IIIlIIUUIlIIlIJIlIIIIUJII!I!I!..I1nllllllllllL!aIJllJJIIUIIIIJJIIIIIJJIIIIIIIIIIIIIIIIIII'IIII"..l.,;';"';"";;~~~~_~~I . IllllII!lIlJllllllllllllllltllllllll!lllllllllUllIIJI)I1 ' " ,
LUCHTVAARTTERREINEN EN GELUIDSZONERING:
COORDINATIE VAN MEERSPORIGE
BESLUITVORMING
DRS. F
.
H.J DUENI<
MR. F.A
.
M. HOBMA
Technisch-Bestuurskundige
Verkenningen
3
\
LUCHTVAARTTERREINEN EN
GELUIDSZONERING: COORDINATIE VAN
MEERSPORIGE BESLUITVORMING
Bibliotheek TU Delft
1111111111 111
c
1704567TECHNISCH - BESTUURSKUNDIGE
VERKENNINGEN
)
Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde Thijsseweg 11
2629 JA Delft
Telefoon (015) 783005
LUCHTVAARTTERREINEN EN
GELUIDSZONERING: COORDINATIE VAN
MEERSPORIGE BESLUITVORMING
Drs. F.H.J. Duenk
mr. F.A.M. Hobma
De serie Technisch-Bestuurskundige Verkenningen wordt uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers
Stevinweg I 2628
eN
Delft telefoon: (015) 783254CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Duenk, F.H.J.
Luchtvaartterreinen en geluidszonering: coördinatie van meersporige besluitvorming / F.H.J. Duenk, F.AM. Hobma.
- Delft: Delftse Universitaire Pers. -lIl, fig. -(Technisch-bestuurskundige verkenningen; 3) Met lit. opg.
ISBN 90-6275-497-X
SISO 614.63 UDC 628.517.2:656.71 NUGI 655 Trefw.: geluidszonering: luchthavens.
Copyright 1988 by F.H.J. Duenk and F.AM. Hobma.
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher, Delft University Pre ss, Delft, The Netherlands.
VOORWOORD
Het voor u liggende rapport is het resultaat van een studie gedurende een achttal maanden naar de besluitvormingsproblematiek inzake de geluidszonering van Nederlandse luchthavens.
·Het onderzoek is verricht in opdracht van de Rijksplanologische Dienst en maakt deel uit van een serie kortlopende onderzoeken naar praktijkproblemen bij de realisatie van sectorale projecten. lIi het bijzonder wordt in deze studies de aandacht gericht op afstemmingsproblemen tussen de diverse bestudeerde sectorsporen en het ruimtelijke facetspoor en de rol die sectorale en facetmatige, wettelijke en niet-wettelijke procedures daarbij spelen.
Onderwerp van deze studie zijn .de sectorale belangen van de militaire en de burgerluchtvaart - voorzover deze in relatie staan tot de wettelijk verplichte geluidszonering van luchthavens - afgezet tegen het belang van de ruimtelijke ordening. De bestudering van de geluidszonering, waarvan de procedure in enkele gevallen is gecombineerd met procedures tot draaiing of verlenging van start-en landingsbanen, is geschied aan de hand van een drietal case-studies naar be-sluitvormingsprocessen rond Nederlandse luchtvaartterreinen.
Het resultaat van de onderhavige studie is mede beïnvloed, door de omstandigheid dat de bestudeerde besluitvormingsprocedures ten dele nog niet zijn afgerond. Zo is het nauwelijks mogelijk gebleken de coördinatieproblematiek op bestemmingsplanniveau te bestuderen, daar de planologische inpassing van geluidszones in bestemmingsplannen nog niet heeft plaatsgevonden. In verband hiermee is het accent tijdens het onderzoek voor een deel verschoven in de richting van de voorbereiding van de geluidszonering op rijksniveau. Deze verschuiving is reeds in een vroege fase van het onderzoek aan de begeleidende projectgroep voorgelegd en is daarin geaccordeerd.
De verschuiving heeft ertoe geleid dat, in verband met de verbrede optiek van het onderzoek, de druk van de beschikbare tijd en het beperkte budget extra zwaar is gevoeld.
De begeleidende projectgroep heeft uit de volgende vier personen bestaan: - mr. ing. J.H. Enter Rijksplanologische Dienst,
Mdeling Bestuursaangelegenheden. - ing.
e.p.
den Herder Rijksplanologische Dienst,Mdeling Milieubeheer. - mr. T.L.G.M. Aquarius Rijksplanologische Dienst,
Mdeling Bestuursaangelegenheden. - ir. J.T.M. Knapen Rijksluchtvaartdienst,
Wij danken de projectgroep voor hun waardevolle inbreng gedurende de loop van het onderzoek. Onze dankbetuigingen gaan voorts uit naar alle personen die wij in de loop van het onderzoek hebben gesproken, die ons van de benodigde informatie hebben voorzien en die bij concept-teksten kritische kanttekeningen hebben geplaatst. In het bijzonder geldt dit voor mr. ing. J.Sons. Dit neemt uiteraard niet weg dat de auteurs van het rapport de volledige verantwoording voor de tekst dragen.
Vanuit het Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde tenslotte, is het onderzoek begeleid door prof. dr. ir. H. Priemus en prof. mr. J. Wessel.
drs. F.H.J. Duenk mr. F.AM. Hobma
INHOUD
ruST VAN FIGUREN XI
ruST VAN BDIAGEN XIII
SAMENV ATI1NG
xv
1 mrnmmG 1
1.1 De problematiek van de coördinatie van meersporige
besluitvorming 1
1.2 Een probleemschets van het beleidsterrein luchtvaart 3
1.2.1 De opkomst van de luchtvaart 3
1.2.2 Nederlandse ontwikkelingen 4
1.2.3 Het ontstaan van de geluidshinderproblematiek 5 1.2.4 Maatregelen ter bestrijding van geluidshinder 7 1.3 De doelstelling en de probleemstelling van het onderzoek 8
1.4 De opbouw van het rapport 9
2 DE RElATIE LUCHTV AARTWETGEYmG - RUIMTELUKE
ORDENmG 11
2.1 Inleiding 11
2.2 De Luchtvaartwet 11
2.2.1 De Luchtvaartwet tot aan 1978 11
2.2.2 De wijziging van de Luchtvaartwet in 1978 13 2.3 Het begrip "aanwijzingen" in de Luchtvaartwet en in de
Wet op de Ruimtelijke Ordening 15
2.3.1 De aanwijzingsbegrippen voor 1978 16
2.3.2 De aanwijzingsbegrippen in de periode 1978 - 1985 17
2.3.3 De aanwijzingsbegrippen na 1985 20
2.4 Procedurele aspecten van de geluidszonering 23
2.4.1 Inleiding 23
2.4.2 De procedure tot vaststelling van een geluidszone 24
2.5 De ambtelijke overleg- en werkstructuur 29
2.5.1 De wettelijke basis voor de zoneringswerkzaamheden 29 2.5.2 De ambtelijke werkstructuur op rijksniveau 32 2.5.3 De ambtelijke overlegstructuur op provinciaal en
3 DE MElliODE VAN ONDERZOEK, DE CASE-SELECI'IE
EN HET ANALYSEKADER 37
3.1 Inleiding 37
3.2 De case-studie als onderzoeksmethode 37
3.3 De onderzoeksopzet en -uitvoering 38
3.4 De selectie van de cases 39
3.4.i De gehanteerde selectiecriteria 39
3.4.2 Potentiële cases en hun karakteristieken 40
3.4.3 De definitieve case-selectie 46
3.5 Het analysekader 47
3.5.1 Knelpunten 47
3.5.2 Oorzaken van knelpunten 50
~
4 DE CASE LUClITHA VEN EELDE 53
4.1 Inleiding 53
4.2 De karakteristiek en geschiedenis van de luchthaven Eelde 53 4.2.1 De karakteristiek van de luchthaven Eelde 53 4.2.2 De geschiedenis van de luchthaven Eelde 55
4.3 Procesbeschrijving 55
4.3.1 Een chronologische schets van het
besluitvormings-proces rond Luchthaven Eelde 55
4.3.2 Een toelichting op de chronologische schets van het
besluitvormingsproces rond de luchthaven Eelde 59
5 ANALYSE VAN DE CASE LUCHTHAVEN EELDE 69
5.1 Inleiding 69
5.2 Knelpunten 70
5.2.1 Knelpunten bij de geluidszonering en de
baanver-lenging 70
5.2.2 ~effectt:aPPQ!tage 82
5.2.3 e same oop van de Luchtvaartwet- en de
mer-procedure 87
5.2.4 Samenvatting van de geconstateerde knelpunten 88
5.3 Oorzaken van knelpunten 89
6 DE CASE VLIEGBASIS EINDHOVEN 93
6.1 Inleiding 93
6.2 De karakteristiek en geschiedenis van de vliegbasis Eindhoven 93 6.2.1 De karakteristiek van de vliegbasis Eindhoven 93 6.2.2 De geschiedenis van de vliegbasis Eindhoven 95
6.3 Procesbeschrijving 96
6.3.1 Een chronologische schets van het
besluitvormings-proces rond de vliegbasis Eindhoven 96
6.3.2 Een toelichting op de chronologische schets van het
