesting heeft ook invloeden op andere
velden van het maatschappelijk leven, zoals het grondgebruik, het huishoude-lijk budget en de arbeidsmarkt. Aan de wisselwerking tussen
volkshuisvestings-systeem en omgeving zal veel aandacht moeten worden besteed.
2.4. Volkshuisvesting en besluitvormingsprocessen.
De volkshuisvestingswetenschappen komen het best tot hun recht als het aksent wordt gelegd op het kombineren en integreren van fundamentele inzich-ten, die in de verschillende disciplines zijn verworven, en wanneer een relatie wordt gelegd met konkrete volkshuisvestingsproblemen. Zowel de wetenschap-pelijke als de maatschapwetenschap-pelijke relevantie lijken ermee gediend te zijn als de volkshuisvestingswetenschappen worden geïnterpreteerd als intermediair tus-sen konkrete volkshuisvestingsproblemen - "problem oriented" en de verschil-lende fundamentele wetenschappelijke disciplines - "method oriented".
Vanuit deze visie wordt volkshuisvesting vooral opgevat als een kluster van technische, sociale, ekonomische en politieke problemen, waarbij de relatie tus-sen marktverschijnselen, overheidsbeleid en huishoudelijke of informele sektor
als centrale onderzoeksopgave wordt gezien (hierop komen wij in paragraaf 2.5 terug). Deze interpretatie brengt mee dat inzicht moet worden verworven in besluitvormingsprocessen met betrekking tot de woningvoorziening. 'Volks-huisvesting' kan in dit verband worden opgevat als een komplex van op het wonen en bouwen gerichte besluitvormingsprocessen waarbij vele partijen zijn betrokken. Gegeven een bepaalde woningvoorraad en een bepaalde politieke en ekonomische struktuur worden besluiten op de eerste plaats door individuen genomen. In vele gevallen worden individuele opinies geaggregeerd tot beslui-ten van kollektiviteibeslui-ten. Als een gezin verhuist, is de verhuis beslissing de resul-tante van afzonderlijke niet altijd parallel lopende individuele meningen van de gezinsleden (Mineer, 1978). Hetzelfde geldt voor een bouwbedrijf dat besluit een komplex woningen in aanbouw te nemen. Ook een dergelijk besluit is te beschouwen als de resultante van diverse individuele kalkulaties van baten en lasten. Een overheidsbesluit is nagenoeg altijd mede het resultaat van gekom-pliceerde interne besluitvormingsprocedures, waarbij individuele voorkeuren op een bepaalde manier worden geaggregeerd tot een besluit.
We beschouwen groepen (en soms: individuen) die besluiten nemen op het
gebied van de volkshuisvesting ('decision unit') als een partij. De besluiten van
de partijen beïnvloeden elkaar: bij hun besluit houden de partijen rekening met besluiten of mogelijke besluiten van andere partijen. Het vraagstuk van de koördinatie der besluiten dient zich aan. Wie beslist er in de volkshuisves-ting?
2.5. Markt, overheid en huishoudelijke sektor: interne en
externe institutionalisering van de besluitvorming.
In het geschetste verband komt al snel de onderscheiding tussen politieke en private besluitvorming aan de orde, waarbij zowel procedurele als inhoudelijke kanten kunnen worden onderkend. Het grote dilemma dat steeds weer opduikt
is: welke besluiten moeten en kunnen in de private sfeer worden genomen
(indi-vidueel, kollektief) en welke in de publieke sfeer (centraal, decentraal)? De private en publieke besluitvorming verwijzen elk naar ideaal typische oplossingen voor het vraagstuk van de koördinatie van besluiten:
1. De koördinatie van besluiten vindt, zonder geldelijke transakties en zonder prijzen, plaats in kleine groepen (huishoudens, vrienden, kennissen,
vereni-gingen): de huishoudelijke of informele sektor.
2. Er is een onpersoonlijk mechanisme dat de koördinatie van besluiten
bepaalt: de markt. Of, minder mystiek geformuleerd: er is geen publiek
lichaam dat de koördinatie van besluiten verzorgt. Bij de besluitvorming geldt de prijs als belangrijk oriëntatiepunt.
3. Er is een publiek lichaam dat de besluiten koördineert (bijvoorbeeld door
Elk van deze vormen is ideaaltypisch en geeft een uiterste aan. "Pure"
kompetitie op de volkshuisvestingsmarkt en "pure" beheersing door de overheid zijn niet-bestaande ideaaltypen. De meeste samenlevingen van vandaag laten mengvormen zien in een groot aantal gradaties.
Partikulieren zijn in het nemen van besluiten niet "vrij": zij hebben te maken met tal van overheidsinstellingen en informele groepen, die een grote invloed kunnen hebben op de besluitvorming. Anderzijds dient men zich te realiseren dat de overheid niet zonder meer een beslissende stem heeft in de besluitvorming van anderen. In haar besluitvorming wordt ook de overheid beïnvloed door de macht van andere marktpartijen en partijen in de informele sektor. Ook de overheid heeft in de praktijk rekening te houden met het prijsmechanisme zoals dat op de markt werkt en ook de overheid heeft te maken met besluiten van andere marktpartijen zoals vak-bonden, multinationale koncerns en huurdersorganisaties.
In de praktijk zijn overheidsbesluitvorming en besluitvorming door partikuliere konsumenten en producenten niet scherp van elkaar te onder-scheiden terreinen. Tal van instituties zijn in de loop der tijd gevormd, die enerzijds private belangen bundelen en anderzijds veelal te maken hebben met het vervullen van publieke taken. Men denke aan partijen als woning-korporaties, advieskommissies op het gebied van de volkshuisvesting, pro-jektgroepen in stadsvernieuwingswijken etc. Zij spelen een belangrijke rol in besluitvormingsprocessen en zijn vooral te vinden in wat Van Doorn het "maatschappelijke middenveld" noemt. I
Deze institutionele beschouwingswijze sluit aan op de visie van Smith:
overheid
:a:
externe institutionalisering van de markt/ interne institutionalisering van de
publieke besluitvorming
I
PUBLIEKE SEKTOR instituties ,
MARKTSEKTOR " ' "
interne insti- INFORMELE SEKTOR
tutionalisering ~
van de markt/ex-terne institutionali-bedrijven
sering van de publieke
·
1
besluitvorming
I
huishoudens .Afb. 1. Markt sektor, publieke sektor, informele sektor; interne en ex-terne institutionalisering van de besluitvorming.
"Many of the decisions made by a market-oriented housing section are made at a level between the individu al and the en ti re community, by groups of people who consciously coordinate their activity. These social aspects 2 of a market system are óften called 'institutions' and certain types
of institutions are indispensable for the effective behavior of a market eco-nomy in the housing sector" (Smith, 1971, p. 53-54).
