Plaatsbepaling van het beleidsinstrument 'Objektsubsidiering'

ONDERZOEKSGROEP C.A. Addaansens H. van Fulpen P. Groetelaers F. Neuerburg H. Priemus J. van der Schaar H. Westra

( Î \ft ... ...JO -c-o mOl -C--J

'IIIU I U 111 111111 1111 11 111,111111111 111 lil, illli IIU iI 11111 1111111111111

1'11' IU '1'11111\11111'/"1111" \\1\"' 1 I1I "1111 I 111 I!

I

'11111111 11111111 I1 11111 11111111111111111 11 I

1111111'11111111111111111'1111111\1'11'11 "1111111111111'\1'/11111111'1 11111111111111111111111 111 11 11111111111111 U 11111

PLAATSBEPALING VAN HET BELEIDS-INSTRUMENT 'OBJEKTSUBSIDIERING'

\

Working paper 18 Augustus 1984 H. Priemus

ES

Mijnbouwplein 11

2628 RT DELFT

'. ,tel. (015) 783254

Copyright 1984 H. Priemus

No part of th is book may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or any other means without written per-mission from the Delft University Press, Delft, The Netherlands. ISBN 90 6275 219 5

BIBLIOTHEEK TU Delft

Deze publikatie verschijnt in een reeks van "working papers", geproduceerd in het kader van een omvangrijk onderzoeksprojekt "Woonlasten en Woon-lastenbeleid". Dit projekt wordt uitgevoerd door een onderzoeksgroep van de Afdeling der Bouwkunde, Technische Hogeschool, Delft, bestaande uit C.A. Adriaansens, H. van Fulpen, P. Groetelaers, F. Neuerburg, H. Priem us,

j. van der Schaar en H. Westra.

Bij het onderzoek is een begeleidingscommissie van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer betrokken. Met het oog op een aantal internationale dimensies van het onderzoek wordt nauw samengewerkt met de International Federation for Housing and Planning. Voor de inhoud van de papers is uitsluitend de onderzoeksgroep verantwoor-delijk. Het totale onderzoeksprojekt, gestart in 1983, zal enkele jaren in beslag nemen, en wordt afgerond met één of meer definitieve rapporten.

Mede gezien het voorlopige karakter van dit "working paper" is kommen-.

taar van harte welkom. Daartoe kan van het achter ingevoegde antwoord-formulier gebruik worden gemaakt.

Het onderhavige working paper maakt deel uit van de deelstudie "Objekt-subsidiëring en huurbepaling". Het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruim-telijke Ordening en Milieubeheer draagt financieel bij in de werkzaamheden

voor deze deelstudie. Van d~ deelstudie zal daarom ook een eindverslag

worden opgesteld waarin de samenvatting en konklusies van alle afzonder-lijke working papers (nrs. 15, 16, 17, 18) zullen worden verwoord.

Extra exemplaren van dit paper kunnen worden besteld bij de Delftse Universitaire Pers, Mijnbouwplein 11, 2628 RT Delft.

INHOUDSOPGAVE PAG.

1.

•.•••••••••••••••••••••••.••••••..•••..•...•••• 1

2. OBJEKTSUBSIDIERING EN DOELEN VAN

VOLKSHUIS-VESTING5BELEID ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 3

3. FUNKTIES VAN OBJEKTSUBSIDIERING: DE VISIE VAN FLOOR (1971) •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 12 4. MOGELIJKE EFFEKTEN VAN OBJEKTSUBSIDIERING •••••••••• 16

4.1. 4.2.

Verdeling van baten over konsumenten en producenten:

objektsubsidiëring en de helling van de aanbodkurve •••••••• 16 Het nut van objektsubsidiëring voor de konsument:

objektsubsidiëring en de bereikbare

indifferentie-kurve •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 20 4.3. Effekten van objektsubsidiëring op de

inkomens-verdeling ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 24.

5. RELATIE TUSSEN DE BGSH 1975 EN ANDERE

BELEIDS-INSTRUMENTEN ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 31

5.1. "Gewone" en "bijzondere" objektsubsidies ••••••••••••••••• 31

.5.1.1. Inleiding ••••••••••••.•••...••••••••••••••••••• 31

5.1.2. Grondkostensubsidies •• ~ •••••••••••••••••••••••• 31 5.1.3. Specifieke objektsubsidies ••••••••••••••••••••••• 33

5.1.4. Proc:essubsidies ....•...••••••••••..•.•••••••••• 35

5.1.5. Relatie tussen 'gewone' en 'bijzondere'

objekt-subsidies •••••••••••••••••••••••••••••••• 36 5.2. Objektsubsidies en subjektsubsidies •••••••••••••••••••••• 39 5.3. Objektsubsidies en huurbepaling ••••••••••••••••••••••••• 41 5.4. Huurbepaling en huuraanpassing ••••••••••••••••••••••••• 43 5.4 .. 1. Inleiding •••.••••••••••••...••••••••.••.•••.••• 43 5.4.2. Walrecht (1976) •••••••••••••••••••••••••••••••• 48 5.4.3. RAVO (1983a) ••••••••••.•...••.•.•••..••.•...• 50 5.4.4. Progresbouw (1983) ••••••••••••••••••••••••••••• 53 5.5. Slotbeschouwing .•.••••••••••.••••..•....•.••••••••••• 60 6. SAMENVATTING •••••• ~ ••••••••••••••••••••••••••••••••••• • 61

BIJLAGE I: Lokatiesubsidies en funderingstoeslag •••••••••••••••••• 64 BDLAGE 11: Literatuur ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 68

1. INLEIDING

In het kader van het Onderzoeksprojekt "Woonlasten en Woonlastenbeleid" is een deelonderzoek gewijd aan 'Objektsubsidiëring en huurbepaling'. Over dit deelonderzoek wordt verslag uitgebracht in de working papers 15, 16 en 17. W orking 15 geeft een kwantitatief overzicht van de ontwikkeling van objektsubsi-dies en aanvangshuren, voornamelijk in de periode 1978-1982. Een kwantitatieve analyse van het gebruik van de huurtabel van de BGSH 1975 bij de huurbepaling van nieuwe woningwetwoningen (I981-medio 1983) wordt gepresenteerd in working paper 16. Hoe de BGSH 1975 zich heeft ontwikkeld en hoe de beleidslijnen, getrokken in de Nota huur- en subsidie-beleid 1974, sindsdien zijn aangepast en bijgebogen, is beschreven in work-ing paper 17. Hierin is met name aangegeven hoe de aanvangshuren van wo-ningwetwoningen in de loop der jaren zijn aangepast in relatie tot de stich-tingskosten, de inkomensontwikkeling en de huurtrend in de voorraad. W orking paper 17 werd afgesloten met een aantal konklusies en aan-bevelingen.

In dit working paper 18, het laatste voordat het deelonderzoek 'Objektsubsi-diëring en huurbepaling' wordt afgerond, wordt de kontekst van de objekt-subsidiëring verkend. De relatie met de doelen van volkshuisvesting (working paper 3) wordt in hoofdstuk 2 gelegd. Theoretische beschouwingen over de funkties en mogelijke effekten van objektsubsidiëring worden in hoofdstuk 3 en 4- gepresenteerd, waarna in hoofdstuk 5 de relatie tussen de BGSH 1975 en andere beleidsinstrumenten ("bijzondere" objektsubsidies, subjektsubsidies resp. huuraanpassing) wordt geschetst.

In het slothoofdstuk 6, waarin het voorgaande wordt samengevat, komen we terug op de konklusies en aanbevelingen uit working paper 17 en bezien, in hoeverre deze bevindingen vanuit de theoretische analyse van dit working paper 18 kunnen worden aangevuld en/of nader onderbouwd.

In de deelstudie over objektsubsidiëring en huurbepaling zijn de uitvoerings-aspekten in relatie tot de objektsubsidiëring en de huurvaststelling van nieuwbouw nog niet aan de orde gekomen. In dit verband zijn er belangrijke relaties te leggen met de in gang gezette deconcentratie en de voorge-nomen decentralisatie van het volkshuisvestingsbeleid. Mogelijkerwijze kunnen ook verbanden worden gelegd met het streven naar deregulering dat ook de volkshljisvesting niet onberoerd zal laten. Op deze aspekten zullen wij in een later working paper terugkomen.

Met erkentelijkheid maken wij melding van de bijdragen die door ir. P. Groetelaers en A. van Schaik zijn geleverd aan de totstandkoming van deze deelstudie en van het nuttige kommentaar bij eerder verspreide

koncept-teksten van de zijde van mede-leden van de onderzoeksgroep "Woonlasten en Woonlastenbeleid", leden van de-begeleidingscommissie en de heren M.G. Verstegen, N.M. de Heij, A. Kluytmans en G. van der Veen.

