Het beheerschap

ap

Qntwerp van ee

n

Örga

~isatiestruktl,Ju r~oorhet

beheer va

nnàtüur

~

en

2417

562

5

Bibliotheek TU Delft

1'11

11

111

11

i1

1

li

ll

l

II

I

11

1

'

1

1

1

1'11

'

C 23124

84

lil

ill

ii

!1!li

I

:

ORIËNTATIE OP

PLANOLOGISCHE EN JURIDISCHE GEODESIE

10

De reeks verschijnt onder verantwoordelijkheid van: Sectie Planologische en Juridische Geodesie Faculteit der Geodesie

Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft telefoon: 015 - 2785094

Ontwerp van een organisatiestruktuur voor het beheer van

natuur- en landschapselementen in het landelijk gebied

J

.

B

.

Groot Nibbelink

De reeks Oriêntatie op Planologische en Juridische Geodesie wordt uitgegeven door:

Delftse Universitaire Pers Mekelweg 4

2628 CD Delft

telefoon: 015 - 2783254 fax: 015 -2781661

Het onderzoek is uitgevoerd binnen de sectie Planologische en Juridische Geodesie van de faculteit der Geodesie, Technische Universiteit Delft.

CIP-GEGEVENS VAN DE KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Groot Nibbelink, J.B.

Het Beheerschap: ontwerp van een organisatiestruktuur voor het beheer van natuur- en landschapselementen in het landelijk gebied I

J.B. Groot Nibbelink - Delft: Delftse Universitaire Pers. 111 -(Oriêntatie op planologische en juridische geodesie; 10) Met lit. opg.

ISBN 90-407-1475-4

Trefw.: Landelijk gebied, Beheer, Organisatievormen

Copyright © 1997 by TU Delft

No part of this book mag reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without permission trom the publisher. Delft University Press, Delft, The Netherlands.

Voorwoord

Deze publikatie verschijnt als bewerking van de afstudeerscriptie, die ik heb geschreven

als afronding van mijn studie Geodesie aan de Technische Universiteit Delft. Natuur- en

landschapsbeheer is een uitermate aktueel onderwerp, dat het verdient om ook vanuit

de geodetische hoek aandacht te krijgen. Beheer vloeit immers voort uit de inrichting van

een gebied en de beheerplicht staat in direkte relatie met het eigendomsrecht. In dit onderzoek heb ik een organisatiestruktuur ontworpen die ruimte biedt aan eigenaren en

gebruikers van gronden in het landelijk gebied om op een gecoördineerde wijze

natuur-en landschap te behernatuur-en. Naast de presentatie van deze struktuur wordt ook een

overzicht gegeven van het beheerbeleid, de beheerregelgeving en het scala van

beheerders in het landelijk gebied.

Mijn dank gaat uit naar hen met wie ik in het kader van mijn onderzoek een gesprek heb

mogen voeren. Speciale dank betuig ik aan ir.

L.

Touwen, die aan de wieg van het

onderzoek gestaan heeft en mij als extern begeleider van dienst geweest is. Ook bedank

ik prof ir. WH. de Vos en ir. F.B. Rosman voor hun intensieve begeleiding.

Nog één opmerking vooraf:

In de meeste literatuur over beheer van natuur en landschap wordt er gebruik gemaakt van een verbindings-'s' wanneer het woord 'beheer' in samenstellingen gebruikt wordt.

Ik heb er bewust voor gekozen dit in dit rapport niet te doen, aangezien het essentiële

verschil tussen beheren en beheersen niet meer in deze samengestelde woorden tot

uitdrukking komt. Mijns inziens kan daardoor het gebruik van de verbindings-'s' tot

misvattingen leiden.

Tenslotte wens ik de lezer een creatieve geest toe bij het lezen van dit boek, opdat de

ideeën hier gepresenteerd een vruchtbare uitwerking mogen hebben in het denken en

hervormen van het landelijk gebied.

Johan Groot Nibbelink

HET BEHEERSCHAP

Samenvatting

De kern van het Nederlands ruimtelijk ordeningsrecht wordt gevormd door het drieluik van bestemming, inrichting en beheer. Over het algemeen wordt in juridisch en

organisatorisch opzicht voldoende aandacht geschonken aan bestemming en inrichting

van onroerende zaken en blijft het beheer daarbij achter. Zo is er geen algemene wetge-ving voor het beheer en geen gedegen organisatiekader waarbinnen het beheer plaatsvindt. Het belang van een goed beheer van met name natuur en landschap in het landelijk gebied wordt daarentegen steeds meer erkend. Dit onderzoek richt zich met name op dit deel van het beheer en onderzoekt welke voordelen een nieuwe organisa-tiestruktuur voor natuur- en landschapsbeheer in het landelijk gebied kan bieden. Als uitgangspunt hiervoor is het idee van het beheerschap gekozen, dat in 1993 door de

Heidemij geopperd is. Dit is een lichaam dat een coördinerende taak ten aanzien van

het natuur- en landschapbeheer op zich neemt. Het idee is ontstaan naar analogie van het waterschap. De hoofdvraag voor dit onderzoek luidt dan ook:

Wat is de meerwaarde van een integrale beheerorganisatie voor het landelijk gebied die uitgaat van een beheerschap boven de huidige struktuur en in welke vorm is deze beheerorganisatie het beste te realiseren? Hoe komt de organisatie aan haar financiële middelen en is voor de organisatie voldoende draagvlak aanwezig in de landbouwsector, bij de natuurbescherming en bij de overheid?

Allereerst is bekeken hoe het natuur- en landschapsbeheer momenteel geregeld is. Het blijkt dat het beleid van de overheid zich vrijwel alleen richt op het beheer in de Ecologische Hoofdstruktuur (EHS), een door heel Nederland lopend netwerk van natuurgebieden. Voor natuurbeheer in het agrarische deel van het landelijk gebied, het "witte" gebied, is slechts 10% van de rijksgelden voor het natuurbeheer beschikbaar.

Vervolgens blijkt dat er een grote hoeveelheid regelingen is die wat met natuur- en

land-schapsbeheer van doen hebben. De meeste van deze regelingen moeten echter bij

voorkeur worden ingezet voor de realisering van de EHS. Tenslotte is het beheer voor

de EHS goed georganiseerd, doordat dit in handen gegeven is van een klein aantal grote terreinbeherende natuurorganisaties (Staatsbosbeheer, Natuurmonumenten en de Provinciale Landschappen), terwijl er ten aanzien van het witte gebied vele

beheerders zijn. Te noemen zijn provincies, gemeenten, waterschappen, landbouwers,

bos- en landgoedeigenaren, recreatieve gebruikers en particuliere natuur- en

landschapsbeheerders. Sommige van hen zijn slecht georganiseerd, bij de meesten van

hen is het beheer een neventaak.

Het beleid en de regelgeving roept een reaktie op bij de beheerders van het landelijk gebied. Deze uit zich in onvoldoende draagvlak voor het overheidsbeleid in de land-bouwsector, terwijl er bij de natuurbescherming wel een goed draagvlak is. De onvrede in de landbouw leidt tot initiatieven, zoals het oprichten van milieucoöperaties, waarop

de overheid reageert met experimenten voor agrarisch natuurbeheer. AI met al ontstaat er zo een nog onoverzichterlijker situatie ten aanzien van het beheer en wordt de noodzaak tot strukturering van de organisatie daarvan groter.

zeggenschap

f1

peBL

+

beleidsin~l·oe·d---"

I

beh~~~Ch~P

l_ . . . _ . zeggenschap zeggenschap

r:

o

-

~n

EHS

Model voor natuur- en landschapsbeheer

Vervolgens komt aan de orde welke eisen landbouw, natuurbescherming en overheid zullen stellen aan een nieuwe organisatiestruktuur, wil deze voor hen acceptabel zijn.

Het blijkt dat de landbouw zich vooral richt op welke uitwerking de organisatie zal hebben, de natuurbescherming stelt met name eisen aan het gebied van werking en de overheid aan de methode van sturing. De eisen zijn daardoor niet direkt strijdig met elkaar.

Door een afweging tussen drie varianten voor een integrale beheerorganisatie waarin het beheerschap centraal wordt gesteld, wordt gekomen tot een model voor het beheer van natuur en landschapselementen in het landelijk gebied (zie figuur). Gekozen is voor een concept dat aansluit op netwerksturing. De verschillende belangengroeperingen in het landelijk gebied hebben daardoor zeggenschap in het beheerschap. De Provinciale Commissie Beheer landbouwgronden (PCBl) vervult hierin een beleidsmatige taak ten aanzien van het beheer en het beheerschap c.q. natuurschap (een soort beheerschap voor EHS-gebied) een coördinerende.

Als belangrijkste taken van het beheerschap worden genoemd: • coördinatie van en controle op de uitvoering van het beheer; • verkrijging en beheer van financiêle middelen voor het beheer.

HET BEHEERSCHAP

Om te voorkomen dat het geld dat voor de EHS bestemd is voor het natuurbeheer in het witte gebied gebruikt wordt, wordt bekeken hoe het beheerschap aan extra financiêle middelen kan komen. Enerzijds is er een besparing van de huidige uitgaven aan natuur-en landschapsbeheer te verwachtnatuur-en door enatuur-en betere coördinatie in de uitvoering van het beheer en door een bundeling van de controle op naleving van de verschillende regelingen ten aanzien van het beheer. Anderzijds kan het beheerschap de bevoegdheid krijgen om door heffingen en accijnzen van burger en bedrijfsleven meer geld beschikbaar te krijgen voor het natuur- en landschapsbeheer.