7 ANALYSE VAN DE CASE VI1EGBASIS EINDHOVEN 107
7.1 Inleiding 107
7.2 Knelpunten 107
7.2.1 Knelpunten bij de wijziging van de aanwijzing tot
luchtvaartterrein 107
7.2.2 Knelpunten bij de geluidszonering 111
7.3 Oorzaken van knelpunten 114
7.3.1 Oorzaken van knelpunten bij de wijziging van de
aanwijzing tot luchtvaartterrein 114
7.3.2 Oorzaken van knelpunten bij de geluidszonering 116
8 DE CASE LUCHTIIA VEN SCHIPHOL 119
8.1 Inleiding 119
8.2 De karakteristiek en geschiedenis van de luchthaven Schiphol 119 8.2.1 De karakteristiek van de luchthaven Schiphol 119 8.2.2 De geschiedenis van Luchthaven Schiphol 121
8.3 Procesbeschrijving 121
8.3.1 Een chronologische schets van het
besluitvormings-proces rond Luchthaven Schiphol 121
8.3.2 Een toelichting op de chronologische schets van het
besluitvormingsproces rond Luchthaven Schiphol 123
9 ANALYSE VAN DE CASE LUCHTIIA VEN SCHIPHOL 133
9.1 Inleiding 133
~ Kn~un~
rn
9.2.1 KneIgunten bij Q~~~J~~.!':I?-~~!!8inza~~_de ~~
!lver---:al'aaung-en-de-vaststellmg-.y.an-.de._gelUl.dszo.n~ 134
9.3 Oorzaken van knelpunten 140
10 CONCLUSIES 143
10.1 Inleiding 143
10.2 Een vergelijking van de cases 143
10.3 De case-gebonden conclusies . 146
10.3.1 Conclusies met betrekking tot in de cases
geconsta-teerde knelpunten 146
10.3.2 Conclusies met betrekking tot oorzaken van knelpunten 151 10.4 Niet specifiek case-gebonden, algemene conclusies 156
11 AANBEVELINGEN 163
11.1 Inleiding 163
11.2 De aanbevelingen 163
LITERATIJURlDST 171
LIJST VAN FIGUREN
FIGUUR 1: Het aantal vliegtuigbewegingen naar en vanaf de
luchthaven Schiphol voor de jaren 1950 - 1986 6 FIGUUR 2: De hantering van aanwijzingen bij de oprichting
of de wijziging van een luchtvaartterrein of bij de vaststelling van een geluidszone rond een
be-staand terrein 22
FIGUUR 3: Een schematische weergave van de verdeling van verantwoordelijkheden inzake de geluidszonering
op rijksniveau 30
FIGUUR 4: Enkele cruciale artikelen uit de Luchtvaartwet
naar strekking en nadere uitwerking 32
FIGUUR 5: Een overzicht van Nederlandse luchtvaartterreinen 42
FIGUUR 6: De ligging van Luchthaven Eelde 54
FIGUUR 7: De situering van de verlenging van de
hoofd-start-•
en landingsbaan 62
FIGUUR 8: De aantallen woningen binnen de geluidszone rond Luchthaven Eelde in het geval van een verlengde
hoofd-start- en landingsbaan 64
FIGUUR 9: De rond Luchthaven Eelde vast te stellen
geluids-zone 65
FIGUUR 10: De gevolgde procedurestappen inzake de baan-verlenging Eelde afgezet tegen termijnen uit
de Luchtvaartwet 73
FIGUUR 11: Het geplande tijdschema voor de baanverlenging
en de geluidszonering van de luchthaven Eelde 74 FIGUUR 12: De gevolgde procedurestappen inzake de
baanver-lenging Eelde afgezet tegen termijnen uit de
FIGUUR 13: De mer-procedure en de Luchtvaartwet-procedure zoals deze inzake de baanverlenging Eelde zijn
gehanteerd 87
FIGUUR 14: De ligging van de vliegbasis Eindhoven 94 FIGUUR 15: De rond Vliegbasis Eindhoven vast te stellen
geluidszone 103
FIGUUR 16: De ligging van Luchthaven Schiphol 120
FIGUUR 17: Luchthaven Schiphol met een voorlopige aandui-ding van de ligging van de gedraaide vierde
baan 125
FIGUUR 18: De indicatieve zones voor de grenswaarden 35, 40 en 45 Ke voor de luchthaven Schiphol bij maximale verkeersomvang en een gedraaide vierde
baan 127
FIGUUR 19: De zoneringscontouren rond Luchthaven Schiphol
bij een handhaving van het huidige banenstelsel 129 FIGUUR 20: Een vergelijking van de in de verschillende
cases bestudeerde onderwerpen 144
FIGUUR 21: De bestudeerde procedures: de mate van vordering
en de zoneringsaspecten 145
FIGUUR 22: Een vergelijking van de in de cases
geconsta-teerde knelpunten 146
FIGUUR 23: Een vergelijking van de in de verschillende cases
geconstateerde oorzaken van knelpunten 151 FIGUUR 24: Een overzicht van het aantal rond Luchthaven
Schiphol te saneren objecten en de daarmee
gemoeide kosten 205
FIGUUR 25: Een overzicht van het saneringsprogramma van
LIJST VAN BIJLAGEN
BIJlAGE 1 Wettekst van de Luchtvaartwet van 7 juni
1978, stb. 354. Hoofdstuk iv "Luchtvaart-terreinen", afdeling 1 "aanwijzing van luchtvaartterreinen", zoals op 1 oktober
1978 in werking getreden 179
BJJlAGE 2 Een kort overzicht van de procedure tot
vaststelling van een geluidszone rond
een luchtvaartterrein 187
BIJlAGE 3 Sectorale maatregelen ter beperking van
geluidhinder veroorzaakt door vliegtuigen 191
BIJlAGE 4 Waarschuwingsbeleid en interimbeleid inzake
woningbouw nabij luchthavens 193
BIJlAGE 5 Sanering en presanering 197
BIJlAGE 6 Het .Besluit geluidsbelasting grote
lucht-vaartterreinen, de Regeling geluidwerende voorzieningen en het Heffingenbesluit
ge-luidhinder burgerluchtvaartuigen 199
BIJlAGE 7 De (pre )saneringsproblematiek rond de
luchthaven Schiphol 203
-~---~---~---
---SAMENV ATTING
Inleiding (hoofdstuk 1)
Dit rapport bevat de resultaten van een studie naar de besluitvorming rond Nederlandse luchtvaartterreinen, met name inzake de geluidszonering van dergelijke terreinen. De aanleiding tot de studie is tweeledig, zoals uit het navolgende zal blijken.
Tweesporige besluitvorming
De voorbereiding en realisatie van sectorale projecten met ruimtelijke implicaties verloopt langs tw~e sporen; het sector- en het i!!!i_m~mI.c1 facetsPQ~r. He! verloop is dikwijls moeizaam vanwege een gebrekkige coördinatie tussen de beide sporen. Onvrede met deze situatie heeft geleid tot de wens tot het aanbrengen van ver-beteringen daarin.
De Minister van VROM maakt in 1985 zijn standpunt over mogelijkheden ter verbetering van deze coördinatie bekend; ecen verbetering komt tot stand door de intçoductie van op de diverse sectoren toegesneden coördinatie-iIl§!D!Q1ent~!}.,_aldus dÇ::Mini~!er. Nader onderzoek kan evenwel de juistheid van dit standpunt onder-strepen. Het onderhavige rapport bevat de resultaten van binnen dit kader verricht onderzoek.
Geluidsoverlast veroorzaakt door vliegtuigen
De Nederlandse luchtvaart heeft zich sinds
won
stormachtig ontwikkeld. Dit gegeven, in combinatie met de introductie van straalvliegtuigen leidt tot een drastische toename van de geluidhinder veroorzaakt door vliegtuigen. In de jaren zestig onderzoekt de Commissie Kosten welke maatregelen te nemen zijn, teneinde de geluidsoverlast in te dammen. De resulterende aanbevelingen leiden in de jaren zeventig tot sectorale maatregelen aan de bron. In 1978 wordt een belangrijke aanbeveling opgenomen in de Luchtvaartwet; de wet stelt de vaststelling van gÈJ.!idszones rond luchtvaartterreinen, waarbuiten de geluidsproductie eenv,ast~estelde enswaaroe niet ma~ overs~}i.~j~~n: yeI;plicht~Mëóiól"9']8
ZIJ
n
-geen gelUl szones vastgeste .Doelstelling en probleemstelling
Tijdens de studie is aandacht geschonken aan de voorbereiding van de geluidszone-ring van luchtvaartterreinen, al dan niet in combinatie met de besluitvorming
omtrent verlenging of draaiing van startbanen. Daarbij heeft het accent gelegen op de procedurele aspecten van de zoneringsvoorbereidingen, vooral op de rol van de Luchtvaartwet en Wet op de Ruimtelijke Ordening daarbij.
De doelstelling van de studie luidt als volgt:
belicht de knelpunten ten aanzien van de coördinatie van de besluitvorming op het gebied van de ruimtelijke ordening enerzijds en het gebied van de luchthavenplanning anderzijds op het operationele niveau van het bestem-mingsplan.