Dergelijke instituties zijn door partikulieren gekreëerd (Lambers (1958) zou spreken van interne institutionalisering van de markt), maar ook de overheid kan zich bedienen van dergelijke instituties ter beïnvloe-ding of bepaling van de allokatie van produktiemiddelen (externe institu-tionalisering van de markt). 3
Niet alleen de markt is op een dergelijke wijze geïnstitutionaliseerd, ook de publieke besluitvorming is onderhevig aan dergelijke institutionali-seringsprocessen. Naar analogie van de door Lambers geïntroduceerde begrippen zou men kunnen spreken van een interne institutionalisering van de politieke besluitvorming als de overheid de desbetreffende instituties in het leven roept (huurkommissies, Ideeëncentrale Stadsvernieuwing, Raad voor de Volkshuisvesting), en van externe institutionalisering van de publieke besluitvorming als partikulieren het initiatief hebben genomen (pressiegroepen zoals de Nationale Woningraad, de Vereniging Eigen Huis, de Raad voor Onroerende Zaken, de Landelijke Organisatie Belan-gengroepen Huisvesting).
Soms is er een vermenging van interne en externe institutionalisering, waarbij instituties geheel in de overgangszone tussen publieke en private sektor zijn gesitueerd (bijvoorbeeld de Nederlandse woningkorporaties en de Raad voor de Volkshuisvesting). Om de volkshuisvesting in een bepaal-de situatie te kunnen begrijpen, zal men zich een beeld moeten vormen van de aard, de plaats en de relaties van deze instituties. Hoewel de wijze waar-op de volkshuisvesting intern en extern is geïnstitutionaliseerd sterk van plaats tot plaats en per periode varieert, is het vanzelfsprekend dat de volkshuisvestingswetenschappen zich richten op het vergaren van generali-seerbare kennis.
In het arbeidsmarktonderzoek ziet Van Hoof (1977) een ontwikkeling van een individualiserende benadering naar een grotere aandacht voor de institutionalisering van de markt. In dit verband is de poging van Van Voorden interessant om een institutionele theorie van de arbeidsmarkt te ontwikkelen. In navolging van Lambers onderscheidt Van Voorden (1975) interne en externe institutionaliseringsprocessen. Voorts onderscheidt hij bewuste of gestuurde institutionaliseringsprocessen en min of meer spon-taan verlopende institutionaliseringsprocessen. Van Hoof (1977, p. 22) wijst erop dat de institutionaliseringsprocessen die zich op de arbeidsmarkt afspelen, het stempel dragen van de ongelijke en met spanningen geladen verhoudingen tussen de partijen op de arbeidsmarkt. Het is onvruchtbaar om het institutionele kader te bezien, los van de ongelijkheid en machtsver-schillen op de markt. Wat hier met betrekking tot de arbeidsmarkt wordt opgemerkt, geldt ook voor de woningmarkt.
2.6. Marktsektor: 'pressure' of 'suction'.
Op het moment dat we de nadruk willen leggen op vraag- en aanbodrelaties en de veelal ruilgerichte besluitvorming binnen het volkshuisvestingssysteem, gebruiken wij de term 'volkshuisvestingsmarkt' , waarmee in de meest
algeme-ne zin het komplex van vraag- en aanbodrelaties met betrekking tot de woning-voorziening wordt bedoeld. In de Amerikaanse marktekonomie en de Westeu-ropese gemengde ekonomieën lijkt een marktbenadering van de
volkshuisves-ting perspektieven te hebben: de analyse is dan immers gericht op het mecha-nisme dat bepalend is voor de ekonomische en politieke verhoudingen. Men zal zich bij het doen van deze keuze moeten hoeden voor simplifikaties. Een markt-benadering van de volkshuisvesting houdt niet in dat men alle aannamen met betrekking tot neoklassieke markttheorieën onderschrijft (integendeel, de volkshuisvestingsmarkten zijn hoogst imperfekt), noch dat men uitgaat van evenwicht (door reaktievertragingen en externe konditionering komen zeer veelvuldig periodes van onevenwichtigheid voor), of van harmonie tussen de marktpartijen (de belangen van de partijen lopen vaak niet parallel). Men zal juist in het kader van een marktbenadering moeten letten op externe strukture-ringen, die de machtsposities van partijen bepalen, op de interne en externe institutionalisering van de volkshuisvestingsmarkten en op de konflikten en machtsongelijkheden die kunnen worden waargenomen.
Volgens mikro-ekonomische benaderingen kunnen verschillende marktvormen
worden onderscheiden, waarbij zoals bekend de volgende kriteria plegen te worden gehanteerd:
het aantal aanbieders en de relaties tussen de aanbieders; het aantal vragers en de relaties tussen de vragers;
kenmerken (homogeniteit/heterogeniteit) van het gevraagde en aangebo-den goed.
Op deze wijze worden marktvormen als monopolie, oligopolie en de markt van volledig vrije mededinging onderscheiden. Meestal veronderstelt men dat er perfekte mededinging is, hetgeen voor de konsumenten tot optimale resulta-ten zou leiden.
De aannamen die in dit verband in het traditionele volkshuisvestingsonder-zoek worden gedaan, zijn veelal impliciet, maar vérreikend. Men mag in vele gevallen wel spreken van een vrije-marktideologie. De volgende veronderstel-lingen liggen aan veel volkshuisvestingsonderzoek ten grondslag:
1. De preferenties van konsumenten zijn' gegeven' en sturen het proces (de
'accepted sequence' van Galbraith). De preferenties zijn 'echt' en 'auto-noom' in die zin dat deze niet worden gevormd of vervormd door producen-ten of overheid. Reklame en propaganda spelen in dit verband geen rol van betekenis (konsumentensoevereiniteit).
2. Bewoners zijn perfekt mobiel, in die zin dat verhuizingen geen barrière
leveren geen beperkingen op. De bewoners kiezen uit de aangeboden moge-lijkheden en vestigen zich zonder vertraging en zonder kosten in de woon-situatie die het meest hun preferenties nabij komt.
3. De prijsvorming op de woningmarkt is perfekt. Huren en koopsommen
passen zich onmiddellijk aan (zonder vertragingen, zonder starheid) aan verschuivingen in de vraag (demografisch, preferenties, en dergelijke) en het aanbod (nieuwbouw, sloop, en dergelijke). Er is bijgevolg altijd even-wicht: bij de marktprijs is de aangeboden hoeveelheid woonruimte gelijk
aan de gevraagde hoeveelheid.