Aangezien het beheerschap een publiekrechtelijk orgaan is, moet zij een wettelijke grondslag kennen. Een Beheerwet Landelijke Gebieden zou hiervoor een goede mogelijkheid bieden. In deze wet kan dan tevens een afstemming plaatsvinden tussen de vele regelingen ten behoeve van het landschapsbeheer .

. Geconcludeerd wordt dat de meerwaarde van de gepresenteerde beheerorganisatie gelegen is in:

• de strukturele aandacht voor natuur- en landschapsbeheer in het witte gebied; • een grotere geldstroom voor natuur- en landschapsbeheer in het witte gebied; • herstel van vertrouwen tussen overheid, landbouw en natuurbescherming. Als faalfaktoren voor een beheerschap kunnen worden genoemd:

• het vertrouwen van de landbouw in een publiekrechtelijke organisatie; • de houding van de natuurbescherming tegenover het agrarisch natuurbeheer. Uit het onderzoek vloeien een viertal aanbevelingen voort. Deze zijn:

• experimenteer met het beheerschap in de praktijk;

• er moet onderzoek gedaan worden naar de mogelijkheden om een beheerschap in te stellen naar aanleiding van een landinrichting;

• er moet onderzoek gedaan worden naar de bereidheid van de burger om voor natuur- en landschapsbeheer te betalen;

• er moet verder onderzoek gedaan worden naar de verhaalmethoden op burger en bedrijfsleven.

1. INLEIDING . . . 1

1.1 Bestemming, inrichting en beheer in het landelijk gebied ... ... 1

1.1.1 Inleiding (1); 1.1.2 Bestemming (1); 1.1.3 Inrichting (2); 1.1.4 Beheer (3); 1.1.5 Samenvatting (4) 1.2 Opzet van het onderzoek ... ... 5

2. DE HUIDIGE SITUATIE ... 7

2.1 Inleiding ... 7

2.2 Het beleid ... ... 7

2.2.1 Inleiding (7); 2.2.2 De Relatienota (7); 2.2.3 De Vierde Nota Extra (8); 2.2.4 Het Natuurbeleidsplan (9); 2.2.5 Struktuurschema Groene Ruimte (10); 2.2.6 Evaluatie van het beleid (13); 2.2.7 Conclusie (14) 2.3 De wet- en regelgeving ... 14

2.3.1 Inleiding (14); 2.3.2 De wettelijke grondslag (14); 2.3.3 Regelgeving ten aanzien van beheer in het landelijk gebied (17); 2.3.4 Conclusie (25) 2.4 De organisatie ... 25

2.4.1 Inleiding (25); 2.4.2 Beheer door terreinbeherende natuurbeschermingsorganisaties (26); 2.4.3 Beheer door openbare lichamen (30); 2.4.4 Beheer door particulieren (32); 2.4.5 De overlegstruktuur (35); 2.4.6 Conclusie (35) 3. DE REAKTIE ... ... 37

3.1 Inleiding ... 37

3.2 Het draagvlak voor het overheidsbeleid ... 37

3.2.1 Inleiding (37); 3.2.2 Draagvlak bij de boer (38); 3.2.3 Draagvlak bij de landgoedeigenaren (41); 3.2.4 Draagvlak bij de natuurbescherming (41) 3.3 De initiatieven ... ... 41

3.3.1 Inleiding (41); 3.3.2 Milieucoöperaties (42); 3.3.3 Vliegende hectares (44); 3.3.4 Experimenten rijksoverheid (45) 3.4 Conclusie ... 45

4. DE NIEUWE SITUATIE ... ... 47

4.1 Inleiding ... ... ... 47

4.2 Draagvlak voor een nieuwe organisatiestruktuur ... 47

HET BEHEERSCHAP

4.2.1 Draagvlak bij de boeren (47); 4.2.2 Draagvlak bij landbouw-organisaties (51); 4.2.3 Draagvlak bij natuurbeschermingsorganisaties (52); 4.2.4 Draagvlak bij de overheid (56); 4.2.5 Conclusie (58)

4.3 De modelkeuze ... .... 58

4.3.1 Inleiding (58); 4.3.2 Keuze voor netwerksturing (58); 4.3.3 Het beheerschap (59); 4.3.4 De elementen voor een beheermodel (61); 4.3.5 Modellen voor het beheer van natuur- en landschapselementen in het landelijk gebied (62); 4.3.6 Kwalificatie van de beheermodellen (65) 4.4 Conclusie ... 68

5. UITWERKING BEHEERSCHAP ... 71

5.1 Inleiding ... ... .... ... 71

5.2 De organisatiestruktuur ... 71

5.2.1 Inleiding (71); 5.2.2 De taken van het beheerschap (71); 5.2.3 De schaal van het beheerschap (77); 5.2.4 De start van een beheerschap (77); 5.2.5 De voordelen van een beheerschap (78) 5.3 De financiêle struktuur ... 79

5.3.1 Inleiding (79); 5.3.2 Wie financiert wat? (80); 5.3.3 Een financieel model voor het natuur- en landschapsbeheer in het landelijk gebied (83); 5.3.4 Financiering door de overheid (84); 5.3.5 Financiering door de burger (85); 5.3.6 Financiering door bedrijven (89); 5.3.7 Vergoedingen voor boeren met belangstelling voor natuurbeheer (91); 5.3.8 Vergoedingen voor boeren zonder belangstelling voor natuurbeheer (93); 5.3.9 Conclusie (93) 5.4 De wet- en regelgeving ... 94

5.4.1 Inleiding (94); 5.4.2 De inhoud van een Beheerwet (94); 5.4.3 Conclusie (97) 5.5 Conclusie ... 97 6. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ... 99 6.1 Conclusies ... 99 6.2 Aanbevelingen ... ... .. 100 BIJLAGEN Bijlage

A:

Literatuur . . . 105

Bijlage B: Lijst van gesprekken ... 107

Bijlage C: Wetsartikelen. . . . 109

Bijlage D: Provinciale stichtingen voor natuur- en landschapsbeheer ... 111

Bijlage E: Samenstelling PCBl . . . 113

Bijlage F: Funkties van het natuurlijk milieu ... ... 115

Bijlage G: Berekening overall-waardering ... 117

Bijlage H: Sturing in het landelijk gebied ... 119

1.1

Bestemming, inrichting en beheer in het landelijk gebied

1.1.1

Inleiding

Nederland behoort tot een van de dichtst bevolkte en welvarendste landen ter wereld.

De planologische druk op de grond is daardoor hoog, wat geresulteerd heeft in een

vermaard ruimtelijk ordeningssysteem, waarin verschillende funkties met elkaar

geïntegreerd worden. De funkties die we toekennen aan landelijk en stedelijk gebied zijn aan verandering onderhevig. Om deze dynamiek te kunnen reguleren, dienen we gebruik te maken van het onroerende-zaakrecht. Binnen dit rechtsgebied is het algemeen gebruikelijk om onderscheid te maken tussen bestemming, inrichting en beheer1

. Tussen deze drie is een logische samenhang aanwezig: door de veranderende

funkties is het van tijd tot tijd nodig dat de funktionele bestemming van de schaarse

ruimte wordt aangepast. Deze nieuwe bestemming moet gerealiseerd worden, wat vaak

een nieuwe inrichting van het gebied vraagt. Wanneer deze inrichting is voltooid, zal zij ook op een doelmatige wijze beheerd moeten worden, zodat zij geschikt blijft voor de funktie waarvoor zij bestemd is.

1.1.2

Bestemming

In Nederland is er een uitermate uitgebreid systeem dat de bestemming van het grondgebied regelt, verwoord in de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) en het Besluit Ruimtelijke Ordening (BRD). Weliswaar is 'ruimtelijke ordening' een breder begrip dan de bestemming van grond, toch richt zij zich hier in grote mate op. Immers,

ruimtelijke ordening is "het van overheidswege regelen van de bestemming en het gebruik van de grond"2.

Zowel rijk, provincie als gemeente kennen ieder hun eigen instrumenten om de bestem

-ming van haar grondgebied te regelen. Zo heeft het rijk de beschikking over de

planologische kernbeslissing (PKB), waarbij onderscheid gemaakt kan worden tussen

struktuurschema's, struktuurschetsen en concrete beleidsbeslissingen3

. In deze PKB's

gaat het er niet zozeer om dat de bestemming van een bepaald gebied vastgelegd wordt, maar meer om de beleidsbepaling ten aanzien van de ruimtelijke ordening.

Doorgaans gaat het hierbij om sectoraal beleid en worden belangen tussen

1. P. de Haan, 1983, pag. 1 2. H. Troostwijk, 1989, pag. 1 3. zie H. Troostwijk, 1989, pag. 6

HET BEHEERSCHAP

verschillende sectoren nauwelijks tegen elkaar afgewogen. De PKB's zijn instrumenten waarmee de bestemming van onroerende zaken in hoofdlijnen gestuurd wordt. De provincie neemt in het veld van de ruimtelijke ordening een belangrijke plaats in. Zij vormt de schakel tussen de beleidsbepaling in hoofdlijnen door het rijk en het concrete bestemmen door de gemeente. Zij is de instantie waar het feitelijk ruimtelijk ordeningsbe-leid moet worden goedgekeurd. Zij houdt het planologische en financiêle toezicht op gemeenten en heeft daamaast een algemeen coördinerende taak. Om sturing te kunnen geven is zij bevoegd streekplannen te maken, waarin het rijksbeleid wordt uitgewerkt voor (delen van) de provincie. Anders dan bij rijksbeleid wordt hier een afweging gemaakt tussen de verschillende belangen van de sectoren.