Daar er sinds de wijziging van de Luchtvaartwet in 1978 geen terreinen als luchtvaartterrein ex artikel 18 L VW zijn aangewezen en er tevens geen geluidszones ex artikel 25 L VW zijn vastgesteld, is de doelstelling vertaald in de volgende probleemstellingen:
- Welke knelpunten doen zich voor ten aanzien van de coördinatie tussen sector en facet bij de aanwijzing en de geluidszonering van luchtvaartterreinen? - Welke knelpunten hebben zich voorgedaan met het van kracht worden van de
herziene Luchtvaartwet in 1978?
- Welke zijn de oorzaken van deze knelpunten?
- Op welke wijze kan - indien nodig - een bijdrage geleverd worden aan de verbetering van de coördinatie tussen het sector- en het facetspoor?
De relatie luchtvaartwetgeving -ruimtelijke ordening (hoofdstuk 2)
Sinds 1926 heeft Nederland een luchtvaartwet. De oudste versie dient slechts ter waarborging van de (inter)nationale vrijheid van luchtverkeer alsmede van de veiligheid daarvan. Latere versies stoelen op een uitgebreidere doelstelling, waaronder de beperking van geluidsoverlast door vliegtuigen.
Vanaf 1935 komen luchtvaartterreinen uitsluitend nog tot stand door middel van de ministeriële aanwijzing. Deze aanwijzing is met een tamelijk zware procedure omkleed, teneinde een afdoende (ruimtelijke) belangenafweging te garanderen. In
zijn essentie is deze aanwijzing tot op de dag van vandaag in de wet gehandhaafd. Een belangrijke wijziging van de Luchtvaartwet vindt plaats in 1978. Deze wijziging omvat drie punten te weten:
- de introductie van een verplichting tot het binnen één jaar in bestemmingsplan-nen opnemen van een aangewezen luchtvaartterrein (artikel 24a LVW); hiermee is in de sectorwet een verplichte koppeling met het ruimtelijke spoor opgenomen;
- de verplichting tot het vaststellen van geluidszones rond luchtvaartterreinen (artikel 25 L VW) en
- een verzwaring van de procedure tot aanwijzing van luchtvaartterreinen (waarborging van inspraak en overleg).
De wet stelt geen termijn aan de vaststelling van geluidszones; volstaan wordt met de verplichting binnen één jaar na het van kracht worden van de wet met de zonering aan te vangen. Bezwaren hiertegen in het parlement worden niet gehonoreerd.
In het onderhavige onderzoek spelen verschillende aanwijzingsvormen zowel uit de Luchtvaartwet als uit de Wet op de Ruimtelijke Ordening een grote rol. Het betreft respectievelijk de aanwijzing van een luchtvaartterrein, de wijziging van de aanwij-zing van een bestaand luchtvaartterrein en de vaststelling van een geluidszone alsmede aanwijzingen met betrekking tot het gebruik van gronden daarbinnen en voorts de WRO-aanwijzingen.
De aanwijzingen zijn aan veranderingen onderhevig geweest, welke zijn te koppelen aan de volgende perioden:
- de periode voor 1978 (wetswijziging LVW); - de periode 1978 - 1985 (wetswijziging WRO) en - de periode na 1985.
Voor de voorbereidin van de geluidszonering van luchtvaartterreinen is een ambtelijke wer tructuur 0 ~~~ eZLç§.1aat 9'p_J;!LJllve.!!i:ÜÜ een B"ëlëidsgmep
(8.Q.Lel!..J~j~Jl Centrale PrQj~!gr.J)~IL~(ÇrQL~p...QILP.I9Yinçi~LeJ!._gemeeJ!l~Jijlç:e ni~u ui!..Rer lUfhtvaru:tterrein in este}de}..ok~~ Pr<!jec!gr~~2~njI!G)~Q.~_BG verstrekt de beleidsdirectieven op basis waarvan wordt gezoneero.HlJ keurt tevens de door de LPG's opgestelde voor-ontwerpaanwijzingen ex artikel
26
LVW. De CPG coördineert de verzameling van gegevens door de LPG's ten behoeve van deze voor-ontwerp aanwijzingen. De LPG's werken voorts de gedetailleerde ligging van de geluidscontour op bestemmingsplanniveau uit. Sinds een wijziging van de procedure tot vaststelling hebben gemeenten de bevoegdheid verkregen deze detaillering binnen zekere grenzen zelf te verzorgen. Reeds door LPG's voorgestel-de contouren kunnen voorgestel-de gemeenten daarbij als grondslag dienen, verplicht is dit evenwel niet.De methode van onderzoek, de case-selectie en het analysekader (hoofdstuk 3) Vanwege de specifieke eigenschappen van de case-studie methode en de karakteris-tiek van de te onderzoeken materie is deze methode voor het onderzoek aange-wend. Bezwaren die aan case-studies kleven met betrekking tot de generalisatie van onderzoeksresultaten zijn omzeild door de studie als een multiple case study op te zetten. De materie is onderzocht aan de hand van drie cases. De dataverzameling is gebaseerd op het concept van triangulatie, het gebruik van uiteenlopende bronnen.
De cases zijn geselecteerd op basis van de volgende criteria: geschiktheid van de cases (geen a-typische kenmerken); - het type van besluitvorming (toedelingssituatie); - de aanwezigheid van een ruimtelijk afwegingskader en - de mate van vordering van de besluitvorming.
Na een korte voorstudie en raadpleging van experts zijn de volgende cases geselecteerd:
- Luchthaven Schiphol; - Luchthaven Eelde en - Vliegbasis Eindhoven.
De besluitvormingsprocessen in de cases zijn geanalyseerd met behulp van een analysekader. Als beoordelingsmaatstaven, aan de hand waarvan kan worden bepaald of er sprake is van knelpunten, worden gehanteerd:
- effectiviteit; - efficiëntie; - belangenafweging; - rechtsbescherming en - bevoegdhedenverdeling.
Aandachtspunten bij de inventarisatie van oorzaken van knelpunten zijn: - de gehanteerde procedures;
- plannen;
- de bestaande taak- en bevoegdhedenverdeling; - beleidsfactoren;
- persoonsgebonden factoren; - politieke factoren en - (project)management.
De case Luchthaven Eelde (hoofdstukken 4 en 5)
In de case Eelde zijn de volgende, gelijktijdig spelende en gekoppelde zaken onder de loep genomen:
- de wijziging van de aanwijzing tot luchtvaartterrein ex artikel 27 L VW in verband met een baanverlenging;
- de vaststelling van een geluidszone ex artikel 25 L VW en de daaraan gekoppelde aanwijzingen ex artikel 26 L VW en
- de mer inzake de baanverlenging ex artikel41b WABM.
De samenhangende voorbereidingen en procedures zijn bestudeerd vanaf 1982 tot medio 1988. Op dit tijdstip nadert de gehele procedure zijn voltooiing.
Met betrekking tot het bovenstaande zijn een aantal knelpunten geconstateerd. De effectiviteit van de gevolgde procedure is negatief beinvloed door een onzekere doorwerking van de LPG-resultaten (de gedetailleerde geluidscontour) naar het bestemmingsplan. Dit wordt veroorzaakt door een wijziging in de gehanteerde procedure, een verschuiving in bevoegdheden ten gunste van de gemeente.
Inzake de efficiëntie van de procedure wordt vermeld dat er vertragingen in de wijziging van de aanwijzing en de vaststelling van de geluidszone zijn geconstateerd alsmede een vertraging in de opstelling van het MER. De oorzaken hiervan zijn
respectievelijk de complexiteit van procedures en de aard van de samenhang tussen procedures en een in eerste instantie gebrekkige beschrijving van te verwachten geluidseffecten in het MER.
De belangenafweging wordt gekenmerkt door het ontbreken van een alternatief voor de (maximale omvang van de) gelulfiszone op het moment van de procedure tot
vaststelling van de zone. Dit wordt veroorzaakt door de situering van afwegingsmo-menten in de verschillende procedures (PKB versus vaststelling zone).
De rechtsbescherming ontbeert een reële bezwaarwaarmogelijkheid tegen de vaststelling van de geluidszone veroorzaakt door de situering van rechtsbeschermings-momenten in de procedures.
De case Vliegbasis Eindhoven (hoofdstukken 6 en 7) In de case Eindhoven is het volgende bestudeerd:
- de wijziging van de. aanwijzing tot luchtvaartterrein ex artikel 27 L VW in 1978; - de geluidszonering en het geven van aanwijzingen ex artikelen 25 en 26 L VWo De procedure tot wijziging van de aanwijzing is gedurende de periode 1971 -1979 gevolgd. De procedure tot vaststelling van de geluidszone loopt vanaf 1983 en is nog niet geheel afgerond.
Inzake het verloop van de procedure tot wijziging van de aanwijzing zijn de navol-gende knelpunten geconstateerd.
De efficiëntie van de wijziging wordt bepaald door een lange duur van de planologische inpassing ex artikel 24a LVW van het gewijzigde luchtvaartterrein in
bestemmingsplannen en verstoorde bestuurlijke verhoudingen. Deze zijn veroorzaakt
door respectievelijk het unieke karakter van de inpassing (enige toepassing van
artikel 24a die heeft plaatsgevonden) alsmede politieke factoren.
