Uniwersytet Warszawski Wydział Prawa i Administracji

(1)

Warszawa, kwiecień 2022

Wydział Prawa i Administracji

Paweł Stefanek

Prawo dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej - studium prawnoporównawcze

Praca wykonana pod kierunkiem

Prof. UW dr. hab. Zdzisława Galickiego Promotor pomocniczy:

dr Zuzanna Kulińska-Kępa

(2)

1 Spis treści

Wstęp ... 6

Rozdział pierwszy: Zarys międzynarodowego prawa uchodźczego. ... 19

1.1. Podstawowe desygnaty terminu uchodźca. ... 19

1.1.1 Geneza międzynarodowego prawa uchodźczego. ... 19

1.1.2 Uzasadniona obawa. Prześladowanie. ... 30

1.1.3. Rasa, religia, narodowość, poglądy polityczne i przynależność do określonej grupy społecznej. ... 41

1.1.4. Ochrona kraju pochodzenia. ... 55

1.2 Ochrona komplementarna. ... 67

1.2.1.Rozwój unijnego prawa uchodźczego. ... 68

1.2.2. Pojęcie poważnej krzywdy w orzecznictwie ETPCz oraz w prawie unijnym. ... 78

1.2.3. Ochrona komplementarna poza Europą. ... 89

1.3. Odmowa udzielania ochrony międzynarodowej. ... 94

1.3.1. Konwencyjny przyczyny odmowy przyznania statusu uchodźcy. ... 94

1.3.2. Orzecznictwo ETPCz w sprawach dotyczących możliwości wydalenia osoby stwarzającej zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego. ... 97

1.3.3. Ochrona międzynarodowa w dobie zagrożenia terrorystycznego. ... 103

1.4. Podsumowanie. ... 107

Rozdział drugi. Prawo do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.... 109

2.1. Zasada non-refoulement. ... 109

2.1.1. Źródła i znaczenie zasady non-refoulement. ... 109

2.1.2 Możliwość zastosowania zasada non-refoulement na wodach międzynarodowych. ... 114

2.1.3. Wpływ UE i ETPCz na realizację zasady non-refoulement. ... 127

2.2. Rejestracja wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. ... 141

2.2.1. Prawo do informacji o możliwości ubiegania się o ochronę międzynarodową. ... 142

2.2.2. Instytucja wniosku wspólnego w prawie uchodźczym. ... 149

2.2.3. Organy odpowiedzialne za rejestrację i rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. ... 157

Rozdział trzeci. Określenie państwa odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. ... 171

3.1. Procedura dublińska. ... 171

3.1.1. System dubliński w dobie kryzysu migracyjnego. ... 171

(3)

2

3.1.2. Orzecznictwo dublińskie TSUE. ... 181

3.2. Przesiedlenie i relokacja. ... 197

3.2.1. Zasada dobrowolności przesiedleń. ... 197

3.2.2. Relokacja w Unii Europejskiej. ... 209

Rozdział czwarty. Prawo dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej w toku realizacji trybów nadzwyczajnych procedury udzielenia ochrony międzynarodowej. ... 228

4.1. Koncepcja kraju bezpiecznego. ... 228

4.1.1. Idea państwa bezpiecznego. ... 230

4.1.2. Zasady tworzenia list państw bezpiecznych. ... 236

4.1.3. Zakwestionowanie domniemania wynikającego z koncepcji kraju bezpiecznego. ... 242

4.2. Tryby nadzwyczajne procedury udzielenie ochrony międzynarodowej. ... 249

4.2.1. Tryb wniosku niedopuszczalnego. ... 250

4.2.2. Procedura przyśpieszona. ... 260

4.2.3. Tryb graniczny. ... 267

Rozdział piąty. Postępowanie dowodowe a prawo dostępu do procedury udzielania ochrony międzynarodowej. ... 278

5.1. Specyfika postępowania dowodowego w sprawach uchodźczych. ... 278

5.1.1. Ciężar dowodu w postępowaniu o udzielenie ochrony międzynarodowej. ... 278

5.1.2. Waga przeszłego prześladowania w postępowaniu dowodowym. ... 285

5.1.3. Nowe trendy w postępowaniu dowodowym. ... 298

5.2.Charakterystyka dowodów wykorzystywanych w postępowaniu o udzielnie ochrony międzynarodowej. ... 306

5.2.1. Rola zeznań wnioskodawcy w postępowaniu o udzielenie ochrony międzynarodowej. ... 306

5.2.2. Informacje o kraju pochodzenia wnioskodawcy. ... 316

Rozdział szósty. Prawo do skutecznego środka zaskarżenia jako element prawa dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej. ... 328

6.1. Gwarancje prawa do skutecznego środka zaskarżenia. ... 328

6.1.1 Prawo do skutecznego środka zaskarżenia. ... 328

6.1.2 Prawo do bezpłatnej pomocy prawnej. ... 335

6.2. Charakterystyka organów odwoławczych. ... 339

(4)

3

6.2.1. Organy o charakterze sądowym. ... 340

6.2.2. Organy o charakterze administracyjnym i quasi-sądowym. ... 343

Bibliografia: ... 357

(5)

4 Wykaz najważniejszych skrótów

BAMF Federalny Urząd ds. Migracji i Uchodźców (Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge)

BIA Imigracyjna Rada Odwoławcza (The Board of Immigration Appeals)

CGRA/CGVS Komisariat Generalny ds. Uchodźców i Bezpaństwowców (Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides/Commissariaat-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen)

COI Informacje o kraju pochodzenia (Country of Origin Information) CPT Europejski Komitet do Spraw Zapobiegania Torturom oraz

Nieludzkiemu lub Poniżającemu Traktowaniu albo Karaniu (Council of Europe’s Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading treatment or Punishment)

EASO Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu (European Asylum Support Office)

Europol Europejski Urząd Policji

ESM Europejska Sieć Migracyjna

FGM okaleczania narządów płciowych kobiet (Female Genital Mutilation)

FRA Agencja Praw Podstawowych Unii Europejskiej (European Union Agency for Fundamental Rights)

Frontex Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich, Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna

IGC Międzyrządowe Konsultacje nt. Migracji, Azylu i Uchodźców (The Intergovernmental Consultations on Migration, Asylum and Refugees)

Niderlandy Królestwo Niderlandów

(6)

5

IND Niderlandzki Urząd Imigracji i Naturalizacji (Immigratie- en Naturalisatiedienst)

IRB Rada ds. Imigracji i Uchodźców Kanady (Immigration and Refugee Board of Canada)

IOM Międzynarodowa Organizacja do spraw Migracji

EKPC Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzona w Rzymie 4 września 1950 r.

MPPOiP Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych

MTK Międzynarodowy Trybunał Karny

OFPRA Francuski Urząd Ochrony Uchodźców i Bezpaństwowców (Office Français de Protection des Réfugiés et Apatrides)

TSUE Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej

ETPCz Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu

UNHCR Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców (United Nations High Commissioner for Refugees) UNRRA Administracja Narodów Zjednoczonych do Spraw Pomocy i

Odbudowy

UNRWA Agenda Narodów Zjednoczonych dla Pomocy Uchodźcom Palestyńskim na Bliskim Wschodzie

USCIS Biura Usług Obywatelskich i Imigracyjnych Stanów

Zjednoczonych (United States Citizenship and Immigration Services)

WESA Wspólny Europejski System Azylowy

Zjednoczone Królestwo Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej

(7)

6 Wstęp

Celem niniejszej rozprawy jest udowodnienie hipotezy, zgodnie z którą na gruncie prawa międzynarodowego, unijnego oraz prawa wewnętrznego analizowanychpaństw doszło do wykształcenia się prawa dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej.

Ponadto w niniejszej pracy szczegółowo przeanalizowana i udowodniona została, podzielana przez autora i pojawiającą się już w literaturze przedmiotu teza, wedle której prawo dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej jest zaliczane w poczet podstawowych praw człowieka¹.

