Aanschrijvingsbeleid in het stadsdeel Westerpark

AANSCHRIJVINGSBELEID IN HET STADSDEEL

WESTERPARK

8512

473G

5.3 (Aanschrijvings)praktijk... . .. . . ... . .. .. . .. . . 52 5.4 Effectiviteit en efficiency . . . . .. . .. .. . . .. . . . .. 54 LITERATUUR . . . .. . . 59 BIJLAGE 1

INGEBOEKTE EN AFGERONDE PASSIEVE PROCEDURES

1

INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING

1.1 Achtergrond

In Amsterdam is rond het begin van de jaren negentig het uitvoeringsapparaat van Bouw- en woningtoezicht gedecentraliseerd. De diensten of sectoren van de verschil-lende stadsdelen kunnen vanaf die tijd - binnen zekere grenzen - een eigen beleid uitstippelen. In het stadsdeel Westerpark (onder meer bestaande uit de Spaarndam-merbuurt en de Staatslieden- en Frederik Hendrikbuurt) is de afdeling Bouwen en Wonen, die deel uitmaakt van de Sector Wonen en Werken, verantwoordelijk voor het bouw- en woningtoezicht.

Binnen het stadsdeel Westerpark wordt in algemene zin gewerkt met zogenaamde doeltoetsen waarmee verschillende beleidsthema's worden geëvalueerd. De deelraad (rekeningencommissie) heeft het aanschrijvingsbeleid aangewezen als één van de doeltoetsonderwerpen. In deze rapportage wordt verslag gedaan van de resultaten van deze doeltoets. Voor de periode 1992 tot en met 1996 is het aanschrijvingsbeleid van het stadsdeel doorgelicht. In de volgende paragrafen van dit hoofdstuk gaan we nader in op de opzet en aanpak van het onderzoek (paragraaf 1.2) en de opbouw van dit rapport (paragraaf 1.3).

1.2 Opzet en aanpak

In algemene termen geformuleerd, luidt de probleemstelling van dit onderzoek als volgt:

Is het aanschrijvingsbeleid dat het Stadsdeel Westerpark in de periode 1992 tot en met 1996 heeft gevoerd efficiënt en effectief geweest?

In het oorspronkelijke onderzoeksvoorstel is deze algemene probleemstelling gesplitst in een aantal onderzoeksvragen/aandachtspunten die gerangschikt zijn onder de begrippen: organisatie, beleid, praktijk en analyse.

2

AANSCHRIJVINGSBELEID IN BREDER

PERSPECTIEF

2.1 Inleiding

Zoals de titel al aanduidt, plaatsen we het aanschrijvingsbeleid in dit hoofdstuk in een breder perspectief.

In 1990 is het stadvernieuwingsbeleid in Amsterdam gedecentraliseerd. Vanaf die tijd ligt de stadsvernieuwingsopgave in handen van de zestien Amsterdamse stadsde-len. In 1992 kregen de diensten Bouw- en woningtoezicht te maken met de komst van de herziene Woningwet en het Bouwbesluit. Paragraaf 2.2 geeft een korte schets van het aanschrijvingsbeleid in de gemeente Amsterdam vóór de decentralisatie en het van kracht worden van nieuwe wettelijk kader. Ook wordt ingegaan op ervarin-gen elders in het Nederland (paragraaf 2.3). De wijziginervarin-gen die in het wettelijk kader optreden, staan vervolgens centraal in paragraaf 2.4.

Bij het beschrijven van de aanschrijvingspraktijk is het overigens zinvol om onder-scheid te maken tussen het passieve en het actieve aanschrijvingsbeleid. Bij een passief beleid komt de gemeente pas in actie na een klacht van een bewoner of een andere betrokkene. Op basis van deze klacht wordt er eventueel geïnspecteerd en aangeschreven. Bij een actief beleid neemt de gemeente het initiatief en wordt er selectief en gericht geïnspecteerd. In veel gevallen gebeurt dit in het kader van het particuliere woningverbeteringsbeleid .

2.2 Schets van het Amsterdamse aanschrijvingsbeleid tot 1990

Tot aan het begin van de jaren negentig was er in Amsterdam sprake van zowel een actief als een passief aanschrijvingsbeleid.1 _{In die tijd werden zo'n vijftig}

à vijfen-vijftig mensjaren 'ingezet' bij het aanschrijvingsbeleid. Bij de afhandeling van klach-ten ging het om zo'n 20 à 25 mensjaren. Daarnaast was er bij het actieve beleid

1 Bronnen hier zijn onder meer: DHV, 1990, Het aanschrijvingsbeleid in gemeenten

(interimrap-port, Amersfoort, maart); MVROM, 1991, Het gemeentelijke aanschrijvingsbeleid in beeld (Den Haag, juni); J. Wijnja, en H. Priemus, 1990, De toekomst van het bouw- en woning-toezicht (Delft).

sprake van een jaarlijkse inzet van circa dertig mensjaren. Bij de actieve en passieve aanpak werden dezelfde normen gehanteerd: er moest sprake zijn van constateerbaar achterstallig onderhoud en gebreken. De bouwverordening vormde daarbij het beoor-delingskader .