De gemeente is het uitvoerende orgaan op het gebied van de bestemming van onroe-rende zaken. Zij heeft als belangrijkste instrument het bestemmingsplan, dat bindend is voor de burger. Van een bestemming zoals die in het bestemmingsplan is vastgelegd kan in principe niet van worden afgeweken. Voor het gebied binnen de bebouwde kom is het bestemmingsplan niet verplicht, voor het buitengebied wel. Naast het bestem-mingsplan kan een gemeente ook nog gebruik maken van het meer beleidsmatige, niet voor de burger bindende, struktuurplan.

Toetsing van een bestemmingsplan vindt plaats door de provincie. Zij toetst aan het provinciale beleid, dat op haar beurt weer getoetst wordt aan het rijksbeleid. Wanneer de gemeentelijke plannen de toetsing niet doorstaat, wordt goedkeuring onthouden. Op deze wijze vindt het rijksbeleid zijn doorwerking in de uitvoering. Dit kan zo ver gaan dat rijk en provincie aan lagere overheden een aanwijzing kunnen geven, waarmee deze verplicht wordt het beleid uit te voeren.

1.1.3

Inrichting

Inrichting is verandering van de feitelijke gesteldheid van onroerende zaken door uitvoe-ring van werken enlof herindeling van het grondgebruik, ten einde dit goed beter aan zijn bestemming te laten voldoen4

. Om deze verandering te doen plaats vinden is de

wette-lijke basis van een bestemmingsplan vaak voldoende. In feite geldt dat bijvoorbeeld voor een stadsuitbreiding. Voor juridisch lastiger herindelingen als stadsinrichting en landinrichting zijn er specifieke wetten5

.

Voor de inrichting van het landelijke gebied is er naast de Landinrichtingswet de 'Nota Landinrichting in de jaren negentig'. Deze wet en nota geven een aantal instrumenten6

aan waardoor de inrichting van het landelijk gebied plaats kan vinden. Welk instrument bij een landinrichting gehanteerd wordt, is vooral afhankelijk van het doel dat met de

4. P. de Haan, 1983, pag. 9

5. namelijk de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing en de Landinrichtingswet

6. namelijk de ruilverkaveling (RVK), de ruilverkaveling met administratief karakter (RAK), de herinrich-ting, de herinrichting met administratief karakter (HAK), de herinrichting met bijzondere doelstelling (HBO), de aanpassingsinrichting (API), de kavelruil en de waterbeheersingswerken (A2-werken).

landinrichting bereikt moet worden en van de karakteristieken van het her in te richten gebied. Gebieden die voor landinrichting in aanmerking komen, worden als projekt op een voorbereidingsschema geplaatst. Per jaar wordt vervolgens bekeken welke projekten in voorbereiding kunnen worden genomen.

1.1.4 Beheer

Onder beheer wordt verstaan: "de zorg voor de feitelijke gesteldheid van onroerende zaken, met het oog op de bestemming door instandhouding en behoorlijk gebruik"7. In de WRO wordt sporadisch wat geregeld ten aanzien van het gebruik van onroerende zaken, doordat middels bestemmingsplannen naast de bestemmingsvoorschriften de mogelijkheid gegeven wordt gebruiksvoorschriften vast te stellen. Het bestemmingsplan lijkt een goed middel voor het regelen van het beheer omdat dit in het buitengebied overal verplicht is. Er zijn echter drie redenen te noemen waarom het bestemmingsplan

als juridische basis voor het beheer van onroerende zaken onvoldoende is8

:

• de gebruiksvoorschriften mogen niet gebiedend van aard zijn, omdat aan een bestemmingsplan nooit de verplichting gekoppeld kan worden tot verwezenlijking van de bestemming;

• de bestemmingsplannen worden eens in de tien jaar herzien, maar de praktijk leert dat deze termijn regelmatig overschreden wordt, waardoor er voor het buitengebied vaak geen aktueel bestemmingsplan van kracht is;

• de vereiste aanlegvergunning, die noodzakelijk is om werken uit te voeren in een gebied waar beperkende maatregelen gelden, wordt vrij gemakkelijk verleend, ook al komt deze niet volledig overeen met het bestemmingsplan, waardoor het instrument aan zeggingskracht inboet.

Ten aanzien van het landelijk gebied kan er onderscheid gemaakt worden in agrarisch

beheer, natuur- en landschapsbeheer, milieubeheer, waterbeheer en wegenbeheer9

. Een algemeen toepasbare wet zoals de WRO voor de bestemming en de Landinrich-tingswet voor de inrichting is er ten aanzien van het beheer niet. Wel is er een kaderwet ten aanzien van het milieubeheer (de Wet Milieubeheer) en ook op het terrein van het

waterbeheer en het wegenbeheer zijn er goede regelingen. Het waterschap draagt zorg

voor het waterbeheer, geregeld in de waterschapswet, en het wegenbeheer is geregeld

in de wegenwet (beheer bij waterschap, wegschap of gemeente). Voor agrarisch beheer

en natuur- en landschapsbeheer is echter geen eenduidig beeld te krijgen. Er is op dit terrein sprake van een aantal wetten die niet op het beheer zijn toegesneden en daamaast van een aantal regelingen die geen wettelijke grondslag kennen. De oorzaak hiervoor moet gezocht worden in de betekenis van deze vormen van beheer voor de

maatschappij. Van water- en wegenbeheer is het algemeen belang reeds van oudsher

7. P. de Haan, 1983, pag. 14 8. H. Troostwijk, 1989. pag. 25 vvo

9. zie O.W. Bruil, M.H. Koert en H.W. de Wolff, 1992 3

HET BEHEERSCHAP

ingezien. Sinds het begin van deze eeuw bestaat hier wetgeving over'o. In de afgelopen decennia stond het milieubeheer in het middelpunt van de belangstelling en na vele losstaande regelingen verscheen in 1979 de Wet Algemene Bepalingen Milieuhygiêne, in 1994 uitgebouwd tot de Wet Milieubeheer. Door de nauwe relatie tussen natuur en milieu kwam in het spoor van de milieuwetgeving ook regelingen ten aanzien van het natuurbeheer in zicht. Het algemeen belang van de natuur- en landschapswaarden wordt steeds breder in de maatschappij erkend. De natuur houdt op eigen kracht geen stand door de aanslagen die de welvaartseconomie van de moderne maatschappij op haar pleegt. Naast de verantwoordelijkheid die de mens ten aanzien van de natuur heeft omdat de natuur een intrinsieke waarde heeft die niet mag worden uitgebuit en zeker niet verloren mag gaan, is natuurbeheer een zaak van eigenbelang: zonder natuur is er geen goede grondwaterhuishouding mogelijk, zonder natuur krijgt erosie vrij spel, zonder natuur wordt landbouw kunstmatig. Natuurbeheer is een algemeen belang en het kan niet zo zijn dat de eigenaar van natuurelementen dit beheer naar eigen inzicht kan doen of laten.

Het agrarisch beheer is het beheer van de gronden die voor de agrarische produktie in gebruik zijn. Wanneer op deze gronden geen bijzondere natuur- of landschapswaarden gevonden worden, worden ze naar eigen inzicht van de gebruiker beheerd. Onder agra-risch beheer worden de aktiviteiten verstaan die betrekking hebben op het onderhoud van de agrarische grond, zodat aan de condities voor de agrarische produktie over lange termijn voldaan wordt (bemesting, bouwplan'\ braaklegging e.d.).

Agrarische beheerders krijgen steeds meer oog voor de natuur- en landschapswaarden op hun land. Een gedegen organisatie en wetgeving die het beheer hiervan regelt is er echter niet. De maatschappelijke vraag naar dit beheer neemt echter toe, zodat de noodzaak van een goed regelen van het natuur- en landschapsbeheer in het landelijk gebied een steeds grotere noodzaak wordt. Dit onderzoek richt zich op de organisatie van dit beheer.

1.1.5 Samenvatting

Veranderende funkties in het landelijk gebied vragen om een goede wijze van bestem-men, inrichten en beheren van onroerende zaken. Juridisch en organisatorisch gezien is het bestemmen en inrichten in Nederland goed geregeld. Wanneer het echter om beheren gaat, bestaat er een veelheid aan regelgeving en beheerders, zonder goede coördinatie. Aangezien de aandacht voor met name natuur- en landschapsbeheer sterk toeneemt en juist bij deze beheersoort de situatie het meest ondoorzichtelijk is, mag ook de aandacht voor strukturering van de organisatie en de wetgeving op dit terrein niet uit het oog verloren worden. Op deze strukturering gaat het gehouden onderzoek in.