Naukowcy prowadzący badania w tym obszarze podkreślają, że międzynarodowe prawo uchodźcze nakłada liczne obowiązki na sygnatariuszy Konwencji Genewskiej i z tego też powodu może być zaliczane do jednego z najsilniejszych międzynarodowych systemów ochrony praw człowieka². W szczególności V. Chetail stwierdził, że z prawa uchodźczego wynika „prawo, które daje prawa”³. W świetle tego ostatnieniego stwierdzenia w pracy przyjęto założenie, zgodnie z którym z prawa dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej wynika szereg innych uprawnień. W efekcie w rozprawie zbadano w jaki sposób państwa, których ustawodawstwo były przedmiotem analizy realizują poszczególne składowe prawa dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej tj.: prawo do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, prawo do bycia wysłuchanym w toku procedury rozpatrzenia wniosku, czy też prawo do skutecznego środka zaskarżenia względem decyzji odmawiającej przyznania ochrony międzynarodowej. Z tego też powodu w pracy znalazło się porównanie zakresów i uprawnień wynikających z prawa dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej na gruncie każdego z badanych systemów prawnych. Powyższe cele badawcze stanowią uzasadnienie sposobu sformułowania tematu niniejszego opracowania, który brzmi - Prawo dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej - studium prawnoporównawcze.

Jednym z najpoważniejszych skutków kryzysów migracyjnych obserwowanych w analizowanych państwach na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat było przynajmniej

1 S. Legomsky, D. Thrones, Immigration and Refugee Law and Policy, Saint Paul 2019, s. 1135.

2 N. Tan, International models of deterrence and the future of access to asylum, w: Research handbook on international refugee law, red. S. Juss, Cheltenham- Northampton 2019, s. 170.

3 V. Chetail, International Migration Law, Oxford 2019, s. 173.

(8)

7

czasowe ograniczenie możliwość skorzystania z prawa dostępu do procedury udzielania ochrony międzynarodowej⁴.

Z uwagi na wskazane uwarunkowania analiza powyższego prawa nie mogła ograniczyć się jedynie do stwierdzenia, że korzystający z niego cudzoziemiec otrzymał dostęp do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej. W efekcie kolejnym celem pracy stało się wykazanie, iż tylko w sytuacji, gdy procedura udzielenia ochrony międzynarodowej cechuje się określonymi standardami można stwierdzić pełne poszanowanie prawa dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej. Dlatego też przeprowadzona w pracy analiza powyższego prawa nie ograniczyła się jedynie do jego aspektu teoretycznego, ale uwzględniony został także aspekt praktyczny odzwierciedlający się w rzeczywistym jego przestrzeganiu.

Kompleksowego spojrzenia wymagało również objęcie wszystkich etapów procedury uchodźczej oraz zbadania wpływu innych systemów prawnych na sposób realizacji analizowanego prawa w badanych państwach, w szczególności poprzez dodatkową analizę regulacji wypływających z prawa unijnego oraz Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., (dalej: Europejska Konwencja Praw Człowieka, EKPC)⁵ jak i porównanie działalność Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (ang. Court of Justice of the European Union, dalej:

TSUE) i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (ang. European Court of Human Rights, dalej: ETPCz) w tym zakresie.

Praca składa się z sześciu rozdziałów, których kolejność została wyznaczona celem opracowania, jakim jest przedstawienie gwarancji poszanowania prawa dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej na każdym etapie procedury uchodźczej. Pierwszy rozdział ma charakter wstępny, jego celem było przybliżenie samej instytucji ochrony międzynarodowej. Nie sposób bowiem zrozumieć znaczenia prawa dostępu do procedury udzielenie ochrony międzynarodowej bez usystematyzowanej wiedzy z zakresu międzynarodowego prawa uchodźczego, a w szczególności przesłanek przyznania statusu uchodźcy. Po to zaś by można przyjrzeć się w jaki sposób doszło do powstania prawa dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej autor w pierwszej kolejności zdecydował się zaprezentować nie tylko aktualny kształt wcześniej wymienionych źródeł powyższego prawa, ale i ich ewolucje. Z tego powodu rozdział pierwszy pracy doktorskiej posługuje się

4 N. Tan, International models of deterrence and the future of access to asylum, s. 170.

5 Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284.

(9)

8

metodą historyczno-prawną. W tym jednak aspekcie, w jakim pierwszy rozdział przedstawia aktualny stan prawny autor posługuje się metodą formalno-dogmatyczną.

Powyższa metoda w szerokim zakresie została wykorzystana także w pozostałych częściach opracowania. Jej użycie pozwoliło w sposób szczegółowy przeanalizować przepisy prawne regulujące prawo dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej. Nie sposób jednak zbadać praktycznych aspektów realizacji powyższego prawa bez analizy orzecznictwa tworzonego w obszarze ochrony międzynarodowej zarówno przez sądy o charakterze narodowym, jak i ponadnarodowy. Z uwagi zaś na fakt, iż analizie podlegały przepisy prawne tworzące zarówno prawo międzynarodowe i unijne, a także wewnętrzne oraz wyroki sądowe wydawana nie tylko przez międzynarodowe trybunały, ale i sądy analizowanych państw autor wielokroć sięgał po metodę komparatystyczną. Autor nie tylko dokonał porównania norm prawnych obowiązujących w różnych państwach, ale i w systemach prawnych o charakterze narodowym i ponadnarodowym.

W kolejnych rozdziałach pracy zostały omówione kwestie bezpośrednio związane z prawem dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej. Celem udowodnienia tezy, zgodnie z którą we wszystkich analizowanych państwach doszło do uznania za podstawowe prawo człowieka prawa dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej autor w sposób szczegółowy przeanalizował źródła, treść i znaczenie zasady non-refoulement. Konieczność bowiem jej realizacji z jednej strony doprowadziła do powstania prawa dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej, a z drugiej była wyrazem poszanowania podstawowych praw człowieka, w tym w szczególności zakazu tortur oraz nieludzkiego lub okrutnego traktowania lub karania. Jednym z kluczowych elementów prawa dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej jest prawo do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Z tego powodu omówiono, w jaki sposób następuje rejestracja wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Praca prezentuje także specyficzną, z punktu widzenia prawa dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej, sytuacją cudzoziemców uratowanych lub zatrzymanych na morzu.

Wątpliwości bowiem co do wskazania państwa odpowiedzialnego za powyższą grupę imigrantów mogły doprowadzić do braku możliwości realizacji prawa dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej w powyższej sytuacji. Dlatego też autor zdecydował się wskazać, w jaki sposób sądy o charakterze zarówno międzynarodowym, jak i narodowym reagowały na przypadki braku możliwości złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej przez osoby znajdujące się na wodach międzynarodowych.

(10)

9

Z tego też powodu przedstawiono istniejące w prawie międzynarodowym oraz unijnym, a także krajowym analizowanych państw pozaeuropejskich gwarancje prawne zabezpieczające możliwość skorzystania z prawa dostępu do procedury udzielania ochrony międzynarodowej. W pierwszej kolejności można do nich zaliczyć prawo do informacji o możliwości ubiegania się o ochronę międzynarodową. Po to też by pokazać, iż prawo dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej przysługuje każdemu człowiekowi autor pokazał, w jaki sposób jest ono gwarantowane nawet w sytuacji, gdy członek rodziny pozwala, by wniosek w jego imieniu złożył jego krewny. Po to zaś by wykazać, iż prawo dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowe może być realizowane bez względu na to jakie organy o charakterze wewnętrznym występują w toku procedury udzielenia ochrony międzynarodowej autor zaprezentował rozliczne modele organów odpowiedzialnych za ich rejestrację i rozpoznanie. Niemniej jednak wciąż celem powyższej analizy stało się wykazanie, iż samo prawo do złożenia wniosku stało się najsłabszym elementem prawa dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej.