De rechtsbescherming kenmerkt zich door de beperkte reikwijdte van de beroepsmo-gelijkheid in het kader van de luchtvaartwetprocedure veroorzaakt door de gehanteerde procedure.
Inzake de bevoegdliedenverdeling valt een rechtstreekse beslissingsbevoegdheid van de sectorminister in het facetspoor op, veroorzaakt door de als gevolg van politieke factoren gehanteerde procedure.
Wat betreft de vaststelling van een geluidszone zijn de navolgende knelpunten gesignaleerd.
De effectiviteit hiervan kenmerkt zich door een onzekere doorwerking van de LPG-resultaten (gedetailleerde geluidscontour). Dit is veroorzaakt door een wijziging in de gehanteerde procedure, implicerend een verschuiving in taken en bevoegdheden.
De effectiviteit kenmerkt zich voorts door het feit dat medio 1988 nog geen zone is vastgesteld. De redenen hiervoor zijn te vinden onder de noemer van de efficiëntie.
Deze efficiëntie is nadelig beïnvloed door een groot tijdsverloop tussen de eerste twee procedurestappen van de geluidszonering en door hoge materiële bestuurlijke kosten en verstoorde bestuurlijke verhoudingen. Deze invloed is veroorzaakt door beleidsfac-toren, de gehanteerde procedure, de verdeling van taken en bevoegdheden en per-soonsgebonden factoren en respectievelijk beleidsfactoren, verdeling van taken en bevoegdheden en persoonsgebonden factoren.
De case Luchthaven Schiphol (hoofdstukken 8 en 9) Bij de case Schiphol is aandacht geschonken aan:
- de problematiek van de geluidszonering van Schiphol en - de kwestie van de draaiing van de Zwanenburgbaan.
De case-beschrijving van de beide gelijktijdig lopende en sterk gerelateerde kwesties betreft de periode 1979 tot medio 1988. Op dit tijdstip nadert de besluitvorming inzake de baanverdraaiing zijn afronding. Er is nog geen geluidszone vastgesteld. Met betrekking tot het bovenstaande zijn de navolgende knelpunten geconstateerd. De effectiviteit is ongunstig beïnvloed door een geringe doorwerking van de resultaten van de LPG-werkzaamheden (gedetailleerde geluidscontour) en de heroverweging van de baanverdraaiing. Deze twee zaken zijn veroorzaakt door een wijziging inde gehanteerde procedure en een verschuiving van taken en bevoegdheden en
respectieve-lijk beleidsfactoren, met name (dis)continuïteit van beleid;
De efficiëntie is negatief beïnvloed door (a) de heroverweging van de baanverdraai~
ing, (b) hoge maatschappelijke en bestuurlijke kosten, (c) meningsverschillen tussen betrokken lagere overheden en de rijksoverheid en (d) een uitgebreide, gedetailleerde parlementaire behandeling. Deze punten zijn veroorzaakt door (ad a en b ) politieke en beleidsfactoren en (ad c) verschillende, onderling niet te verenigen beleidsdoelen. De
oorzaken van (d) -zijn niet nader onderzocht.
Conclusies (hoofdstuk 10)
Naast de reeds in de cases gepresenteerde knelpunten en hun oorzaken zijn er een aantal de gehele studie dekkende conclusies te trekken. In vogelvlucht komen deze neer op het volgende:
- Bevoegdheden en verantwoordelijkheden in het zoneringsproces zijn verdeeld over een groot aantal actoren met ieder eigen succescriteria, hetgeen resulteert in een aanzienlijk conflictpotentieel. Dit gegeven, in combinatie met het ontbreken van een 'trekker' van het proces, beïnvloedt de effectiviteit en efficiëntie nadelig.
- De ambtelijke werkstructuur die is opgezet om het zoneringsproces af te wikkelen fungeert onvoldoende en draagt teveel een ad hoc karakter. Dit ten nadele van de snelheid en de coördinatie van het proces.
- De verhoudingen tussen bij de zonering betrokken departementsonderdelen zijn niet optimaal gebleken. Grotere en kleinere conflicten, zowel inter- als intradepartementaal, treden op.
- De langdurige PKB-procedure inzake het Structuurschema BurgerIuchtvaartter-reinen en de daaruit resulterende onzekerheid omtrent toekomstige infrastruc-tuur, heeft de snelheid van het zoneringsproces nadelig beïnvloed.
- De regeling van de zoneringsprocedure in de Luchtvaartwet vertoont onduidelijkheden en laat daardoor enige ruimte voor uiteenlopende inter-pretaties van de te volgen procedure.
- De procedure uit de Luchtvaartwet, inzake verplicht gegeven aanwijzingen voor het gebruik van gronden binnen een geluidszone door de Minister van VROM, staat op gespannen voet met diens opvattingen over 'afstemming op maat'. De
)
cases geven enige steun aan een meer projectmatige benadering; het uitsluitend geven van aanwijzingen in 'probleemgevallen'.
- De lange duur van het zoneringsproces heeft geleid tot een aantal discon-tinuïteitsproblemen.
- Een aantal vertragingen in of preluderend op het zoneringsproces is te wijten aan financiële overwegingen. Een voorbeeld hiervan is de heroverweging van de draaiing van de Zwanenburgbaan van luchthaven Schiphol.
Aanbevelingen (hoofdstuk 11)
De cruciale aanbevelingen zoals die voortvloeien uit de case-studies worden hieronder kort samengevat.
- De lange duur van het zoneringsproces, voor zover deze wordt veroorzaakt door onzekerheid over toekomstige infrastructuur, kan ten dele ondervangen worden door in voorkomende gevallen te zoneren op basis van bestaande infrastructuur.
- Een nieuwe werkstructuur met permanente deelname in een projectgroep van bij de zonering betrokkenen, voorzien van een expliciete "trekker", dient ter verbetering van de interdepartementale coördinatie te worden opgericht. Onoverbrugbare meningsverschillen op ambtelijk niveau dienen eerder dan voorheen op het politieke niveau te worden gebracht en aldaar beslecht. - Koppeling van verschillende proceduresporen (mer-spoor, zoneringsspoor,
wijziging aanwijzing-spoor en PKB-spoor) heeft geleid tot verlenging van het zoneringsproces als geheel en tot vertragingen in afzonderlijke sporen. De aanbeveling luidt om (in algemene zin) terughoudendheid te betrachten met koppeling van sporen aan zware plannen als de PKB, waarvan de totstandko-mingsduur niet te voorzien is.
- Een expliciete rapportage door de verantwoordelijke ministers aan de Tweede Kamer moet ter verantwoording van de bereikte voortgang in het zoneringspro-ces dienen.
- Ter voorkoming van onnodige vertragingen in het zoneringsproces dient in voorkomende gevallen het bestuurlijk overleg niet door de minister zelf, maar door vertegenwoordigers van ambtelijke diensten te worden verricht.
- Het systeem van procedureel verplichte ruimtelijke ordenings-aanwijzingen kan worden omgezet in een systeem van projectmatige, facultatieve aanwijzingen. De Minister van VROM oordeelt dan op basis van ieder individueel project en op basis van de hem bekende opvattingen van lagere overheden dienaangaande, of hij aanwijzingen zal geven op het moment dat planologische inpassingspro-blemen optreden.
1
INLEIDING
1.1 De problematiek van de coördinatie van meersporige besluitvorming Ruimtelijke ordening is een proces waarin verschillende belanghebbende partijen participeren. Diverse overheden, verspreid over de verschillende bestuurslagen, alsmede uiteenlopende particuliere instellingen en/ of burgers, brengen in het ruim-telijk facetspoor hun wensen en verlangens ten aanzien van de beschikbare ruimte in. Een groot deel van deze overheden voert een ruimtelijk relevant, sectoraal beleid. Vanwege het door hen vertegenwoordigde belang claimen zij ruimte ten behoeve van specifieke gebruiksdoelen. Sectoraal gerichte overheden spelen dan ook een niet te onderschatten rol in de ordening van de beschikbare ruimte. Ruimtelijke ordening wordt daarom wel voorgesteld als een afwegingsproces tussen sectorale, ruimtelijke belangen en doelen.
Aan de 'ruimtelijke' wensen van alle betrokken partijen kan nauwelijks naar ieders volle tevredenheid tegemoet worden gekomen. Van elkaar afwijkende visies en meningsverschillen omtrent het meest wenselijke gebruik van beschikbare ruimte zijn schier onvermijdelijk. Vandaar dat de totstandkoming van ruimte-vergende sec-torale projecten veelal wordt vooraf gegaan door een uitgebreide, specifiek sectorgebonden besluitvormingsprocedure. Dergelijke procedures kunnen naar vorm en inhoud per sector verschillen vertonen.
De totstandkoming van sectorale projecten is behalve van de resultaten van bovengenoemde besluitvormingsprocedures, tevens afhankelijk van de uitkomsten van besluitvorming in het ruim~elijk, facetmatige spoor. De meest concrete vorm van besluitvorming in dit spoor betreft de planologische inpassing van projecten, de afweging op bestemmingsplanniveau.