4. De woondiensten en woningen zijn homogeen. Lokatieverschillen zijn niet
relevant. Verschillen in woonkwaliteit, bouwtechnische kwaliteit en derge-lijke doen er niet toe. Konsumenten reageren primair op huur- en prijsver-schillen.
5. Veranderingen in eigendom en beheer doen niet ter zake. In elk geval
wor-den aan koop- en verkoopprocessen geen beperkingen gesteld. Over-drachtskosten en dergelijke worden verwaarloosd. Voor de prijsvorming is het verschil tussen partikuliere huursektor, non-profithuursektor en eigen-woningsektor niet van belang. De waarde van een woning is de kon-tante waarde van het saldo van toekomstige opbrengsten en uitgaven. 6. Alle marktpartijen zijn perfekt geïnformeerd. Zij weten wat wordt
gevraagd en aangeboden en kennen de prijzen.
7. Volkshuisvesting kan en moet in vele opzichten als een zelfstandige sektor
worden beschouwd. Er is natuurlijk wel een verband met de markt van andere konsumptiegoederen: konsumenten moeten steeds kiezen welk deel van hun budget aan het wonen wordt besteed en welk deel aan andere uitgaven; producenten moeten hun produktiefaktoren op een optimale wij-ze allokeren en inwij-zetten voor de produktie van woondiensten en andere goederen en diensten. De relatie tussen woningmarkt en kapitaalmarkt (hypotheekrente) wordt benadrukt, omdat rente een belangrijke kosten-faktor is. Echter, een relatie tussen woningmarkt en arbeidsmarkt (bij-voorbeeld verhuisbewegingen op grond van werkfaktoren) wordt niet gelegd noch een relatie tussen volkshuisvesting en ruimtelijke ordening. Voor zover er een relevante relatie is, blijkt dat wel uit de 'vrije' vorming van preferenties bij bewoners. Een algemene politieke en ekonomische konditionering van de volkshuisvesting is niet aan de orde.
8. De verdeling van bewoners over de voorraad wordt bepaald door de
prefe-renties van de bewoners en door de verschillen in inkomen (en verrp,ogen) van de bewoners. Als blijkt dat bewoners met hoge inkomens beter wonen en relatief minder aan het wonen uitgeven dan bewoners met lage inko-mens, dan dient dit te worden geaksepteerd. Doorstroming dient in dit kader te worden bevorderd. De problematiek van de verdeling van inko-mens is geen volkshuisvestingsprobleem.
9. Historische faktoren en de vele instituties die zich op het gebied van de
volkshuisvesting hebben ontwikkeld, leveren wel schilderachtige beelden op, maar doen geen afbreuk aan de hanteerbaarheid van markttheorieën. De kennis die deze theorieën opleveren, is generaliseerbaar. De
geschiede-nis herhaalt zich bij voortduring.
10. De relaties tussen marktpartijen zijn onpersoonlijk en gewoonlijk
hande-len de partijen (met name de vragers) individueel. Konflikten en strijd
tussen marktpartijen kunnen niet goed in een theoretisch raamwerk wor-den geplaatst. Dergelijke konflikten moeten als uitzonderlijk worwor-den beschouwd; harmonische verhoudingen vormen de norm.
De meeste vrije-marktideologen beseffen wel dat de werkelijkheid niet met alle veronderstellingen in overeenstemming is. Tussen de uitkomsten van de markt-ekonomie en het ideaal volgens gemeenschappelijk geformuleerde doelen gaapt een klöof, maar Smith (1971, p. 389) voegf daaraan toe: "The existence of a gap does not necessarily imply, that the market system should be replaced bya system of government product ion and distribution". Stafford (198.77-78) uit zich in dezelfde geest: "There is not a priori evidence for the supremacy of government housing provision) ( .... ). A case for government intervention must be able to prove not only that the market breaks down in the provision of housing, but that the government can do better and does do better than the market".
V oor de volkshuisvestingsonderzoeker biedt de traditionele marktanalyse weinig houvast. Hij kan meer inspiratie putten uit de benadering van Kornai, die het voor de konkurrentieverhoudingen op een markt van primair belang acht of er een situatie is van een algemeen overschot aan goederen, dan wel een
algemeen tekort aan goederen. In dit verband gebruikt bij de begrippen
'pres-sure' en 'suction' (Kornai, 1971, p. 240-262).
Er is 'pressure' op een markt, als de verkopers in de rij staan voor kopers en als er een positieve 'aspiration tension' aanwezig is bij de verkopers wier aspi-raties niet geheel zijn vervuld.
Er is 'suction' op een markt, als de kopers in de rij staan voor verkopers en als er een positieve 'aspiration tension' aanwezig is bij de kopers wier aspiraties niet geheel zijn vervuld (Kornai, 1971, p. 253).
De 'aspiration tension' is het verschil tussen aspiratie en resultaat (Kornai, 1971, p. 160). Deze 'aspiration tension' is positief, als het aspiratieniveau boven het resultaat (bijvoorbeeld de aktuele woonsituatie) ligt.
'Pressure' en 'suction' zijn verschijnselen die een niet-evenwichtige toe-stand op de markt weerspiegelen. Kornai acht een werkelijk marktevenwicht, waarbij de aspiratieniveaus van kopers en verkopers gelijk zijn, een uitzonder-lijke situatie.
Na een uitvoerige analyse geeft Kornai (1971, p. 302) een samenvattend overzicht van de 'pure' effekten van 'pressure' en 'suction' op een markt.
Voor de konsument is een situatie van 'pressure' verreweg te prefereren: de aanbieders moeten onderling konkurreren, er wordt geïnnoveerd, de aanbie-ders passen zich aan aan de konsument, de aanbieder draagt de last van onze-kerheden, de vrager wordt geïnformeerd en selekteert.