Z punktu widzenia prawa dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej istotne jest również funkcjonowanie wewnątrz Unii Europejskiej oraz w analizowanych państwach pozaeuropejskich systemów umożliwiających przeniesienie odpowiedzialności za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej z jednego państwa na inne.

Celem zaś wykazania, iż sam fakt ich istnienia nie wpływa na możliwość realizacji prawa dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej autor postanowił przedstawić w jaki sposób prawo dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej jest chronione w toku procedury, której celem jest ustalenie państwa odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku. Z powyższym zagadnieniem wiąże się również kwestia przesiedlenia lub relokacji osoby poszukującej ochrony. Toteż powyższa analiza uwzględnia także sposób realizacji prawa dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej w toku procedury relokacyjnej oraz przesiedleńczej.

Autor za zasadne uznał przeanalizowanie w jaki sposób prawo międzynarodowe oraz unijne stara się pogodzić konieczność ochrony interesów państwa odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz cudzoziemca, który korzysta z prawa dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej. W tym celu w kolejnym rozdziale zaprezentowano przepisy regulujące tryby nadzwyczajne postępowania o udzielenie ochrony międzynarodowej, do których można zaliczyć tryb graniczny, tryb wniosku niedopuszczalnego oraz tryb przyśpieszony. Celem zaś powyższego rozdziału było

(11)

10

udowodnienia tezy, zgodnie z którą nawet w toku realizacji trybów nadzwyczajnych w analizowanych państwach zagwarantowano możliwość realizacji prawa dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej.

Wreszcie o urzeczywistnieniu prawa dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej można mówić jedynie w sytuacji, gdy postępowanie o udzielenie ochrony międzynarodowej będzie cechowało się odpowiednia jakością. Z tego powodu autor zaprezentował, w jaki sposób w toku procedury udzielania ochrony międzynarodowej realizowane jest prawo do wysłuchania, w jaki sposób gromadzone są dowody umożliwiające rozstrzygnięcie jego wniosku oraz inne elementy postępowania dowodowego. Ostatnim zaś elementem niniejszego opracowania stał się rozdział, w którym zaprezentowano w jaki sposób na gruncie procedury udzielenia ochrony międzynarodowej realizowane jest prawo do skutecznego środka zaskarżenia. Tylko bowiem możliwość prawidłowej weryfikacji decyzji kończącej postepowanie uchodźcze w pierwszej instancji gwarantuje pełne poszanowanie prawa dostępu do procedury udzielania ochrony międzynarodowej. Zakończenie zaś w sposób syntetyczny prezentuje wyniki przeprowadzonej analizy. W efekcie praca otrzymała strukturę odpowiadającą w swym kształcie poszczególnym elementom procedury udzielania ochrony międzynarodowej. Dzięki zaś temu możliwe było także udowodnienie hipotezy, zgodnie z którą prawa dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej w analizowanych państwach jest chronione na każdym jej etapie.

Źródłem prawa dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej w pierwszej kolejności stała się Konwencja dotycząca statusu uchodźców, sporządzona w Genewie dnia 28 lipca 1951 r., (dalej: Konwencja Genewska⁶). Art. 33 Konwencji Genewskiej wprowadził kluczową z punktu widzenia prawa dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej zasadę non-refoulement (z franc. nie zawracać). Zgodnie ze wspomnianą normą każda osoba, która może spełniać kryteria przyznania ochrony międzynarodowej nie powinna być wydalona do kraju skąd pochodzi. W ten sposób w prawie międzynarodowym pojawiła się odrębna kategoria imigrantów, którą można było określić mianem cudzoziemców poszukujących ochrony międzynarodowej (ang. asylum seekers).

Oprócz Konwencji Genewskiej kolejnymi źródłami prawa dostępu do procedury udzielania ochrony międzynarodowej stały się Konwencja w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania, przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 10 grudnia 1984 r.,

6 Dz. U. z 1991 r. Nr 119, poz. 515 i 517.

(12)

11

(dalej: Konwencja w sprawie zakazu stosowania tortur⁷) oraz Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Obydwie bowiem przyczyniły się zarówno do powstania instytucji ochrony komplementarnej czyli uzupełniającej, która identycznie jak status uchodźcy gwarantuje ochronę praw cudzoziemców poszukujących ochrony międzynarodowej, jak i wpłynęły na upowszechnienie się zasady non-refoulement. Tym też co najbardziej łączy instytucje unijnej ochrony uzupełniającej z normami regulującymi status uchodźcy jest konieczność przestrzegania w obydwu przypadkach zasady non-refoulement⁸. W przypadku Konwencji w sprawie zakazu stosowania tortur źródłem powyższej zasady stał się art. 3 ust. 1, zgodnie z którym: „(Ż)adne Państwo Strona nie może wydalać, zwracać lub wydawać innemu państwu danej osoby, jeżeli istnieją poważne podstawy, by sądzić, że może jej tam grozić stosowanie tortur.”. W efekcie rozwój teorii praw człowieka leżał u źródeł nie tylko powstania prawa dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej, ale i przyczynił się do rozszerzenia podmiotowego zakresu ochrony międzynarodowej⁹.

Szczególnie zaś w Europie niezwykle ważne miejsce w zakresie kształtowania się prawa dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej przypadło Europejskiemu Trybunałowi Praw Człowieka. W tym bowiem przypadku, z punktu widzenia prawa dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej, istotne stały się nie tylko orzeczenia, których celem była interpretacja treści art. 3 EKPC, ale i art. 34 EKPC oraz art. 39 Regulaminu Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, (dalej: regulamin ETPCz, regulamin Trybunału¹⁰). Art. 3 EKPC został wprost wykorzystany w trakcie tworzenie instytucji ochrony komplementarnej. Natomiast celem art. 34 EKPC oraz art. 39 regulaminu ETPCz było zagwarantowanie cudzoziemcowi prawa do złożenia skargi do ETPCz. Niemniej jednak art. 39 regulaminu ETPCz, który wprowadził instytucję tzw. środków tymczasowych (interim measures), może być wykorzystywany przez Trybunał także celem zagwarantowania dostępu do terytorium skarżonego państwa¹¹. Z kolei za źródło prawa dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej na gruncie prawa unijnego należy uznać art. 6 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (wersja przekształcona), Dz. Urz. UE L 180/60 z 29.06.2013, dalej: dyrektywa proceduralna. Z tego powodu

7 Dz.U. z 1989 r. Nr 63, poz. 378.

8 S. Velluti, Reforming the Common European Asylum, s. 8

9 V. Chetail, International Migration Law, s. 184.

10 Dz.U. z 1993 r, nr 61, poz. 284, https://www.echr.coe.int/Documents/Rules_Court_ENG.pdf, dostęp: 18 października 2021.

11 Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration, FRA, Luxembourg 2020, s. 86.

(13)

12

wewnątrz UE istotna, z punktu widzenia standardów realizacji prawa dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej, stała się również działalność orzecznicza Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zarówno więc ETPCz, jak i TSUE zyskały miano regionalnych trybunałów prawa uchodźczego¹².

Analiza źródeł prawa dostępu do procedury udzielenie ochrony międzynarodowej pokazuje w jaki sposób doszło do ukształtowania się powyższego prawa. O ile bowiem Konwencja Genewska, a więc część powszechnego prawa międzynarodowego uregulowała powyższą kwestie w sposób ogólny o tyle orzecznictwo ETPCz oraz prawo unijne w sposób o wiele bardziej szczegółowy wpłynęły na kształt powyższych rozwiązań prawnych. W tym więc przypadku można mówić o pewnego rodzaju sprzężeniu zwrotnym. Nie tylko bowiem prawo międzynarodowe wpływa na treść prawa unijnego, ale i prawo unijne oraz orzecznictwo ETPCz odziaływują na sposób rozumienia prawa międzynarodowego.