Uit het bovenstaande komt tot uitdrukking, dat de realisatie van sectorale projecten veelal vooraf gegaan wordt door een meersporige besluitvorming!. Het doelmatige verloop van een dergelijke meersporige besluitvorming is in hoge mate afhankelijk van de coördinatie van de diverse besluitvormingsstappen. Juist deze coördinatie functioneert niet altijd optimaal; van diverse zijden wordt dan ook aangedrongen op het aanbrengen van verbeteringen daarin, hetzij door de hantering van een algemeen geldend coördinatie-instrument, hetzij door een per sectoraal beleidsspoor op maat gesneden regeling.
De discussie van de laatste jaren over een verbeterde coördinatie heeft geleid tot het 9pstellen van diverse coördinatie-instrumenten. Hiervan zijn met name de
o
erationele Gebiedsaanwïzin , de OGA, en de Gecoördineerde Aanwijzing, de GA, op de voorgrond getreden. Het antwoord op de vraag of beide instrumenten als een algemeen geldende regeling, een standaardprocedure, of als reeds op maat gesneden moeten worden gezien, blijft vooralsnog open.en Milieubeheer in de notitie "Mstemming op maat" zijn standpunt inzake de coördinatie van ruimtelijke en ruimtelijk relevante sectorale besluitvorming aan de Tweede Kamer bekend!. Bij de bepaling van zijn standpunt heeft de Minister gebruik gemaakt van de resultaten van het zogenaamde "afstemmingsonderzoek",
uitgevoerd door de Rijksuniversiteit van Groningen2
• Voor zover een aanvullende
coördinatieregeling op de bestaande wettelijke regelingen noodzakelijk wordt geacht zou, zo oordeelt de bewindsman, een op de sector toegesneden voorziening dienen te worden getroffen. De Minister veronderstelt namelijk dat de beleidsvoering en besluitvorming op sommige ruimtelijk relevante beleidsterreinen meer te lijden heeft van een gebrekkige coördinatie dan op andere.
Teneinde de bovenvermelde veronderstelling op zijn juistheid te toetsen, staat de Minister nader onderzoek naar de gang van zaken op verschillende sectorale
beleidsterreinen voor. Een dergelijk onderzoek zou-inzicht dienen te geven in de
knelpunten die optreden als gevolg van onvoldoende coördinatie. Daarnaast zou het onderzoeksresultaat aanzetten kunnen verschaffen, op basis waarvan bepaald kan worden of voor de desbetreffende sector een aanvullend coördinatie-instrument wenselijk is en zo ja, of dit instrument op maat zou moeten worden gesneden of dat
wellicht de OGA of de GA als instrument in aanmerking zou kunnen komen.
De keuze van een instrument zal van sector tot sector kunnen verschillen en
samenhangen met de schaal van uiteenlopende sectorale projecten/De uiteindelijk
tet verkiezen coörd~atieregeling zal echter in ieder geval aan de volgende vier
criteria dienen te voldo~n: -
--- een voldoende snelheid van procedures; - een adequate rechtsbescherming; - een evenwichtige belangenafweging en
- een handhaving van de bestaande bevoegdhedenverdeling tusen overheden.
Binnen het raamwerk van het wetgevingsprogramma, gericht op harmonisatie en coördinatie van ruimtelijk relevante wetgeving (artikel 2 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO» heeft de Rijksplanologische Dienst, de RPD, aan het Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde, het OTB, de opdracht verstrekt enkele kortlopende case-studies met betrekking tot een aantal meer of minder conflictueus verlopen sectorale projecten te verrichten. In het kader van deze onderzoeksserie zijn in het recente verleden de beleidsterreinen
dieptedelfstof-fenwinning en rijkswegenplanning aan een onderzoek onderworpen3
• Het
onder-havige rapport omvat de verslaglegging van het derde onderzoek in de serie. Het betreft het resultaat van drie case-studies naar de besluitvorming rond luchtvaartter-reinen, toegespitst op de uit de Luchtvaartwet voortvloeiende geluidszonering
Brief van de Minister van VROM, Coördinatie van ruimtelijke besluitvorming en sectorale besluitvorming. Tweede kamer 1985 - 1986, 19725, nrs. 1-2, 24 oktober 1985.
Vakgroep Bestuursrecht en Bestuurskunde RU Groningen, 1985, Ordening van besluitvorming over de ruimte, KJuwer, Deventer.
Duenk en Hobma, 1987, Dieptedelfstoffenwinning: coördinatie van meersporige besluitvorming. en Duenk en Hobma, 1987, Rijkswegentracering: coördinatie van meersporige besluitvorming. Delftse Universitaire Pers, Delft.
daarvan. De keuze van dit beleidsterrein vloeit ten dele voort uit de daartoe in zijn "Advies over afstemming op maat" door de Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening (RARO) gedane suggestie (RARO, 1987, p. 24).
Vooruitlopend op de gedetailleerde uitwerking van de doelstelling van het onderzoek in paragraaf 1.3, wordt deze hier voorlopig omschreven als het belichten van de specifieke knelpunten ten aanzien van de coördinatie van de besluitvorming op het gebied van de ruimtelijke ordening enerzijds en het gebied van de planning van luchtvaartterreinen anderzijds. Om aan deze doelstelling te kunnen voldoen omvat dit rapport onder andere de volgende onderdelen:
- een inventarisatie van de relevante sectorale en ruimtelijke ordeningswetgeving; - een beschrijving van de gangbare procedures en van de knelpunten die bij
hantering daarvan optreden;
- e~n chronologische schets van de besluitvormingsprocessen in drie bestudeerde cases;
- een analyse van de lengte van procedures;
- een analyse van de uit het oogpunt van afstemming van belang zijnde samenhang van beleidsbeslissingen tussen sector en facet;
- een analyse van de bestaande rechtsbescherming en de afweging van belangen zoals die zich in de bestudeerde cases heeft voltrokken;
- conclusies en - aanbevelingen.
Bij de in de aanbevelingen gepresenteerde mogelijke oplossingen voor gevonden knelpunten is niet alleen gedacht aan regelgeving maar ook aan managementver-betering, organisatie-aanpassing en termijnbewaking.
De resultaten van deze studie kunnen dienen ter ondersteuning van de beslissing om de OGA, de GA of een alternatief coördinatie-instrument 'op maat' voor de sector luchthavenplanning te kiezen of daarentegen te kiezen voor de handhaving van de bestaande situatie.
12 Een probleemschets van het beleidsterrein luchtvaart 1.2.1 De opkomst van de luchtvaart
Door de eeuwen heen heeft de mens met de gedachte gespeeld te kunnen vliegen. Reeds in de Griekse mythologie is er sprake van 'vliegende' mensen; Daedalus en Icaros. De strijd tegen de zwaartekracht bleek riskant. De combinatie van vogel-veren, bijenwas en zonnewarmte bezorgde Icaros' vlucht een droeve afloop. De oudst bekende 'vliegtuigen', in de meest letterlijke zin, stammen uit het China van enkele eeuwen voor het begin van onze jaartelling. In die tijd was men al bekend met vliegers. In latere eeuwen werden vliegers gebruikt voor het verheffen van objecten en zelfs van personen (Mondey, 1977, p. 23).
In de late middeleeuwen valt in Europa het werk van Leonardo da Vinci (1452 -1519) op. Zijn op minutieuze observatie van de vogelvlucht gebaseerde werk,
resulteerde in prachtige schetsen van klapwiekende bouwsels. Luchtwaardigheid bezaten de afgebeelde constructies niet. Had Leonardo evenwel zijn aandacht op vastvleugelige toestellen gericht, dan zou hij op de weg naar de 'vliegende mens' grote vooruitgang hebben gemaakt.
Via het werk van onder andere sir George Cayley in het Engeland van de eerste helft van de negentiende eeuwen de zweefvluchten van Otto Lilienthal in Duitsland kort voor de eeuwwisseling, bereikt de luchtvaart op 17 december 1903 een eerste mijlpaal. In de Verenigde Staten van Amerika maakt Orville Wright de eerste gecontroleerde, gemotoriseerde vlucht (Mondey, 1977, p. 49). Vanaf dit moment en met name gestimuleerd door de eerste wereldoorlog, neemt de vliegerij een grote vlucht.
1.2.2 Nederlandse ontwikkelingen
In Nederland wordt de eerste gemotoriseerde vlucht op 27 juni 1909 te Leur bij Breda gemaakt. Verscheidene jaren van experimenteren, zowel door burgers als door militairen, verstrijken. Mede onder druk van de internationale ontwikkelingen wordt bij KB no. 29 van 16 april 1913 met ingang van 1 juli van datzelfde jaar de (militaire) Luchtvaartafdeling opgericht. Na de eerste wereldoorlog, gedurende welke periode de luchtvaart een forse groei doormaakt, wordt in 1919 door middel van de ELTA, de Eerste Luchtverkeer Tentoonstelling Amsterdam, het Nederlandse publiek voor de luchtvaart enthousiast gemaakt. Kort daarop, op 7 oktober 1919, wordt de Koninklijke Luchtvaartmaatschappij, de KLM opgericht (Postma, 1975, p. 9, 17,25).