In de praktijk van de volkshuisvesting blijkt 'suction' de regel te zijn en 'pressure' de uitzondering. Vooral op de stedelijke woningmarkt heerst overal
Tabell:
De 'pure' effekten van 'pressure' en 'suction' (volgens Kornai).Gebied waarop het effekt betrekking heeft
Volume Inputs Quality Competition Adaption Uncertainty Selection Information flow Pressure
In the short run brakes the
increase in volume Partial idleness of resources Free combination of inputs Stimulates introduction of revolutionary new products Stimulates improvement of quality and ensures reliable quality
Sellers compete for buyer Even the monopolist behaves 'like a competitor'
Producer adapts to consumer in the short run
New products transform consumer needs
Burden of uncertainty carried by seller
Selection is made by buyer
Generally progressive selection criteria
Generally the seller informs the buyer
Suction
In the short run stimulates the increase in volume
Tight utiIization of resources Forced substitution of inputs Does not stimulate introduction of revolutionary new products Does not stimulate
improvement of quality or ensure reliable quality Buyers compete for seller Even the seller of the atomized branch behaves 'like a monopolist'
Consumer adapts to producer in the short run
Burden of uncertainty carried by buyer
Selection is made by seller or central administrative organ Generally indifferent or counter-productive selection criteria Generally the buyer seeks to obtain information about buying possibiIities
in de V.S. en West-Europa een woningtekort. Dit permanente tekort plaatst
vragers in een zwakke positie en brengt de aanbieders in de positie van de machthebber die selekteert, niet zelden diskrimineert en beslist wie wel en wie niet aan de beurt is voor een woning. Geen wonder dat in zo'n marktsituatie de aandacht wordt gericht op de 'urban managers' (zie Pahl, 1970, Norman, 1975 en vele anderen), wier rol niet los van de onevenwichtigheid van de stedelijke woningmarkt mag worden gezien.
Van belang voor het analyseren van woningmarktprocessen lijkt ook de benadering van Lange en Taylor (1964). Zij beschouwen de prijs van goederen en diensten niet zonder meer als uitkomst van geaggregeerde processen, een
gegeven voor de meeste marktpartijen, maar benadrukken vooral de mogelijk-heid voor de overmogelijk-heid om prijzen voor te schrijven. Het voorgeschreven niveau kan zodanig zijn dat daarmee bepaalde beleidsdoelen kunnen worden nage-streefd, zoals het beschermen van bewoners met lage inkomens, het stimuleren van de woonkonsumptie of het bevorderen van een effektief gebruik van de
woningvoorraad. Lange en Taylor laten zien dat de markt niet per definitie stuurloos hoeft te zijn, maar dat de overheid gebruik kan maken van marktpro-cessen om bepaalde beleidsdoelen naderbij te brengen.
Meer in algemene zin is bestudering van de wisselwerking tussen markt en
overheid van belang: hoe reageert de overheid op marktontwikkelingen en hoe reageert de markt op maatregelen van de overheid? Dit laatste punt wordt onderstreept door Kirwan en Martin (1971, p. 243) die de woningmarkt zien als" .... a prime example of a behavioral system which responds in many diffe-rent ways to public attempts to control or influence its conditions of operation, no matter whether the act ion is taken in the name of housing policy or as a contribution to urban planning".
2.7. Publieke sektor: 'housing and non housing policies'.
De socialistische ideologie ziet de markt als pure anarchie, waarbij de zwaksten telkens weer het onderspit delven. De 'werkelijke' behoeften worden veron-achtzaamd. De producenten bepalen wat er wordt afgezet: zij (mis)vormen de preferenties van konsumenten (de 'revised sequence' van Galbraith). Kommer-ciële overwegingen vormen de richtsnoer van beslissingen. De overheid moet een aktief beleid voeren om alles ten goede te doen keren. Ook deze ideologie kent vèrstrekkende aannamen.
1. De preferenties van de overheid zijn gelijk aan de preferenties van de
bur-gers ('citizens sovereignty'). Het demokratisch proces leidt ertoe dat de "wil van het volk" richtsnoer is voor het handelen. De overheid, als spreek-buis van de gemeenschap, is "goed'?
2. De overheid is sterk. Pressuregroepen hebben geen autonome invloed. De
overheid hoeft zich niet te storen aan de macht van marktpartijen. Zij kan haar wil (bijvoorbeeld via wetten) aan anderen opleggen. Sankties maken dat er van ontduiking, fraude en dergelijke nauwelijks sprake is.
Partiku-lieren zijn gehoorzaam. Overheidslasten (bijvoorbeeld belastingen)
wor-den niet afgewenteld.
3. De overheid formuleert expliciet doelen en daarvan worden tal van
midde-len afgeleid. Doemidde-len en middemidde-len passen in het preferentieschema van (de meerderheid van) het volk. Doel en middelen van overheidsbeleid zijn
gericht op het voorzien in behoeften van burgers (het algemeen belang).
Deze behoeften zijn meetbaar en bij de overheid precies bekend.
4. Voorbereiding en uitvoering van het overheidsbeleid geschieden rationeel,
neutraal, geruisloos, kosteloos en zonder vertraging. Voor een bureau-kratie met eigen doelen en vertragingen is geen plaats. Uitvoerings- en kontrole kosten kunnen worden verwaarloosd.
koör-dinatieproblemen en konflikten tussen gekozenen en ambtelijke diensten, tussen ambtelijke diensten onderling, tussen afzonderlijke sektoren of tus-sen verschillende bestuursniveaus.
6. Burgers kiezen een overheid in overeenstemming met hun eigen preferen-ties. Politieke partijen zorgen voor een rijk assortiment aan keuzemogelijk-heden. Burgers kennen de verkiezingsprogramma's en beginselprogram-ma's van alle partijen precies en de partijen houden zich ook aan die pro-gramma's. Besturen worden geformeerd volgens het afspiegelingsprincipe. Zuiver persoonlijke faktoren (televisie-politikus), propaganda en dergelij-ke spelen geen rol. Meeste stemmen gelden.
7.
Overheidsbeleid is nationaal beleid, deels lokaal gedifferentieerd. Burgers en organisaties zijn aan het nationale territorium (of een deel daarvan) gebonden. Multinationals passen niet in dit beeld en dienen te worden voorgesteld als een federatie van autonome landelijke organisaties. Men beseft in het algemeen wel dat ook deze aannamen niet geheel stroken met de werkelijkheid, maar dat doet geen afbreuk aan het vertrouwen in de rationa-liteit en de goedheid van het overheidshandelen, dat verre boven de 'grillen en nukken' van de markt is te prefereren. Ook op het gebied van de volkshuisves-ting blijft het politieke proces niet beperkt tot de interne besluitvorming in publieke organen (zoals gemeenteraden, parlement en kabinet). Er zijn, zoals we zagen, tal van instituties die in vele fasen van het proces, proberen om gewenste veranderingen te bevorderen of tegen te gaan. Er bestaan talloze modellen, konceptuele schema's en theorieën met betrekking tot het politieke proces. Voor ons kader is nog altijd het model van Bachrach en Baratz (1970, p. 52-63) relevant. Het politieke systeem, dat in afbeelding 2 is aangeduid, wordt"'.on.ft. Groepen
, - - - . . . j
=:'':::-'
~""'--,-~_-::_!_-.:óe-:-:_-'T'
\
---J
-- - - -::::::-:;;-;: - ---~
_ ___ \ MOHNEN VAN MACHTz._
J ....
.... tchtop ....
fWften vel'l een
--..,ichtottttet ",-,~.,.n--.