Co więcej prawo unijne nie tylko przenika do prawa wewnętrznego w drodze implementacji, ale i może być bezpośrednio stosowane, a co za tym idzie może pełnić funkcję prawa wewnętrznego w analizowanych państwach członkowskich. Niewątpliwie jednak o tym w jaki sposób realizowane było, powstałe na gruncie prawa międzynarodowego, prawo dostępu do procedury udzielenie ochrony międzynarodowej można było się przekonać dopiero badając ogół przepisów o charakterze krajowym regulujących sposób przeprowadzenia postępowania o udzielenie ochrony międzynarodowej. Z uwagi zaś na fakt, iż przepisy międzynarodowego prawa uchodźczego w pierwszej kolejności były interpretowane przez Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców (ang. United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR) oraz sądy o charakterze krajowym i międzynarodowym powyższa analiza uwzględniła także treść wytycznych wydawanych przez UNHCR oraz najważniejsze orzeczenia zapadłe w tej dziedzinie prawa międzynarodowego.

Biorąc pod uwagę typologię sposobów interpretacji umów międzynarodowych, zaproponowaną przez J. Pieńkosa, interpretacja dokonywana przez sądy krajowe miała charakter interpretacji autentycznej, rządowej¹³. Natomiast wykładnia Konwencji Genewskiej autorstwa UNHCR można było określić mianem interpretacji wykonawczej. UNHCR bowiem został zaprojektowany, jako organ wspomagający stosowanie powyższej umowy. Pomimo jednak faktu, iż interpretacja dokonywana przez UNHCR nie miała charakteru wiążącego dla

12 S. Velluti, Reforming the Common European Asylum System – Legislative Developments and Judical Activism of the European Courts, London 2014, s. 77.

13 J. Pieńkos, Prawo międzynarodowe publiczne, Kraków 2004, s. 335.

(14)

13

sygnatariuszy Konwencji Genewskiej, Wysoki Komisarz odegrał istotną rolę w toku kształtowania się prawa dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej¹⁴. Z tego powodu prezentacja przynajmniej zarysu stanowiska UNHCR dotycząca kluczowych zagadnień z zakresu międzynarodowego prawa uchodźczego stała się niezbędna celem ukazania w jaki sposób opinie UNHCR wpłynęły na sposób realizacji prawa dostępu do procedury udzielania ochrony międzynarodowej. Nie tylko jednak UNHCR, ale i instytucje Unii Europejskiej mogą tworzyć wytyczne w zakresie stosowania prawa dostępu do procedury udzielania ochrony międzynarodowej. Z tego powodu praca uwzględnia analizę również powyższych dokumentów o charakterze soft law.

Tym co połączyło wszystkie państwa, których przepisy wewnętrzne były analizowane w powyższej pracy była przynależność do grupy państw najlepiej rozwiniętych o charakterze imigranckim, które odegrały najważniejszą rolę w toku kształtowania się międzynarodowego prawa uchodźczego. Niewątpliwe bowiem za głównych autorów samej Konwencji Genewskiej należało uznać państwa europejskie¹⁵. Ponadto fakt członkostwa w takich organizacjach międzynarodowych jak Międzyrządowe Konsultacje nt. Migracji, Azylu i Uchodźców (ang. The Intergovernmental Consultations on Migration, Asylum and Refugees dalej: IGC), Rada Europy lub Unia Europejska wpłynął na wzrost stopnia ujednolicenia przepisów prawa uchodźczego w analizowanych państwach, a tym samym dał większe szanse na przeprowadzenie ich studium prawnoporównawczego. Z tego powodu do grupy państw, których systemy prawne podlegały analizie w niniejszej pracy, spośród wszystkich członków Unii Europejskiej, Rady Europy oraz europejskich państw IGC można zaliczyć takie państwa jak: Belgia, Dania, Finlandia, Francja, Niderlandy, Hiszpania, Irlandia, Niemcy, Norwegia, Szwecja, Szwajcaria, Włochy i Zjednoczone Królestwo. O innych państwach członkowskich UE autor wspomina w kontekście istotnych orzeczeń międzynarodowych trybunałów wpływających na sposób rozumienia prawa uchodźczego. Spośród zaś państw pozaeuropejskich IGC analizie poddano prawo uchodźcze obowiązujące w Australii, Kanadzie, Nowej Zelandii oraz Stanach Zjednoczonych.

Z uwagi na powstanie instytucji ochrony uzupełniającej, czy też komplementarnej obecnie bardziej adekwatnym jest użycie generalnego terminu beneficjent ochrony międzynarodowej, obejmującego swoim zakresem zarówno osoby, których status uchodźcy został uznany, jak i osoby, którym przyznano ochronę uzupełniającą. Do podstawowych pojęć

14 M. Kowalski, pomiędzy uznaniowością a zobowiązaniem: podstawy prawnomiędzynarodowej ochrony uchodźców, w: Politeja, 1:2006, s. 436.

15 I. Boccardi, Europe and refugees, Towards an EU asylum policy, Hague 2002, s. 25.

(15)

14

użytych w pracy można również zaliczyć takie terminy jak obywatel państwa trzeciego oraz państwo członkowskie. Zgodnie zaś z art. 9 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C 202/1 z 7.06.2016 r.) każdy cudzoziemiec, który nie jest obywatelem Unii, czyli nie posiada obywatelstwo państwa członkowskiego, może być zaliczony do kategorii obywateli państw trzecich. Niemniej jednak unijne prawo ochrony międzynarodowej jest stosowane nie tylko przez członków UE, ale i państwa spoza wspólnoty wchodzące w skład strefy Schengen, czyli Islandię, Norwegię, Szwajcarię i Lichtenstein. Choć jako państwa nienależące do UE nie były zobowiązane do implementowania unijnego prawa uchodźczego, to jednak stosują rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (wersja przekształcona), Dz. Urz. UE L 180/31 z 29.06.2013, dalej: rozporządzenie dublińskie¹⁶.

Na użytek więc niniejszej pracy osoby pochodzące z tych państw nie są zaliczane do kategorii obywateli państw trzecich. Podobnie też pojęcie państwo członkowskie w niniejszym opracowaniu odnosi się zarówno do państw członkowskich Unii Europejskiej oraz w okresie jej przynależności do Unii Europejskiej także do Zjednoczonego Królestwa, jak i państw, które aktualnie stosują rozporządzenie dublińskie. Podstawowe znaczenie na gruncie prawa uchodźczego ma także słowo bezpaństwowiec. W tym przypadku, mimo, iż Polska nie jest stroną Konwencji Narodów Zjednoczonych o statusie bezpaństwowców z 1954 r. oraz Konwencji Narodów Zjednoczonych o ograniczaniu zjawiska bezpaństwowości z 1961 r., można odwołać się do definicji powyższego terminu, zawartej w art. 1 ust. 1 konwencji o statusie bezpaństwowców, zgodnie z którą bezpaństwowcem, jest osoba, która nie jest uznawana za obywatela żadnego państwa.

Z kolei definiując czym jest ochrona międzynarodowa, która w niniejszej pracy oznacza zarówno status uchodźcy jak i ochronę komplementarną, jednocześnie można wskazać, którzy cudzoziemcy kwalifikują się do jej otrzymania, o czym przynajmniej w zarysie autor pisze w rozdziale pierwszym. Z uwagi zaś na fakt, iż cudzoziemiec może równocześnie ubiegać się o status uchodźcy jak i ochronę uzupełniającą autor pracy posługuje się terminem wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz procedura udzielenia

16 J. Chlebny, Zakres stosowania mechanizmu dublińskiego, w: Prawo o cudzoziemcach: komentarz, red. J.

Chlebny, Warszawa 2020, s.1048.

(16)

15

ochrony międzynarodowej czy też postępowanie o udzielenie ochrony międzynarodowej. Nie wnikając zaś w nazewnictwo, czy też wewnętrzną strukturą organów odpowiedzialnych za wydawanie decyzji kończących postępowanie o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz w charakter i nazewnictwo organów sądowych kontrolujących powyższe decyzje w pracy w sposób jednolity w obydwu przypadkach użyto terminów władze uchodźcze oraz sąd.

