Olga Połowianiuk Wydział Prawa i Administracji
Uniwersytet Jagielloński
Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2011 r., II OPS 1/11, ONSA i WSA 2012, nr 2, poz. 17.
1. Uchwała będąca przedmiotem komentarza dotyka kwestii, która stała się przedmiotem niejednolitej interpretacji w orzecznictwie sądów administracyjnych. Kwestii istotnej na tyle, że w związku z wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich sięgnięto do procedury wyjątkowej - podjęcia uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Istota sporu dotyczy zakresu podmiotowego legitymacji procesowej (pojęcia strony) w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych.1 Sądy administracyjne jednomyślnie przyjmują, że przymiot strony postępowania w przedmiocie zameldowania (wymeldowania) przysługuje osobie, której czynność ta dotyczy. Rozbieżności odnoszą się natomiast do statusu właściciela lokalu w takim postępowaniu. Istnienie interesu prawnego właściciela uzasadnia się prawem do nieruchomości o charakterze rzeczowym,2 nałożeniem na właścicieli szczególnego obowiązku określonego w art. 29 u.e.l.d.o.,3 czy faktem, że przesłanki wymeldowania dotyczą sfery prawnej właściciela i w konsekwencji istnieje interes prawny stanowiący podstawę żądania czynności organu.4 Nowsze orzeczenia NSA oraz wojewódzkich sądów administracyjnych wskazują na zmianę poglądu odnośnie statusu właściciela w postępowaniu o wymeldowanie (zameldowanie). Przyjmuje się w nich brak interesu prawnego osoby legitymującej się tytułem prawnym do lokalu ze względu na fakt, że jedynym celem tego postępowania jest doprowadzenie do zgodności między stanem ujawnionym w ewidencji a stanem faktycznym, co leży wyłącznie w interesie państwa. Właściciel może być traktowany jedynie jako podmiot inicjujący postępowanie wszczynane z urzędu.5
Wnioskodawca uchwały w sposób jednoznaczny opowiedział się przeciwko przyznaniu interesu prawnego właścicielowi lokalu stanowiącego przedmiot czynności zameldowania i wymeldowania. W glosowanej uchwale NSA zajął stanowisko odmienne i należy ocenić, że pogląd
1 Tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm. (dalej: u.e.l.d.o.).
2 Tak NSA w wyroku z 14 grudnia 2006 r., II OSK 106/06, Lex nr 319423.
3 Tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 30 sierpnia 2005 r., II SA/Wr 1282/03, Lex nr 724181.
4 Tak NSA w wyroku z 10 kwietnia 2003 r., V SA 3695/02, Lex nr 148851.
5 Tak m.in. NSA w wyrokach z 19 stycznia 2009 r., II OSK 1803/07, Lex nr 515981, z 3 kwietnia 2009 r., II OSK 485/08, Lex nr 555287; WSA w Poznaniu w wyrokach z 5 listopada 2009 r., IV SA/Po 548/09, Lex nr 644864, z 26 listopada 2009 r., IV SA/Po 547/09, Lex nr 644863.
NSA zasługuje na aprobatę, natomiast jego uzasadnienie nie może być - w moim przekonaniu - ocenione jako kompletne i wystarczające.
2. Rozważania należy rozpocząć od kwestii fundamentalnych dla rozstrzyganego przez NSA problemu, a mianowicie od określenia pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym in abstracto oraz wskazania na podstawy przyznania podmiotowi jej przymiotu w konkretnej sprawie administracyjnej. Na gruncie przepisu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego,6 definiującego pojęcie strony, można wyróżnić dwie normy prawne: „stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie” oraz „stroną jest każdy, kto żąda czynności organu za względu na swój interes prawny lub obowiązek”.7 Pierwsza sytuacja obejmuje postępowanie administracyjne wszczynane z urzędu, a także odnosi się do tzw. „interesu refleksowego”,8 bez względu na sposób inicjowania postępowania. Druga norma wyznacza stronę w postępowaniu prowadzonym na jej wniosek.