Geleidelijk groeit in de jaren tot aan de tweede wereldoorlog het luchtverkeer in Nederland en neemt het aantal vliegvelden toe. Vanaf 1913 is het terrein Soester-berg min of meer ingericht voor gebruik door de militaire luchtvaart. In 1920 wordt Schiphol door de KLM in gebruik genomen en wordt het vliegveld Waalhaven bij Rotterdam geopend (Tweede Kamer, zitting 1979 - 1980, nrs. 1-2, p. 14).
De rijksoverheid reageert in een vroeg stadium op de ontwikkelingen in de luchtvaart. Al op 31 oktober 1911 wordt een wetsontwerp, aangaande een voorlopige regeling van het verkeer met vliegtuigen en luchtschepen, aan de Tweede Kamer gepresenteerd, de Vlieg- en Luchtvaartwet. Aan het wetsontwerp ligt een dubbele doelstelling ten grondslag: bevordering van de vrijheid van nationaal en internationaal luchtverkeer en het waarborgen van de veiligheid daarvan (Evers, 1978, p. 423).
In de wet is opgenomen dat voor terreinen "bestemd voor het algemene luchtver-keer, de militaire luchtvaart en oefen- en proefvluchten met burgerluchtvaartuigen" een aanwijzing door de Kroon is vereist. In de overige gevallen kan met een goedkeuring door de Minister van Verkeer en Waterstaat worden volstaan.
In de jaren dertig ontstaan vervolgens, op basis van de ministeriële goedkeuring, in een snel tempo nieuwe burgerluchtvaartterreinen; Haamstede en Eelde in 1931, Twenthe, Vlissingen en Eindhoven (Welschap) in 1932, in 1935 Teuge, in 1936 Ypenburg en in 1937 Texel en Leeuwarden (Tweede Kamer, zitting 1979 - 1980, nrs. 1-2, p. 14).
Dit tempo wordt later vertraagd. Per wetswijziging van 12 december 1935 (Stb. 700) wordt vastgelegd dat, vanaf de datum van van kracht worden van de wijziging, nieuwe luchtvaartterreinen uitsluitend tot stand kunnen komen na een, aan een
tamelijk zware procedure gebonden, aanwijzing. De mogelijkheid van totstandko-ming via een ministeriële goedkeuring wordt uit de wet gelicht.
Na de tweede wereldoorlog start een fase waarin het nationale en internationale luchtverkeer een sterke expansie doormaakt en het belang van de luchtvaart toeneemt. Tot ongeveer halverwege de jaren vijftig maakt het luchtvervoer een jaarlijkse groei van circa zeventien procent door (De Maar, 1976, p. 22). Het aantal vliegbewegingen stijgt enorm.
Naast deze sterke expansie veroorzaakt de introductie van de straalmotor revolutio-naire ontwikkelingen in de luchtvaart. Vliegsnelheid, comfort en laadvermogen van toestellen nemen sterk toe.
Reeds gedurende de oorlogsjaren worden straalmotoren ter vervanging van traditionele zuigermotoren ontwikkeld. Deze motoren worden het eerst in militaire vliegtuigen operationeel. In Nederland wordt in 1948 het eerste squadron straalvliegtuigen, dat voorzien is van toestellen van het type Gloster Meteor, opge-richt (De Jong, 1973, p. 53).
In de jaren vijftig vliegt de KLM onder meer met 'turboprop'toestellen, de Vickers Viscount en de Lockheed Electra. Deze toestellen bezitten reeds krachtbronnen waarin een straalturbine een conventionele propeller aandrijft. In 1960 doet de KLM, met de introductie van de De-8, voorzien van 'echte' straalmotoren, zijn intrede in het straaltijdperk (Postrna, 1975, p. 120).
Met de komst van het straalpassagiersvliegtuig neemt het ruimtebeslag van luchthavens met sprongen toe. Zo heeft de luchthaven Schiphol in 1950 een oppervlakte van circa 520 hectare en is de grootste baanlengte 2150 meter. In 1960 zijn deze getallen veranderd in respectievelijk circa 1000 hectare en 3250 meter (Tweede Kamer, zitting 1979 - 1980, 15880, DrS. 1-2, 1979, p. 15)'.
De nieuwe technologische ontwikkelingen in de luchtvaart leiden niet uitsluitend
!
tot euforie alom. De sterk verhoogde geluidproductie van de nieuwe motortypen blijkt al snel een groot nadeel te gaan vormen. Dit gegeven, in combinatie met de groei van het luchtverkeer, leidt met name rond luchthavens tot de opmars van een nieuw verschijnsel; de geluidhinder veroorzaakt door vliegtuigen. De oorzaak hiervan is tweeledig; niet alleen neemt het aantal vliegbewegingen toe, maar tevens is ieder straalvliegtuig verantwoordelijk voor een geluidproductie, welke hoger en van een voor het menselijk gehoor hinderlijker frequentie is (De Maar, 1976, p. 23). De bovenbeschreven omstandigheid, een meer en meer toenemende geluidsoverlast, leidt in 1961 tot de instelling door de Minister van Verkeer en Waterstaat van de Adviescommissie Geluidhinder door Vliegtuigen, de zogenaamde commissie Kosten, genoemd naar zijn voorzitter Prof. dr. ir. C.W. Kostens• De commissie krijgt alsDaarna heeft de groei zich doorgezet; in 1978 bedroeg de oppervlakte van Schiphol circa 1510 ha (Tweede Kamer, zitting 1979 - 1980, 15880, nrs. 1-2, p. 103). Tegenwoordig bedraagt deze 1750 ha (N. V. Luchthaven Schipho~ 1988-3, p. 4). sInstellingsbeschikking 28 september 1961 nr. AZ /15012. Ten tijde van de instelling
bestaat de adviescommissie uit vertegenwoordigers van de Technische Hogeschool Delft en TNO Delft (Faculteit der Bouwkunde respectievelijk Technisch Physische Dienst) en van de ministeries van Sociale Zaken en Volksgezondheid, Defensie, Volkshuisvesting en Bouwnijverheid en van Verkeer en Waterstaat.
opdracht mee "advies uit te brengen over te treffen maatregelen om ernstige geluidhinder veroorzaakt door vliegtuigen buiten luchtvaartterreinen te voorkomen cq te bestrijden en eventuele voorstellen te formuleren tot wijziging of aanvulling
vlIegtUIgbewegIngen x 1000 240 210 180 150 120 90 60 30 505152535455565758596061626364~666768697071727374757677787980818283848586
Figuur 1: Het aantal vliegtuigbewegingen naar en vanaf de luchthaven Schiphol voor
de jaren 1950 -1986
Bron: CBS, 1974, 1977, 1983, 1987, Tweede Kamer, zitting 1979 -1980,
15880, nrs. 1-2
van de bestaande wettelijke bepalingen" (Adviescommissie Geluidhinder door Vliegtuigen, 1967, p. A).
In het op 30 juni 1967 uitgebrachte rapport van de commissie wordt een methode voor hinderberekening en uitdrukking daarvan, het systeem van Kosten-eenheden
( (Ke) gepresenteerd (zie bijlage 8). Dit gaat vergezeld van de aanbeveling om
\
gebieden waar dé geluidsbelasting hoger is dan 45 Ke niet voor woondoeleinden te bestemmen en bestaande woongebieden, welke een geluidsbelasting te verduren hebben die deze grens te boven gaat, te saneren, dat wil zeggen van woningen te ontdoen. Daarenboven wordt aanbevolen hinderbeperkende technische maatregelen ten aanzien van het luchtverkeer te treffen (Adviescommissie Geluidhinder door I Vliegtuigen, 1967, p. IV. 3, 4). Bouwtechnische verbeteringen aan woningen in de
vorm van geluidwerende voorzieningen verwerpt men.
In concreto wordt aanbevolen rond elk luchtvaartterrein een zone vast te stellen, waarbinnen bestemmmg' tot woonge ïëoOl] voorbaat is UItgesloten en waarbuiten de grens van de toe ~al at:~ _ge ü@proQ.iïëf~_ veroorzaakt d90r vlieg!!!igen niet
...
w rdt overschreden. Daarenboven beveelt de commissie aan, het verlenen van een Bewijs van Luchtwaardigheid aan vliegtuigen te koppelen aan de eis dat "bij normaal gebruik niet meer lawaai op de grond veroorzaakt wordt dan bij de stand van de techniek onvermijdelijk is" (Adviescommissie Geluidhinder door Vliegtuigen, 1967, p. s/2). Voorts stelt de commissie onder meer, dat extreem lawaaiige vliegtuigtypen het recht ontzegd dient te worden van Nederlandse luchtvaartter-reinen gebruik te maken, dat supersoon verkeer boven Nederlands grondgebied dient te worden verboden en dat aan het proefdraaien na onderhoudswerkzaam-heden aan motoren beperkingen dienen te worden gesteld.
Ten einde deze en enkele minder ingrijpende aanbevelingen te kunnen effectueren, formuleert de commissie diverse voorstellen voor wettelijke maatregelen en stelt de commissie verscheidene aanvullingen op het Luchtverkeersreglement (LVR) en de Regeling Toezicht Luchtvaart (RTL) voor (Adviescommissie Geluidhinder door Vliegtuigen, 1967, pp. s/2 - s/7).