De uitvoering van een aanschrijving kon worden beperkt tot reparatie in plaats van vernieuwing, mits voldaan werd aan de eis van 'goed en deugdelijk' werk uit de bouwverordening. Eigenaren die zelf de aanschrijving uitvoerden (en geen gebruik maakten van de subsidieregeling) konden dit op het 'lage' kwaliteitsniveau doen. De uitvoering van gemeentewege moest ook op dit lage niveau worden uitgevoerd. Passief beleid

Bij het passieve beleid bleef de opname beperkt tot klachtenbehandeling en geconsta-teerde gebreken op de aspecten gevaar en ernstige hinder. De klacht werd in behandeling genomen wanneer er sprake was van tegenstrijdigheid met de bouwver-gunning. De gebreken waren altijd te herleiden tot achterstallig onderhoud (in negentig procent van de gevallen); verder werd regelmatig aangeschreven op het punt van onvoldoende hechtheid van de constructie en doordringen van water en gassen (via het energiebedrijf werden installaties in de aanschrijving opgenomen). 2 Bij de opname werd wel gekeken naar de wijze van bewoning. Als de klacht mede werd veroorzaakt door het gedrag van de bewoner, werd terughoudend opgetreden. Voor kleine mankementen (zoals bijvoorbeeld het ontbreken van een huisnummer) werd wel aangeschreven maar dit gebeurde gebundeld (drukken van de kosten). Alleen als er sprake was van meerdere mankementen werd ook voor slecht schilder-werk aangeschreven.

Actief beleid

Het Amsterdamse (actieve) aanschrijvingsbeleid werd in het begin van de jaren tachtig vastgesteld. Het aanschrijvingsniveau lag in die jaren vrij laag. De voorgeschreven voorzieningen werden meestal beperkt tot de lonendheidsgrens. Deze lag -als er geen subsidie werd gebruikt - -als vuistregel op zo'n f l.000,- per woning per jaar. Bij een instandhoudingstermijn van 15 jaar kon dus tot een niveau van

f

15.000,- per jaar worden aangeschreven. In de praktijk werd er per woning gemiddeld op een niveau van

f

10.000,- à

f

15.000,- aangeschreven. Sloop of verbetering in sociaal beheer was (en bleef) het einddoel van het aanschrijvingsbe-leid.

In 1985 werd het aanschrijvingsbeleid gekoppeld aan het subsidiebeleid particuliere woningverbetering. In aansluiting op het aanschrijvingsbeleid werd er op een laag verbeteringsniveau gesubsidieerd (gemiddeld f 15.000,- per woning).

Met het van kracht worden (in 1987) van de subsidieregeling Geldelijke Steun Voorzieningen aan Huurwoningen, kwam het investeringsniveau hoger te liggen.

2 Een situatie van onvoldoende hechtheid kan optreden wanneer de toestand van bijvoorbeeld de

funderingen, de wanden, de kolommen, de vloeren, de trappen en dergelijke, zodanig is (door ondeugdelijk materiaalgebruik, of 'loszittende' bouwelementen, etc.) dat de veiligheid en de gezondheid in het gedrang komen.

Deze regeling stimuleerde eigenaren - door de in de regeling opgenomen terugkom-termijn - tot een verbetering op een hoger niveau (voor een periode van 15 jaar). Het aanschrijvingsniveau bleef op

f

15.000,- gehandhaafd. Wel werden er eisen gesteld aan het onderhoudsniveau. Herstellen of repareren was niet meer voldoende, er moest sprake zijn van vervanging of vernieuwing. De investering verschoof van gemiddeld

f

15.000,- naar

f

40.000,- à

f

45.000,- per woning. Het aanschrijvings-beleid diende in deze periode als entree tot de subsidieregeling. Er was nu sprake van een verbeteringsniveau (15 jaar) dat veel hoger lag dan het aanschrijvingsniveau (5-10 jaar). Het onderhoudsniveau dat met aanschrijving kon worden afgedwongen, lag veel lager dan het onderhoudsniveau dat op basis van de subsidieregeling kon worden voorgeschreven.

Van belang is het onderscheid dat gemaakt moet worden tussen de stadsvernieu-wingsgebieden en de actiegebieden in die tijd. In de actiegebieden werd ernaar gestreefd de voorraad in sociaal beheer te brengen. Ongeveer een derde van de capaciteit die beschikbaar was voor de actieve aanpak werd hier ingezet. Er was hier geen sprake van een koppeling tussen aanschrijven en subsidieregelingen (de eige-naar voerde de aanschrijving uit of verkocht het pand aan het grondbedrijf). De aanschrijving lag op het niveau van constateerbaar achterstallig onderhoud

(f 10.000, - à f 15.000, -). In de particuliere verbeteringsgebieden was het aanschrij -vingsbeleid wel gekoppeld aan de subsidieregeling. Twee derde van de beschikbare capaciteit werd hiervoor ingezet. Het aanschrijvingsbeleid werd functioneel ingezet ('stok achter de deur').