2. OBJEKTSUBSIDIERING EN DOELEN VAN VOLKSHUISVESTINGSBELEID

In working paper 17, waarin de Nederlandse beleidsontwikkeling in de pe-riode 1974-1984 werd besproken, bleek q,at in de Nota huur- en subsidiebe-leid slechts zeer summier naar de doelen van het volkshuisvestingsbesubsidiebe-leid is verwezen. De handhaving van objektsubsidies werd in deze nota vooral ge-rechtvaardigd op grond van de betekenis van het "goede" wonen:

- de positieve externe effekten van het goede wonen; - het merit karakter van de woning en de woondiensten;

- het ontwikkelingsargument: de kwaliteit van het wonen op langere ter-mijn zou moeten worden bevorderd.

Specifiek aan objektsubsidiëring werden de volgende algemene maatschap-pelijke belangen gerelateerd (Gruijters et al., 1974, p. 74):

- stimulering van bouwaktiviteiten, zowel nieuwbouw als vernieuwbouw; - beïnvloeding van kenmerken, lokatie en kwaliteit van nieuwe woningen; - bevordering van verbetering of vervanging van slechte woningen terwille

van het peil van de volkshuisvesting; - bevordering van de woonkultuur; - bevordering van de werkgelegenheid;

- bevordering van de regionale ekonomische politiek; - bevordering van "andere macro-belangen".

In working paper 3 is een uitvoeriger en systematische specifikatie gegeven van (mogelijke) doelen van volkshuisvestingsbeleid. In het nuvolgende wordt nagegaan in hoeverre het instrument 'objektsubsidiëring' een bijdrage kan leveren aan de verwerkelijking van elk dezer doelen. Wij houden daarbij dezelfde indeling aan als in working paper 3. Met plussen en minnen geven wij aan in hoeverre de objektsubsidiëring aan de gespecificeerde doelen is gerelateerd.

A. Doelen m.b.t. de nieuwbouw van woningen

+A.l. Beïnvloeding van het nieuwbouwvolume

Afhankelijk van de omstandigheden kan men vergroting, handhaving of een (beheerste) daling van het volume nastreven. Objektsubsi-diëring kan tot een vergroting van het woningaanbod leiden als de steun geheel of grotendeels ten goede komt aan de verhuurder en/of het bouwbedrijf. Er is voor de komende jaren geen aanleiding om het aanbod over de hele linie te mobiliseren. Wel kan het ob-jektsubsidiebeleid bijdragen aan een geleidelijke ontwikkeling (lees daling) van het bouwvolume, doordat de invloed van rentefluktua-ties op de woonlasten, en dus op de vraag naar woningen, sterk wordt afgezwakt.

+A.2. Beïnvloeding van de kontinuiteit van de nieuwbouw

Hiermee zijn we terechtgekomen op doel A.2. Het gaat hierbij dus niet om het handhaven van een eenmaal gegeven bouwvolume, maar om het bevorderen van een kontinue ontwikkeling. Aan een derge-lijke ontwikkeling kan objektsubsidiëring bij uitstek bijdragen. -A.3. Vergroting of handhaving van het rendement van bouwbedrijven

Het rendement van bouwbedrijven wordt positief beïnvloed door een kontinue ontwikkeling van het nieuwbouwvolume, maar het lijkt weinig doelmatig om rechtstreekse relaties te leggen tussen objekt-subsidiëring en het rendement van bouwbedrijven. De bouwpro-grammering en eventuele fiskale maatregelen zijn in dit verband van aanzienlijk meer betekenis.

+A.4. Beïnvloeding van de kapitaalvoorziening; vergroting of handhaving van het rendement op kapitaal

Door de konkurrentie van andere kapitaalvragers in binnen- en bui-tenland en door de nadelige positie waarin de woningbouw qua fi-nancieringsbehoefte zich bevindt (aangewezen op externe financie-ring, kostprijs van woondiensten zeer gevoelig voor rente-wijzi-gingen etc.), kan er een financieringsprobleem ontstaan. Sommigen zouden zo'n probleem te lijf willen gaan met beleggersdwang, maar voor die benadering lijkt geen politieke meerderheid te vinden. Bovendien lijkt beleggersdwang, afgezien van ideologische be-zwaren die men daartegen kan hebben, praktisch niet of nauwelijks uitvoerbaar te zijn. Door subsidiëring kan men woningbouw in vergelijking met andere sektoren aantrekkelijker maken. Het ligt daarbij voor de hand dat objektsubsidiëring vooral wordt gezien als de "buffer" tussen de kostprijshuur die (mede) het gevolg is van eisen die de kapitaalmarkt stelt, en de huur die men in rekening wil/kan brengen zonder dat de vraaguitval te hoog oploopt •. De relatie tussen objektsubsidiëring en rendement op beleggingen, hoe-wel moeilijk te kwantificeren, dient zeker te worden gelegd.

+A.5. Neutralisering van het effekt van verschillen in rente, bouwkosten en grondkosten van nieuwbouw op de woonkosten

Het bovenstaande komt goeddeels neer op het neutraliserend effekt van objektsubsidies op verschillen in rente. Er kunnen zich ook bij-zondere bouw- en grondkosten voordoen, die men niet tot uitdruk-king wil of kan brengen in de huur, zoals de extra grondkosten in stadsvernieuwingsgebieden en groeikernen, of regionale verschillen in bouwkosten. Hier kunnen belangrijke relaties worden gelegd met het ruimtelijke ordeningsbeleid. Het planologisch beleid kan de wens met zich brengen dat op bepaalde plaatsen woningen tegen een redelijke huur- of koopprijs worden gerealiseerd, hoewel de kosten erg hoog zijn. In dergelijke gevallen zijn objektsubsidies (lokatiesubsidies, sanerings- en rekonstruktiebijdragen) geïndiceerd. Objektsubsidies kunnen ook worden toegepast om te groot geachte fluktuaties in de bouwkosten in achtereenvolgende jaren enigszins af te vlakken, zodat de kwaliteit:prijsverhouding in achtereen-volgende jaargangen nieuwbouw zo konstant mogelijk is. Vanuit deze mogelijke achtergrond is de recentelijk ingezette aanpassing van de huurpercentages in de huurtabel van de BGS Huurwoningen 1975 waarschijnlijk te verdedigen.

+A.6. Betaalbaar maken van nieuwbouw voor bepaalde doelgroepen

Nieuwbouw voegt jaarlijks slechts 2% aan de voorraad toe. Dit per-centage, dat een aantal jaren geleden nog 3 bedroeg, zal in de ko-mende jaren verder dalen. Om de vraag naar deze woningen

vol-doende groot te maken of te houden, is het in het algemeen van

be-lang dat nieuwbouw voor een voldoende brede groep financieel

toe-gankelijk is. In de Nota huur- en subsidiebeleid (1974) mondde deze

eis uit in het beginsel van de volkshuisvestingsprijs, d.w.z. men oordeelde het noodzakelijk dat nieuwbouw voor huishoudens met een modaal inkomen betaalbaar zou moeten zijn zonder dat deze huishoudens afhankelijk zouden zijn van individuele huursubsidie. Men zou kunnen stellen dat deze eis, die inmiddels niet meer wordt gesteld, kan vervallen nu de omvang van de nieuwbouw in

vergelij-king met die van de voorraad zo is teruggelopen en nog verder zal

dalen. Toch lijkt het erop dat er in politieke kringen - niet ten onrechte - veel gewicht wordt toegekend aan een zodanig algemeen nieuwbouwhuurniveau, dat de vraag naar nieuwe huurwoningen vol-doende effektief blijft en de bevolking van nieuwe gesubsidieerde

huurwoningen voldoende gemeleerd is.

In sommige gevallen worden verdergaande eisen gesteld, zoals voor nieuwe huurwoningen in stadsvernieuwingsgebieden, die betaalbaar zouden moeten zijn voor bewoners met een laag inkomen b.v. het minimum-inkomen. Deze eis van "bouwen voor de buurt" in

stads-vernieuwingsbuurten is door de Minister van VROM erkend. Een

zo-danig vergaande objektsubsidiëring dat bewoners met minimum-in-komens alom nieuwbouw zouden kunnen betalen zonder individuele huursubsidie, zou de overheid veel geld kosten en zou een groot vraagoverschot naar nieuwbouw kreëren. Wel kunnen meer speci-fieke regimes voor woningkomplexen worden overwogen, die in overwegende mate zijn bestemd voor geher:huisveste huishoudens uit stadsvernieuwingskomplexen. In hoeverre men daarbij via het

objekt dan wel via het subjekt wil bijspringen is een kwestie van

nader beraad. In het algemeen kan worden gekonkludeerd dat het

instrument "objektsubsidiëring" van strategisch belang kan zijn bij

het verwezenlijken van doelstelling A.6.