.
...
tM ... ....,.
.. ..
konfl!it .. ~" ,"anael.,."~id&II:.una Ç.i~ UÎtYOlW . . .
... ',\ f - - - 1 ( "uit,.
1 . . " .. ,.2 -~---.,~
~ Ge~ . . rden "oc.du' ....
(ftOft...-c . . . , _ftvt'" (non·dec,.") ~ • • roepen '--L==~~ 1000000r/Pfiwe) delt . . ",~ .... ·
~:_~~;~::
:~-~._
~
-
~.~---.. . - c l.-n___
___
hin ... i,.. ... ~ F..cIbec:tICroomN
A B
"LAISSEZ - FAIRE" "PUBLIC ENTREPENEURSHIP"
OVERHEID
I
OVERHEIDMARKT N MARKT
PUBLIEK PUBLIEK
C D
"PUBLIC GOVERNORSHIP" "MIXED ENTREPRENEURSHIP"
OVERHEID OVERHEID R MARKT N PUBLIEK PUBLIEK
Dm - marktvraag
Sm - marktaanbod
R
- regulering en assistentie
N
- behoefteartikulatie, hulpbronnen en evaluatie
van ontvangen diensten
P
- politieke data
Sa - Aanbod via de overheid
door deze auteurs gedefinieerd als " .... all persons, groups, and institutions -both private and governmental- trying to sustain or alter the existing authori-tative allocation of values" (p. 52).
In West-Europa heeft de opvatting de overhand dat een optimale situatie noch bij een volstrekt vrije markt, noch bij een algehele overheidsregulering wordt bereikt. Er zijn door ekonomen, bestuurskundigen en anderen, normen en aanleidingen voor overheidsingrijpen geformuleerd, zoals het pareren van negatieve externe effekten, de levering van kollektieve goederen en diensten en het stimuleren van de konsumptie van merit goederen en/ of goederen met posi-tieve externe effekten. Vanuit dergelijke doelen is in het algemeen een uitge-breide overheidsbemoeiing ontstaan met sektoren als de gezondheidszorg, onderwijs, sociale diensten en defensie. Voor andere gebieden, zoals de produk-tie, konsumptie en distributie van de meeste konsumptie- en investeringsgoede-ren, wordt de markt als meest geschikt koördinatiemechanisme beschouwd.
De volkshuisvesting blijkt in een dergelijk gemengd stelsel gewoonlijk een tussenpositie in te nemen. Lansley (1979) duidt het terrein van de huisvesting dan Ç>Ok aan als "the microcosm of the mixed economy". Overal zien we immers een door de overheid gereguleerde non-profit huursektor naast sekto-ren waar het onversneden partikulier initiatief hoogtij viert. Waar de overheid ingrijpt, gebeurt dat trouwens ook maar half: de huren worden weliswaar op een bepaalde wijze gereguleerd, maar de rente en de prijzen van bouwgronden kunnen zich vrij bewegen; de gehele bouwnijverheid is een "vrije" , niet door de overheid beheerste sektor (Lambert et al, 1978, p. 167-168).
In afbeelding 3 geeft Smith (1971, p. 390-392) een viertal modellen weer van de rol van de overheid op het gebied van de volkshuisvesting.
In afbeelding 3A en 3B zijn de reeds besproken extremen weergegeven: "Laissez-faire" (de lijn
P
geeft de klachten en dergelijke aan van burgers die maatregelen van de overheid verlangen; deze klachten zijn door Smith gerubri-ceerd onder 'politieke data'), respektievelijk de komplete overheidsregulering, gekenmerkt door een gesocialiseerde woningsektor, waarbij de partikuliere ondernemers worden vervangen door 'public entrepreneurs'.Afbeelding 3C geeft een eerste tussenvorm aan: "public governorship": de markt reageert op een effektieve vraag, die is ingekaderd in maatregelen zoals bestemmingsplannen, huurbescherming, en wordt ondersteund door belasting-faciliteiten, garanties bij financiering en dergelijke. De overheid bevordert het funktioneren van de markt.
Afbeelding 3D laat alle opties open. Een deel van de woningen wordt recht-streeks door of namens de overheid aangeboden ('public entrepreneurship'), een ander deel wordt geleverd via de gekanaliseerde markt die we in afbeelding 3C ontmoetten.
De gestippelde lijn R geeft voorts een mogelijkheid aan om de "vrije" sektor wat vrijer te laten, wanneer er daarnaast een gereguleerde sektor is. Dit laatste model geeft in grote lijnen het Westeuropese model aan; aan het model van 'public governorship' voldoet het Amerikaanse systeem, met uitzondering
bouw- beheer financiering produktie
r---
I
publieke I overheids- ~ non profit- staatsleningen;
sektor
L
_b~':~~~V~:J
huursektor subsidiesmarkt- partikuliere profit- leningen;
sektor bouwbedrijven huursektor bele~ingen;
hypot ekaire leningen
huishoudelijke
r---
I doe het zelf I eigen- eigen besparingen;sektor I I
I ~ woningsektor onderhandse leningen
Afb. 4.
~ _______ J I
I
I van kennissenGesegmenteerde volkshuisvesting: bouwproduktie, beheer en financiering.
van de minuskule 'public sector' nagenoeg geheel. Volgens Smith is dit model ook het beste ... .
De verschillen in visie op het optimale volkshuisvestingssysteem en de noodzaak om politieke kompromissen te sluiten, hebben in de praktijk geleid tot een gesegmenteerd volkshuisvestingsbeleid (Van der Schaar, 1979). Robin-son (1979, p. 1 ) onderscheidt drie groepen volkshuisvestingsbeleid:
1. Direkte voorziening van woningen (in Engeland: via de Local Authorities, die 30% van de voorraad bezitten);
2. Regulering van de voorwaarden waaronder de partikuliere sektor woon-ruimte levert (bijvoorbeeld huurbeleid);
3. Belastingbeleid en monetair beleid, waardoor het 'tempo' en de allokatie-vejdistributieve funkties van de markt worden gereguleerd.
Dergelijke verschillende typen beleid lopen grotendeels parallel aan de seg-mentatie van het woningaanbod, waarbij gewoonlijk een non-profit huursektor (zie 1), een kommerciële huursektor (zie 2) en een eigen-woningsektor (zie 3) worden onderscheiden (Murie et al, 1976; Van der Schaar, 1979). Deze seg-mentatie van de woningmarkt en het volkshuisvestingsbeleid vergroot de ondoorzichtigheid van het volkshuisvestingssyteem voor de burgers en brengt vele ongerijmdheden met zich.