In totaal werden er per jaar zo'n 1.200 panden (met in totaal circa 4.000 woningen) opgenomen. In de stadsvernieuwingsgebieden ging het gemiddeld om zo'n 750 panden en in de actiegebieden in de gordel 1920- 1940 om nog eens 450 panden).

2.3 Ervaringen elders

De ingrediënten waaruit het aanschrijvingsbeleid kan bestaan, vaneren van de afhandeling van klachten, het verhelpen van gesignaleerde gebreken (die een gevaar of risico inhouden), het tegengaan van verpaupering of ernstige ontsiering en het verbeteren van de bouw- en woontechnische kwaliteit van (delen) van de voorraad. De uiteindelijke uitwerking van het aanschrijvingsbeleid op gemeentelijk niveau wordt sterk gestuurd door de plaatselijke omstandigheden (voorraadkenmerken) en de bestuurlijke prioriteiten.

Onderzoek uit het begin van de jaren negentig (MVROM, 1991) onder alle recht-streekse gemeenten in Nederland laat zien dat de nadruk ligt op het passieve beleid. Van alle rechtstreekse gemeenten voert ruim tachtig procent alléén een passief beleid. Wijnja e.a. (1989) scherpen het begrip passief nog verder aan met het onderscheid tussen 'zeer passief' (alleen reageren op klachten) en gewoon 'passief' (daarnaast ook nog optreden bij het constateren van uitwendige gebreken). Het beleid van de door hen onderzochte gemeenten kan in 43 % van de gevallen als zeer passief en nog eens bij 51 % als passief worden betiteld.

woningen zal zakken). Deze noodzakelijkheid moet worden gemotiveerd in de aan-schrijving.

B en W /het stadsdeelbestuur moeten nagaan of er sprake is van een noodzaak tot het treffen van voorzieningen. Veelal worden er termijnen gegeven, in geval van direct gevaar kan er geen uitstel worden gegeven. De gemeente/het stadsdeel beslist of de aanschrijving gefaseerd mag worden uitgevoerd. Dit mede in relatie met de eis dat slechts één keer in de drie jaar een aanschrijving mag worden uitgevaardigd èn de gestelde eisen ten aanzien van de lonendheid van de aanschrijving. Uitvoering in één keer kan de aangeschrevene voor (te) hoge kosten stellen. Op het lonendheidsbegin-sel en de terugkomtermijn van drie jaar komen we later in deze paragraaf nog terug. De herziene Woningwet stelt verder uitdrukkelijk dat het aanschrijvingsinstrument een 'ultimum remedium' is. In bepaalde situaties kan met behulp van het instrument

ook een complexgewijze renovatie tot stand worden gebracht.

Aanschrijving tot woningverbetering

In artikel 15 wordt de aanschrijving tot woningverbetering nader omschreven. De

eigenaar wordt aangeschreven tot het aanbrengen van een voorziening die, naar gewijzigde opvattingen omtrent goede bewoonbaarheid van een woning, in een wo-ning thuishoren. De eigenaar moet investeringen plegen waartoe hij niet verplicht is (en die hij soms niet eens mag aanbrengen). Het ligt dus in de rede dat de overheid in dit geval de eigenaar financieel tegemoet komt (zij mag daarbij geen inkomens-grenzen stellen). Daarnaast moet het gaan om de meest elementaire voorzieningen, die op zijn minst in een woning aanwezig dienen te zijn: een keuken, douche en toilet. Bij eigen woningen kan de steun worden verleend vanuit het gemeentelijke stadsvernieuwingsfonds.

Het uitvoeringsniveau wordt bepaald door de voorschriften uit het Bouwbesluit en door de gemiddelde kwaliteit van de verbeteringen in relatie tot de financiële mogelijkheden (inclusief de geldelijke steun die de overheid verleent). De gemeente moet hierin een afweging maken. Voor verbouw (en daar is hiervan sprake) gelden in principe de nieuwbouweisen. De gemeente kan vrijstelling verlenen tot het niveau waaraan bestaande woningen moeten voldoen.

De aanschrijving kan tot gevolg hebben dat wijzigingen van de indeling of de interne constructie van de woning noodzakelijk is. Dit hoeft niet expliciet in de aanschrij-ving te worden meegenomen. Ook de aanschrijving tot woningverbetering mag gefa-seerd worden uitgevoerd. Wanneer het om een complex woningen gaat, worden alleen de weigerachtige bewoners aangeschreven om onnodige bestuurlijke en ambtelijke lasten te vermijden.