Poza zakresem przedmiotowym pracy przede wszystkim pozostały przepisy prawne regulujące ruchu migracyjne o charakterze ekonomicznym, niezwiązane z koniecznością poszukiwania ochrony międzynarodowej. Poza zakresem przedmiotowym pracy pozostali także palestyńscy uchodźcy, którym ochronę zapewnia UNRWA. Zarówno bowiem w literaturze, jak i orzecznictwie międzynarodowych trybunałów, w tym TSUE wyraźnie rozgraniczono genewski system ochrony od systemu pomocy uchodźcom oparty o działalność UNRWA. Ponadto w pracy pominięto analizę procedur, których celem było przyznania cudzoziemcowi ochrony o charakterze krajowym. Podobnie bowiem jak w przypadku ochrony międzynarodowej także w tym przypadku są to instytucje prawne gwarantujące cudzoziemcom ochronę przed wydaleniem do kraju swojego pochodzenia, a co za tym idzie stanowiące przykład realizacji zasady non-refoulement. Niemniej jednak nie mają one umocowania wprost w prawie międzynarodowym.

W Polsce do tego typu instytucji można zaliczyć azyl, o jakim mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1108, dalej; ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony) oraz regulowane przez ustawę z dnia 12 grudnia 2013 r.

o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35, dalej: ustawa o cudzoziemcach) zgoda na pobyt ze względów humanitarnych oraz zgoda na pobyt tolerowany¹⁷. Często to więc ochrona o charakterze krajowym uzupełnia system ochrony międzynarodowej. Niemniej jednak należy podkreślić, iż co do zasady została ona wyłączona z zakresu regulacji tak prawa międzynarodowego, jak i unijnego. Poza zainteresowaniem autora pozostały także kwestie związane z legalizacją pobytu w analizowanych państwach ofiar handlu ludźmi. Choć bowiem wśród tej kategorii imigrantów mogą znajdować się osoby wymagające ochrony międzynarodowej to jednak słusznie podkreślono w literaturze, iż samo bycie ofiarą handlu ludźmi nie kwalifikuje cudzoziemca do ochrony międzynarodowej¹⁸.

17 A. Krakała, Cudzoziemcy, w: Prawo administracyjne materialne: Pojęcia, instytucje, zasady, red. B. Jaworska Dębska, M. Stahl, Z. Duniewska, Warszawa 2014, s. 112; P. Czubik, M. Kowalski, Pozbawienie

wolności uchodźcy a problem notyfikacji konsularnej, w: Państwo i Prawo, 6:2005, s.83.

18 V. Stoyanova, Human trafficking and refugee law, w: Research handbook on international refugee law, red. S.

(17)

16

Z uwagi na brak umocowania w prawie międzynarodowym poza zakresem zainteresowani autora pozostali również tzw. uchodźcy wewnętrzni czyli osoby przesiedlone wewnętrznie. Wreszcie przedmiotem zainteresowania autora nie była zyskująca na popularności koncepcja tzw. uchodźców klimatycznych, czyli osób zmuszonych do opuszczenia swojego kraju pochodzenia z uwagi na niekorzystne zmiany w środowisku naturalnym¹⁹. Niemniej jednak obecnie brak jest podstaw do przyznania tej grupie cudzoziemców ochrony międzynarodowej.

Przedmiotem zainteresowania autora nie był również azyl dyplomatyczny, którego nie można mylić z azylem terytorialnym²⁰. Tym bowiem ostatnim mianem bywa również określany azyl, o którym mowa w art. 90 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony²¹. Azyl dyplomatyczny oznacza udzielenia cudzoziemcowi schronienia na terenie placówki dyplomatycznej, czy też szerzej zapewnienie mu ochrony przez misję dyplomatyczną²². Choć instytucja ta jeszcze w XX wieku była stosowana w takich państwach europejskich jak Hiszpania, to jednak współcześnie kojarzona jest głównie z Ameryką Południową, gdzie doczekała się uznania w podpisanych traktach tworzących regionalne prawo międzynarodowe²³.

Dotychczas prawo dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej nie było w sposób szczegółowy analizowane w polskiej literaturze, co także jest jednym z głównych powodów, dla których powstała niniejsza praca. Z zakresu opracowań dotykających tematyki międzynarodowego prawa uchodźczego, ale w głównej mierze w jego aspekcie materialnym, a nie proceduralnym, spośród polskich publikacji, można wymienić prace naukowe Barbary Kowalczyk²⁴, w tym w szczególności książkę Polski System Juss, Cheltenham- Northampton 2019, s. 328.

19 W. Pływaczewski, Zjawisko uchodźctwa klimatycznego i ekologicznego na tle współczesnych zagrożeń cywilizacyjnych, w: Ochrona praw człowieka w polityce migracyjnej Polski i Unii Europejskiej, red. W.

Pływaczewski, M. Ilnicki, Olsztyn 2016, s. 35; S. Atapattu, A new category of refugees? ”Climate refugees”

and a gaping hole in international law, w: Climate Refugees, Beyond the Legal Impasse, red. S. Behrman, A. Kent, London 2018, s. 40; M. Scott, Climate refugees and the 1951 Convention, w: Research handbook on

international refugee law, red. S. Juss, Cheltenham- Northampton 2019, s. 343.

20 M. Kowalski, pomiędzy uznaniowością a zobowiązaniem: podstawy prawnomiędzynarodowej ochrony uchodźców, w: Politeja, 1:2006, s. 432; J. Pieńkos, Prawo międzynarodowe publiczne, s. 205.

21 R. Bierzanek, J. Symonides, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2004, s. 265.

22 P. Czubik, Azyl dyplomatyczny, w: Leksykon prawa i protokołu dyplomatycznego, red. S. Sykuna, J. Zajadło Warszawa 2011, s. 27; K. Górna, Azyl – prawo człowieka, instytucja prawa międzynarodowego, w: Ochrona praw człowieka w polityce migracyjnej Polski i Unii Europejskiej, red. W. Pływaczewski, M. Ilnicki, Olsztyn 2016, s. 156; S. Grochalski, Azyl polityczny, s. 52.

23 P. Czubik, Azyl dyplomatyczny, s. 28; P. Czubik, O niektórych mitach związanych z azylem dyplomatycznym, w:, 50 lat Konwencji wiedeńskiej - aktualna kondycja uregulowań dotyczących stosunków dyplomatycznych, red. Z. Galicki, T. Kamiński, K. Myszona-Kostrzewa, Warszawa 2012, s. 170.

24 B. Kowalczyk, Przesiedlenia uchodźców - nowa instytucja prawna polskiego systemu azylowego, w: Przegląd

(18)

17

Azylowy²⁵. W ostatnim okresie ukazała się również publikacja zbiorowa pod redakcją Elżbiety Karskiej zatytułowana Uchodźcy – aktualne zagadnienia prawa i praktyki²⁶. Wcześniej ukazała się praca zbiorowa Uchodźcy w Polsce i Europie. Stan prawny i rzeczywistość zredagowana przez Jacka Sobczaka i Teresę Gardocką²⁷. Z kolei istotniejsze z punktu widzenia niniejszej pracy monografie poświęcone prawu uchodźczemu proceduralnemu, ale już wiele lat temu napisali Jacek Chlebny i Barbara Mikołajczyk²⁸. Tymczasem na przestrzeni ostatnich lat dokonały się istotne zmiany zarówno w unijnym prawie uchodźczym, jak i w prawie ochrony międzynarodowej analizowanych państw. Powyższa okoliczność zadecydowała o konieczności ponownego podjęcia prac badawczych w obszarze procedury udzielania ochrony międzynarodowej.