-A.7. Bestrijding van het woningtekort, als zich dat voordoet

Zie A.I. Voor de komende jaren lijkt deze aanleiding voor objekt-subsidiëring niet erg aktueel. Wel kan objektobjekt-subsidiëring in be-paalde gevallen van belang zijn om te vermijden dat er vraagte-korten ontstaan t.o.v. erkende behoeften, die niet worden omgezet in een effektieve vraag. Men denke vooral aan startende jongeren,

die blijkens het WBO 1981 het leeuwendeel vormen van het

"offi-ciële" woningtekort. Overigens is het niet noodzakelijk dat in dit

tekort alleen rechtstreeks door nieuwbouw wordt voorzien.

+A.8. Beperking van leegstand in nieuwbouw

Leegstand in nieuwbouw kan ontstaan door een slecht woningont-werp of een minder gewenste woonomgeving. De oorzaken van leegstand kunnen ook buiten de volkshuisvesting liggen: vandalisme, kriminaliteit in de woonomgeving, overlast door bedrijven of ver-keer. In alle gevallen geldt dat leegstand te maken heeft met een

ongunstige relatie tussen de huur en de kwaliteit, zoals bewoners die ervaren. Men kan in dergelijke gevallen proberen de kwaliteit te verbeteren (bestrijding van geluidsoverlast en van kriminaliteit), een aanpak die gewoonlijk de voorkeur verdient. Daarnaast of daar-na kan het gewenst of noodzakelijk zijn dat de woonlasten worden verlaagd tot een niveau dat bij het desbetreffende kwaliteitsniveau past. Als de onder A.5. genoemde doelstelling volledig wordt geëf-fektueerd, doet het leegstandsprobleem zich waarschijnlijk niet voor. Wat in doel A.8. ex post moet worden opgelost - in inciden-tele gevallen onvermijdelijk - dient bij voorkeur, konform doel A.5., ex ante te worden voorkomen.

+A.9. Tegengaan e.g. voorkomen van huurstakingen in de nieuwbouw

Huurstakingen zijn niet altijd een symptoom van hoge huren. Soms staat de sterke verhoging van stookkosten aan de basis van een huurstaking. In dat geval zal de diskussie zich dan ook moeten richten op gasprijzen, bemetering, isolatie, ketelrendement e.d. In andere gevallen heeft een huurstaking een breder doel zoals kritiek op het nationale volkshuisvestingsbeleid, kritiek op het gemeen-telijk stadsvernieuwingsbeleid of het onderhoudsbeleid van de ver-huurder. Wanneer het huurbeleid, in nauwe relatie met het subsidie-beleid, ook voor huurders met een laag inkomen een goed en betaal-baar huis mogelijk maakt en grote schokken in het verloop van de huren tegengaat, kan het huur- en subsidiebeleid indirekt bijdragen aan het voorkómen van huurstakingen.

+A.lO. Beïnvloeding van de kwaliteit van nieuwbouw

In de jaren zestig had objektsubsidiëring een bedoeld effekt op de nieuwbouwkwaliteit: dankzij subsidie kon men anticiperen op een verwachte ekonomische groei. Nu de verwachtingen met betrekking tot de koopkrachtontwikkelingen niet florissant zijn, dient men met

deze argumentatie zeer voorzichtig te zijn. Toch zijn er ook nu

re-laties tussen objektsubsidiëring en kwaliteitskenmerken van nieuw-bouw te leggen. Zo heeft de overheid sinds jaar en dag het kreëren van nuttige ruimte (verblijfseenheden), blijkens de opbouw van de huurtabel van de BGS Huurwoningen 1975, gestimuleerd. Hoe meer v.e.ls men aanbood bij een gegeven stichtingskostenniveau, des te meer objektsubsidie men ontving. Bepaalde kwaliteitskenmerken kan men ook bevorderen door in het waarderingsstelsel relatief een hoog of laag aantal punten te geven. Als hierbij geen subsidies wor-den verstrekt, is het resultaat onbepaald. Een lage waardering van een bepaalde voorziening zal door huurders worden gewaardeerd (veel vraag, weinig huurkonsekwenties), maar bij verhuurders leiden tot een gering aanbod (ongunstige verhouding tussen investering en extra huuropbrengst). Het meest effektief (maar ook: het meest be-werkelijk) zijn specifieke subsidies, zoals voor isolatie-voor-zieningen. In de komende jaren is er wellicht wel een "defensieve" relatie tussen objektsubsidiëring en nieuwbouwkwaliteit. Als de rente zou oplopen en de budgettaire ruimte voor nieuwbouwhuur-ders beperkt blijft, kan het nodig zijn om met objektsubsidies bij te springen om te vermijden dat op het kwaliteitsniveau van de nieuw-bouw te sterk wordt gekort. Hoewel al met al de relatie tussen

objektsubsidiëring en nieuwbouwkwaliteit niet erg duidelijk en eenduidig is, lijkt het wel van belang dat dit verband wordt gelegd, vooral om mede via objektsubsidies een konsistente relatie tussen huur en kwaliteit te bevorderen.

+A.l1. Invloed op de soort, de differentiatie en/of de lokatie van nieuwbouw

De beïnvloeding van de lokatie van nieuwbouw is bij doel A.5. al aangeduid. Een bekende beïnvloedingslijn van objektsubsidiëring naar nieuwbouwdifferentiatie is de relatieve "bevoordeling" van kleine ~oningen, omdat kleine woningen relatief duur plegen te zijn (per m ), terwijl stimuleren van de produktie van kleine woningen vooral in de laatste jaren nodig wordt geoordeeld. Daarnaast zien we steeds dat de bouw van specifieke woningsoorten wordt gesti-muleerd via "extra" subsidies, zoals wooneenheden voor jongeren, bejaardenhuisvesting en woningen voor gehandikapten. Kennelijk zijn hier, in zekere zin, de doelen A.I. en A.5. in het geding. Het kan belangrijk worden geoordeeld, ook in de toekomst, om de pro-duktie te stimuleren van specifieke woning soorten (zie A.I.). nat geldt bepaald voor de relatie kopen:huren. Objektsubsidies t.b.v. de koopsektor worden gebaseerd op de overweging dat het eigen-wo-ningbezit moet worden bevorderd. Een specifieke beïnvloeding van de nieuwbouwdifferentiatie kan nuttig worden gevonden door een konsistente relatie nieuwbouwhuur-kwaliteit na te streven en daar waar specifieke kostenfaktoren optreden, de effekten ervan door een objektsubsidie te verzachten of te- neutraliseren. Er moet wel worden gewaakt voor het gevaar dat via objektsubsidies ook de kos-tenverhogingen worden gekompenseerd die het gevolg zijn van ver-spillingen.

+A.12. Beïnvloeding van de doorstroming; wegnemen van doorstromings-barrières

In het verleden deed zich herhaaldelijk het verschijnsel voor dat, door de stijgende stichtingskosten en de stijgende rente, de huur:kwaliteitsverhouding in de nieuwbouw ongunstiger uitpakte dan in de voorraad met als ongunstig effekt dat de doorstroming naar nieuwbouw stagneerde. In het algemeen wordt de doorstroming bevorderd door een konsistente huur: kwaliteitsverhouding. Objektsubsidiëring kan erop gericht zijn om deze konsistente re-latie te bevorderen.

B. Doelen m.b.t. de kwaliteit van de voorraad

+B.1. Stimulering en verbetering van woningen en woonomgeving Bevordering van een goede kwaliteitsontwikkeling

Op twee manieren kunnen objektsubsidies in dienst kunnen staan van doelstelling B.l. Allereerst zijn objektsubsidies tijdens de exploitatie van een deel van de woningen nodig om de kloof te overbruggen tusen de eis van een lonende en effektieve exploitatie waarbij voldoende onderhoud wordt gepleegd, en de soms lage huur die gezien de bescheiden kwaliteit van de woning mag worden

ge-vraagde Relatief vaak komt deze situatie bij meergezinshuizen voor. Op de tweede plaats blijken objektsubsidies van belang te zijn om woningverbetering (en groot onderhoud) te bevorderen. Als men na verbetering een huur wil vaststellen die past bij de dan bereikte kwaliteit, zijn de extra opbrengsten soms niet in verhouding tot de

verbeteringsinvestering • . Objektsubsidies kunnen dan de impasse

doorbreken. De hier genoemde doelstelling zal in de komende jaren in gewicht toenemen.