Lonendheid

Het lonendheidscriterium wordt in artikel 23 van de herziene Woningwet omschre-ven. Uitgangspunt is dat de kosten die met uitvoering van de aanschrijving te maken hebben, in relatie moeten staan tot de opbrengsten. Bij de opbrengsten kan onder meer gedacht worden aan eventuele subsidies, huuraanpassingen (of het opheffen van bijvoorbeeld een puntenaftrek), huurverhogingen of de waardevermeerdering van de woning door de aangebrachte voorzieningen enlof verbeteringen.

Het is de taak van de gemeente/het stadsdeelbestuur om een afweging te maken tussen de kosten en opbrengsten. Daarbij speelt de termijn waarvoor de woning in stand zal worden gehouden een belangrijke rol. Het heeft weinig zin geld te investeren in woningen die op de nominatie staan om binnenkort te worden afgebro-ken. Voor de bepaling van de lonendheid is het dus van belang de tijdsduur te bekijken waarin de woning voor de eigenaar opbrengsten oplevert in relatie met de gedane investering en het niveau van de voorzieningen/verbeteringen.

Uitvoeren aanschrijving, staken bewoning of sloop

De aangeschrevene kan voor de keuze worden gesteld de aanschrijving uit te voeren of de bewoning te staken, wanneer de uitvoeringskosten volgens de gemeente niet in verhouding staan tot de verwachte opbrengsten. Wanneer de aanschrijving betrekking heeft op een bij verordening bepaalde categorie woningen hoeft - ook al is er sprake van een niet-lonende aanschrijving - deze keuze niet te worden gemaakt.

Als de aanschrijving te maken heeft met welstand en bovendien niet-lonend is, hoeven B en W /het stadsdeelbestuur de aangeschrevene niet de keuze te laten tot het staken van de bewoning/het gebruik. In dit geval moet de keuze worden gelaten tussen uitvoering van de aanschrijving en het slopen van het bouwwerk (tenzij dat laatste op grond van een ander wettelijk voorschrift is verboden). Het staken van de bewoning of het gebruik levert geen bijdrage aan het opheffen van de strijdigheid met de redelijke eisen van welstand.

Overige bepalingen

Het is verboden om binnen drie jaar weer een aanschrijving uit te vaardigen (artikel 25), tenzij er sprake is van gevaar of ernstige hinder. De gemeente/het stadsdeel zal dus nauwkeurig moeten nagaan waarvoor, in samenhang met het lonendheidbeginsel, wordt aangeschreven (voorzieningen, verbeteringen of beide). Door deze periode van drie jaar kan een gerichter verbeterbeleid worden gevoerd. Met die termijn wordt bovendien gewaarborgd dat de overheid met een zekere terughoudendheid jegens de eigenaren optreedt.

De eigenaar kan zich via een beroep bij de gemeenteraad en eventueel via een procedure verweren tegen de aanschrijving. Onderzoek van DHV laat overigens zien dat de bestuursrechter zich bij beroepsprocedures meestal laat leiden door de duidelijkheid en consistentie van het aanschrijvingsbeleid. Aanschrijvingen worden wel op basis van procedurele gronden teruggedraaid maar vrijwel nooit op basis van de hoogte van de aanschrijving.

Bij weigeren van uitvoering kan de gemeente -desnoods onder dwang -de voorzie-ningen zelf aanbrengen. De kosten daarvan kunnen worden verhaald op de eigenaar. Artikel 26 bevat de wettelijke regeling inzake het kostenverhaal van gemeenten in geval een aanschrijving met bestuursdwang is uitgevoerd. De gemeente/het stadsdeel heeft de bevoegdheid om de aanschrijving samen te voegen met de aanzegging inzake de toepassing van bestuursdwang (dit leidt tot een versnelling van de procedu-res). De gemeente heeft verder de bevoegdheid om de gemaakte kosten niet alleen op de aangeschrevene maar ook op diens opvolger te verhalen.

3

HET AANSCHRIJVINGSINSTRUMENT IN

RELATIE MET HET

STADSVERNIEUWINGS-BELEID EN -ORGANISATIE

3.1 Inleiding

In dit hoofdstuk zoomen we in op de organisatie en het beleid met betrekking tot

aanschrijvingen in het stadsdeel Westerpark.

Het aanschrijvingsinstrumentarium is niet los te zien van het stadsvernieuwings- (of

AAV-beleid: Aankopen, Aanschrijven en Verbeteren) dat het stadsdeel voert en de

(ambtelijke) organisatie die daartoe is opgezet. In dat licht kunnen we niet heen om een aantal sterk samenhangende ontwikkelingen die vanaf ongeveer het begin van de jaren negentig hebben plaatsgevonden en die van doorslaggevende invloed zijn geweest op het beleid en de organisatie (met name in termen van capaciteit en financiële middelen). Zo is omstreeks die jaren het beleid van het ministerie van

Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (MVROM) en - daarvan

afgeleid - het gemeentelijk stadsvernieuwingsbeleid drastisch veranderd. Daardoor werden er nieuwe taken gesteld, kwamen verantwoordelijkheden anders te liggen en werden financiële middelen herverdeeld. Dit heeft rechtstreeks gevolgen gehad voor het stadsdeel en daarbinnen de afdeling Bouwen en Wonen. Om de belangrijkste te noemen: minder middelen (zowel in de personele als de financiële sfeer) en een re

-organisatie van de afdeling (met nieuwe functies, nieuwe en gewijzigde taken,

nieuwe taakopvatting en werkwijzen).