Men kan stellen dat het gesegmenteerde aanbod de verschillende sektoren weerspiegelt die wij in deze publikatie centraal stellen: de non-profit huursek-tor past primair in de publieke sekhuursek-tor (hoewel ook partikuliere instellingen voor het beheer worden ingeschakeld), de kommerciële huursektor past primair in de marktsektor (al speelt de overheid een konditionerende rol) en het eigen-woningbezit kent een beheer-situatie die vooral past in de huishoudelijke sektor (terwijl de financiering meestal grotendeels via de markt wordt geregeld)
Opmerkelijk is dat deze driedeling bij het
beheer
van de woningvoorraad zich duidelijk manifesteert, terwijl de bouw van woningen nagenoeg geheel in de marktsektor plaatsvindt. De publieke en informele sektor spelen bij de tot-standkoming van woningen slechts een ondergeschikte rol.Niet iedereen is gelukkig met de gemengde "volkshuisvestingsorde" die wij thans kennen. Sprekend over volkshuisvestingsproblemen in Engeland merkt Robson (1975, p. 52) op:
"The curious mixture of private capitalism and public welfare, through which the housing market operates, creates inconsistencies and widens divisions in the allocation of what is a social need, not a consumer luxu-ry".
Uiteraard zijn er in de loop der tijden doelen in de sfeer van de volkshuisvesting aangevoerd ter legitimering van het volkshuisvestingsbeleid, hoewel de Rijks-overheid daarover tijdenlang nagegenoeg geheel heeft gezwegen en de recente-re doelstellingenformuleringen heel wat interprecente-retatieproblemen overlaten.
De eerste analyse van de doelen van het Nederlandse volkshuisvestingsbe-leid is gepresenteerd door Van den Doel (1972). Hij identificeerde de doelein-den van de Nederlandse overheid inzake de volkshuisvesting met behulp van beleidsdokumenten die onder verantwoordelijkheid van de ministers Bogaers, Schut en Udink zijn gepubliceerd. De analyse van Van den Doel heeft dus betrekking op de periode 1963-1973. Van den Doel konkludeert dat de Neder-landse Rijksoverheid met betrekking tot de volkshuisvesting streeft (streefde?) naar:
evenwicht op de woningmarkt; verhoging van de woonsatisfaktie;
vermindering van de woningnood (= een toestand in de volkshuisvesting waarbij onder andere de externe effekten die van het wonen uitgaan, inadekwaat zijn verrekend).
De Nota huur- en subsidiebeleid 1974 noemt drie motieven voor het ingrijpen van de overheid op de woningmarkt (Gruyters et al., 1974):
het wonen als 'merit-good'; het externe effekten-argument;
het ontwikkelingsargument: de kwaliteit van het wonen op langere termijn moet worden bevorderd.
De nota noemt voorts vier problemen die de meeste aandacht behoeven: 1. het nog bestaan van hardnekkige haarden van woningtekort, voornamelijk
in bepaalde stedelijke gebieden;
2. een onbillijk geachte verdeling van woonlasten, in de betekenis dat de prijs voor woongenot niet is afgestemd op de kwaliteit van de huisvesting, èn in die zin dat voor sommige groepen een behoorlijk onderdak te duur is; 3. een als achterhaald beschouwde wijze van berekening van
kostprijsaan-vangshuren, en daarmee van hierop gebaseerde objektsubsidies; 4. een in het algemeen onbevredigend niveau van de woonkultuur.
Kennelijk hanteren Gruyters et al. als extra doelen van volkshuisvestingsbe-leid:
het bestrijden van het woningtekort;
het streven naar een billijke verdeling van woonlasten; het toepassen van een adekwate kostprijskalkulatie; het bevorderen van de woonkultuur.
In het Structuurschema Volkshuisvesting (Gruyters, 1977) is een verder uitge-werkte specificatie van de doelen van het Nederlandse volkshuisvestingsbeleid te vinden en recentelijk zijn er door de Commissie Beleidsanalyse manmoedige pogingen gedaan om te komen tot een hiërarchische en konsistente reeks van hoofddoelstellingen, enkelvoudige doelstellingen en subdoel stellingen van het volkshuisvestingsbeleid. De vraag is echter wat de feitelijke betekenis is van het proces van doelformulering. Of, om met Yap (1977) te spreken: wat is de doel-stelling van de doeldoel-stelling? De indruk wordt wel gewekt dat het formuleren van doelen een voluntaristisch proces is, politiek bij uitstek, waarvan rationeel en logischerwijze instrumenten en beleid zijn af te leiden. De doelstellingen zijn in deze beschouwingswijze de onafhankelijke variabele (wanneer deze eenmaal zijn geformuleerd), het optreden van de overheid is de afhankelijke grootheid. In de politieke praktijk wordt deze beschouwingswijze ondergraven. Een be-langrijke komplikatie is dat zeer veel beleidsmaatregelen buiten de sfeer van de
huisvesting grote èffekten heben op het volkshuisvestingsbeleid. In veel
geval-len bepageval-len niet de doegeval-len van het huisvestingsbeleid, maar die van het werkge-legenheidsbeleid, het konjunktuurbeleid, het monetaire beleid etc. de volks-huisvesting. Bovendien geldt dat de overheid niet autonoom is om "zo maar" een handvol beleidsdoelstellingen te formuleren.
De geschiedenis leert dat overwegingen buiten de sfeer van de volkshuis-vesting, volkshuisvestingsoverwegingen nogal eens in de schaduw stellen. Bour-ne (1981, p. 212) geeft in dit verband een illustratieve opsomming van 'non-housing policies' die belangrijke ''non-housing impacts' hebben.
Belangrijk is de opmerking die Bourne (1981, p. 213) bij deze tabel maakt:
" ... what one must consider as housing policy is nothing less than the
sum-mation of all spatiaf and sectoraf decisions
which shape the geography of housing product ion and consumption in a city or country. In these terms, it is not surprising th at direct housing policies, narrowly defined, are of ten inadequate in scale, diffuse in their intentions, and misdirected".Een vraag die Bourne niet stelt is, of al deze 'externe' invloeden volkomen at random plaatsvinden en te wijten zijn aan koördinatieproblemen en dergelijke, of dat het volkshuisvestingsbeleid meer systematisch in de greep verkeert van een overheidsbeleid dat op andere hoofddoelen is gericht dan het bevorderen van een goede woningvoorziening.
Tabel 2: Voorbeelden van 'non-housing policies' die gevolgen hebben voor de volkshuisvesting (volgens Bourne).