+B.2. Stimulering van het onderhoud; bevordering van een financieel

ver-antwoorde exploitatie .

De onder B.2. bedoelde doelstelling loopt parallel aan de eerste ma-nier waarop doel B.l. wordt nagestreefd. Objektsubsidiëring is in het licht van doel B.2. van belang, mede om zonder neveneffekten in de sfeer van de exploitatie een konsistente relatie tussen huur en kwaliteit te kunnen effektueren.

+B.3. Stuiten van verval; stabilizering van de woonomgeving

Als de doelen B.l. en B.2. met sukses worden nagestreefd, zal zich

geen verval voordoen. Daar waar in het verleden verval is ingezet,

zijn objektsubsidies soms onvermijdelijk om het vervalproces te ke-ren en de woonomgeving te stabilizeke-ren. Daarbij kunnen uiteraard ook reserves van woningkorporaties een rol spelen, maar aangezien

het vaak verval betreft, dat is gekoncentreerd in een bepaald

ge-bied en bij een bepaalde eigenaar, is de bedrijfsreserve van de

desbetreffende korporatie veelal ontoereikend.

+B.4. Vermijding van de sociale kosten van krotbewoning; bevordering

van een verantwoorde sanering

Hoewel er over de definitie van het begrip "krot" wel nooit

over-eenstemming zal bestaan, is er eenstemmigheid over de noodzaak

de sociale kosten van het bewonen van een krot te vermijden. Na-genoeg per definitie dienen krotten - na een korte of lange periode van instandhouding - te worden gesloopt. Krotopruiming en sanering zijn dure processen, vooral als men daarbij de belangen van de betrokken bewoners wil respekteren. Zonder objektsubsidies zijn sanering en krotopruiming niet goed uitvoerbaar. Objektsubsidiëring

is in relatie tot doel B.4. van groot belang.

+B.5. Bevordering van de woonkultuur

Het is onduidelijk wat onder "woonkultuur" moet worden verstaan,

en hoe dit begrip moet worden geoperationaliseerd. Men zou kunnen

stellen dat het begrip identiek is met het doel "verbetering van de

kwaliteit van woningen en woonomgeving" (B.l.). Een andere di- ·

mensie lijkt het stimuleren van "bewoningsvrijheid", m.n. in de huursektor • Objektsubsidiëring zou als instrument kunnen worden ingezet ter bevordering van een scheiding drager-inbouwen ter vermijding van verstarring. De eis die men ten minste zou kunnen stellen, is dat objektsubsidiëring op dit punt geen barrières dient op te werpen.

+B.6. Reduktie van de ongelijkheid in woonkwaliteit; opheffen,

respektie-velijk beperken van achterstanden op de woningmarkt

Deze doelstelling wordt primair gediend met IHS. Indirekt kan ob-jektsubsidiëring aan doel B.6. bijdragen door een effektieve rea-lisering van de doelen B.l., B.2., B.3. en B.4.

C. Doelen m.b.t.het gebruik van de voorraad

+C.I. Stimulering van de woonkonsumptie in algemene zin (tot op zekere hoogte), versterking van de koopkrachtige vraag naar woningen, m.n. van zwakkeren

Deels kan dit doel worden verwezenlijkt door subjektsubsidies. Via de onder B genoemde doelen kan objektsubsidiëring ook aan doel C.l. bijdragen: in de slechtere woningen (waaraan de doelen B.2., B.3, B.4. en B.6. met name appeleren) wonen relatief vaak de men-sen met lagere inkomens.

+C.2. Tegengaan van overkonsumptie van ruimte, tegengaan van verspil-lingen, vermijden van excessieve leegstand in de voorraad

Objektsubsidies op zichzelf zullen overkonsumptie van ruimte niet kunnen bestrijden. Te hoge en verkeerd gerichte objektsubsidies kunnen echter wel tot zulk een overkonsumptie leiden. Aan het ver-mijden van excessieve leegstand kan objektsubsidiëring een bijdrgae leveren. Bij de dosering van objektsubsidies is doel C.2. van belang. +C.3. Streven naar evenwicht op de woningmarkt .

Op de woningmarkt dreigt steeds een gelijktijdig voorkomen van woningtekorten en leegstand. Objektsubsidies kunnen, veelal in kombinatie met subjektsubsidies eraan bijdragen dat er evenwicht ontstaat op de woningmarkt. Nieuwbouw omvang en -differentiatie, woningverbetering en krotopruiming zijn eveneens van belang voor de verwezenlijking van doel C.3.

+C.4. Bevordering van een "eerlijke" verdeling van de woningvoorraad, in relatie tot maatschappelijk aanvaarde kriteria

Woningdistributie en IHS kunnen een billijke relatie tussen woon uit-gaven en inkomen tot stand brengen. Objektsubsidies staan in dienst van "slechts" één dimensie van de "eerlijke" verdeling: de relatie huur-kwaliteit. Via de bevordering van deze relatie kan ob-jektsubsidiëring bijdragen aan doel C.4.

+C.5. Beïnvloeding (meestal: bevordering) van de doorstroming Zie doel A.12.

+C.6. Vergroting van keuzemogelijkheden op de woningmarkt

Vergroting van de toegankelijkheid van delen van de voorraad en/of nieuwbouw, m.n. voor zwakkeren

Zie doelen A.6., A.8.: deze doelen gelden niet alleen voor nieuw-bouw, maar ook voor de betere delen van de voorraad (meestal de vrij nieuwe jaargangen in de voorraad). Het gaat, wat de objektsub-sidiëring betreft, om de relatie tussen kwaliteit en huur. Daarnaast is subjektsubsidiëring van strategisch belang voor het effektueren van doel C.6.

+C.7. Bevordering van een zo vrij mogelijke keuze tussen kopen en huren; het minder abrupt maken van de overgang tussen beide sektoren Zie het gestelde bij doel A.ll. Objektsubsidiëring kan worden inge-zet ter vergroting van de "kloof" tussen huren en kopen, om hetzij het huren, hetzij het kopen te stimuleren. Er is een zekere neiging, gezien het huurregime en gezien de overwegende eigendomsverhou-dingen in de huursektor, om objektsubsidies meer te associëren met de huursektor • In de koopsektor is premiëring direkter op de afzet

van nieuwbouw gericht. Hoewel de huursektor en de eigen-woning-sektor principieel verschillend zijn (qua woonlastenvorming, risiko voor de bewoner, vermogensvorming), lijkt het toch van belang dat objektsubsidiëring ertoe bijdraagt dat de overgang tussen huren en

kopen niet abrupter is dan nodig. Vooralsnog is het niet eenvoudig

om deze doelstelling te operationaliseren. Het bevorderen van een gelijkmatig verloop van woon uit gaven in de tijd (het nieuwe

sub-sidiesysteem, dat in de Nota Eigen-Woningbezit 1983 is

gelan-ceerd), lijkt goed in deze doelstelling te passen). Overigens zijn er ook grote verschillen in het beleid met betrekking tot de subsi-diëring van huur- resp. koopwoningen. In de huursektor wordt de huurder goeddeels gevrijwaard voor rentemutaties, terwijl de bewoner-eigenaar wel met de gevolgen van renteveranderingen wordt gekonfronteerd.

+C.8. Vergroting van de doorzichtigheid van de woningmarkt

Objektsubsidiëring kan bijdragen aan een grotere ondoorzichtigheid van de woningmarkt, vooral als er erg veel verschillende objektsub-sidies bestaan met afzonderlijke procedures. Via het bevorderen van een konsistente relatie tussen huur en kwaliteit (zie doel A.5.) kan objektsubsidiëring bijdragen aan de doorzichtigheid van de wo-ningmarkt.

+C.9. Wegnemen van andere onvolkomenheden van de woningmarkt; meer

data; minder storing

Het lijkt erop dat deie doelstelling parallel loopt met de doelen A.5. en C.8.

Via objektsubsidies kan een prijsstruktuur worden bereikt die de uitkomsten van een theoretische markt van vrije mededinging beter

benadert dan een niet-gestuurde markt •. "5toringen" ten gevolge van

renteveranderingen, kunnen door objektsubsidies worden verholpen. De uitkomsten van woningbehoeftenonderzoek veronderstellen veelal dergelijke "verrassingsvrije" ontwikkelingen. Data omtrent de behoefte verliezen hun betekenis bij een grillig verlopende huurontwikkeling.