Voordat we echter uitgebreid ingaan op deze ontwikkelingen en de gevolgen voor

het (aanschrijvings)beleid en de uitvoeringsorganisatie in het stadsdeel Westerpark (de paragraaf 3.3 tot en met 3.6), eerst iets over het Stadsdeel zelf. In paragraaf 3.2

wordt ingegaan op enkele voorraad- en bewonerskenmerken van het stadsdeel.

3.2 Westerpark

Wat de woningvoorraad5 _{betreft, kent het stadsdeel Westerpark vergeleken met}

Amsterdam een forse oververtegenwoordiging van oude kleine een- en

zo stelde het reorganisatieplan - veel meer te liggen op een begeleidende, stimu-lerende, sociale, toetsende en handhavende rol in plaats van de toezichthoudende, uitvoerende en technische rol waarop vroeger het accent lag.

Zo zou bij de nieuwbouwproductie de afdeling BoWo met name moeten bijdragen in de eerste fase van de planvorming (het opstellen en bewaken van kwaliteitseisen, het maken van financiële afspraken en dergelijke). In latere fasen zou de nadruk veel meer komen te liggen op een toetsende rol bij de feitelijk realisatie.

Er zou verder veel meer sprake zijn van samenwerking met marktpartijen en con-tractgewijs werken. Zo moesten (en moeten) er met woningcorporaties beleids-afspraken worden gemaakt.

De sociale aspecten van het werk werden belangrijker (met een grotere rol van huurders) en er kwam een grotere nadruk te liggen op (het stringenter uitvoeren dan voorheen van) handhavingstaken. Het beheer van woningen en de woonomgeving kreeg eveneens veel meer aandacht dan voorheen.

De financiële middelen om deze taken uit te voeren, namen in totaal met bijna dertig procent af. Vanaf 1994 hoefde Westerpark niet meer te rekenen op de 7,4 miljoen gulden die de deelgemeente daarvoor kreeg, maar op ongeveer

f

5,2 miljoen per jaar.

Op grond van bovenstaande constateringen kwam men in het reorganisatieplan tot de conclusie dat de nieuwe organisatie veel meer in het teken zou moeten staan van de integrale aanpak en van product-en klantgerichter werken. De organisatie zoals die tot dat tijdstip functioneerde, was daarop niet voldoende toegesneden. Het reorgani-satieplan stelde onomwonden dat op dat moment (eind 1993):

- er nauwelijks sprake was van integraal management; - de medewerkers onvoldoende productgericht werkten; - het beleid en de uitvoering (te) strikt waren gescheiden;

er nauwelijks (slechts in incidentele gevallen) sprake was van een projectmatige aanpak;

- de samenwerking tussen de verschillende sectoren binnen het stadsdeel moeizaam verliep;

- er nog te teveel werd gewerkt vanuit de 'oude culturen'.

Personele organisatie

De organisatie en functies moesten kortom worden veranderd. Gemikt werd op een nieuwe organisatie die, zoals hiervoor aangegeven, gestoeld zou moeten zijn op , integraal management'. Leidinggevenden werden daarin verantwoordelijk voor zowel het beleid, als het beheer, het personeel, de financiën, de informatie -en kennisoverdracht.

Door de reorganisatie werd de sector qua personeel 'gestroomlijnd'. Voor 1994 bestond de sector Wonen en Werken nog in totaal uit 41.6 fte. Na de reorganisatie werd dit teruggebracht tot 37.5 fte. Als we de verschillende afdelingen van de sector Wonen en Werken bekijken, zien we vooral een forse afslanking van de sectorstaf en een grotere prioritering van het taakveld stadsdeelontwikkeling. De procentuele ver-deling (gemeten in fte's) voor en na de reorganisatie ziet er al met al als volgt uit (zie tabel 3.2).

Tabel3.2 Bezetting in aantal fte's van de sector Wonen en Werken voor en na de reorganisatie

Voor reorganisatie N a reorganisatie

in % in fte Sectorstaf 19,9 8,3 Stadsdeelontwikkeling 8,2 3,4 Grondzaken en Economie 26,2 10,9 Bouwen en Wonen 45,7 19,0 Totaal 100,0 41,6

Bron: Reorganisatieplan sector Wonen en Werken (november 1993).

in % 11,2 18,1 29,3 41,3 100,0 in fte 4,2 6,8 11,0 15,5 37,5

De sector Wonen en Werken wordt geleid wordt door het sectorhoofd, ondersteund door de sectorstaf. Door de reorganisatie werd de capaciteit van de sectorstaf vrijwel gehalveerd van 8.3 fte tot 4.2 fte. Functies zoals be leids- en juridische medewerkers zijn uit de staf verdwenen (maar zijn wel weer teruggekomen in de afzonderlijke sectoren).