Spośród istotniejszych pozycji literatury obcojęzycznej można wymienić takie publikacje jak The Rights of Refugees under International Law Jamesa C. Hathawaya²⁹, The Refugee in international law Guya S. Goodwin-Gilla³⁰. Do nowszych publikacji można zaliczyć EU Immigration and Asylum Law (Text and Commentary): Second Revised Edition, Volume 3: EU Asylum Law³¹, czy też Reforming the Common European Asylum System: The New European Refugee Law zredagowaną przez Vincenta Chetail, Philippe de Bruycker i Francesco Maiani³². W tym kontekście warto również wymienić Refugee Law and Policy, a comparative and international approach którego autorami są K. Musalo, J. Moore, R. Boswell i A. Daher oraz pracę zbiorową pod redakcją S. Juss zatytułowaną Research handbook on international refugee law³³. Niemniej jednak i w tym przypadku brakuje opracowań gdzie zestawia się ze sobą sposób realizacji prawa dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej zarówno w Europie, jak i analizowanych państwach pozaeuropejskich, co jeszcze raz uzasadnia koniecznośc podjęcia powyższego tematu. Z tego powodu praca zawiera nowatorskie rozwiązanie istotnego problemu naukowego zmierzającego do udowodnienia tezy, zgodnie z którą w analizowanych państwach doszło do Legislacyjny, 19:2012.

25 B. Kowalczyk, Polski System Azylowy, Warszawa 2014.

26 Uchodźcy – aktualne zagadnienia prawa i praktyki, red. E. Karska, Warszawa 2017.

27 Uchodźcy w Polsce i Europie. Stan prawny i rzeczywistość, red. J. Sobczak, T. Gardocka, Toruń 2010.

28 J. Chlebny, Postępowanie w sprawie o nadanie statusu uchodźcy, Warszawa 2011; B. Mikołajczyk, Osoby ubiegające się o status uchodźcy. Ich prawa i standardy traktowania, Katowice 2004.

29 J. Hathaway, The Rights of Refugees under International Law, Cambridge 2010.

30 G. Goodwin-Gill, The Refugee in international law, Oxford 2007.

31 EU Immigration and Asylum Law (Text and Commentary): Second Revised Edition, Volume 3: EU Asylum Law, red. S. Peers, V. Moreno-Lax, M. Garlick, E. Guild, Leiden/Boston 2012.

32 Reforming the Common European Asylum System: The New European Refugee Law, red. V. Chetail, P.

Bruycker i F. Maiani, Leiden/Boston 2016.

33 Research handbook on international refugee law, red. S.Juss, Cheltenham- Northampton 2019.

(19)

18

uznania za podstawowe prawo człowieka prawa dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej. Uwzględniony zaś w pracy stan prawny jest aktualny na dzień 30 listopada 2021 r.

(20)

19

Rozdział pierwszy: Zarys międzynarodowego prawa uchodźczego.

1.1. Podstawowe desygnaty terminu uchodźca.

Zawarta w Konwencji Genewskiej definicja terminu uchodźca przez kilkadziesiąt lat podlegała interpretacji przez szereg instytucji o charakterze krajowym i międzynarodowym.

Choć bowiem treść Konwencji Genewskiej w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat nie zmieniła się to jednak na sposób jej rozumienia w istotny sposób wpłynęło orzecznictwo zarówno sądów krajowych, jak i międzynarodowych. Z kolei działalność orzecznicza ETPCz oraz TSUE, a także ustawodawstwo unijne wpłynęło na kształt ochrony uzupełniającej. Wreszcie zarówno rozporządzenie dublińskie, jak i dyrektywa proceduralna stanowią jedynie część szerzej rozumianego unijnego prawa uchodźczego, tworzonego przez tzw. pakiet azylowy, którego oficjalnym celem było powołanie do życia WESA. Jego istotną częścią jest także unijne prawo uchodźcze materialne także w istotny sposób wpływające na sposób rozumienia podstawowych desygnatów terminu uchodźca. Z tego powodu autor postanowił nie tylko przedstawić genezę międzynarodowego oraz unijnego prawa uchodźczego, ale i zarysować sposób rozumienia takich terminów jak uzasadniona obawa, czy też prześladowanie zarówno w prawie międzynarodowy, jak i unijnym oraz krajowym pozaeuropejskich państwach IGC.

Tylko bowiem w ten sposób można ustalić pełne znaczenie powyższych terminów, fundamentalnych z punktu widzenia międzynarodowego prawa uchodźczego.

1.1.1 Geneza międzynarodowego prawa uchodźczego.

Konwencja Genewska nie tylko stanowi źródło prawa dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej, ale i jest najważniejszym aktem prawnym tworzącym podwaliny współczesnego międzynarodowego prawa uchodźczego. Możliwość udzielenia schronienia prześladowanemu człowiekowi istniała już w epoce starożytności oraz średniowiecza. Była znana nie tylko w krajach europejskich, ale i arabskich³⁴. Instytucja azylu nakazywała pomoc atakowanemu człowiekowi z uwagi na obowiązujące w tamtym okresie historycznym przekonania religijne. W taki sam sposób do azylu podchodzili zarówno starożytni Grecy oraz Rzymianie, jak i średniowieczne wspólnoty chrześcijańskie. Łacińskie słowo asylum

34 K. Musalo, J. Moore, R. Boswell, A. Daher, Refugee Law and Policy, a comparative and international approach, Durham 2018, s.6.

(21)

20

pochodzi od greckiego asylia i może być tłumaczone jako nienaruszalność lub nietykalność³⁵. Osoba prosząca o schronienie odwoływała się do prawa boskiego, schronienia w istocie udzielało mu bóstwo lub Bóg i to ich wola decydowała o tym, iż uciekiniera nie wolno było skrzywdzić czy też wydać oprawcom. Najbardziej zaś znanymi przykładami tak rozumianego prawa azylu była możliwość schronienia się w świątyni Apollina w Delfach, czy też ustanowione przez Konstantyna Wielkiego prawo azylu wewnątrz chrześcijańskiej świątyni³⁶. Dopiero w XVI wieku instytucji azylu zaczęto nadawać świecki charakter.

Pierwszymi, którzy w sposób teoretyczny podeszli do tego zagadnienia byli Hugo Grocjusz (1583-1645) i Emer (Emerich) de Vattel (1714 - 1767)³⁷. Niemniej jednak i Grocjusz swoją koncepcje prawa azylu oparł na koncepcji uświęconego prawa gościnności³⁸. W efekcie choć prawo azylu było respektowane już od dawna cały czas stanowiło rodzaj prawa zwyczajowego. Już jednak Vattel kreując tzw. prawo konieczności, podkreślał, iż cudzoziemiec może być zmuszony do przełamania prawa suwerennego państwa do ochrony swoich granic³⁹.

Wywodzące się ze starożytności prawo azylu charakteru prawa stanowionego nabrało w okresie rewolucji francuskiej. O prawie azylu wspominała już deklaracja Zgromadzenia Narodowego Francji z 29 grudnia 1791 r⁴⁰. W sposób zaś jednoznaczny zostało wyartykułowane w art. 120 konstytucji jakobińskiej z 24 czerwca 1793 r. Z czasem prawo azylu zaczęło przenikać z prawa krajowego do prawa międzynarodowego. Po raz pierwszy uchodźcy na masową skalę pojawili się w Europie po zakończeniu I wojny światowej. W tym samym okresie z Rosji próbowało uciec setki tysięcy osób cywilnych obawiających się represji ze strony reżimu bolszewickiego lub też po prostu uciekających przed wojną oraz głodem. Najczęściej rosyjscy imigranci nie mogli wylegitymować się żadnym ważnym dokumentem. Tymczasem w latach 1917-1920 ich liczba sięgnęła 1,5 mln osób⁴¹. W odpowiedzi na ten problem Czechosłowacja w 1921 r. zaapelowała do Ligi Narodów by społeczność międzynarodowa pomogła rosyjskim uciekinierom. Pozytywna odpowiedź Ligi doprowadziła do powstania w dniu 27 czerwca 1921 r. Urzędu Wysokiego Komisarza Ligi

35 E. Vervenioti, The Common European Asylum System: How common is it?, Rzym 2014, s.4.

36 S. Grochalski, Azyl polityczny - instytucja prawa wewnętrznego i międzynarodowego; w: Wolność –

bezpieczeństwo-obywatel: studium administracyjnoprawne, red. S. Grochalski, Dąbrowa Górnicza 2015, s. 45.