Poliey sector Transport Taxation Investment Industry and employment
Fiscal and monetary
Soeial services Environmental conserva tion Education Welfare Example(s) of policies Emphasis on highway construction rather than public transit
Exemption of personal residence from capital gains tax
Tax deductability for mortgage interest
Depreciation allowances and investment tax shelters
Incentives to 'rationalize' industry, and to stimulate high technology industries
Regulating the economy through restrictions on credit Returning institutional patients to the community
Environmental assessment of development projects
Location new schools and c10sing old ones
Federal transfer payments
Possible impacts on housing
Encouraged decentralized new suburban housing construction
Shifts personal investments into housing, increasing the consumption and price of housing
Encourages greater housing consumption, particularly among higher income groups, and stimulates household relocation
Encourages new housing (rental) construction, devalues what isold
Encourages geographical concentration and reduces the demand for housing in disadvantaged areas Leads to excessive cyclical fluctuations in housing supply May create medical ghettoes in private housing market May delay new building and add costs through higher standards
Adds to or substracts from the price and quality of housing in a school district
May encourage a concentration of poor households in older housing in central eities
het in stand houden en vergroten van de produktie van goederen en diensten. Doelen van ekonomisch beleid, zoals de vergroting van de ekonomische groei, het bevorderen van een stabiel prijspeil en een gunstige betalingsbalans hangen hiermee nauw samen; de beide andere doelen van ekonomisch beleid ('volledige werkgelegenheid' en een 'rechtvaardige inkomensverdeling') zijn hieraan
indi-rekt gerelateerd. Aan dit hoofddoel zullen veelal andere doelen, zoals die met
betrekking tot het volkshuisvestingsbeleid, ondergeschikt blijven.
Soms komt dat tot uitdrukking in de formulering van de sektordoelen. Soms ook leidt dat er toe dat de doelformulering in een sektor vooral een sym-boolfunktie krijgt. Het getuigt van een 'goede wil' bij de overheid, men haakt in op wat de burgers willen, maar kan tevoren op de vingers narekenen dat er van de realisering van deze doelen weinig of niets terecht zal komen. Dat geldt
direkt al voor de hoofddoelstelling, die rept over het bevorderen van een 'opti-male woonsituatie voor alle inwoners' (COBA, 1979), maar ook voor doelstel-lingen die een grote keuzevrijheid beloven, zoals die met betrekking tot de 'keuze' kopen-huren. Niet zelden hangen doelen van het volkshuisvestingsbe-leid in de lucht en loont het de moeite om systematisch na te gaan welke
effek-ten andere beleidsvelden hebben op de. volkshuisvesting.
Over de rol van de overheid op het gebied van de volkshuisvesting kunnen enkele algemene slotopmerkingen worden gemaakt.
1. De aanleiding voor overheidsinterventie op de volkshuisvestingsmarkt lag aanvankelijk in de sfeer van de volksgezondheid. De overheid aanvaardde omstreeks de eeuwwisseling verantwoordelijkheid voor de woonkwaliteit, omdat men de overtuiging had gekregen dat slechte woontoestanden nade-lig waren voor de lichamelijke en geestelijke volksgezondheid.
2. Na de Tweede Wereldoorlog kreeg de verantwoordelijkheid van de over-heid voor de volkshuisvesting een nieuwe impuls. De grote invloed van het Rijk op de volkshuisvestingsmarkten werd als tijdelijk beschouwd en slechts aanvaard in het licht van de bijzondere omstandigheden.
3. In de afgelopen decennia zijn vele volkshuisvestingsmaatregelen beter te verklaren uit overwegingen buiten de volkshuisvesting dan uit 'zuivere' volkshuisvestingsdoelen: de dominantie van het loonbeleid, het anti-infla-tiebeleid en het monetaire beleid over het huurbeleid, de bijdrage van het bouwbeleid aan het konjunktuurbeleid en het werkgelegenheidsbeleid, de herstruktureringseisen van bedrijven in de stad als bepalende faktoren in het stadsvernieuwingsbeleid.
4. De effektiviteit van instrumenten van volkshuisvestingsbeleid wordt struk-tureel ondermijnd door de inbedding van de volkshuisvestingsmarkten in volstrekt onbeheersbare markten als de kapitaalmarkt, de grondmarkt en de arbeidsmarkt. De prijzen van de meeste produktiefaktoren (grondprij-zen, arbeidskosten en vooral de rente) worden niet door de overheid beheerst en zorgen steeds voor verrassingen.
5. Het volkshuisvestingsbeleid is gepreokkupeerd met produktie. In de prak-tijk is volkshuisvestingsbeleid vaak identiek met woningbouwbeleid, aan-gevuld met een vorm van huurprijsbeheersing. Voorraadprocessen worden nauwelijks door overheidsbeleid gestuurd. Vooral door de direkte relatie tussen het fiskale beleid en de eigen-woningsektor is het verdelingseffekt van de overheidsbemoeiing met de volkshuisvesting regressief. Hoewel de verdeling van woonruimte en woonlasten een kernprobleem vormt, ontbre-ken in het volkshuisvestingsbeleid meestal duidelijke verdelingsdoelstellin-gen. Men volstaat gewoonlijk met een onbegrensd vertrouwen in doorstro-ming (Boddy en Gray, 1979). Rechtstreekse en effektieve hulp aan de 'underhoused' wordt zeer weinig gegeven.
6. Over de aanpak van de volkshuisvesting wordt zeer verschillend gedacht. Noch voor een volledig vrije markt noch voor een komplete socialisatie kan een stabiele politieke meerderheid worden gevonden. Het resultaat van de wisselende machtsverhoudingen, het gebrek aan konsensus en de
gekumu-leerde effekten van vroeger getroffen maatregelen is meestal een hybriede beleid met gereguleerde, halfgereguleerde en niet-gereguleerde sektoren, segmentatie en prijsdiskriminatie en tal van door de overheid gekreëerde problemen die om méér beleid vragen dat de pretentie heeft deze proble-men te kunnen oplossen. 4
7. De volkshuisvesting is nauw verweven met het ruimtelijk beleid. Het aksent met betrekking tot de uitvoering van het beleid ligt gewoonlijk bij de gemeenten. Dit schept velerlei vertikale en horizontale koördinatieproble-men, die veelal niet worden opgelost. Op een aantal volkshuisvestings-markten hebben Rijk en gemeente vaak een zwakke positie, mede ten gevolge van een inkonsistente wetgeving die grotendeels marktkonform is en weinig afschrikwekkende sankties kent. Vaak worden overheden voor voldongen feiten geplaatst.