'0. namelijk de Waterstaatswet (1900) en de Wegenwet (1930)

, 1. Het bouwplan geeft de circulatie van verbouwing van verschillende produkten aan. 4

INLEIDING

1.2 Opzet van het onderzoek

Probleemschets

Een aanzet voor de probleemschets is in de vorige paragraaf reeds gegeven. Het blijkt dat de door de overheden gestelde richtlijnen voor het beheer van het landelijk gebied verwoord in het milieu-, natuur- en landschapsbeleid niet altijd aanslaan bij boeren, die toch een van de belangrijkste beheerders in het landelijk gebied zijn. De veelheid aan regels van wat een boer moet doen wekt eerder aversie dan dat het een stimulans geeft voor natuurbeheer. In sommige gevallen werken de regels op bedrijfsniveau zelfs averechts. Ook is het niet reêel om het beheer van het landelijk gebied in het geheel aan natuurbeschermingsorganisaties op te dragen, omdat het ten eerste om een groot areaal gaat (niet betaalbaar), het ten tweede veelal om beheer van lijnelementen gaat in plaats van vlakelementen en ten derde omdat de boer zich gepasseerd voelt wanneer de overheid het beheer van zijn leefomgeving regelt. Vanuit deze problematiek zijn initiatieven ontstaan in de vorm van milieucoöperaties en is het idee van een beheerschap geopperd'2. Het idee van een integrale beheerorganisatie voor het landelijk gebied is voor een eerste maal beschreven in het opstel Schappelijk Beheer in 1975, in het kader van een prijsvraag van de Heidemij. De gedachten hebben toentertijd geen ingang gevonden, maar mogelijk is de tijd voor het idee in aangepaste vorm nu wel rijp.

De vraag is nu hoe een integrale beheerorganisatie er uit zou moeten zien en hoe haalbaar een dergelijke organisatie is.

Probleemstelling

Wat is de meerwaarde van een integrale beheerorganisatie voor het landelijk gebied die uitgaat van een beheerschap boven de huidige struktuur en in welke vorm is deze beheerorganisatie het beste te realiseren? Hoe komt de organisatie aan haar financiêle middelen en is voor de organisatie voldoende draagvlak aanwezig in de landbouwsector, bij de natuurbescherming en bij de overheid?

Onderzoeksvragen

Deze probleemstelling wordt in de volgende hoofdstukken belicht aan de hand van een

aantal onderzoeksvragen, welke betrekking hadden op de organisatievorm, de financiên

en het draagvlak van of voor de genoemde organisatie.

'ij_" ",_ .d

2.1 Inleiding

In het landelijk gebied bevinden zich tal van natuur- en landschapselementen, welke als

aantrekkelijk voor de leefomgeving beschouwd worden en in een zekere mate toeristi-sche aktiviteit aantrekken. Deze elementen willen we graag in het landelijk gebied

behouden, om de kwaliteit van het landschap hoog te houden. Daarnaast heeft natuur

een intrinsieke waarde, waardoor de maatschappij de verantwoordelijkheid bezit er zorg voor te dragen. Voor de agrarische bedrijfsvoering staan landschapselementen echter vaak in de weg, waardoor er een spanning bestaat tussen landbouw en landschap. Goed beheer van deze elementen zodat voorkomen wordt dat ze uit het land scha ps-beeld verdwijnen, is daarom noodzakelijk. In de inleiding van dit rapport is reeds gesteld dat een betere strukturering van dit beheer de aandacht verdient. Hoe het beheer van natuur- en landschap op dit moment geregeld is, wordt in dit hoofdstuk belicht. Hierbij wordt eerst gekeken naar het beleid dat de overheid op dit gebied hanteert, vervolgens naar de wet- en regelgeving waarmee het beleid moet worden uitgevoerd en daarna wordt stilgestaan bij de vraag wie de beheerders van natuur- en landschap zijn en hoe zij georganiseerd zijn.

2.2 Het beleid

2.2.1 Inleiding

Het beleid dat de overheid voert ten aanzien van het beheer van het landelijk gebied is verwoord in een aantal belangrijke rapporten. De basis voor het huidige beleid is gelegd

in de Relatienota van 1975. In de daarop volgende PKB's vond dit beleid zijn vervolg.

De vigerende rapporten op dit gebied zijn naast de Relatienota de Vierde Nota Extra

(VINEX), het Natuurbeleidsplan (NBP) en het struktuurschema Groene Ruimte (SGR).

2.2.2 De Relatienota

Sinds 1975 kent Nederland een Relatienota door middel waarvan gronden kunnen

wor-den aangewezen als reservaat of als beheergebied. Reservaatsgebieden zijn gericht op

scheiding van natuur en landbouw en beheergebieden op verweving daarvan. Doel van de Relatienota is de bescherming van natuur- en landschapswaarden in waardevolle

agrarische cultuurlandschappen13, waarbij op de achtergrond de gedachte speelt dat dit

het best kan gebeuren wanneer het op vrijwillige basis plaats vindt. In reservaten daarentegen moet het natuurbelang voorop staan en volgens de overheid kan dit niet

13. Direktie Beheer landbouwgronden, 1994, pag. 7 7

HET BEHEERSCHAP

gebeuren wanneer een boer of andere landeigenaar deze grond in eigendom houdt. Zijn eigenbelang zou hij wellicht laten prevaleren boven dat van de natuur. Daarom wordt de grond aangekocht en de verantwoordelijkheid voor het beheer aan een natuurbescher-mingsorganisatie gegeven. Deze kan dan eventueel de boer inschakelen voor de uitvoe-ring van het beheer van het reservaat. In de praktijk worden in een reservaatsgebied vaak beheerovereenkomsten afgesloten als opstap naar de reservaatsvorming. Natuur-vriendeiijk beheer vindt dan al in de periode voor de aankoop van de grond plaats. In beheergebieden kan een boer een beheerovereenkomst aangaan, waarbij hij voor bepaalde vormen van natuurbeheer een vergoeding krijgt. Het gaat hier om beheervor-men die vooral gericht zijn op het nalaten van werkzaamheden die schadelijk zijn voor de natuur. Sinds 1977 is er de Regeling Beheersovereenkomsten (Rbo), waardoor er een juridische basis is voor het aangaan van de beheerovereenkomsten. Deze basis is later verankerd in art. 25a van de Natuurbeschermingswet14. In de Rbo worden

richtlij-nen gegeven aangaande de af te sluiten overeenkomsten (zie § 2.3.3).

De naam Relatienota duidt op de relatie tussen natuur en landbouw, welke vorm gegeven werd door het concept van scheiding en verweving. Opmerkelijk is dat de uitwerking van de Relatienota er vooral een van scheiding is. In de delen van het landelijk gebied die niet als beheergebied of reservaat worden aangemerkt, wordt alle ruimte gegeven om de grond als landbouw-produktieruimte te gebruiken. Voor verwe-ving daar wordt geen beheervergoeding gegeven. In de jaren zeventig en tachtig betekende dat vooral dat de ruimte optimaal voor agrarische produktie werd gebruikt. De boer wilde zich niet tot parkwachter laten degraderen 15. In dit gebied vond dus in feite

scheiding plaats ten behoeve van de landbouw, zoals in reservaatsgebieden scheiding plaats vond ten behoeve van de natuur. Alleen in de beheergebieden is er ruimte voor het concept van verweving.

2.2.3 De Vierde Nota Extra

In de VINEX wordt een koersen beleid uitgestippeld voor het landelijk gebied. Er is sprake van een viertal koersen, te weten:

de gele koers: geconcentreerde landbouw is richtinggevend; ontwikkeling van regionale centra voor de landbouw;

de bruine koers: ontwikkeling van grondgebonden vormen van landbouw en andere funkties in mozaïekpatronen;

de blauwe koers: verweving van landbouw, recreatie, landschap- en waterbeheer en andere funkties; landschapsontwikkeling op regionaal niveau, verbrede platte-landsontwikkeling;

de groene koers: natuur is richtinggevend: ontwikkeling uitgaande van de ecologi-sche kwaliteiten.

14. voor de tekst van art. 25a Natuurbeschermingswet: zie bijlage B

, 5. zie E. van der Bilt in J.N.H. Elerie en C.A.M. Fleischer-van Rooijen, 1994, pag. 99/100 8

De nota geeft aan dat in de groene koers het accent zal liggen op combinatie van natuurbeheer en agrarische bedrijfsvoering. In de blauwe koers wordt gestreefd naar een combinatie van natuurbeheer, landschapsonderhoud, en agrarische bedrijfsvoering.

2.2.4 Het Natuurbeleidsplan

Het NBP stelt als hoofddoel "duurzame instandhouding, herstel en ontwikkeling van

natuurlijke en landschappelijke waarden"'6. Om dit beleid vorm te geven kiest het NBP

voor het uitbreiden van het Relatienotagebied met 95.000 ha17. Verder selekteert het

NBP een tweetal soorten gebieden, die de voorkeur krijgen om de instrumenten van het rijk in te zetten. Dit zijn de gebieden van de Ecologische Hoofdstruktuur (EHS) en gebieden met specifieke landschappelijke waarde.

De Ecologische Hoofdstruktuur Het NBP geeft globaal de begrenzing aan van de EHS. De EHS kent kerngebieden'8

(meer dan 730.000 ha), natuurontwikkelingsgebieden'9 (150.000 ha, indikkin~ tot

50.000 ha) en verbindingszones2

'.

De instrumenten die het NBP noemt om de EHS te realiseren zijn:

planmatige toepassing van de Natuurbeschermingswet (zie § 2.3.2);

verwerving in het kader van de eerste fase Relatienotabeleid; uitbreiding van het Relatienotabeleid met de tweede fase;

uitbreiding van de Bergboerenregeling (zie § 2.3.3);

toepassing van de Natuurschoonwet (zie § 2.3.2);

subsidiêring van particuliere terreinbeherende organisaties; verdere realisering van nationale parken;

toepassing Regeling Bos- en Landschapsbouw (zie § 2.3.3);

natuursponsoring (zie § 5.3.6); terreinbeheer door Staatsbosbeheer.