1.2.4 Maatregelen ter bestrijding van geluidshinder
In het begin van de jaren zeventig neemt de rijksoverheid de eerste maatregelen ter bestrijding van de geluidsoverlast veroorzaakt door vliegtuigen. Deze maatregelen liggen vooralsnog in de sfeer van vliegtechnische en operationele beperkingen van de luchtvaart. In bijlage 3 "Sectorale maatregelen ter beperking van gehuidhinder veroorzaakt door luchtvaartuigen", worden deze nader omschreven.
Maatregelen in de sfeer van de ruimtelijke ordening worden rond 1974 ingevoerd. Het vanaf 1974 gevoerde 'waarschuwings'beleid, dat in bijlage 4 nader wordt omschreven, loopt in eerste instantie vooruit op het op 1 maart 1977 in de Tweede Kamer aangenomen wetsontwerp tot wijziging van de Luchtvaartwet6
• Deze omvangrijke wijziging beslaat drie essentiële punten.
In de eerste plaats wordt een nieuw artikel aan de wet toegevoegd, waarin de gemeenten worden verplicht een aanwijzing van een luchtvaartterrein binnen een jaar na onherroepelijk worden in een bestemming~an als_~od~g op te nemen'. Hiermee wgrdt een eJPli~iet~.koppeli.!!g. tu~en het sectorale beleIdsterrein van de
luchtv~ "en het fac~.tma..!!g~~~~!e~ngsplan gelegd. .
In de tweede plaats worden ter zake van de aanwijzing en de zonering van lucht-vaartterreinen grotere waarborgen ~ even voor inspraak en overleg.
Op de derde plaats bevat het wetsontwerp een op de aanbevelingen van de commissie Kosten gebaseerde regeling omtrent het vaststell_~n yan geluidszones rond luchtvaartterreinen. De zones zullen een integraal deel gaan uitmaken van bestaande aanwijzingen.
Deze derde, voor de bestrijding en voorkoming van geluidsoverlast belangrijkste wijziging heeft, evenals de eerstgenoemde, aanzienlijke consequenties voor de ruimtelijke ordening rond luchthavens. De wettelijke regeling komt tien jaar nadat de Commissie Kosten zijn aanbevelingen omtrent de projectie van geluidszones rond luchtvaartterreinen deed.
Medio 1988 zijn de uit de wetswijziging voortvloeiende en rond 1980 aangevangen ambtelijke en bestuurlijke voorbereidingen voor de geluidszoneringen nog in volle
Stb. 254, 7 juni 1978. Van kracht wording 1 oktober 1978. Voor de letterlijke tekst van dit artikel zie bijlage 1, artikel 240.
gang. Voor geen enkel Nederlands luchtvaartterrein is het inmiddels tien jaar
durende zoneringsproces evenwel volledig afgerond. ./
Tijdens het onderhavige onderzoek is de aandacht voornamelijk geconcentreerd op de rol van de relatie ruimtelijke ordening(swetgeving) -luchtvaart(wetgeving) in het proces van de geluidszonering. Daarnaast gaat de aandacht in hoge mate uit naar het aanzienlijke tijdsbeslag van dit proces. In dit rapport wordt verslag gedaan van het onderzoek.
13 De doelstelling en de probleemstelling van het onderzoek
Uit de hiervoor beschreven sector - facetprQblematiek in samenhang met de problematiek van de geluidhinder veroorzaakt door luchtvaartuigen, vloeit de doelstelling van het onderhavige onderzoek voort. De qoelstelling van dit onderzoek luidt als volgt:
"belicht de specifieke knelpunten ten aanzien van de coördinatie van de besluitvorming op het gebied van de ruimtelijke ordening enerzijds en het gebied van de luchthavenplanning anderszijds op het operationele niveau van het bestemmingsplan".
Naar aanleiding van een globale analyse (zie paragraaf 3.4.2) van een aantal mogelijk te bestuderen cases zijn de onderzoekers tot de conclusie gekomen, dat voor de onderzoekbaarheid van de bovenstaande doelstelling rekening moet worden gehouden met de volgende beperkingen:
a De s ctoi -facet roblematiek welke zich onder het regiem van de Luchtvaartwet va 1978 (de 'rueuwe wet voordoet.j(an uitsluitend ten aanzien van
geluidszo-eringsactiviteiten en wijzigingen van reeds bestaande aanwijzingen-wor oen onderzocht, omdat er na oe wetswijziging van 1978 geen nieuwe luchtvaartter-reinen ex artikel 18 L VW zijn aangewezen;
b Afgezien daarvan kunnen sector - facet coördinatieproblemen tot en met de wijzigingen van de desbetreffende bestemmingsplannen in verband met de geluidszonering van luchtvaartterreinen (nog) niet worden onderzocht, aangezien de zoneringsactiviteiten nog niet tot dit niveau zijn voortgeschreden.
In het. vierde kwartaal van 1988, zijn de ambtelijke voorbereidingen ten behoeve van de geluidszonering vrijwel afgerond. Het bestuurlijk overleg (artikel 19 L VW-overleg) heeft voor twee regionale burgervliegvelden (Luchthaven Eelde en Luchthaven Zuid-Limburg) en voor een aantal militaire vliegbases reeds plaatsge-vonden. Voor de overige luchtvaartterreinen dient dit nog plaats te vinden.
/
Een en ander leidt ertoe, dat de onderzoeksactiviteiten zich y.oorfiamelijk zullen richten op de voortgang in de ambtelijke voorbereiding van de beslwtvorming ten behoeve van e zonenngsachvftëiten, aI dan nie m same ang met Oe Wlfzigi)lg van
---aanWiJZingen ex iKen van aeIliëlftvaanwêC Deze am6fefijke-bëSIuitVorming tUssen sector-
en
facetorgänenp reI\ïdeeit op de bestuurlijke besluitvorming ten aanzien van de zonering en is derhalve zeker van belang voor de coördinatiepro-blematiek tussen ruimtelijke ordening en de sectorale activiteiten rond lucht-vaartterreinen.-Tegen de achtergrond van deze gegevens kan de doelstelling vertaald worden in de volgende probleemstellingen:
- Welke knelpunten doen zich voor ten aanzien van de coördinatie tussen sector en facet bij de aanwijzing en de geluidszonering van luchtvaartterreinen? - Welke knelpunten hebben zich voorgedaan met het van kracht worden van de
herziene Luchtvaartwet in 1978?
- Welke zijn de oorzaken van deze knelpunten?
- Op welke wijze kan - indien nodig - een bijdrage worden geleverd aan de verbetering van de coördinatie tussen het sector- en het facetspoor?
1.4 De opbouw van het rapport
Na dit inleidende hoofdstuk, waarin een schets van de onderzochte problematiek is gegeven en de doelstelling van het onderzoek is verduidelijkt, volgt in hoofdstuk twee een overzicht van de voor de geluidszonering relevante wetgeving. Deze wetgeving valt binnen het kader van de Luchtvaartwet en de Wet op de Ruimtelijke Ordening. i).ansluitend worden de procedures belicht, welke ten behoeve van de é!anwijzing van een luchtvaartterrein of de W1 _~g~ aarvan -~~voor de
vaststellin van een geluidszone rond luchtvaartterreinen dienen te worden doorlopen. --.---~.---~-.. _ .. _ ..
_--In hoofdstuk drie wordt de gevolgde onderzoeksmethode uit de doeken gedaan. Na een verantwoording van de keuze van deze methode, wordt beschreven op welke wijze de selectie van de in ogenschouw genomen cases heeft plaatsgevonden. Het hoofdstuk eindigt met de presentatie van een analysekader, aan de hand waarvan de drie cases op de in het onderzoek centraal staande problematiek zijn doorgelicht. De hoofdstukken vier tot en met negen bevatten de resultaten van de verrichte case-studies. In deze zes hoofdstukken worden telkens achtereenvolgens een verslaglegging van de relevante besluitvorming per case gepresenteerd alsmede de analyse daarvan. In hoofdstuk tien worden de cases met elkaar vergeleken en wordt vervolgens overgegaan tot het trekken van conclusies. In hoofdstuk elf tenslotte, worden op basis van deze conclusies een aantal aanbevelingen geformuleerd.
2
DE RELATIE LUCHTVAARTWETGEVING
-RUIMTELIJKE ORDENING
2.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt de relatie Luchtvaartwet (LVW) - Wet op de Ruimtelijke Ordening belicht. Daartoe worden de totstandkoming van de eerste luchtvaartwet-geving en de opeenvolgende wijzigingen besproken, voorzover dit in het kader van deze studie relevant is. De beschrijving van de wijzigingen van de Luchtvaartwet is in twee delen gesplitst, namelijk de aangebrachte wijzigingen van voor 1978, en die van 1978 en daarna. Voor deze splitsing is gekozen, omdat de wijziging van 1978 dusdanige consequenties voor de relatie luchtvaart - ruimtelijke ordening heeft, dat deze afzonderlijk dient te worden behandeld (paragraaf 2.2). Vervolgens wordt een uitleg gegeven aan het centrale begrip "aanwijzingen", zoals dit in verschillende perioden betekenis heeft (paragraaf 2.3). Voorts wordt in paragraaf 2.4 een inhoudelijk en procedureel overzicht gegeven van de verschillende besluitvor-mingsstappen die in het zoneringsproces benodigd zijn. Het hoofdstuk wordt in paragraaf 2.5 afgesloten met een schets van de ambtelijke werkstructuur ten behoeve van de uitvoering van de Luchtvaartwet.