De afdeling Stadsdeelontwikkeling, verantwoordelijk voor een optimale samenhang in de functionele en ruimtelijke opbouw van het stadsdeel (via onderzoek, beleids-en planproducten), onderging een capaciteitsverdubbeling van 3.4 fte naar 6.8 fte. De afdeling Grondzaken en Economie, die onder meer de bouwrijpe grond levert

voor sloop-nieuwbouwprojecten, bedrijvigheid en verantwoordelijk is voor onroe

-rend-goedbeheer en dergelijke, bleef op sterkte. Het aantal fte's was 10.9 fte en werd 11.0 fte. Wel werden er ook bij deze afdeling functies hergedefinieerd.

Tabel3.3 Afdeling Bouwen en Wonen: personeel en organisatie

Functies voor reorganisaties fte Functies na reorganisatie fte

Afdelingshoofd Volkshuisvesting 0.8 Afdelingshoofd 1.0

Juridisch medewerker 1.0 Beleidsmedewerker/budgetbeheer 0.9

Algemeen bouwkundigen 3.8 Projectleider- en secretaris nieuwbouw

Medewerker planning 1.0 en verbetering 2.0

Projectadministratie 0.7 Productleiders nieuwbouw en verbetering 3.6

Financiële projectbewaking 0.7 Productleider vergunningen 1.0

Afdelingshoofd BWT 1.0 Medewerker sociaal beheer 1.0

Groepsleiders 2.0

Hoofd-inspecteurs 2.0 Primus inter pares inspecteurs 1.0

Inspecteurs 5.0 Inspecteurs 4.0

Juridisch-administratief medewerker 1.0 Juridisch-administratief medewerker 1.0

Totaal 19.0 totaal 15.5

Opvallend bij het voorgaande is overigens dat de achterliggende motivatie voor de reorganisatie en voor de keuzen die daarbij worden gemaakt, ontbreekt. De externe ontwikkelingen en de daaruit voortvloeiende noodzaak om 'iets' te doen staan buiten kijf. Een kwantitatieve en kwalitatieve evaluatie van de gang van zaken tot op het moment van reorganiseren ontbreekt (althans is niet bekend). Hoe loopt het feitelijk in de praktijk voor 1993? En hoe komt men tot de functies (en fte's) waarvoor in het reorganisatieplan wordt gekozen?

Tabel 3.4 Beleidsplan wonen 1994-2000

Bestaande situatie t/m fase 3· Nieuwbouwwoningen tlm fase 3

- Woningwetwoningen (meestal hoogniveau gerenoveerd)

Aangekochte en opgeknapte particuliere woningen (kleine en grote beurt) Met subsidie verbeterde particuliere woningen

Nog resterende onverbeterde particuliere woningen Aangeschreven bestaande situatie

Na 1985 gedane aanschrijvingen: Uitgevoerd

- Nog in behandeling Programma beheren/verbeteren

Door corporaties te kopen particuliere woningen: en voor 15 jaar te beheren (wegwerken nul-punten) - en ingrijpend te verbeteren (voor 25 jaar) - die worden samengevoegd en verhuurd - die worden samengevoegd en weer verkocht - die worden opgeknapt en weer verkocht Programma aanschrijven

Aan te schrijven (particuliere huurwoningen): - zonder subsidie

- niet-ingrijpend te verbeteren met geringe subsidie - ingrijpend te verbeteren met subsidie

Programma nieuwbouw

- Het geplande aantal waarvoor nog geen fase-3-besluit is genomen - Geplande jaar van uitvoering van die woningen

- Aantal te slopen woningen om nieuwbouw te kunnen realiseren • met fase 3 wordt de fase bedoeld die loopt tot en met 1994.

Bron: Beleidsplan wonen 1994-2000, afdeling Bouwen en wonen, januari 1995.

5.670 3.001 4.214 1.991 4.506 739 1.177 480 1.250 250

o

200 1.300 900 120 2.251

o

o

3.4 Een nieuw beleidsplan tot het jaar 2000

Op basis van het reorganisatieplan verschijnt begin 1995 het beleidsplan van de afdeling Bouwen en Wonen voor de periode van 1994 tot het jaar 20009

. Het

be-leidsplan gaat uit van de situatie die we eerder in tabel 3.1 hebben geschetst.

Geconstateerd wordt dat de stadsvernieuwing al flink op gang is: minder dan een kwart van de woningen is onverbeterd. Het gaat hier vrijwel in zijn geheel om particuliere huurwoningen. De kwaliteit van de reeds verbeterde particuliere woningen laat echter ook te wensen over (is matig). Daarnaast komt een deel van de woningen die in het begin van de jaren tachtig door de corporaties zijn aangekocht en opgeknapt, ook weer voor een beurt in aanmerking. Van de woonomgeving - zo stelt het beleidsplan - is tweederde al verbeterd.