2.8. Huishoudelijke sektor: produktie door de konsument'.
Onder de informele of huishoudelijke sektor verstaan wij de sektor waarin de produktieve aktiviteiten plaatsvinden die niet in de publieke sektor en niet in de marktsektor zijn gesitueerd 5. Ook buiten de overheidssfeer en buiten de
mone-taire sfeer wordt er geproduceerd, dat wil zeggen waarde toegevoegd, met name door leden van huishoudens, kennissen en vrienden, die voor zichzelf en voor elkaar goederen en diensten produceren (Priemus, 1979a, p. 32; zie ook Cairncross, 1958; Hershiag, 1960; Weinrobe, 1974). De beloning voor deze aktiviteiten, die worden verricht in wat ten onrechte 'vrije tijd' wordt genoemd, geschiedt veelal in natura. Het begrip huishoudelijke sektor is een verzamel-begrip, waarbinnen een aantal subsektoren kan worden onderscheiden (de voorbeelden hebben slechts een indikatieve betekenis):
1. huishoudelijk werk: koken, schoonmaken, naaien, strij-ken;
2. gebouwde omgeving: participatie in de besluitvorming met betrekking tot bestemming, inrich-ting en beheer van de gebouwde om-geving, bijv. via projektgroepen of aktiegroepen,werken in de tuin, klus-jes in huis, onderhoud, verbouwin-3. vervoer en transport:
gen;
autorijden, sleutelen aan auto, schoonmaken van auto, benzine tan-ken, fietsen, boodschappen doen, kin-deren naar school brengen;
4. onderwijs:
5. verzorging, gezondheidszorg:
6. overige subsektoren:
overhoren, werk voor schoolkrant, ou-dercommissie, ouderpartici pa tie; baby-verzorging, baby-sitten, kinder-oppas, ziekenverzorging, zorg voor oma, opa;
bijvoorbeeld volkstuin.
Niet tot de huishoudelijke sektor rekenen wij de waarde van de produkten die de producenten voor de markt respektievelijk in de overheidssektor zelf konsu-meren. Deze (geschatte) waarde wordt toegerekend aan de marktsektor respektievelijk de overheidssektor. Schattingen wijzen erop dat de produktie in de huishoudelijke sektor ongeveer 40% bedraagt van wat nu als nationaal pro-dukt wordt gerekend (Bruyn-Hundt, 1978; Hawrylyshyn, 1976). De werkgele-genheid in de huishoudelijke sektor (in uren uitgedrukt) is waarschijnlijk meer dan 1,5 maal zo groot als de werkgelegenheid in de markt- en de publieke sektor samen (KnuIst, 1977, p. 16). Volgens het S.C.P. (1982, p. 6) verrichten Nederlanders zelfs tweemaal zoveel onbetaald als betaald werk.
Voor het post-industriële tijdperk verwacht Burns (1975) een sterk expan-derende huishoudelijke sektor en een kontraktie van de private marktsektor, die volgens Burns (1975, p. 80) thans is volgroeid:
" Af ter nearly two centuries ofviolent growth, the market economy is reach-ing maturity. The next stage of development will be the re-emergence of the household economy".
Thans is het van belang dat het snel en toegenomen bezit van de kapitaalgoede-ren heeft geleid (en zal leiden) tot een aanmerkelijke stijging van de arbeids-produktiviteit in de huishoudelijke sektor. De besparing aan produktiekosten bij gecentraliseerde produktie op grote schaal wordt volgens Burns (1975, p. 163-164; 209-210) voor een belangrijk deel teniet gedaan door sterk toenemen-de distributiekosten. Burns wijst erop dat toenemen-de producent geneigd zal zijn toenemen-de produkie te decentraliseren, fiskale en sociale lasten van de faktor arbeid te ontlopen en de arbeid naar de huishouding te verplaatsen via bijvoorbeeld pro-dukten die thuis in elkaar moeten worden gezet, of door de klant met eigen auto moeten worden opgehaald. Als de gebruiker tenslotte ontdekt dat de produktie-kosten gewoonlijk 30 à 40% bedragen van de kostprijs, komt hij al snel in de verleiding de produktie, indien mogelijk, zelf ter hand te nemen (bijvoorbeeld kleding, voeding, woningonderhoud).
Terecht wijst Burns erop dat belastingen (en ook sociale lasten, Pr.) zowel loontrekkenden als investeerders aanmoedigen om de publieke sektor en de marktsektor te mijden. Deze markten genereren immers belastbare geldover-drachten (BTW, inkomstenbelasting enz.), die bij transakties op de 'zwarte markt' van de huishoudelijke sektor niet belast worden. Dit stimuleert de huis-houdelijke sektor aanzienlijk.
Het gevolg van de snel stijgende arbeidskosten in de marktsektor is dat de marktsektor minder aantrekkelijke arbeidsintensieve taken afstoot naar de huishoudelijke sektor. Burns (1975, p. 140): "It becomes, thus, an economie necessity to promote the growth of the household economy, by providing it with
an ever-increasing amount of work". Wil in de marktsektor een redelijk rende-ment worden gehandhaafd, dan zal er volgens Burns (1975, p. 141) sprake moeten zijn van" .... a continued displacement of labor from the marketplace to the household'.
Belastingen en inflatie leiden er volgens Burns toe dat de marktsektor in betekenis zal afnemen. De reële rendementen worden door inflatie uitgehold, met name in sektoren die de gevolgen van inflatie niet op de afnemers kunnen afwentelen. Dat geldt vooral voor de kapitaalintensieve zware industrie, die volgens Burns een toekomst van toenemende overheidsregulering en overheids-steun tegemoet gaat. De gesignaleerde ontwikkelingen worden door Burns (1975, p. 144) in het volgende schema weergegeven. (zie afbeelding 5). 6
arbeids-intensieve
dienstver lening
huishoudelijke sektor
marktsektor
kapitaal-intensieve
zware
industrie
publieke sektor
Afb. 5. Ontwikkelingen tussen marktsektor, publieke sektor enhuis-houdelijke sektor (volgens Burns).
Burns (1975, p. 165) konkludeert al met al dat in de postindustriële toe-komst de markt inkrimpt en de huishoudelijke sektor zal groeien: "Only the household economy provides a haven from inflation and taxation" . Ons inziens is de analyse van Burns niet van eenzijdigheden en slordigheden vrij te pleiten. Zijn enthousiasme voor het huishouden als een bij uitstek demokratische sektor is aanstekelijk, maar het door hem aangevoerde feitenmateriaal is niet kom-pleet en niet overtuigend. Niettemin kan worden gekonkludeerd, dat Burns een interessante hypothese heeft opgesteld met betrekking tot de ontwikkeling van de ekonomie in Amerika en belangrijke bouwstenen heeft aangedragen voor een theorie met betrekking tot de algemene ekonomische ontwikkeling in een postindustriële maatschappij.