Na gruncie obydwu norm elementem stanowiącym definiens pojęcia strony jest interes prawny.
Wobec tego, by nadać podmiotowi przymiot strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym zarówno z urzędu, jak i na wniosek, musi istnieć podstawa przypisania mu interesu prawnego w określonej sprawie.
Ustawowa definicja strony postępowania administracyjnego nawiązuje do teoretycznej koncepcji tzw. triady E. Bernatzika,9 która zakłada, że w sferze relacji zachodzących między państwem a jednostką można wyróżnić trzy kategorie więzów prawnych - prawo podmiotowe, interes prawny, interes faktyczny. Posiadając prawo podmiotowe jednostka może domagać się wydania orzeczenia określonej treści. Interes prawny daje jednostce prawo do brania udziału w postępowaniu zmierzającym do wydania orzeczenia, którego treść nie jest z góry zdeterminowana. Interes faktyczny nie daje natomiast podstaw do domagania się podjęcia przez organ administracji postępowania. Jest to stan, gdy jednostka, choć bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może tego zainteresowania poprzeć przepisem prawa powszechnie obowiązującego, mającym stanowić podstawę skutecznego żądania czynności organu administracji publicznej.10
Pojęcie „interesu prawnego” nie zostało ustawowo zdefiniowane. Interes prawny rozumiany w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia - to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, oparty na konkretnej normie prawnej. Posiadać interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza to samo, co móc ustalić normę prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie której można
6 Tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: k.p.a.).
7 J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2012, s. 186-188.
8 A. Matan, w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne. Komentarz, tom I, Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2010, s. 287.
9 E. Bernatzik, Rechtsprechung und materielle Rechtskraft, Wiedeń 1886, za: A. Matan, w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Ibidem, s. 275-276.
10 Por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 1998 r., II SA 742/98, Lex nr 43180, w którym Sąd stwierdził, że osoba, w pobliżu domu której dochodzi do zakłóceń porządku przez osoby pijące alkohol, ma interes faktyczny w żądaniu pozbawienia możliwości zakupu przez te osoby alkoholu w pobliskim sklepie, lecz nie może być stroną postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu, gdyż nie legitymuje się w tej sprawie interesem prawnym.
skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.
Istotę interesu prawnego stanowi jego związek z konkretną normą prawa powszechnie obowiązującego, którą można wskazać jako jego podstawę. Interes prawny jest więc prawną kwalifikacją, która może mieć zakotwiczenie w normach prawa administracyjnego, zarówno o charakterze materialnym, jak i formalnym, normach prawa cywilnego,11 czy wreszcie konstytucyjnego. W zakresie ostatniej z wymienionych kategorii norm możliwość wydania aktu stosowania prawa w oparciu o przepisy ustawy zasadniczej, które w zakresie praw i wolności mogą być stosowane bezpośrednio w stosunkach wertykalnych,12 wynika wprost z przepisu art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r.13 i znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie.14
3. Zameldowanie bądź wymeldowanie na gruncie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych może być dokonywane w drodze czynności materialno-technicznej, poprzez wypełnienie odpowiedniego formularza przez zainteresowaną osobę, co jest typowe. Gdy zostaną spełnione przesłanki określone w art. 15 ust. 2 lub art. 47 ust. 2 u.e.l.d.o., a więc gdy zameldowana osoba nie dopełni ciążącego na niej w określonej sytuacji obowiązku wymeldowania lub gdy organ nabierze wątpliwości co do zgłoszonych danych, zameldowanie bądź wymeldowanie będzie stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia zawartego w decyzji właściwego