+C.lO. Bevordering van de aktieve participatie van bewoners bij beheer en planontwikkeling

Het huuraanpassingsbeleid dient voldoende ruimte te laten voor overleg tussen huurder en verhuurder. Aktieve participatie van bewoners bij beheer en planontwikkeling kan worden bevorderd door een zodanig huurbeleid en subsidiesysteem, dat doe-het-zelf-aktiviteiten, kaskoprojekten, drager-inbouwopzetten etc., waarbij doelbewust bezuinigingen in de hoofdopzet van de woningen worden nagestreefd, niet worden gefrustreerd door onevenredig hoge kor-tingen op subsidies. Voor het instrument "objektsubsidiëring" is C.lO. niet zo zeer een doel als wel een belangrijke randvoorwaarde. -C.ll. Reduktie van de ongelijkheid in woonkosten; bevordering van een

"eerlijke" verdeling van woonlasten

Dit doel dient niet via objektsubsidies maar via subjektsubsidies te worden nagestreefd, enigszins aangevuld met een distributiebeleid. +C.12. Bevordering van konsumenten-soevereiniteit op de woningmarkt,

van de woonsatisfaktie

Voor zover een konsistente relatie huur: kwaliteit bevorderlijk is voor doel C.12., kan objektsubsidiëring bijdragen aan dit doel.

D. Doelen buiten de sfeer van het volkshuisvestingsbeleid

Objektsubsidiëring in kombinatie met huurprijsbeheersing leidt ertoe dat de woonlastenontwikkeling tot op zekere hoogte beïnvloedbaar is door over-heidsmaatregelen. Deze beïnvloeding kan geschieden vanuit de hiervoor ge-noemde doelen van volkshuisvestingsbeleid, maar ook vanuit de in working paper 3 genoemde doelen buiten de sfeer van het volkshuisvestingsbeleid. Het huurtrend- en harmonisatiebeleid is vooral van belang in relatie tot doelen in de sfeer van het loon- en prijsbeleid en de bevordering van de ekonomische groei. Deze relatie verklaart mede dat tijdens de algemene beschouwingen over de Rijksbegroting voor 1984 de huur trend nadrukkelijk is betrokken. Een beperking van de huurtrend kan ook worden geïndiceerd vanuit doelen ter bestrijding van de inflatie. Objektsubsidies spelen daarbij slechts indirekt een rol. Dat geldt ook voor de relatie met het inkomens-beleid: hierbij zijn vooral de subjektsubsidies van betekenis (huurquotes t.b.v. minima inkomens zijn b.v. van strategische betekenis).

Op de diverse doelen, genoemd in paper 3 (p.17-19), gaan wij nu niet nader in, omdat vanuit de genoemde doelen buiten de sfeer van het volkshuisves-tingsbeleid geen nieuwe specifieke eisen zijn te destilleren m.b.t. de ob-jektsubsidiëring. De eerder benadrukte stabiliserende funktie van de objekt-subsidiëring lijkt ook bevorderlijk voor de verwezenlijking van de in dit verband van belang zijnde niet-volkshuisvestingsdoelen. Een speciaal vraag-stuk wordt opgeworpen door de relatie tussen objektsubsidiëring en de na-gestreefde decentralisatie. Op deze kwestie, die thans volop in de belang-stelling staat, komen wij in een afzonderlijk paper nog terug.

3. FUNKTIES VAN OBJEKTSUBSIDIERING: DE VISIE VAN FLOOR (1971)

'We have a long and not very happy history of legislation on housing sub-sidies', aldus Peeier (1978, p. 69), doelend op de Britse situatie. Ook voor Nederland geldt dat er inmiddels een langdurige "subsidietraditie" is, waar-over nogal eens wordt geklaagd. In de doelen van volkshuisvestingssubsidies in het algemeen, en objektsubsidies in het bijzonder, traden in de loop van de tijd verschuivingen op.

Met betrekking tot de vraag welke funkties worden vervuld door volkshuis-vestingssubsidies, is de analyse van Floor (1971) nog altijd relevant en aktueel •. Floor (1971, p. 117) onderscheidt de volgende funkties van subsi-diëring op het terrein van de woningpolitiek: (1)

Herverdeling - personele herverdeling 1. op sociale indikatie

2. in kader van loon- en prijspolitiek - herverdeling in de tijd

1. met het oog op voortgaande inflatie 2. met het oog op ekonomische groei Stimulering - nieuwbouw

1. bouw als zodanig 2. kwaliteit 3. soort woning 4. plaats - aandacht woningbestand 1. verbetering (rehabilitatie) 2. sanering (rekonstruktie) - kapitaalvoorziening 1. geldstroom 2. besparingen

Hulpmiddel - betere werking marktmechanisme 1. meer data

2. minder storingen.

Floor beschouwt 'hulp aan zwakken' als de oudste funktie, maar na de Tweede Wereldoorlog stond de stimulering van het woningaanbod voorop. Vergeleken met steun op een meer algemene titel is er in de volkshuis-vesting sprake van gebonden steun.

Floor (1971, p. 118) deelt op dit punt de bezwaren van R.M. de Haan niet:

(1) Men realisere zich dat Floor de term "subsidiëring" in een zeer ruime betekenis hanteert en wel als verzamelbegrip voor alle financiële instru-menten ter bevordering van de volkshuisvesting, dus inklusief b.v. finan-ciering en garantiestelling.

"Toegegeven moet worden dat dit een ingreep betekent in de konsumptie-vrijheid. Voor een 'merit-good' is dit echter het minste kwaad."

Stimulering bij de nieuwbouw kan betrekking hebben op het mogelijk maken van de bouw (Floor denkt hierbij vooral aan financieringsfaciliteiten) als ook op het ondersteunen van de vraag.

Vaak is het effekt van objektsubsidiëring in dit opzicht gemengd. Voor zo-ver het kostprijsdrukkend effekt wordt 'doorgegeven' aan de bewoner, wordt de vraag ondersteund en daarmee indirekt (1) de bouw gestimuleerd. Voor zover de subsidiëring door de bouwer als extra beloning wordt getoucheerd, zal zij de bouw direkt stimuleren.

F loor (1971, p. 119) onderscheidt twee omstandigheden waaronder de over-heid stimulerend optreedt:

1. Het heersen van bijzondere omstandigheden (b.v. in en direkt na de oorlog) die belemmerd werken op de anders gebruikelijke bouwaktivi-teiten.

2. 'Normale omstandigheden', waarbij men meent dat de volkshuisvesting a:ls behoeftekategorie via de normale werking van het marktmechanisme niet voldoende tot haar recht komt, hetzij voor wat betreft omvang en kwaliteit van de bouw, hetzij voor wat betreft de bouw van woningen voor bepaalde bevolkingsgroepen.

De laatstgenoemde omstandigheid doet zich voor in tijden van inflatie. In zo'n situatie dreigt de nieuwbouw of te duur te worden, of te zeer beroofd van kwaliteitselementen of beide, aldus Floor.

. Omdat lange-termijn overwegingen bij de opzet van nieuwbouwprojekten een belangrijke rol behoren te spelen (" ••• doodgewoon eis van een verstan-dige investeringspolitiek", Floor, 1971, p. 120), zal men ten aanzien van de kwaliteit niet te veel water in de wijn mogen doen.

T en onzent heeft vooral Minister Bogaers de bevordering van nieuwbouw-kwaliteit als ratio voor objektsubsidiëring aangevoerd. Floor juicht het dan ook toe dat in de jaren zestig bewust het aksent bij de subsidiëring is gelegd op de funktie van de kwaliteitsbevordering.

Floor (1971, p. 121): "Sedert 1965 geldt ••• als voornaamste 'filosofie' voor de sUbsidiëring: vooruitgrijpen op de toekomst."

Floor acht dit verantwoord, vooral in een tijd van inflatie en ekonomische groei. Als deze groei ontbreekt, moet men ons inziens met deze 'filosofie' voorzichtig zijn. Herbezinning op deze doelstelling is in een tijd van eko-nomische stagnatie geboden.

Het stimuleren van de bouw van woningen voor bepaalde bevolkingsgroepen behoeft, volgens Floor, niet per definitie gepaard te gaan met financiële steun aan de bewoner. Het kan ook gaan om de bouw van bepaalde soorten woningen, zoals woningen voor grote gezinnen, bejaarden, alleeenstaanden, gehandikapten, etc. Ook de bevordering van het eigen-woningbezit kan het doel zijn, niet alleen uit volkshuisvestingsoverwegingen, maar ook in verband met overwegingen met betrekking tot gezinsvorming en sparen (Floor, 1971, p. 127).

(1) Indirekt via 2 schijven: doordat de bewoners meer vragen, zullen op-drachtgevers meer vragen; en doordat opop-drachtgevers meer vragen zullen bouwbedrijven meer kapaciteit mobiliseren.