16. Ministerie van LNV, 1990, pag. 36

17. Dit wordt de tweede fase Relatienota-gebieden genoemd. De eerste fase is de 105.000 ha. die voor het verschijnen van het NBP in het kader van de Relatienota reeds was geselekteerd

18. Kerngebieden zijn gebieden met bestaande natuurwetenschappelijke of landschappelijke waarden van nationale of internationale betekenis en van voldoende omvang.

19. Natuurontwikkelingsgebieden zijn gebieden met reële perspektieven voor het ontwikkelen van natuurwaarden van (inter)nationale betekenis.

20. De term indikken wordt gebruikt voor het begrenzen van de Ecologische Hoofdstruktuur door de provincie. Het rijk doet een globale gebiedsaanwijzing voor een grotere oppervlakte dan dat uiteindelijk gerealiseerd moet gaan worden. De provincie stelt de precieze begrenzing van het gebied vast, waarvan de oppervlakte overeen moet komen met de te realiseren oppervlakte. Het door de provincie begrensde gebied ligt binnen de globale begrenzing van het rijk.

21. Het zijn de gebieden die verbreiding, migratie en uitwisseling van diersoorten tussen de bovenge-noemde gebieden mogelijk maken, zoals 'corridors langs wegen en waterlopen (bermen) en 'stepping stones' (bijvoorbeeld overhoeken).

HET BEHEERSCHAP

De gebieden met specifieke landschappelijke waarden

Het NBP spreekt verder over gebieden met specifieke landschappelijke waarden. Het

gaat hier om aardkundige waarden (waardevol reliêf, waardevolle bodemstruktuur en aardkundige processen), cultuurhistorische waarden (waardevolle verkavelingspatro-nen, patronen van wegen en waterlopen, nederzettingspatronen en strukturerende elementen) en belevingswaarden (kleinschaligheid). Het beleid ten aanzien van deze gebieden is gericht op behoud en herstel van de genoemde kenmerken. Waar deze gebieden samenvallen met de EHS wordt het beleid voor deze gebieden meegenomen

in het EHS-beleid. Buiten de EHS worden als primaire middelen voor de instandhouding

het ruimtelijk beleid, het inrichtingsbeleid (de landinrichting) en de Wet Bodembescherming genoemd. Opvallend is dat er voor deze gebieden geen beheerinstrumentarium wordt genoemd!

De gebieden buiten de EHS

en

zonder specifieke landschappelijke waarden

Het NBP legt de zorg voor het natuurbeleid in deze gebieden vooral bij provincies en gemeenten. Sommige provincies krijgen een eenmalige rijksbijdrage voor het opstellen van een experimenteel provinciaal natuurbeleidsplan. Maximaal tien procent van de rijksgelden voor natuur en landschap kunnen in dit gebied worden besteed. Dit houdt in dat provincies de Relatienota maar zeer beperkt buiten de EHS mogen aanwenden (en dan alleen nog maar in veenweidegebieden) en dat toepassing van de Bergboerenrege-ling (zie § 2.3.3) ook slechts in bepaalde delen van het veenweidegebied mogelijk is. Het beleid van het rijk in gebieden buiten de EHS en zonder specifieke landschappelijke waarden beperkt zich tot bescherming van plant- en diersoorten die extra aandacht verdienen en tot het zoveel mogelijk voorkomen van nadelige eftekten van planologische keuzen op natuur en landschap.

2.2.5 Struktuurschema Groene Ruimte

Het SGR probeert verschillende funkties in het landelijk gebied te integreren. Het gaat dan met name om de funkties land- en tuinbouw, natuur en openluchtrecreatie. Het werkt het beleid uit dat onder andere in het Natuurbeleidsplan is geformuleerd voor een aantal gevoelige gebiedssoorten in Nederland, zoals de veenweidegebieden, de randstad-groenstruktuur, waardevolle cultuurlandschappen en de zandgebieden in zuid en oost Nederland en het SGR wijdt daarnaast drie afzonderlijke hoofdstukken aan Nat Neder-land, de land- en tuinbouw en de Ecologische Hoofdstruktuur.

Veenweidegebieden

Het SGR constateert dat de helft van de veenweidegebieden in de nog niet ingedikte EHS ligt, waarvan 80% in het kerngebied. Er wordt onderscheid gemaakt tussen:

• open veenweidegebied met algemene natuur- en landschapswaarden; dit gebied ligt buiten de EHS;

• open veenweidegebied met waardevolle, soortenrijke grasland- en slootkantvegeta-ties; dit gebied ligt rnet name binnen de kerngebieden van de EHS;

• veenweidegebieden waar de natuur zich los van de agrarische bedrijfsvoering ontwikkelt; deze gebieden liggen zowel in kerngebieden als in natuurontwikkelings-gebieden.

De veenweidegebieden liggen vooral in de blauwe koersgebieden van de VINEX en in mindere mate in de groene koersgebieden. Het beleid voor het veenweidegebied richt zich op het handhaven van het agrarisch gebruik, aangezien dit van belang is voor het handhaven van de karakteristieke natuur- en landschapswaarden. Instrumenten om het beleid uit te voeren zijn:

• subsidiêring van het aanpassen van de grondwaterstand tot een peil van 60 cm.

onder het maaiveld, wanneer dit gebeurt buiten Relatienota- of natuurontwikke-lingsgebied;

• het bij voorkeur inzetten van de Relatienotahectaren van de tweede fase. Zoals in het NBP werd aangegeven worden de Relatienotahectaren die buiten de EHS vallen in veenweidegebied ingezef2.

• het inzetten van vrijgekomen bergboerenhectaren: door verwerving van reservaten in gebieden waar de Bergboerenregeling (zie § 2.3.3) van kracht is, komen berg boe-renhectaren vrij; deze worden met name ingezet in de veenweidegebieden buiten de EHS;

• subsidiêring voor aangepaste machines, mestopslag, erfverharding en kavel paden voor agrariêrs.

Randstadgroenstruktuur

De randstadgroenstruktuur richt zich vooral op realisatie van bossen, recreatie- en natuurgebieden in de omgeving van de Randstad en leidt in grote lijnen tot een beleid van scheiding van funkties. Enerzijds zijn er de grote groengebieden en anderzijds aaneengesloten landbouwgebieden. De groengebieden worden beheerd door Staatsbosbeheer of natuur-, bos- of recreatieschappen. Voor de aaneengesloten landbouwgebieden wordt geen duidelijk beleid uitgestippeld.

Waardevolle Cultuurlandschappen

In het SGR worden tien waardevolle cultuurlandschappen (WCL's) aangewezen, die grote overlap vertonen met delen van de EHS en delen van de in het NBP genoemde gebieden met specifieke landschappelijke waarde. Van de gebieden wordt gezegd dat "de land-en/of bosbouw een belangrijke funktie heeft als economische drager en als beheerder van de groene ruimte" en dat "de bijzondere kwaliteiten en waarden de komende jaren onder druk staan of worden aangetast door de landbouw of door andere funkties, waardoor de gebieden hun bijzondere kwaliteit en daarmee hun aantrekkelijk-heid dreigen te verliezen"23. Het beleid in deze gebieden is er dan ook op gericht de

22. "De hectaren die buiten de Ecologische Hoofdstruktuur kunnen worden ingezet (10 procenten van de per provincie verdeelde hectaren) zullen worden ingezet in die veenweidegebieden, die in de Vierde nota over de ruimtelijke ordening zijn aangegeven in inzijggebieden van ondiep grondwater rondom kerngebieden en in de in provinciale beleidsplannen voor natuur en landschap aangeduide gebieden." Zie Ministerie van lNV, 1992, pag. 188

23. Ministerie van lNV, 1992, pag. 43

HET BEHEERSCHAP

kwaliteit en verscheidenheid van het landelijk gebied te behouden, herstellen, ontwikke-len en versterken. Het gaat daarbij om maatwerk. Instrumenten die hiervoor worden ingezet zijn:

• Relatienota, natuurontwikkeling en Natuurbeschermingswet voor realisatie van de EHS;

• regelingen t.b.v. aanleg van bos door particulieren en bosaanleg door

Staatsbos-wachterijen of door middel van publiek-private samenwerkingsverbanden (PPS);

• regeling voorzieningen en grondaankopen openluchtrecreatie, regeling achterstallig onderhoud historische parken, tuinen en buitenplaatsen en regeling effektgerichte maatregelen in natuurterreinen;

• waar landinrichting wenselijk is, voorkeurplaatsing op het struktuurschema landin

-richting;

• vrijwillige kavelruil;

• inzetten van door reservaatsvorming vrijkomende bergboerenhectaren;

• onderzoek en voorlichting;

• inzetten ROURAL-middelen (zie § 2.3.3) die vrijkomen door beêindiging van onder

-houdsovereenkomsten.

Zandgronden in Zuid· en Oost·Nederland

Het beleid in deze gebieden is een specifiek milieubeleid en niet zozeer gericht op natuur- en landschap. Buiten de EHS worden vooral maatregelen getroffen die de

milieuproblematiek moeten verkleinen. Daarnaast dient de grondverwerving voor de

EHS gericht te zijn op de natuurontwikkelingsgebieden. Bedrijven binnen de EHS kunnen in aanmerking komen voor een hervestigingsvergoeding om uitplaatsing van het bedrijf te stimuleren.