organu wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Żaden ze wspomnianych wyżej przepisów nie zawiera przy tym określenia stron takiego postępowania, ani tym bardziej nie daje podstawy wywodzenia interesu prawnego właściciela lokalu.15 Przepis art. 15 ust. 2 u.e.l.d.o., a właściwie jego tekstualna wykładnia może co najwyżej podsunąć pewną wskazówkę co do zasadności poszukiwania przepisu prawa pozytywnego statuującego interes prawny właściciela lokalu. Przepis ten wyraźnie wyróżnia trzy kategorie podmiotów: „organ gminy”, „stronę” oraz „osobę, której dotyczy czynność wymeldowania”. Pierwszy z podmiotów pozostaje poza sferą zainteresowania, dlatego dalszą uwagę należy skoncentrować na zbadaniu relacji zakresowych, jakie łączą kategorie: „strona” i „osoba, której dotyczy czynność wymeldowania”. Należy a priori poczynić założenie, że różnicowanie nazewnicze stanowi celowy zabieg racjonalnego ustawodawcy, co uzasadnia wniosek, że zakresy tych pojęć nie są tożsame. Co do istnienia interesu prawnego osoby, której dotyczy postępowanie kończone decyzją o wymeldowaniu lub zameldowaniu orzecznictwo jest jednolite. Osoba taka zawsze będzie stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zważywszy na to, między zakresami pojęć „osoba” a „strona” zachodzi niewątpliwie relacja zawierania, przy czym
11 Na przykład na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może wystąpić poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy, przy czym pojęcie spadkobiercy doznaje swojej konkretyzacji w przepisach prawa cywilnego.
12 Por. K. Działocha, w: M Jabłoński (red.), Wolności i prawa jednostki w Konstytucji RP. tom I. Idee i zasady przewodnie konstytucyjnej regulacji wolności i praw jednostki w RP, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2010, s. 19.
13 Dz.U. Nr. 78, poz. 483 ze zm. i ze sprost.
14 Tak na przykład NSA w wyrokach z 14 lutego 2002 r., I SA/Po 461/01, „Orzecznictwo Sądów Polskich” 2003, nr 2, poz. 17, z 24 października 2000 r., V SA 611/00, Lex nr 51316 oraz V SA 613/00, „Orzecznictwo Sądów Polskich” 2001 nr 5, poz. 82.
15 Inaczej T. Góra, Postępowanie administracyjne o wymeldowanie - pozbawienie właściciela lokalu mieszkalnego statusu strony postępowania, „Przegląd Prawa Publicznego” 2012, nr 6, s. 47. Autor ten interes prawny właściciela lokalu w postępowaniu o wymeldowanie wywodzi z art. 15 ust. 2 u.e.l.d.o. Abstrahując od braku wyraźnej ochrony interesu faktycznego właściciela, jest to o tyle niebezpieczne, że nie ma analogicznego przepisu dotyczącego postępowania o zameldowanie. Zaproponowana wykładnia tego przepisu rodzi daleko idące konsekwencje w postaci różnicowania statusu właściciela w tych dwóch rodzajach spraw.
istnieją takie podmioty, które nie będąc osobami (których dotyczy postępowanie), mają przymiot strony, a więc mogą posiadać interes prawny w sprawie.
4. Naturalną konkluzją powyższych ustaleń jest stwierdzenie, że analizowana ustawa nie określa pojęcia strony postępowania ani nie zawiera przepisów mogących służyć wyinterpretowaniu interesu prawnego właściciela lokalu w sprawie o zameldowanie i wymeldowanie w nim innej osoby.
Jak trafnie zauważa NSA w komentowanej uchwale, należy poddać analizie przepisy innych gałęzi prawa, stanowczo akcentując przy tym konieczność odwołania się do przepisów Konstytucji RP.
Słusznie bowiem przyjmuje, że interes prawny może wynikać z prawa własności lokalu, jednak przywołane bezpośrednio po tym ustaleniu przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny16 i Konstytucji RP czynią wywód Sądu chaotycznym i powierzchownym. Ponadto podkreślając, że nie można a limine wykluczyć naruszenia prawa właściciela lokalu w sytuacji realizacji zamiaru zameldowania się czy uchylenia od obowiązku wymeldowania, NSA nie wskazuje, na czym naruszenie takie mogłoby polegać i w jaki sposób kwestia urzędowego potwierdzenia przebywania w danym lokalu ma znaczenie prawne dla tego, kto legitymuje się tytułem prawnym do lokalu.