Subsidie kan indirekt de werking van het marktmechanisme bevorderen door het gladstrijken - via subsidie - van diskontinuïteiten in bouw-, grond- en rentekosten. Zonder overheidsingrijpen is de woningbouw onderhevig aan sterke schommelingen. (Goed getimede) subsidiëring kan een middel zijn om dergelijke diskontinuïteiten op grond van lange-termijn-overwegingen op te heffen. Floor (1971, p. 123) denkt in dit verband aan het opstellen van een bouwprogramma voor op zijn minst de middellange termijn. Deze ingreep in de allokatie van de produktiefaktoren acht Floor verantwoord, waarbij hij verwijst naar een uitspraak van Maisel: "Government intervention in order to smooth erratic movements may be economic. Similarly, the government

may hope to improve forecasts and ,market behaviour since the free market

as a rule lacks adequate knowiedge."

Hulp bij de financiering (bij voorkeur via de figuur van de garantie en in bijzondere omstandigheden via het zelf financieren van bouwaktiviteiten) acht Floor (1971, p. 126-127) vooral van belang in verband met de stimule-ringsfunktie en de bevordering van de kontinuïteit.

Floor juicht het in rekening brengen van markthuren als 'normaal' principe toe en vindt dat alleen bij woningbouw voor duidelijk zwakke groepen van deze norm mag worden afgeweken. Floor (1971, p. 129-130) voert daartoe het volgende argument aan: "Alleen indien de bestaande voorraad tegen de in de markt gebruikelijke huur wordt verhuurd, kan er bijgebouwd worden, en dat is voor de volkshuisvesting nu eenmaal een levensvoorwaarde, zowel om kantitatieve tekorten te doen verdwijnen als om het peil van de volks-huisvesting omhoog te trekken."

De naoorlogse ontwikkeling in Europa stelt Floor in het ongelijk. Hoewel er alom grootscheeps is gesubsidieerd en de huren werden beheerst, is er veel bijgebouwd. Door objekt- en subjektsubsidies kunnen de huren worden

ge-drukt beneden het marktniveau. .

Floor (1971, p. 130) onderscheidt hulp bij de financiering en financiële steun bij de exploitatie zeer duidelijk, omdat de funkties van beide soorten hulp zijns inziens niet parallel lopen: "Hulp bij de financiering beoogt vooral stimulering van de bouwen overbrugging van risiko ( ••• ). Bij steun in de exploitatie ligt het accent meer op het herverdelingsaspekt, al is in dit verband het ondersteunen van de vraag en het veiligstellen van het rende-ment eveneens van belang."

Floor (1971, p. 138-14-0) ziet het meest in periodieke bijdragen:

"Subsi-diëring via periodieke - meestal jaarlijkse - bijdragen is de meest duidelijk

en doeltreffende methode om in het kader van subsidiëring via het objekt een bepaalde huur- c.q. kostenverlagend effekt te bereiken en bovendien in

de tijd zover mogelijk allerlei ontwikkelingen te volgen."

Het mooist acht Floor de situatie waarbij de subsidie jaarlijks wordt af-gebroken en de huur geleidelijk wordt opgetrokken. De subsidie "slijt op die wijze ••• als het ware van zelf uit" (ibid, p. 139).

De techniek van periodieke bijdragen leent zich uitstekend als middel om de kwaliteit van de volkshuisvesting omhoog te brengen.

De funktie van de subsidie is hier, volgens Floor, een kombinatie van

her-verdeling en stimulering en eigenlijk ook van verbetering van de werking van het marktmechanisme, dat met te weinig data rekening dreigt te houden.

De analyse van Floor dateert uit 1971.

Een deel van zijn beschouwingen lijkt ook voor de problematiek van de jaren tachtig relevant. Anderzijds zijn er sinds 1971 belangrijke veran-deringen te bespeuren op de woningmarkt, in de ekonomische omstandighe-den en in de beleidsontwikkeling, die een her-ijking van zijn analyse vergen. De studie van Floor, die mede een onderbouwing leverde voor zijn pleidooi voor een dynamische kalkulatie van baten en lasten, heeft in het begin van de jaren zeventig een grote invloed gehad op het huur- en subsidiebeleid in Nederland. Zowel op de Nota Volkshuisvesting (1972) van Udink en Buck als

op de Nota huur- en subsidiebeleid (1974) van Gruijters, Van Dam en

. Schaefer, heeft Floor zijn stempel gedrukt.

Nu de inflatie laag is, er over het algemeen weinig groei in de stichtings-kosten en inkomens wordt verwacht, en er een overkapaciteit op de woningbouwmarkt heerst, valt uit het rijtje funkties dat Floor aan de ob-jektsubsidiëring toedacht, de stimulering van nieuwbouw als zodanig uit de toon. De nadruk valt evenmin op de personele herverdeling (subjektsubsi-diëring vereist) en slechts in beperkte mate op een herverdeling in de tijd met het oog op inflatie en groei. Het aksent zal vooral moeten worden gelegd op de bevordering van het marktmechanisme, zowel op de woning-markt als op de woningbouwwoning-markt. Op de woningwoning-markt zijn objektsubsidies onmisbaar om een konsistente relatie tussen huur en kwaliteit te bevor-deren. Op de woningbouwmarkt blijken objektsubsidies nodig te zijn om het effekt van rentefluktuaties en grondkostenverschillen op de kontinuiteit in de produktie, het ruimtelijk beleid en op de resulterende huur: kwaliteit-verhouding te neutraliseren. Objektsubsidies zijn nodig om de financiering van de volkshuisvesting veilig te stellen, de lokatie, kwaliteit en differentiatie van nieuwbouw te beïnvloeden, en de verbetering en sanering van de voorraad te bevorderen.

~. MOGELIJKE EFFEKT EN VAN OBJEKTSUBSIDIERING

~.l. Verdeling van baten over konsumenten en producenten:

objektsubsidiëring en de helling van de aanbodkurve

Objektsubsidiëring in de huursektor houdt gewoonlijk een overdracht van financiële middelen in van de overheid aan de verhuurder, waarbij de voor-delen op uiteenlopende wijze verdeeld kunnen zijn tussen verhuurder en huurder, resp. verhuurder en financier, resp. verhuurder en bouwbedrijf en/of grondverschaffer. Als de overheid een objektsubsidie verstrekt en te-zelfdertijd voorschrijft dat deze bijdrage via de huurvaststelling geheel moet worden doorgegeven aan de huurder, wordt primair de vraagzijde van de woningmarkt gestimuleerd. Het is ook mogelijk dat de huurder in het ge-heel niet profiteert van de steun en dat de verhuurder de bijdrage gege-heel 'in eigen zak steekt'. Tenslotte is het mogelijk dat het bouwbedrijf, de grond-verschaffer en/of de financier een zo sterke marktpositie hebben, dat zij de verhuurder een hogere prijs in rekening kunnen brengen en uiteindelijk van de objektsubsidiëring de meeste vruchten plukken.

Deze problematiek is belicht in Aaron (1972) en Cooper en 5tafford (1980). In beide publikaties wordt uitgegaan van een situatie met vrije huren. Het effekt van objektsubsidies wordt in beide publikaties weergegeven met be-hulp van een mikro-ekonomische analyse, waarbij vraag- en aanbodkurven worden gehanteerd. Met betrekking tot de vraagkurve wordt een traditio-neel negatief hellend verloop verondersteld. Omtrent het verloop van de aanbodkurve komen we uiteenlopende veronderstellingen tegen.

Aaron (1972) veronderstelt dat het aanbod perfekt elastisch is. In afbeel-ding 1 geldt dus de horizontaal verlopende aanbodkurve s bij een marktprijs P m (zie Muth, in: Harberger , 1960, p. 29-96). Bij deze prijs wensen huis-houdens een hoeveelheid van qm eenheden woondiensten. Bij een gesubsidi-eerde prijs Ps willen huishoudens qs eenheden woondiensten verwerven. In afbeelding 1 geeft f:,. p de subsidielioogte weer. Aangenomen is dus dat de objektsubsidiëring geen marktprijsreakties uitlokt (5 verschuift niet): afgezien van de mogelijke gunstige gevolgen van de grotere vraag hebben de aanbieders van woondiensten volgens afbeelding 1 geen voordeel van de objektsubsidiëring. Alleen de huurders profiteren.

Cooper en 5tafford, (1980, p. llO-lll) (1) gaan uit van een vertikale aan-bodkurve voor de korte termijn en een positief hellende aanaan-bodkurve voor de lange termijn.

(1) Dezelfde analyse is te vinden in: Cooper en 5tafford, in: Albon, 1980, p. 78-79.

D ..,

...

s

..