37 P. Kuczma, Prawo cudzoziemca do ubiegania się o udzielenie azylu terytorialnego, w: Realizacja i ochrona konstytucyjnych wolności i praw jednostki w polskim porządku prawnym, red. M. Jabłoński, Wrocław 2014, s. 283, S. Grochalski, Azyl polityczny, s. 45.

38 V. Chetail, International Migration Law, s.24.

39 Tamże, s. 37.

40 R. Bierzanek, J. Symonides, Prawo międzynarodowe publiczne, s. 264.

41 B. Wierzbicki, Uchodźcy, s. 14.

(22)

21

Narodów ds. Uchodźców Rosyjskich, na którego czele stanął norweski polarnik i dyplomata Fridtjof Nansen (1861-1930)⁴². Norweg zaproponował by to jego urząd wydawał uchodźcom nowe dokumenty. W ten sposób narodziła się idea tzw. paszportów nansenowskich, które umożliwiły bezpaństwowcom przemieszczenia się pomiędzy państwami, które uznawały paszporty nansenowskie na równi z dokumentami podróży wydawanymi przez władze państwowe⁴³. Narzędziem zaś przy pomocy którego osiągnięty ten cel był Układ dotyczący wystawiania dokumentów tożsamości uchodźcom rosyjskim z 5 lipca 1922 r.⁴⁴ Liczba jego sygnatariuszy sięgnęła 53 państw.

Kolejnym zaś wyzwaniem przed jakim stanął norweski dyplomata była konieczność udzielenie pomocy Ormianom i Asyryjczykom, którzy w obawie przed tureckim mordem musieli opuścić terytoria wcześniej zajmowane przez Imperium Osmańskie. Z tego powodu układ z 5 lipca 1922 r. znalazł zastosowanie także w ich przypadku. Następne porozumienie dotyczące identyfikacji rosyjskich oraz ormiańskich uchodźców zawarto w 1926 r. Już w tym przypadku podkreślano brak ochrony kraju pochodzenia jako przyczyny powstania regulacji prawnomiędzynarodowej w tym obszarze⁴⁵. Wreszcie 30 czerwca 1928 r. powstał Układ dotyczący rozciągnięcia na inne kategorie uchodźców określonych środków podjętych na rzecz rosyjskich i ormiańskich uchodźców. Co więcej biorąc pod uwagę wzrost liczby przymusowych emigrantów uciekających z Niemiec i Austrii w 1938 r. podpisano w Genewie Konwencję o statusie uchodźców przybywających z Niemiec.

II wojna światowa położyła kres zarówno Lidze Narodów, jak i wszystkich innych instytucji, które pod jej egidą miały zajmować się pomocą uchodźcom. Z drugiej zaś strony globalny konflikt przyniósł kolejną falę masowych migracji w dziejach Europy. Wojna doprowadziła do śmierci wielu milionów osób oraz zmusiła ogromne masy ludzkie do opuszczenia swoich domów. Szacuje się, iż tylko w Europie liczba osób przesiedlonych sięgnęła 50 milionów, z kolei w Chinach liczba osób przesiedlonych wewnętrznie sięgnęła 100 milionów⁴⁶. W samych zaś Niemczech po zakończeniu wojny przebywało 14 milionów uchodźców⁴⁷. Początkowo pomoc o charakterze tymczasowym osobom przesiedlonym niosła UNRRA (ang. United Nations Relief and Rehabilitation Administration, Administracja

42 E. Vervenioti, The Common European Asylum System: How common is it?, s. 5.

43 S. Legomsky, D. Thrones, Immigration and Refugee Law and Policy, s. 1140.

44 B. Wierzbicki, Uchodźcy, s. 15.

45 G. Goodwin-Gill, The Refugee in international law, s. 18.

46 J. McAdam, The Enduring Relevance of the 1951 Refugee Convention, w: International Journal of Refugee Law, 1:2017, s. 2.

47 Tamże.

(23)

22

Narodów Zjednoczonych do Spraw Pomocy i Odbudowy)⁴⁸. Jej następczynią miała zostać Międzynarodowa Organizacja Uchodźców, której statut został uchwalony przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w dniu 15 grudnia 1946 r. Przez pewien czas działała także Agencja Narodów Zjednoczonych ds. Pomocy dla Korei, która wsparcia udzielała uchodźcom uciekającym przed skutkami wojny koreańskiej. Już zaś w 1949 r. powstała UNRWA (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East, Agenda Narodów Zjednoczonych dla Pomocy Uchodźcom Palestyńskim na Bliskim Wschodzie), która do dzisiaj świadczy pomoc Palestyńczykom.

Wkrótce okazało się, że wiek XX stanie się w pewnym sensie wiekiem uchodźców⁴⁹. Z tego powodu zaistniała potrzeba stworzenia aktów prawnych o charakterze powszechnym trwale regulującym sytuację uchodźców. Wcześniejsze bowiem umowy międzynarodowe były nakierunkowane na selektywną pomoc jedynie określonym grupom osób⁵⁰. W czasie II wojny światowej eksterminacji ze strony Niemiec podlegali Żydzi, Romowie, Polacy, osoby niepełnosprawne i homoseksualne, wreszcie każdy, kto sprzeciwiał się nazistowskiej dyktaturze. W efekcie osoby cywilne bojąc się, iż z uwagi na swoją, rasę, religię, narodowość, przynależność do określonej grupy społecznej lub wyznawane poglądy polityczne będą prześladowane decydowały się na przymusową emigrację do krajów, które oferowały im schronienie. Dlatego też narody ONZ postanowiły, że w sytuacji gdy państwo nie chce lub nie potrafi zapewnić swoim obywatelom ochrony powinni oni mieć możliwość skorzystania z ochrony prawnej o charakterze międzynarodowym. Z tego powodu już w 1948 r. w art. 14 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka stwierdzono, iż każdy człowiek ma prawo ubiegać się o azyl i korzystać z niego w innym kraju w razie prześladowania. W ten sposób powstała instytucja określana w literaturze mianem azylu politycznego⁵¹. Z uwagi jednak na fakt, iż deklaracja nie miała mocy wiążącej prawdziwym przełomem dającym początek międzynarodowemu prawu uchodźczemu okazała się Konwencja Genewska, która, w art. 1A ust. 2 zawiera definicję uchodźcy, zgodnie z którą:

- uchodźcą jest osoba, która na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej lub z powodu przekonań politycznych przebywa poza granicami państwa, którego jest obywatelem, i nie może lub nie chce z powodu tych obaw korzystać z ochrony tego państwa,

48 J. Ślęzak, Status uchodźcy, azylanta a obowiązki państwa przyjmującego, s. 22.

49 I. Boccardi, Europe and refugees, s. 1

50 Tamże.

51 J. Jaskólska, Treść Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, w: Człowiek w Kulturze, 11:1998, s. 54.

(24)

23

albo która nie ma żadnego obywatelstwa i znajdując się na skutek podobnych zdarzeń, poza państwem swojego dawnego stałego zamieszkania nie może lub nie chce z powodu tych obaw powrócić do tego państwa.

Początkowo Konwencja Genewska miała mieć charakter temporalny. Dlatego też konwencja przyjęła zasadę, iż stosuję się ją do osób, które opuściły swój kraj przed 1 stycznia 1951 r. Ponadto państwa-sygnatariusze konwencji mogły przed jej ratyfikacją zastrzec, iż będą ją stosować tylko w odniesienie do uciekinierów z Europy. Do dzisiaj takie zastrzeżenie stosuje Turcja⁵².