Het doel van het beleidsplan wordt in algemene termen omschreven. Het beleid wordt gericht op een verdere herstructurering van de wijk, het zelfgenererende vermogen in het stadsdeel moet worden versterkt, het draagvlak van het voorzienin-genniveau moet worden gewaarborgd en het beheer van woningen en woonomgeving moet prioriteit krijgen.

De totale stadsvernieuwingsopgave voor het stadsdeel in de periode 1994 - 2000 wordt daarentegen in concrete aantallen geformuleerd. Tabel 3.4 geeft een overzicht van het - ambitieuze - programma. De tabel laat zien dat het toekomstig programma zich richt op de verbetering van het (onverbeterde) particuliere bezit, waarbij denadruk vooral wordt gelegd op het beheer/verbeter- en het aanschrijvingsprogram-ma. Binnen het beheer- en verbeterprogramma ligt het accent op aankopen, gevolgd door opknappen (met name gericht op een instandhoudingstermijn van vijfentwintig jaar). De bulk van de woningen die binnen het programma aanschrijven vallen, zullen zonder (of met geringe) subsidie, worden verbeterd.

3.5 Ontwikkelingen direct na de reorganisatie (1995)

Nadat het beleidsplan is verschenen, wordt in de notitie verbeterbeleid concreet ingegaan op het verbeterprogramma. 10 Er wordt een tweesporenbeleid voorgestaan. In de eerste plaats de complexgewijze aanpak. De door corporaties geworven en nog te werven woningen moeten in een stroom van driehonderd woningen per jaar

bloks-/complexgewijs verbeterd worden. De daarbij voorgestane fasering is als volgt: voorlichting aan eigenaren, inventarisatie van onderhouds- en verbeteringrepen, voorlichting aanpakmogelijkheden, eventuele aanschrijving om minimaal het achter-stallig onderhoud op te heffen (desnoods via uitvoering van gemeentewege).

9 Beleidsplan Wonen 1994-2000 (afdeling Bouwen en Wonen), januari 1995.

10 Notitie Verbeterbeleid; de complexgewijze aanpak (sector Wonen en Werken), 1 februari 1995.

zouden de taken eenduidig moeten worden geprioriteerd. De desbetreffende coördi-nator rapporteert de voortgang wekelijks aan het afdelingshoofd Bouwen en Wonen. Besloten wordt nog twee inspecteurs aan te trekken die zich fulltime bezig zouden gaan houden met het aanschrijven binnen het AA V -programma. De nog openstaande vacature van projectleider zou intern worden ingevuld, waarbij prioriteit zou worden

gegeven aan het AA V-programma. Afgesproken wordt verder dat de betrokkenen bij

het AA V -programma maandelijks bijeenkomen om de voortgang te bespreken en eventueel bij te sturen. Besloten werd op deze manier verder te gaan en in januari 1996 de gevolgde aanpak te evalueren.

Bijstelling programma 1995

Het voorgaande heeft ertoe geleid dat het programma voor de rest van 1995 werd bijgesteld.13 _{De belangrijkste elementen van de koerswijziging schetsen we in het} navolgende.

Het uitgangspunt van het aankoopprogramma was 300 woningen. Dit wordt bijge-steld tot een aantal van 100 woningen. De praktijk liet zien dat de animo tot verkopen fors was afgenomen. Het grootste deel van de eigenaren was al benaderd.

Door de prijsstijgingen en de lage rentestand was verkoop onaantrekkelijk. De

grotere eigenaren wilden niet verkopen (het onderhoud van hun woningen was bovendien ook redelijk). De inzet van de corporaties bleef bovendien achter bij de verwachtingen. Het herziene programma wordt gebaseerd op enige (realistische) veronderstellingen. Eén op de drie eigenaren reageert positief op een verzoek tot verkoop, vervolgens reageert de helft van de corporaties positief op het verzoek tot aankoop, tot slot leiden de onderhandelingen tussen bewoners en corporatie in de helft van de gevallen tot aankoop.

Dit zou er dus op neerkomen dat van alle eerste verzoeken tot aankoop uiteindelijk circa 1/12e gedeelte resulteert in een daadwerkelijke aankoop.14

Bij het aanschrijvingsprogramma (met subsidie) wordt nu onderscheid gemaakt tussen de panden die nog moeten worden aangeschreven en de panden die al zijn

aangeschreven en waar de uitvoering versneld moet worden. Deze laatste panden

zijn vrijwel allemaal met de mogelijkheid van subsidies aangeschreven.