_...

o

QUQllfity of hOl/sj/lg SC/'l'icl!s

Afbeelding 1: Vraagreaktie op objektsubsidie (volgens Aaron, 1972)

In afbeelding 2 geven zij aan wat er gebeurt als de overheid de vraag sub-sidieert (zonder huurprij~beheersing).

Stel, dat de huur wordt gereguleerd op het niveau van P l' Bij die prijs worden er OT woningen gevraagd. Bij een korte termijn-aanbod van SIS 1 resteert dan een woningtekort van SI T woningen.

Op een vrije markt zal, wanneer het aanbod van woningen, niet wordt uit-gebreid, een evenwichtsprijs P 2 zich instellen (snijpunt van SIS 1 en DI Dl)'

Als er nu een objektsubsidie van P 2P 4 wordt verstrekt en als de huren vrij kunnen bewegen, zou een nieuw evenwicht bij P4 tot stand komen (snijpunt van SIS 1 en D2D~. Wanneer op de lange termijn het aanbod van woningen wordt aangepast tS2)' ontstaat bij subsidiëring (vraagkurve D2D2 geldt dan) een evenwichtsprijs van P 5" Bij deze prijs worden OT woningen aangeboden: evenveel als er bij de gereguleerde huur PI werden gevraagd.

Cooper en Stafford nemen aan dat OT een aanduiding is van de 'woningbe-hoefte'. De vraagkurven DI D

L

het aantal van OT woningen IS bereikt, loopt de vraagkurve verder verti-kaal. De auteurs gaan er dus van uit dat elk huishouden bereid en in staat is om voor zijn woonruimte een prijs PI' te betalen, en - als er een subsidie wordt uitgekeerd - een prijs van P 5' Beneden dit huurniveau is de vraag volledig inelastisch. De huurder betaalt P l' de verhuurder ontvangt P 5 en de overheid betaalt het verschil.

Ten opzichte van de situatie van een beheersing van de huur op een niveau van PI' betaalt de huurder PI P₃ meer vergeleken met de evenwichtssitua-tie bij Z, terwijl de verhuurder P 3P 5 meer ontvangt. De relaevenwichtssitua-tieve voordelen voor huurder en verhuurder ten gevolge van subsidiëring door de overheid hangen uiteraard af van de elasticiteit en van vraag en aanbod. Hoe groter de aanbod-elasticiteit en hoe kleiner de vraagelasticiteit, des te groter is

het relatieve voordeel voor de huurder, v. v. De veronderstelling van een geringe aanbod-elasticiteit, zeker op de korte termijn, van Cooper en Staf-ford lijkt realistischer dan de aanname van een perfekt elastisch aanbod van Aaron. Afbeelding 2: ë "

..

i

_°l

Dwclling units (or renr per time pcriod

Effekt van de invoering van een objektsubsidie en de gelijk-tijdige liberalisering van huren (volgens Cooper en Stafford)

Aaron (1972) merkt op dat ten gevolge van objektsubsidies het aanbod van goede huizen zal toenemen en het aanbod van slechte huizen zal terug-lopen. Als door vertragingen in het aanpassingsmechanisme aan de aanbod-zijde, de prijs in de betere, gesubsidieerde, sektor wordt opgejaagd, valt een belangrijk deel van de subsidies toe aan de eigenaars en/of aan speku-lanten.

Het antwoord op de vraag, wie er bij een vrije huurprijsvorming profiteert of schade lijdt van objektsubsidiëring, hangt af van de snelheid en de efficiency van het doorstromingsproces, de omvang en de snelheid van de netto veranderingen in de woningvoorraad en de relatieve kwaliteit van de woningen die worden toegevoegd of verwijderd.

Aaron (1972, p. 52) verzucht dan ook:

"Housing policies affect income distribution in a bewildering variety of ways."

Drees (1963) is van mening dat in de jaren vijftig de bewoners niet of nau-welijks van de objektsubsidiëring hebben geprofiteerd. Hij erkent maar één rechtvaardiging voor het subsidiëren van de volkshuisvesting: "Om een rechtvaardige inkomensverdeling te bevorderen: zonder subsidies zouden èf bepaalde groepen huizen alleen door beter gesitueerden worden bewoond èf de bewoner zou te weinig overhouden voor andere uitgaven dan huur."

Drees kritiseert het naoorlogse objektsubsidiebeleid van de overheid: door objektsubsidies is de te betalen huur niet effektief met het bedrag van de subsidie verlaagd. Hij stelt dat subsidies de bouwkosten opstuwen en de

spanning op de arbeidsmarkt en de bouwmarkt vergroten. Voor zover de premie niet naar de bouwer gaat, gaat hij naar de eerste koper die deze als vermogenswinst kontant realiseert bij verkoop.

De bevindingen van Drees sluiten aan bij die van Knol en De Ruiter (1962) die zich afvragen of de premieregelingen vóór 1960 hebben geleid tot een verlaging van de prijs of een vergroting van de winst van de aanbieders. Op grond van een analyse die wel erg veel en erg vérstrekkende aannamen be-vat, konkluderen deze auteurs dat het prijsverlagend effekt gering is ge-weest: "In feite komt het erop neer, dat een zeer groot deel van de premie-verstrekking achterwege had kunnen blijven, zonder dat hierdoor de ver-koop- resp. verhuurprijzen van de woningen zouden zijn verhoogd. Dit komt doordat alle premieregelingen van vóór 1960 wel kostprijsverlagende, doch geen verkoopprijsverlagende maatregelen bevatten " ••• (p. 710). In 1960 werd een nieuwe premieregeling geïntroduceerd die wel beide soorten maatregelen bevatten. De regeling bevatte prijsgrenzen, waarboven de sub-sidie (aanmerkelijk) lager was. Dit leidt volgens Knol en De Ruiter (1962, p.

711) tot het wegvallen van huur- en prijsranges die in de regelingen

'onguns-!fg' uitkomen. Het aanbod en de prijs van nieuwe woningen worden op deze wijze gefixeerd door de eigenschappen van de regeling.

Drees komt tot de slotsom dat er van de doelstelling van de premieregeling - stimulering van de bouw - weinig is terecht gekomen. Drees: "De gespan-nen bouwmarkt heeft er toe geleid, dat de premies daarvoor niet nodig wa-ren en dus niet doelmatig zijn geweest."

Hier maakt Drees ons inziens een merkwaardige denkfout. Hij wekt de in-druk de bouwmarkt te zien als een bedrijfstak met een gegeven, onver-anderlijke bouwkapaciteit. Immers, hij verwaarloost geheel en al het kapaciteitskreërende effekt van objektsubsidies, het mobiliserend effekt dat objektsubsidies kunnen hebben op de bouwkapaciteit. Juist dankzij het feit dat sommige objektsubsidies niet of niet geheel werden doorgegeven aan de koper, ontstonden er attraktieve winsten die de bouwers ervan weer-hielden zich uitsluitend met utiliteitsbouw bezig te houden en menigeen stimuleerde om zich in het aannemersvak te storten en woningen te gaan bouwen (Duwendag, 1967, p. 141). Op de arbeidsmarkt ontstond er ruimte voor een relatief hoog loon voor bouwvakkers, wat eveneens een mobili-serend effekt had. Uit een oogpunt van een mobilisatie van het aanbod is objektsubsidie wel degelijk een effektief instrument, zoals later door anderen is betoogd. Het is merkwaardig dat Drees dit kernpunt onberoerd heeft gelaten.

Bij zijn toetsing aan de laatstgenoemde doelstelling 'bevordering van een rechtvaardige inkomensverdeling' komt Drees tot de konklusie dat ook op dit punt de objektsubsidies hebben gefaald.

Al met al moet worden gekonstateerd dat de analyse van Drees te zeer be-perkt is tot het korte-termijneffekt vari objektsubsidiëring. Op de zeer korte termijn, als de omvang van de produktiefaktoren niet uitbreidbaar is, zal stimulering van het aanbod inderdaad weinig uithalen en alleen de kon-sumptie van 'auto's en sherry, maar ook kleding en schoeisel' verhogen. Als er echter voor het bouwbedrijf, dankzij objektsubsidiëring extra winsten en weidse perspektieven worden gekreëerd, moet worden aangenomen dat er in de allokatie van produktiefaktoren op iets langere termijn een ver-schuiving in de richting van de woningproduktie optreedt. De analyse van

Knol en De Ruiter (1962), resp. Drees (1963) gaat op als objektsubsidiëring (meestal in de vorm van een eenmalige premie) gepaard gaat met een vrije verkoopprijs en/of vrije huren. Zodra objektsubsidies het karakter krijgen van jaarlijkse bijdragen en in verband worden gebracht met door de over-heid gereguleerde huren en huurontwikkelingen, vervalt hun kritiek goed-deels. Sinds de jaren zestig is deze laatste vorm in Nederland in zwang gekomen. Hun analyse blijft van theoretisch belang, maar de praktische betekenis ervan is beperkt.