Konwencja Genewska nie tylko zdefiniowała przedmiot ochrony, ale i przyczyniła się do rozwoju urzędu Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców. 14 grudnia 1950 r., na mocy rezolucji Zgromadzenia Ogólnego ONZ uchwalono Statut UNHCR.

Nowy urząd rozpoczął swoją działalność 1 stycznia 1951 r. Zawarta w statucie UNHCR definicja uchodźcy mogła posłużyć jako wzór dla późniejszej definicji sformułowanej już w Konwencji Genewskiej. Samo zaś uchwalenie Konwencji Genewskiej wzmocniło pozycję Wysokiego Komisarza poprzez wprowadzenie obowiązku współpracy z UNHCR jej państw- sygnatariuszy. Zanim zaś doszło do uwspólnotowienia polityki dotyczącej ochrony międzynarodowej wewnątrz UE UNHCR był w zasadzie jedyną organizacją międzynarodową wpływająca na harmonizację krajowych przepisów uchodźczych⁵³.

Niemniej jednak spośród instytucji o charakterze ponadregionalnym na proces rozwoju międzynarodowego prawa uchodźczego, a co za tym idzie również na powstanie prawa dostępu do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej pewien wpływ miały także powstałe w 1985 r. Międzyrządowe Konsultacje nt. Migracji, Azylu i Uchodźców (ang. (The Intergovernmental Consultations on Migration, Asylum and Refugees, dalej: IGC). Obecnie, w skład powyższej organizacji wchodzi 17 państw oraz trzy instytucje o charakterze międzynarodowym - Komisja Europejska, UNHCR i Międzynarodowa Organizacji ds.

Migracji (ang. International Organization for Migration, dalej: IOM). Ponadto Portugalia oraz Korea Południowa, a także OECD oraz unijna agencja uchodźcza, czyli Europejski Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu (ang. European Asylum Support Office, dalej: EASO) i unijna agencja ds. granicy zewnętrznej, obecnie Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna, dawniej

52 H. Battjes, E. Brouwer, L. Slingenberg, T. Spijkerboer, The Crisis of European Refugee Law: Lessons from Lake Success, Amsterdam 2016, s. 20; C. Soykan, Access to International Protection. Border Issues in Turkey, w: States, the Law and Access to Refugee Protection. Fortresses and Fairness, red. M. O’Sullivan, D.

Stevens, Oxford 2017, s. 70; Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration, s. 105.

53 I. Boccardi, Europe and refugees, s. 25

(25)

24

Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich (dalej: Frontex, od fr. Frontières extérieures), otrzymały status obserwatora wewnątrz IGC. Siedziba IGC znajduje się w Genewie.

Organizacja nie ma charakteru decyzyjnego⁵⁴. Mimo to stanowi znakomite forum wymiany doświadczeń w zakresie stosowania przepisów prawa uchodźczego i źródło informacji o krajowych systemach ochrony międzynarodowej państw partycypujących w jej pracach. IGC zajmuje się szeroko rozumianą tematyką imigracyjną, niemniej jednak wewnątrz organizacji wyodrębniono komórkę, która podejmuje tematy związane wyłącznie z ochroną międzynarodową (Asylum and Refugees Working Group). Niezwykle istotna stała się obecność w organizacji nie tylko państw europejskich, ale i przedstawicieli Australii, Kanady, USA oraz Nowej Zelandii. W ten bowiem sposób nie tylko rozwiązania prawne stosowane na gruncie prawa uchodźczego obowiązującego w państwach pozaeuropejskich IGC mogły stać się inspiracją do wprowadzenia analogicznych rozwiązań w prawie unijnym, ale i rozwiązania znane w Europie przyczynić się do upowszechnienia unijnych standardów ochrony praw osób poszukujących ochrony międzynarodowej w pozaeuropejskich państwach IGC.

Zawarta w Konwencji Genewskiej definicja uchodźcy z czasem przeniknęła do prawa krajowego. Wielu sygnatariuszy Konwencji Genewskiej zdecydowało się nawet nadać prawu do ochrony międzynarodowej rangę przywileju chronionego przepisami o charakterze konstytucyjnym. W Polsce art. 56 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, iż:

Cudzoziemcowi, który w Rzeczypospolitej Polskiej poszukuje ochrony przed prześladowaniem, może być przyznany status uchodźcy zgodnie z wiążącymi Rzeczpospolitą Polską umowami międzynarodowymi.

Podobnie też w prawie niemieckim zręby definicji uchodźcy zawarte są w konstytucji Republiki Federalnej Niemiec. Paragraf 16a ust. 1 Grundgesetz (ustawy zasadniczej) stanowi, iż:

- Osoby prześladowane z powodów politycznych korzystają z prawa do azylu.

Z tego powodu już w 1975 r. niemiecki Federalny Sąd Administracyjny interpretując Paragraf 16a ust.1 Grundgesetz wyraził opinię zgodnie z którą, prawo do azylu uprawnia

54 Asylum Procedures, Report on Policies and Practices in IGC Participating States – 2015, Geneva 2015, s.2.

(26)

25

cudzoziemca do przekroczenia niemieckiej granicy i zobowiązują władze państwowe do rozpatrzenia jego wniosku⁵⁵.

Z kolei dalsze rozwinięcie definicji uchodźcy zawarte jest z reguły w przepisach prawnych o randze ustawowej. W przypadku Polski termin ten został wyjaśniony w art. 13 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony zgodnie z którym:

- cudzoziemcowi nadaje się status uchodźcy, jeżeli na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem w kraju pochodzenia z powodu rasy, religii, narodowości, przekonań politycznych lub przynależności do określonej grupy społecznej nie może lub nie chce korzystać z ochrony tego kraju.

Podobne definicje odnajdziemy w ustawodawstwach wielu innych państw unijnych, chociażby w Niemczech rozwinięciem przepisu o randze konstytucyjnej jest § 3 ust. 1 Asylgesetz (Bundesgesetzblatt, 1982, Teil I, Nr. 25 vom 21.07.1982, dalej: AsylG) zgodnie z którym:

Cudzoziemiec jest uchodźcą w rozumieniu Konwencji z dnia 28 lipca 1951 r.

dotyczącej statusu uchodźców (BGBl. 1953 II S. 559, 560), jeśli:

1. na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem, z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przekonań politycznych lub przynależności do określonej grupy społecznej,

2. przebywa poza granicami kraju (kraju pochodzenia),

a. z ochrony którego nie może lub na skutek powyższych obaw nie chce ··

korzystać, lub

b. gdzie, jako bezpaństwowiec, miał swoje poprzednie miejsce stałego zamieszkania i gdzie nie może lub nie chce powrócić z powodu powyższych obaw⁵⁶. O analogicznej treści przepisy prawne możemy odnaleźć także w ustawodawstwach państw pozaeuropejskich. W tym przypadku można wymienić chociażby art. 5H-5J australijskiej ustawy imigracyjnej, czy też § 1101 lit. a pkt 42 (A) 8 części kodeksu Stanów Zjednoczonych⁵⁷. Konwencyjną definicję uchodźcy możemy także odnaleźć w prawie takich

55 I. Boccardi, Europe and refugees, s. 38.

56 Asylum Act in the version promulgated on 2 September 2008 (Federal Law Gazette I, p. 1798), last amended by Article 2 of the Act of 11 March 2016 (Federal Law Gazette I, p. 394),

https://www.gesetze-im-internet.de/englisch_asylvfg/englisch_asylvfg.html#p0801, dostęp: 26 marca 2020.

57 An Act relating to the entry into, and presence in, Australia of aliens, and the departure or deportation from Australia of aliens and certain other persons - Migration Act 1958, No. 62, 1958, Compilation No. 133, Compilation date: 17 November 2016.; The United States Code, Title 8-Aliens And Nationality, Chapter 12 Immigration and Nationality, Subchapter I-General Provisions.