5. Nieodzowne jest przedstawienie propozycji wyjaśnienia tej kwestii i uszeregowania argumentów opartych o prawo własności w świetle norm prawa cywilnego i norm konstytucyjnych.
Przytoczone przez NSA jako ewentualne źródła i podstawy prawne interesu prawnego w sprawie o wymeldowanie postanowienia art. 21 i 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., wymagają systematyzacji. Uzasadniają one wniosek, że można wyróżnić dwa wymiary własności:
konstytucyjny i cywilistyczny, na co zwrócono już uwagę w literaturze.17 W rozumieniu cywilistycznym prawo własności to prawo do korzystania oraz rozporządzania przedmiotem tego prawa.18 Właściciel ma więc interes w tym, by bez ograniczeń korzystać z rzeczy oraz rzeczą dysponować. „Obciążenie”
nieruchomości lokalowej meldunkiem w niej innej osoby nie ogranicza właściciela w żadnej z tych sfer.
Wciąż może on swobodnie wykonywać prawa służące mu na podstawie art. 140 k.c. W związku z tym zasadny jest argument Rzecznika Praw Obywatelskich, że meldunek nie rodzi żadnych praw do lokalu, a więc nie narusza własności, przez co nie ma uzasadnienia wywodzenie interesu prawnego właściciela lokalu. Jest to jednak twierdzenie ograniczone jedynie do płaszczyzny cywilistycznej, zachowujące prawdziwość tylko w jej obrębie. W następnej kolejności NSA odwołuje się do § 2 art. 222 k.c. w celu podkreślenia zakazu naruszania własności w inny sposób niż pozbawianie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą. Wydaje się, że jest to argumentacja chybiona ze względu na fakt, że trudno znaleźć argument przemawiający za stosowaniem tego przepisu w przypadku niepożądanego meldunku.
Wystarczy spojrzeć na problem przez pryzmat roszczeń przysługujących właścicielowi na gruncie tego przepisu. Przywrócenie stanu zgodnego z prawem, do którego wprost odnosi się art. 222 w § 2 nie jest tożsame z doprowadzeniem do zgodności między stanem ujawnionym w ewidencji a rzeczywistym,
16 Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm. (dalej: k.c.).
17 Por. S. Jarosz-Żukowska, w: B. Banaszak i A. Preisner (red.), Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2002, s. 252-255.
18 Por. S. Rudnicki, Własność nieruchomości, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2008, s. 230 i 246.
natomiast zaniechania naruszeń można domagać się w przypadku pewnej powtarzalności zachowań godzących w prawo własności, która zdecydowanie nie towarzyszy niepożądanemu meldunkowi.
Ustalenia powyższe uzasadniają wniosek, że na gruncie rozważanego problemu bezprzedmiotowe jest odwoływanie się do postanowień art. 222 k.c. oraz cywilistycznej konstrukcji prawa własności, która tak wiele miejsca zajmuje w uzasadnieniu glosowanej uchwały NSA.
6. Należy natomiast zbadać przydatność konstytucyjnego rozumienia prawa własności. Artykuł 64 ust. 1 Konstytucji RP gwarantuje każdemu prawo do własności, natomiast ust. 2 tego artykułu oraz art. 21 poddają je ochronie. Pierwsze z wymienionych praw jest de facto wolnością właścicielską, a więc zawiera w sobie treść negatywną, zabrania ingerencji. Drugie z praw jest ściśle sprzężone ze wskazaną wolnością, służy jej realizacji, pozwala domagać się od państwa aktywnego zachowania, wypełnione jest zawartością o charakterze pozytywnym. Prawo własności i jego ochrona doznają konkretyzacji w ustawach prawa cywilnego tylko w ograniczonym zakresie, który, jak przedstawiono powyżej, nie obejmuje analizowanej sytuacji właściciela lokalu. De lege lata ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych również nie zawiera przepisów odnoszących się do ochrony własności.