Land· en tuinbouw

Er worden voor de verschillende componenten van deze sector ontwikkelingsvisies gegeven. Het landelijk gebied wordt daarbij vooral gezien als landbouwproduktieruimte. De landbouwer als beheerder van het landelijk gebied komt nauwelijks ter sprake, behalve daar waar het gaat om verbetering van de milieukwaliteit van het landelijk

gebied. De boer wordt dan geconfronteerd met maatregelen om nitraat- en ammoniak

-uitstoot te verminderen. Voor akkerbouwers geldt dat zij zullen moeten overschakelen

op geIntegreerde, ecologische of biodynamische landbouw.

Ecologische Hoofdstruktuur

Het concept van de EHS uit het NBP wordt overgenomen. Provincies dienen de EHS te begrenzen en de middelen van de Relatienota moeten voor 90% binnen het EHS-gebied ingezet worden. Daarnaast wordt een ruimtelijke aanduiding gegeven van

buffergebieden en het bufferbeleid24 _{wordt verder uitgewerkt. Als instrumenten voor het}

bufferbeleid kunnen onder andere worden genoemd:

• het aanwijzen van bodembeschermingsgebieden;

• de 10% van de Relatienotagebieden die buiten de EHS vallen;

• het aanduiden van het buffergebied in het bestemmingsplan met voorschriften of een aanlegvergunningenstelsel.

2.2.6 Evaluatie van het beleid

Realisering van de EHS door middel van de Relatienota is het speerpunt van het beleid. Om dit te kunnen verwezenlijken geven het NBP en het SGR aan dat er 200.000 ha.

Relatienotagebied moet komen, waarvan de helft beheergebied en de andere helft reservaatsgebied. Slechts 10% van de beschikbare geldmiddelen van het rijk voor het beheer van natuur- en landschap kan buiten de EHS worden ingezet. Dit wordt in het beleid vertaald door te stellen dat niet meer dan 10% van de Relatienotagebieden buiten de EHS mag vallen. Hiervoor geldt dat dit in eerste instantie moet worden ingezet in veenweidegebieden die tevens buffergebied zijn en vervolgens in waardevolle agrarische cultuurlandschappen, waarbij weer voorkeur wordt gegeven aan de bufferzo

-nes.

In het NBP is sprake van gebieden met specifieke landschappelijke waarde. In het SGR zijn deze gebieden niet meer terug te vinden. De aangewezen buffergebieden komen slechts voor een deel overeen met bovengenoemde gebieden. De rest hiervan verdwijnt onder de grote noemer van het witte gebied25

, waarvoor een veelheid van kleine

maatregelen worden genoemd, die ieder voor zich een weinig strukturele betekenis hebben. Buiten de EHS is de vormgeving van het beleid

vooral planologisch van aard of gericht op voorlichting. De verantwoordelijkheid hiervoor wordt gedelegeerd aan provincies en gemeenten, die daarbij geen financiêle middelen krijgen. De ROURAL-regeling is voor de provincie het belangrijkste instrument om het beheerbeleid vorm te geven, maar er mogen geen extra gebieden worden aangewezen waar deze regeling van kracht is. Het budget voor deze regeling wordt ook niet vergroot. Herbesteding van vrijkomende ROURAL-gelden wordt bovendien nog door het rijk gestuurd, waardoor het ook voor een welwillende provincie moeilijk is om prikkels voor het beheer van natuur- en landschapselementen in het witte gebied te geven. Het beleid in deze gebieden reikt niet verder dan de beheerder wijzen op de basisverantwoordelijkheid die hij heeft. En dat terwijl sommige van deze gebieden in het NBP genoemd staan als gebieden met specifieke landschappelijke waarden of als anderszins voor de natuur belangrijke gebieden26.

24. Het bufferbeleid recht zich op het creëren van zodanige condities in een gebied rondom een kerngebied van de EHS (de buffer). dat duurzame instandhouding van natuurwaarden in dat kerngebied kan worden gewaarborgd.

25. onder het witte gebied wordt verstaan: het landelijk gebied dat buiten de EHS valt

26. bijvoorbeeld als belangrijke gebieden voor ganzen en kleine en/of wilde zwanen 13

HET BEHEERSCHAP

2.2.7 Conclusie

De conclusie is dan ook dat het huidige beleid, zoals dat verwoord is in de vigerende plannen die betrekking hebben op het beheer in het landelijk gebied, alle kaarten zet op realisering van de Ecologische Hoofdstruktuur en daardoor niet voorziet in een adequate regeling van het natuur- en landschapsbeheer in het witte gebied. De gebieden die niet vallen in de categorieên veenweidegebied, waardevol cultuurlandschap of ROURAL-gebied vallen zelfs geheel uit het blikveld van het overheidsbeleid.

2.3

De wet- en regelgeving

2.3.1 Inleiding

Ten aanzien van agrarische beheer en natuur- en landschapsbeheer is er geen algemene wet (zie § 1.1.4). Dit wil niet zeggen dat er in het landelijk gebied op dit terrein geen beheer plaatsvindt. Om een goed overzicht in het beheer in het landelijk gebied te krijgen, moet er onderscheid gemaakt worden tussen het agrarisch gebied en de bos-en natuurgebiedbos-en. De oppervlakteverdeling hiertussbos-en wordt weergegevbos-en in tabel 1. Het agrarisch gebied komt overeen met het witte gebied. Door realisering van de EHS neemt dit af tot ongeveer 2,2 mln. ha. De bosgebieden en natuurlijke terreinen zijn grotendeels in eigendom bij particuliere natuurbeschermingsorganisaties of het Staats-bosbeheer (ongeveer 320.000 ha). Daarnaast is een aanzienlijk deel in eigendom (en beheer) bij particuliere landgoedeigenaren, gemeenten en waterschappen.

2.3.2 De wettelijke grondslag

Er zijn vier wetten welke van belang zijn voor het reguleren van het beheer in het landelijk gebied. Deze zijn: de Pachtwet, de Boswet, de Natuurbeschermingswet en de Natuurschoonwet. Uit

§

1.1.4 bleek dat de Wet op de Ruimtelijke Ordening op dit terrein weinig kan betekenen.

De Pachtwet

Tot voor kort was het via de Pachtwet niet mogelijk om in zesjarige pachtcontracten gebruiksbeperkingen op te leggen. Maatregelen ten aanzien van het beheer van de pachtgrond konden alleen in eenjarige contracten opgenomen worden. Vanwege de onzekerheid die zo'n kortlopend contract voor zowel pachter als verpachter met zich meebrengt en de negatieve invloed op de continuYleit van het beheer, werd deze constructie als onwenselijk beschouwd. Behoefte om dit te wijzigen is vooral aanwezig in natuurreservaten, waar een particuliere natuurbescherrningsorganisatie de eigendom van de grond heeft, maar het beheer wil delegeren aan een boer. De Pachtwet is vervolgens op 14 juni 1992 zo gewijzigd, dat gebruiksbeperkende bepalingen ten behoeve van het beheer van natuur en landschap ook in zesjarige contracten mogelijk is geworden, zij het alleen voor reservaten27

• Aangezien de wijziging zich richt op

27. voor de nieuwe bepaling van de Pachtwet (art. 70b): zie bijlage B

Categorie Oppervlakte Percentage Percentage (mln ha) van totaal van subtotaal

Agrarisch gebied 2,383 77,0 84,2 Bos 0,304 9,8 10,7 Natuurlijk terrein 0,144 4,7 5,1 f--- - - - - -subtotaal 2,831 92,5 100,0 Overige gronden 0,263 8,5 Totaal 3,094 100,0

Tabel 1 Het landelijk gebied ingedeeld naar CBS-categorieën (Bron: CBS, 1994)

reservaten, is deze niet van invloed op beheer in het witte gebied.

De Boswet

Een weinig opvallende vorm waarmee iets aan beheer in het landelijk gebied geregeld wordt is het instrumentarium van de Boswef8. Deze wet noemt een tweetal plichten die de beheerder heeft en een verbodsbepaling, namelijk de meldingsplicht, de herbeplantingsplicht en het kapverbod. De Boswet is van toepassing op bossen en houtopstanden die buiten de bebouwde kom gelegen zijn.

De meldingsplicht houdt in dat een ieder, dus niet alleen de eigenaar van de houtop-stand, die het voornemen heeft een houtopstand te gaan vellen, dit minstens een maand van tevoren meldt aan de direkteur van het Staatsbosbeheer.

De herbeplantingsplicht houdt in dat binnen drie jaar nadat een houtopstand is geveld of op andere wijze teniet is gegaan, de eigenaar dezelfde grond moet herbeplanten.

Wanneer aan een aantal voorwaarden voldaan wordt, kan ook op andere grond een compenserende beplanting plaats vinden29.

De meldingsplicht en de herbeplantingsplicht gelden niet voor zgn. 'kleine bosjes,3o. Dit betekent dat de meeste voor het landschap karakteristieke beplantingselementen buiten de meldings- en herbeplantingsplicht vallen. Het kapverbod, dat voor de periode van vijf

28. zie O.W. Bruil, M.H. Koert en H.W. de Wolft, 1992 29. Deze voorwaarden zijn:

toestemming van de direkteur van het Staatsbosbeheer;

- de oppervlakte van de nieuwe opstand is niet kleiner is dan de oude; - de kwaliteit van de grond niet is minder is;

- de nieuwe opstand ligt in hetzelfde gebied.