Door het huurbeleid kan de overheid bevorderen dat objektsubsidiëring leidt tot een verlaging van de woonlasten. Gezien de overkapaciteit op de bouw-markt is het thans niet te verwachten dat de bouwbedrijven rechtstreeks met de voordelen van de objektsubsidies gaan strijken: zij missen in de komende jaren een sterke marktpositie.

Wel kan verwacht worden dat objektsubsidiëring invloed heeft op de alloka-tie van kapitaal ten voordele van de volkshuisvesting. Kapitaal voor de pro-duktie van meer woondiensten zal worden onttrokken aan de propro-duktie van andere goederen (Aaron, 1972, p. 49). Het motief voor zulk een reallokatie kan zijn dat de volkshuisvesting in de 'strijd' om de benodigde financie-ringsmiddelen ten opzichte van konkurrerende kapitaalvragers nogal gehan-dikapt is (Hamersma, 1971ab). Objektsubsidiëring zou men kunnen beschou-wen als een zekere kompensatie om deze handikaps (bijna geheel op externe financiering aangewezen, rente heeft extreem grote invloed op de kostprijs van het produkt, langdurig beslag op kapitaal en daardoor: een geringe flexibiliteit in het beleggingsbeleid mogelijk) te overwinnen. Anders ge-formuleerd: waarschijnlijk leidt objektsubsidiëring niet zozeer tot een 'offensieve' reallokatie maar vooral tot een 'defensieve' reallokatie van kapitaal.

4.2. Het nut van objektsubsidiëring voor de konsument: objektsubsidiëring en de bereikbare indifferentiekurve

Een tweede thema dat met betrekking tot objektsubsidiëring (en subjekt-subsidiëring) veelvuldig in de ekonomische literatuur wordt besproken is het welvaartsverhogend effekt van objektsubsidies voor de konsument, in ver-gelijking met een even hoge, niet geoormerkte financiële overheidsbijdrage. Anders geformuleerd: het spanningsveld tussen objektsubsidiëring en konsu-mentensoevereiniteit. Dit thema wordt onder meer behandeld door Aaron (1972) die in zijn theoretische analyse van het effekt van objektsubsidies vooral aandacht vraagt voor het effekt van objektsubsidies op de inkomens-verdeling (zie par. 4.3.).

Objektsubsidies zijn een vorm van gebonden steun, d.w.z. dat de konsument niet vrij is in de bestemming van de ontvangen gelden. Objektsubsidiëring doorbreekt dus het beginsel van konsumentensoevereiniteit. Volgens het welbekende neoklassieke tweegoederenmodel wordt bij objektsubsidiëring in het algemeen een minder hoog bevredigingsniveau bereikt dan bij het uit-keren van een even hoge financiële bijdrage, waarover de bewoners vrij mogen beschikken. Door verschillende auteurs is dat verschijnsel gesigna-leerd. Afbeelding 3 ontlenen wij aan Aaron (1972, p. 213-214) die opmerkt

dat objektsubsidies kunnen worden beschouwd als een 'all-or-nothing choice'. Het hiermee samenhangende probleem licht Aaron (1972, p. 46-47) toe met de volgende vergelijking: Rolls Royces produceren meer 'autodiens-ten' dan Volkswagens, maar veel eigenaars zouden een Volkswagen kiezen, zelfs als een RoUs Royce voor 50% zou worden gesubsidieerd.

Deze v~rgelijking is met betrekking tot de volkshuisvesting bepaald niet

gezocht. Het is immers een bekend feit dat vele oudere, slechte huur-woningen in de voorraad niet worden gesubsidieerd, terwijl de nieuwbouw, die wel wordt gesubsidieerd, toch voor bewoners met lage inkomens financieel onbereikbaar blijft.

A

o

c

QII<llllll." nf !tOIlSillg sen'iceJ - - - ; ' - ; 0 - Q

Afbeelding 3: Objektsubsidiëring en behoefte-bevredigingsniveau: twee-goederenmodel en indifferentiekurven (volgens Aaron, 1972)

In afbeelding 3 geeft lijn AB de· hoeveelheid woondiensten en andere

goe-deren aan waaraan een huishouden een gegeven budget kan besteden, in een situatie waarbij woningen noch andere goederen worden gesubsidieerd. De

hoogste indifferentiekurve die dan kan worden . bereikt, is PQ, die de

budgetlijn AB in 0 raakt. Punt 0 geeft dus een hoeveelheid woondiensten en een hoeveelheid andere goederen aan, dat het huishouden wenst.

Wanneer de prijs van woondiensten voor bijvoorbeeld 50% zou worden ge-subsidieerd, is budgetlijn AC van kracht. Nu is een hogere indifferentie-kurve te bereiken, als de bewoners vrij zouden zijn in hun keuze. Punt G zou het nieuwe optimum zijn, waarbij zowel woon diensten als meer andere goederen zouden worden gekonsumeerd. De overheid kan de bewoner echter

ook voorhouden om punt J te kiezen, d.w.z. een gesubsidieerde woning met

een minimaal vereiste hoeveelheid woondiensten, of geheel van de subsidie

af te zien. In zo'n situatie heeft de budgetlijn een geknikt verloop: A H J K.

'aU-or-nothing subsidy offer' van punt J te aanvaarden. De indifferentiekurve die dan wordt bereikt, is hoger dan P Q maar lager dan de kurve waarop G ligt. Als de overheid nog verder zou gaan en een alles-of-niets subsidie-aanbod ter plaatse van punt M zou doen, d.w.z. dat alleen subsidie wordt verstrekt als de woning qm woondiensten levert, doet de bewoner er verstandig aan dat aanbod te verwerpen.

In dat geval, waarbij budgetlijn ALM N geldt, is indifferentiekurve P Q hoger dan de kurve waarop punt M ligt.

Konklusie: in de gegeven situatie zal een rationeel huishouden elke hoeveel-heid woondiensten bij een subsidie aanvaarden, dat groter is dan P en lager dan Q. Aldus de analyse van Aaron (1972).

Volgens de konsumententheorie zijn geschenken in natura minder waard dan geld, tenzij het desbetreffende geschenk geheel past in de pref eren-tiestruktuur van de ontvanger. Volgens sommigen is het daarom dubieus om objektsubsidies (= gebonden steun) toe te kennen uit een oogpunt van wel vaarts-herverdeling.

Volgens Aaron en Von Furstenberg (1971) is het nut voor een huishouden van een objektsubsidie van 50%, gebonden aan woningen, bij benadering gelijk aan 75% van een even hoog kontant geldbedrag. Hoe groter het subsidie-bedrag, des te groter is het verlies voor de konsument. Als men niettemin objektsubsidies uit een oogpunt van welvaartsbevordering van de konsument hoger stelt dan kontant, vrij besteedbaar inkomen, moeten er belangrijke maatschappelijke baten in het spel zijn.

Olsen (1969) prefereert individuele huursubsidie boven 'public housing' (met hoge objektsubsidies). Maar Tullock (1971) gaat een stap verder. Hij stelt (p. 218): "From the standpoint .of the recipient, such a rent certificate is inferior to a direct cash payment" ••• " it seems to me th at we should aim at direct cash payment."

Olsen gaat uit van een min of meer permanente bemoeienis van de overheid met de volkshuisvesting. Tullock zet hierbij een vraagteken en konkludeert (p. 19): "It seems to me that we would be better advised to try to change government policy toward raising the incomes of the po or rather than try-ing to adjust their consumption toward the qualitative standards of those who are not poor."

Reagerend op het betoog van Tullock merkt Olsen (1971) op dat in sommige gevallen gebonden steun de voorkeur boven ongebonden steun kan hebben, m.n. wanneer er sprake is van externe effekten bij de konsumptie. De ontvangers van de gebonden steun moet het dan wel onmogelijk worden ge-maakt om de "in-kind transfer" weer om te zetten in een som geld. Gebon-den steun hoeft niet op gespannen voet te staan met de eisen van een efficiente allokatie van produktiefaktoren. De uitvoeringskosten van een subsidieregeling kunnen overigens zo hoog oplopen, aldus Olsen ( ••• pag. 224) dat: 'As a result, I think that is is entirely reasonable to argue for transfers in cash even though consumption externalities are pervasive.'

Smolensky (1968) zet drie strategieën naast elkaar die er alle op gericht zijn om huishoudens met lage inkomens aan een aanvaardbare en betaalbare