Istnieje więc pewna sfera praw właścicielskich, która, choć nie objęta ochroną w ustawach prawa prywatnego i administracyjnego, jest równie istotna z punktu widzenia jej podmiotu i zasługuje na ochronę prawną przewidzianą explicite w Konstytucji RP. Skutki czynności zameldowania oraz rozstrzygnięcia zawarte w decyzjach administracyjnych wydawanych w postępowaniu w sprawie o zameldowanie i wymeldowanie dotykają właśnie tego aspektu prawa własności, który nie doznał konkretyzacji w żadnej ustawie szczególnej, nakładając na podmiot legitymujący się prawem do lokalu obowiązek tolerowania pewnego stanu faktycznego ujawnionego w ewidencji. Stan ten może być zgodny z rzeczywistym bądź nie, przy czym istnienie zgodności jest prawem właściciela. Sprzeczność godzi w prawo własności, a właścicielowi nie służą środki ochrony przewidziane przepisami prawa cywilnego. Właściciel niewątpliwie ma interes w doprowadzeniu do zgodności między stanem ujawnionym w ewidencji a rzeczywistym, zwłaszcza w sytuacji, gdy osoba figurująca w rejestrze, w danym lokalu nie przebywa. Oparcie normatywne dla interesu właściciela stanowią więc wprost:
art. 21 i 64 Konstytucji RP, które gwarantują i chronią prawo własności przed naruszeniem, nie tylko prawnym, ale także faktycznym, a jako takie należy traktować realizację zamiaru bezpodstawnego zameldowania w lokalu innej osoby bądź uchylanie się od obowiązku wymeldowania. Właściciel lokalu, wobec istnienia norm prawa o charakterze powszechnie obowiązującym, z których można wywieść jego interes prawny w sprawie o zameldowanie i wymeldowanie, posiada - zgodnie z art. 28 k.p.a. - przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 u.e.l.d.o.
7. W zakończeniu należy podkreślić, że przyjęte w glosowanej uchwale NSA rozumienie legitymacji procesowej w postępowaniu w sprawie o wymeldowania jest zgodne z intencjami
ustawodawcy. Artykuł 35 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności,19 który wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2015 r., usuwa wszelkie wątpliwości mogące istnieć na gruncie obecnego stanu prawnego. Przepis ten bowiem expressis verbis odnosi się do interesu prawnego właściciela lokalu, a także innych podmiotów legitymujących się tytułem prawnym do lokalu w postępowaniu w sprawie o wymeldowanie. Oznacza to, że na podstawie nowej regulacji nie będzie konieczne tak szerokie poszukiwanie i ustalanie podstaw normatywnych interesu prawnego wspomnianych podmiotów.
Zważywszy na dotychczasowe rozbieżności, jakie kwestia ta rodziła w orzecznictwie, nową regulację należy ocenić jako zabieg pożądany, a nie jako ustawowe superfluum.
Summary
The Supreme Administrative Court in the ruling of the 12th of May 2011 resolved the problem related to the status of the homeowner in the administrative procedure concerning the act of registration or deregistration. The Court ruled that the homeowner is entitled to act as a party in such proceeding and his legal interest derives from that provisions of the Civil Code and the Constitution Act, which set forth the ownership rights and their protection. The author of the gloss agrees with the thesis, however subjects to doubt the justification in such part in which it refers to the protection of ownership stipulated in the Civil Code. Ephasizes that the claims brought on the basis of the Civil Code seem to be inadequate in such situation. Moreover, the author presents further arguments regarding the constitutional principle of property ownership protection.
Key words
Status of the homeowner in the administrative procedure, registration, deregistration, party in the administrative procedure, ownership protecti
19 Dz.U. Nr. 217, poz. 1427 ze zm.