22 De luchtvaartwet
2.2.1 De Luchtvaartwet tot aan 1978
In Nederland is in een relatief vroeg stadium van de luchtvaart aandacht ge-schonken aan een wettelijke regeling van diverse aspecten van deze activiteit. In 1911 wordt, naar aanleiding van een op 31 oktober ingediend wetsontwerp voor een "Vlieg- en Luchtvaartwet", in het parlement reeds gesproken over een regeling van het verkeer met vliegtuigen en luchtschepen. Alhoewel op 17 december 1912 een Commissie van Rapporteurs het wetsontwerp voldoende voorbereid verklaart, resulteert dit vooralsnog niet in het van kracht worden van dit ontwerp. Het indienen van een nota van wijziging leidt tot uitstel van de behandeling van het wetsontwerp tot 29 april 1919.
Naar aanleiding van een op 13 oktober van ditzelfde jaar in Parijs gesloten verdrag aangaande een regeling van de int~mati0I.!ale luchtvaart, wordt vervolgens bij KB no. 38 van 26 november 1919 een staatscommissie ingesteld, welke de doorwerking van dit verdrag in het wetsontwerp dient te verzorgen. Dit resulteert in een vergaand gewijzigd ontwerp van wet. Het duurt al met al tot 1926 voordat een wets-voorstel ter zake van de luchtvaart de goedkeuring van het parlement kan wegdragen. Op 30 juli van ditzelfde jaar wordt de Luchtvaartwet in het Staatsblad geplaatst (Stb. 1926, 249). In 1929 wordt de wet van kracht (Schuurman & Jordens 104, 1954, p. 15).
Deze eerste v.ersie van de Luchtvaartwet is vanuit een meervoudige, doch naar
11
huidige maatstaven beperkte doelstelling tot stand gekomen. Er wordt slechts
-.;:> getracht de vrijheid van de luchtvaart zowel op nationaal als op internationaal niveau veilig te stellen en de veiligheid van het luchtverkeer voor zover mogelijk te garanderen (Evers, 1978, p. 423). Latere wetswijzigingen verraden zowel in redactie als inhoud, een aanzienlijk verbrede doelstelling van de wetgever.
Voigens-de wet van 1926 kunnen luchtvaartterreinen op twee verschillende wijzen
tj!t_ stand komen. Terreinen bestemd voor het algemene luchtverkeer, de militaire
luchtvaart en oefen- en proefvluchten met burgerluchtvaartuigen worden door de Kroon aangewezen. Alle overige terreinen kunnen op basis van een goedkeuring door de Minister van Verkeer en Waterstaat tot stand komen. Bij een dergelijke goedkeuring behoeft de Raad van State niet te worden geraadpleegd. Tevens behoeft de aanvraag van de goedkeuring nauwelijks in de publiciteit te worden gebracht. Tegen de goedkeuring is geen beroep mogelijk. Aan de aanwijzing gaat daarentegen een tamelijk zware procedure vooraf.
In 1935 wordt de Luchtvaartwet gewijzigd; de to~?dkoming van vlie elden 0
basis v e_en-Ininisteriêle~gQ.edkeuriE wordt afgescnaft. Volgens de Memorie van
Toelichting bij de wijziging is deze ge6aseerä op eOverweging, dat ook bij de
terreinen die voordien slechts deze goedkeuring behoefden, zich ''belangrijke vragen ten aanzien van uiteenlopende belangen kunnen voordoen" (Schuurman & Jordens 104, 1954, p. 34). Gezien de bovenbeschreven karakteristiek van de ministeriële goedkeuring is het mogelijk dat daarbij met deze vragen onvoldoende rekening wordt gehouden. Een correcte afweging van deze belangen is met de procedure van
de aanwijzing evenwel met sterkere waarborgen omgeven. Op 12 december 1935
wordt de wetswijziging in het Staatsblad geplaatst (Stb. 700, 1935).
De tweede wereldoorlog vertraagt de aanpassing van de luchtvaartwetgeving aan de nieuwste ontwikkelingen. Mede hierdoor wordt niet eerder dan op 16 november 1955 een wetsontwerp inzake nieuwe regelen omtrent de luchtvaart ter behandeling ingediend. In dit ontwerp zijn de bepalingen van het op 7 december 1944 te Chicago gesloten Verdrag inzake de internationale burgerlijke luchtvaart verwerkt (Schuurman & Jordens 104-1, 1986, p. XVI). Inzake de aanwijzing van luchtvaart-terreinen is de wet niet gewijzigd.
Na de inwerkingtreding van de Luchtvaartwet' zijn belangrijke veranderingen aangebracht. De veranderingen die binnen het stramien van deze studie relevant zijn, hebben betrekking op de bestrijding van geluidshinder veroorzaakt door vliegtuigen.
In paragraaf 1.2.3 is reeds ingegaan op de activiteiten van de commissie Kosten en de door deze commissie gedane aanbevelingen betreffende de geluidszonering rond luchtvaartterreinen en het nemen van technische maatregelen ter bestrijding van de geluidsproductîe van luchtvaartuigen.
Ten aanzien van de laatstgenoemde aanbeveling hebben de vervolgactiviteiten van interdepartementale commissies geleid tot de wet van 8 december 1971, Staatsblad 845, houdende aanvulling van de artikelen 2 en 76 van de Luchtvaartwet. Met de aanvulling van artikel 2 is de geluidsproductie van luchtvaartuigen deel gaan uitmaken van de luchtwaardigheid van dergelijke vaartuigen. Vliegtuigen met een
Wet van 15 januari 1958, Stb. 47. Het KB van 22 september 1959, Stb. 344, bepaalt de
te hoge geluidsproductie kan voortaan het bewijs van luchtwaardigheid wórden onthouden. Daarnaast hebben de aanbevelingen een aanzet gegeven tot wijzigingen van de Regeling Toezicht Luchtvaart en het Luchtverkeersreglement, gericht op het terugdringen van geluidsoverlast veroorzaakt door vliegtuigen.
De aanbeveling inzake de geluidszonering rond luchtvaartterreinen heeft uitwerking gekregen in de wijzigingswet van 7 juni 1978, Staatsblad 354, en betreft de opname van geluidszones als een integraal onderdeel van zowel bestaande als nieuwe aanwijzingen van luchtvaartterreinen. Dit punt wordt naast de andere in 1978 door-gevoerde wetswijzigingen in de volgende paragraaf belicht.
2.2.2 De wijziging van de Luchtvaartwet in 1978
Op 2 oktober 1974 wordt een wetsontwerp aan de Tweede Kamer aangeboden waarbij nieuwe voorschriften met betrekking tot de aanwijzing van een luchtvaart-terrein worden voorgesteld. Op 1 maart 1977 neemt de Tweede Kamer dit wetsont-werp tot wijziging van de Luchtvaartwet aan2
•
De omvangrijke wijziging betreft het hoofdstuk IV ~.uchtvaartterreinen"3 en omvat drie essentiële unten:
1 - In de eerste plaats wordt een nieuw artikel aan de wet toegevoegd, waarin de
gemeenten worden verplicht een aanwijzing van een luchtvaartterrein binnen (!r---:>
~jaar
na onherroepelijk worden in een bestemmingsplan als zodanig op teo
~I\.f:!JJf\.
nemen. Hiermee wordt een expliciete koppeling tussen het sectorale beleidster-rein van de luchtvaart en het facetmatige bestemmingsplan gelegd. Dit artikel geldt tot 1 maart 1986. Met ingang van deze datum wordt het, na de totstandkoming van een sluitende regeling inzake de aanwijzing ex artikel 37 WRO 1985, bij de Wet van 21 november 1985, Stb. 623, tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening ingetrokken (Van Zundert, 1986, p. 156k). 2 - In de tweede plaats bevat het wetsontwerp een op de aanbevelingen van de
commissie Kosten gebaseerde regeling omtrent het vaststellen van geluidszo-nes rond luchtvaartterreinen welke door motorvliegtuigen worden gebruikt. Dergelijke zones zullen een integraal deel gaan uitmaken van zowel nieuwe aanwijzingen van luchtvaartterreinen als van de bestaande aanwijzingen, welke daartoe zullen worden aangepast. Hieruit vloeit voort dat de wetswijziging be-langrijke consequenties voor de ruimtelijke ordening rond luchtvaartterreinen met zich zal brengen.
3 - In de derde plaats wordt inzake de aanwijzing en zonering van luchtvaartter-reinen grptere waarborgen voor inspraak en overleg gegeven. De aanwijzing wordt met een zware procedure omkleed. Ook uit deze procedure blijkt de nauwe band tussen de sector luchtvaart en de ruimtelijke ordening.
Op 1 oktober 1978 wordt deze wet van krocht.
In bijlage 1 wordt de volledige wettekst van Hoofdstuk W "Luchtvaartterreinen'; afdeling 1 "Aanwijzing van luchtvaartterreinen" van de Luchtvaartwet ter toelichting weergegeven.