30. bossen met een oppervlak van minder dan 10 ha of bij rijbeplanting minder dan 20 rijen. 15

HET BEHEERSCHAP

jaar ter bewaring van natuur- en landschapsschoon door de minister van LNV kan worden opgelegd31

, kan hier echter wel van belang zijn. Aangezien het een nogal zware

maatregel is, wordt dit echter niet vaak gedaan. De minister vindt dat een kapverbod voor elementen van plaatselijk of regionaal belang meer thuishoort bij de gemeentelijke bevoegdheden. Deze kunnen dan ook een kapverordening opstellen (zie § 2.4.3).

De Boswet is duidelijk gericht op beheer van bossen en forse houtopstanden. Voor kleinere elementen verwijst zij naar gemeenten, die deze met de reeds genoemde kapverordeningen kunnen beschermen. De Boswet is derhalve wel voor belang van het natuurbeheer in het algemeen, maar niet voor beheer van kleinere houtopstanden in het witte gebied.

De Natuurbeschermingswet

De Natuurbeschermingswet maakt het mogelijk gronden aan te wijzen als beschermd natuurmonumenf2. Hiermee samenhangend wordt een vergunningenstelsel van kracht voor schadelijke handelingen en het beheer kan worden geregeld via een beheerplan, waarin in overleg met eigenaar en gebruiker afspraken worden gemaakt over het beheer. Ook landbouwgebieden kunnen worden aangewezen als beschermd natuurmo-nument, mits zij een hoge natuurwaarde hebben. Een natuurmonument wordt in samenspraak met de eigenaar door de minister van LNV aangewezen. Het ligt in de bedoeling van het ministerie om vaker van de aanwijzing tot beschermd natuurmonu-ment gebruik te gaan maken in het kader van de realisering van de Ecologische Hoofdstruktuur (zie § 2.2.4). Uit de wet kan geconcludeerd worden dat zij in potentie goed inzetbaar is om het beheer in agrarisch gebied met hoge natuurwaarde33 te regelen, maar door de afhankelijkheid van aanwijzing door de minister die zijn beleid richt op de Ecologische Hoofdstruktuur is een brede toepassing van de wet niet te verwachten (zie

§

2.2.5). Brede toepassing van de Natuurbeschermingswet heeft echter wel het nadeel van de dwang: voor een beschermd natuurmonument gelden beperkende maatregelen waar geen vergoeding tegenover staat. Voor beherende aktiviteiten in het kader van het beheerplan kan wel een vergoeding ontvangen worden, maar voor slechts een klein gedeelte van de beschermde natuurmonumenten is er een beheerplan van

31. Voor het opleggen van het kapverbod in het kader van de bos wet is een viertal criteria: de betreffende bomen zijn bijzonder fraai;

de houtopstand vormt een essentieel element in het landschap;

- er bestaat een voornemen tot een grootschalige velling van een aaneengesloten bos; - er bestaat een voornemen tot velling in een gebied waar recentelijk al veel bos is gekapt. 32. De wet formuleert natuurmonumenten als "terreinen en wateren, welke van algemeen belang zijn

uit een oogpunt van natuurschoon of om hun natuurwetenschappelijke betekenis". 33. bijvoorbeeld waardevolle cultuurlandschappen of veenweidegebieden

krache4

• Een boer zal het dus vanwege het eerstgenoemde toch nadelig vinden

wanneer zijn landbouwgrond als beschermd natuurmonument zal worden aangewezen.

Sinds 1994 is de Natuurbeschermingswet ook de wettelijke basis voor het afsluiten van

beheerovereenkomsten (zie § 2.3.3). Deze basis wordt gegeven in art. 25a (zie

bijlage C).

De Natuurschoonwet 1928

De Natuurschoonwet regelt de aanwijzing van landgoederen35

. Door algemene

maatre-gel van bestuur (AMvB) is nader bepaald aan welke voorwaarden een onroerende zaak moet voldoen voordat zij als landgoed aangewezen kan worden. Deze voorwaarden zijn

gegeven in het Rangschikkingsbesluit art. 5g36. Indien de landbouwgrond in een

landgoed niet aan deze voorwaarden voldoet, dan wordt het terrein als inbreuk makend op het natuurschoon beschouwd en kan zij geen deel uitmaken van het landgoed. In totaal zijn er in Nederland ongeveer 1000 landgoederen met een totale oppervlakte van ruim 100.000 ha. Doel van de Natuurschoonwet is de instandhouding van deze

landgoederen. Om dit te bereiken zijn er fiscale voordelen verbonden aan de rangschik

-king als landgoed onder de Natuurschoonwet. Daar tegenover staat de verplichting voor de eigenaar om het karakter van het landgoed minimaal 25 jaar na aanwijzing in stand te houden. De eigenaar moet zelf een verzoek tot rangschikking onder de landgoederen indienen. De Natuurschoonwet heeft derhalve een conserverende werking ten aanzien van het beheer en stimuleert niet tot verdere ontwikkeling van de natuurwaarde. Op veel

landbouwgebieden kan zij niet van toepassing zijn, omdat er daar geen sprake is van

een situatie waarin minimaal 30% van het oppervlak bedekt is met houtopstanden. Waar in het landelijk gebied een grote afwisseling is met kleine bosjes, kan de Natuur-schoonwet wel van betekenis zijn, met name zal dit het geval zijn in de Wel's, omdat daar het kleinschalige landschap centraal staat.

2.3.3 Regelgeving ten aanzien van beheer in het landelijk gebied

Naast de bovengenoemde wetten, is er een groot aantal regelingen van kracht in het

landelijk gebied. Twintig regelingen hebben betrekking op het agrarisch natuurbeheer7.

De bekendste en meest omvattende regelingen zijn:

34. Per 1 januari 1990 waren er 93 beschermde natuurmonumenten met een totale oppervlakte van 18.765 ha. Voor nog geen 10% (1800 ha) was een beheerplan vastgesteld. Opgemerkt moet worden dat in 1990 onderscheid gemaakt werd tussen beschermde natuurmonumenten en staatsnatuurmonumenten. Van deze laatste categorie betrof 182.902 ha. Tegenwoordig zijn de verschillen tussen een beschermd natuurmonument en een staatsnatuurmonument opgeheven. Van de totale oppervlakte natuurmonument is dus 9% geen staatseigendom, waarvan voor 10% een beheerplan is vastgesteld.

35. De wet omschrijft een landgoed als "een, in Nederland gelegen, geheel of gedeeltelijk met bossen of andere houtopstanden bezette onroerende zaak voorzover het blijven voortbestaan van die onroerende zaak in zijn karakteristieke verschijningsvorm voor het behoud van het natuurschoon wenselijk is".

36. voor de tekst van Rangschikkingsbesluit art. 5g: zie bijlage B

37. A.G. van Paassen, P. Terwan en J.M. Stoop, 1991, pag. 59/60, zie ook bijlage C 17

HET BEHEERSCHAP

• de Regeling Beheersovereenkomsten en Natuurontwikkelingsgebieden;

• de Bergboerenregeling;

• de Regeling Bijdrage Bos- en Landschapsbouw;

• de Regeling Onderhoudsovereenkomsten Landschapselementen (ROL).

Deze regelingen worden door het rijk gefinancierd en hebben betrekking op onderhoud en beheer. De meeste overige regelingen zijn provinciaal, behalve de regelingen

aangaande de nationale parken en landschappen.

Regeling Beheersovereenkomsten

en

Natuurontwikkelingsgebieden

Als gevolg van het Relatienotabeleid (§ 2.2.2) kent Nederland sinds 1977 een Regeling

Beheersovereenkomsten. In 1981 werden de eerste overeenkomsten afgesloten.

Sindsdien is de regeling viermaal aangepast, te weten in 1983, 1988, 1993 en 1995. Bij deze laatste wijziging werd de naam van de regeling veranderd in de Regeling Beheersovereenkomsten en Natuurontwikkelingsgebieden (Rbon). De regeling houdt in dat in daartoe aangewezen beheergebieden overeenkomsten afgesloten kunnen

worden tussen een boer en het Bureau Beheer Landbouwgronden38

(BBL). De boer verplicht zich tot bepaalde maatregelen ten behoeve van de natuur en krijgt daarvoor een vergoeding van BBL. Wanneer een gebied als beheergebied is aangewezen, stelt

BBL een beheerplan voor het gebied op, waarin de precieze begrenzing wordt opgeno

-men en wordt beoordeeld welke vor-men van beheer voor het gebied in aanmerking komen. Het plan wordt vastgesteld voor zes jaar. Er worden zes beheervormen

onderscheiden39

, te weten:

• berg boeren beheer: gericht op het handhaven van natuurlijke handicaps, dat wil zeggen dat er geen verandering mag optreden in de perceelsstruktuur, dat de grondwaterstand niet verlaagd mag worden en dat landschapselementen moeten blijven staan (zie ook

§

2.3.3);

• bufterbeheer: deze vorm van beheer is gericht op het tegengaan van negatieve eftekten op de natuur in naburige reservaten of bossen;

• botanisch beheer: dit beheer richt zich op het ontwikkelen van graslandpercelen,

perceelsranden en akkers met een soortenrijke fauna;

• weidevogelbeheer: handhaven en ontwikkelen van een goede weidevogelstand;

• wintergastenbeheer: creêren van een goede rustplaats voor trekvogels en

overwin-teraars door tussen 1 november en 1 maart geen landbouwkundige werkzaamheden uit te voeren;

• onderhoud landschapselementen.

Meestal wordt in een overeenkomst een combinatie van deze soorten overeengekomen.

Een dergelijke combinatie wordt een beheerpakket genoemd. Daarnaast wordt in de

overeenkomst vermeld voor welk gebied de afspraak geldt en hoe hoog de vergoeding is. De hoogte van de vergoeding is gebaseerd op de inkomstenderving van de boer door de nieuwe wijze van beheer, de extra arbeid die hij moet verrichten en de wijziging van

de exploitatie-aanspraken. De overeenkomst wordt aangegaan voor de periode

waar-38. Het BBL is opgegaan in de Dienst Landelijk Gebied (DLG) 39. F.J. Engelsma en H.W. Waardenburg, 1994, pag. 18

voor het beheerplan geldt, met een minimum van vijf jaar en een proeftijd van een jaar.

De praktijk leert dat na een beheerperiode meestal verlenging volgt.

De verschillende beheerpakketten kunnen verschillen in kwaliteit. Doorgaans wordt er een onderscheiding gemaakt tussen passief beheer, licht beheer en zwaar beheer. De zware beheerpakketten zijn het meest in trek, vervolgens de lichte en tenslotte de passieve. Het aandeel passief beheer neemt echter snel toe, zodat geconcludeerd kan worden dat de kwaliteit onder druk staat. Volgens Buitink40

is deze tendens echter tijdelijk van aard omdat er sinds 1988 een hoge kwantitatieve taakstelling was voor het afsluiten

van de overeenkomsten. Wanneer BBL een boer zo ver gekregen had dat hij voelde

voor een beheerovereenkomst werd de overeenkomst daardoor zo snel mogelijk werd afgesloten en werd er geen energie meer in onderhandelingen met deze ene agrariër gestopt die ertoe zouden kunnen leiden dat er een zwaarder pakket overeen gekomen werd. Een boer is meestal sneller in voor een passief pakket, omdat dat hem de minste bedrijfsaanpassing kost, hoewel een zwaar pakket voor hem best haalbaar is. Buitink verwacht dan ook dat in de komende jaren het aandeel zware pakketten weer zal toenemen, omdat de kwantitatieve druk voor BBL verminderd is en zij zich meer kan gaan richten op de kwaliteit. Dat het aandeel zware pakketten toch nog altijd het grootst is, wordt veroorzaakt doordat tot 1988 deze kwantitatieve taakstelling nog niet aanwezig was.

1 2 0 . . - - - , _{5 0 r - - - ,} 100

20

81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94

- - _ov. mogelijk - _ov. gwlOI. Figuur 3a Toepassing van de Rbon:

oppervlakte vastgesteld beheerplan, oppervlakte waar het afsluiten van een overeenkomst mogelijk is en oppervlakte afgesloten overeenkomsten (bron: BBL)

10

81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 g,

Figuur 3b Afgesloten beheers-overeenkomsten als percentage van het oppervlak gebieden waar

overeenkomsten afgesloten kunnen worden

Naast het beheergebied kunnen ook overeenkomsten worden afgesloten in

reser-vaatsgebieden. In deze gebieden is het doel verwerving van de grond door BBL, maar

waar dit (voorlopig) niet mogelijk blijkt, wordt uitgeweken naar het afsluiten van

beheer-40. G. Buitink, medewerker beheersovereenkomsten van de Dienst landinrichting en Beheer landbouw-gronden, Ministerie van lNV

HET BEHEERSCHAP

overeenkomsten. Het totale gebied waar een overeenkomst kan worden afgesloten is dus het beheerplangebied minus dat deel van het gebied waar natuurreservaat is gerealiseerd. Zowel het gebied waar de Rbo van kracht is als het gebied waarover een overeenkomst is afgesloten neemt in oppervlakte toe (figuur 3a). Opvallend is dat er ook een relatieve toename is: over een steeds groter aandeel van de oppervlakte waar een beheerovereenkomst mogelijk is, wordt er een afgesloten (figuur 3b). Dit duidt op een toenemende animo voor de overeenkomsten. Onderzoek41

wijst uit dat beheerover

-eenkomsten vaak uit noodzaak worden afgesloten in plaats van uit werkelijke vrijwillig-heid.

Regeling Onderhoudsovereenkomsten Landschapselementen

De Regeling Onderhoudsovereenkomsten Landschapselementen (ROL) is een rijksregeling die stamt uit 1977 met als doel de instandhouding van landschaps-elementen die uit het oogpunt van natuur- en landschapsbescherming van groot belang zijn. Aan deze regeling gerelateerd is de Regeling Aanwijzing Landschapselementen (RAL), welke aangeeft op welke gebieden en landschapselementen de ROL van toepassing is. Sinds 1977 is deze ROL vaak herzien en de uitvoering ervan is inmiddels gedecentraliseerd naar provinciale stichtingen voor het landschapsonderhoud42• Elke

provincie krijgt een budget voor het uitvoeren van de regeling en bepaalt waar deze gelden geïnvesteerd gaan worden. Op grond van de regeling kunnen onderhoudsover-een komsten worden gesloten met gebruiksgerechtigden van grond waarop zich onderhoudsover-een landschapselement bevindt, mits de instandhouding van het element van groot belang wordt geacht. De overeenkomst verplicht tot een jaarlijks onderhoud van de elementen en in sommige gevallen het wegwerken van achterstallig onderhoud. De gebruiksge-rechtigde ontvangt als tegenprestatie een vergoeding43

. Een onderhoudsovereenkomst

heeft een duur van minimaal zes jaar en wordt daarna stilzwijgend met eenzelfde periode verlengt, behalve als een van de partijen de overeenkomst tijdig44 opzegt. Een overeenkomst kan niet worden afgesloten of verlengd in de gebieden waar een beheer-plan van kracht is op basis waarvan beheerovereenkomsten afgesloten kunnen worden welke onderhoud van landschapselementen vergoeden.

41. zie Aarts en Van Woerkum, 1994

42. Uitgezonderd Flevoland heeft elke provincie een stichting voor het landschapsonderhoud, die aangesloten is bij het LONL (zie § 2.4.4). Deze stichtingen zijn niet de zelfde als de provinciale landschappen (zie § 2.4.2) en worden genoemd in bijlage D.

43. De vergoeding wordt opgebouwd uit:

een bedrag per jaar en per lengte of oppervlakte van het element als vergoeding voor arbeid en materiaal.

indien de gebruiksgerechtigde eigenaar is, een bedrag per hectare landschapselementen als vergoeding voor de vaste lasten;

indien de overeenkomst bijzondere voorwaarden kent, een bedrag ter nakoming daarvan; indien de overeenkomst ook wegwerken van achterstallig onderhoud betreft, een bedrag ter vergoeding van de arbeids- en materiaalkosten daarvoor.

44. minimaal zes maanden voor het aflopen van de overeenkomst

• duurzaam beheer van het bos: het vaststellen van een beheerplan;

• beheer door middel van samenwerking van boseigenaren: participatie in een samenwerkingsverband van boseigenaren;

• aanleg van beplantingen: herbeplanting, bosaanleg en aanleg erfbeplanting; • intensieve verzorging: mechanische bestrijding van hinderlijke begroeiing; • bosverzorging;

• aanleg recreatieve voorzieningen;

• bepaling van de voedingsstoffenhuishouding;

• tot stand brengen van landschapsbeleidsplannen: provincies en gemeenten kunnen een bijdrage ontvangen in het kader van deze regeling voor het opstel-len van landschapsbeleidsplannen.

Bergboerenregeling

De Bergboerenregeling is een Europese maatregel, die qua principe veel gelijkenis vertoont met de beheerregelingen in een Relatienotagebied. Ook hier gaat het om het afsluiten van een overeenkomst om tegen vergoeding schadelijke handelingen voor natuur en landschap na te laten. De Bergboerenregeling kan in Nederland op maximaal 190.000 ha van kracht zijn, waarbij is gesteld dat 140.000 ha binnen het relatienota-gebied moet vallen. In dat geval wordt zij geïntegreerd in een beheerovereenkomst. In een bergboerengebied buiten de relatienotagebieden kan een bergboerenovereenkomst gesloten worden, mits er een beheerplan voor dat gebied is vastgesteld. Voor de 50.000 ha bergboerengebied buiten de relatienotagebieden staan de beheerplannen reeds vast (zie figuur 4), het afsluiten van overeenkomsten blijft binnen het plangebied echter op ruim 30% steken (zie figuur 5). De overeenkomst houdt in dat de boer natuurlijke handi-caps in stand houdt en daarvoor een vergoeding ontvangt. Toepassing is mogelijk in uiterwaarden, beekdalen en overstromingsgebieden, kleinschalige zandgebieden, diepe veeweidegebieden en hydrologische bufferzones46. Een uitbreiding van het

bergboerengebied met 50.000 ha is in voorbereiding47

; deze zullen worden ingezet om

de EHS verder te realiseren48.

46. Ministerie van LNV, 1992, pag. 188

47. zie F.J. Engelsma en H.W. Waardenburg, 1994 48. zie Ministerie van LNV, 1990