In totaal moeten er nog 172 panden worden aangeschreven. Het programma 1995 laat zien dat de aanschrijvingsactie in totaal zal leiden tot zestien aankopen en

\ achttien uitvoeringen van gemeentewege (UvG). Gezien de dooriooptijden wordt de

13 Bijgesteld AA V-programma voor 2e helft 1995 (afdeling Bouwen en Wonen), 20 juli 1995. 14 Volgens het programma zouden er in 1995 in totaal 332 verkoopverzoeken aan eigenaren

gedaan worden, die in december van dat jaar geleid zouden moeten hebben tot dertig aanko-pen. Het programma zou - gezien de doorlooptijden - uiteindelijk moeten resulteren in veertig aankopen. Dus iets meer dan 1/12e.

oplevering van de laatste UvG in maart 1997 verwacht. 15 Bij de al lopende

aan-schrijvingen gaat het om 103 panden. Daarvan verkeren er nog 38 in het beginstadi-um (bericht aan de bewoner) en 25 in het voortraject. De overige 40 zijn vrijwel uitgevoerd.

Voor de complexmatige aanpak verschijnt eind augustus 1995 een startnotitie voor

de deelraad van Westerpark.16 _{Deze startnotitie geeft een beeld van de bijgestelde}

plannen met de complexmatige aanpak. Verder wordt de fasering van de

complex-matige aanpak weergegeven. Het gaat om vier fasen: van initiatief via voorbereiding

en uitvoering tot en met beheer. De medewerkers van het stadsdeel zouden vooral betrokken zijn bij de initiatieffase. De betrokkenheid wordt in latere fasen vooral

toetsend en ondersteunend. Uitdrukkelijk wordt gekozen voor inschakeling van een

extern bureau bij de complexmatige aanpak. Het aanschrijvingsinstrument speelt bij de aanpak een belangrijke ondersteunende rol (zowel bij aankoop voor verbetering als bij het afdwingen van verbeteractiviteiten van particuliere eigenaren).

Er worden drie blokken genoemd waar in 1995 de voorbereidende werkzaamheden zouden kunnen gaan starten.

Het programma ziet er door deze aanpassingen op dat moment haalbaar en realis-tisch uit. Binnen de afdeling Bouwen en Wonen bestaat intern ook overeenstemming over de nieuwe opgave.

3.6 Recente gebeurtenissen (1996 en 1997)

Het blijkt echter dat ondanks de overeenstemming de realisatie van het programma na 1995 achterblijft bij de verwachtingen. I?

Met name het aankoop- en aanschrijvingsprogramma blijken 'niet lekker te lopen'. In het kader van het aankoopprogramma zijn in 1996 iets meer dan dertig wonin-gen aangekocht. Het aankoopprogramma 1996 van bijna newonin-genhonderd woninwonin-gen zal naar verwachting in 1997 tot nog slechts vijfentwintig aankopen leiden. Daarnaast

15 Ook bij deze procedure werd uitgegaan van enkele veronderstellingen:

- in I maand kunnen twintig panden worden opgenomen en een bericht aan de bewoner worden verstuurd (BAB);

- 1 maand later volgt de officiële aanschrijving;

- een laatste waarschuwing zal bij 20 % van de aanschrijvingen nodig zijn (wordt verstuurd 20 weken na de officiële aanschrijving);

- de helft van de laatste waarschuwingspanden zal door de gemeente moeten worden uitge-voerd (dit gebeurt 20 weken na de laatste waarschuwing);

-verwacht wordt dat 5 % van de aanschrijvingen zal leiden tot aankopen en dat laatste waar-schuwingen in 20% van de gevallen leiden tot aankopen. De genoemde doorlooptijden staan nog los van eventuele beroepsprocedures die de eigenaar kan aanspannen.

16 Startnotitie complexmatige aanpak (aan het Dagelijks Bestuur van de deelraad), 29 augustus 1995.

17 rapportage 1996/prograrnma 1997 (interne notitie ten behoeve van het AAV-overleg), 21 januari 1997.

3.7 Tot slot

- Het aanschrijvingsbeleid moet worden bezien in het bredere perspectief van het 'bouwen en wonen beleid' en de werkorganisatie van het stadsdeel.

- De ontwikkelingen binnen de organisatie en het beleid van het stadsdeel zijn sterk beïnvloed door de reorganisatie die eind 1993 is ingezet met daaruit voortvloeien-de consequenties: minvoortvloeien-der capaciteit, minvoortvloeien-der financiële midvoortvloeien-delen, nieuwe taken, functies, taakopvattingen en verantwoordelijkheden.

- De werkwijze en resultaten van de afdeling Bouwen en Wonen vóór de reorgani-satie zijn (bij de onderzoeker althans) onbekend. De argumentatie voor de reorganisatie (hoewel de achtergronden gezien de ontwikkelingen op het beleids-terrein van de volkshuisvesting zeer legitiem zijn) kan niet volledig worden beoor-deeld. Een kwantitatieve en kwalitatieve analyse van het functioneren van de afdeling Bouwen en Wonen en de gerealiseerde productie zijn onbekend.

- Na de reorganisatie kwam er een (zeer) ambitieus beleidsplan 1994-2000: niet geheel duidelijk was in hoeverre dat programma nu haalbaar en realistisch was (geen onderbouwingen). Het programma lijkt vooral ingegeven te zijn vanuit 'het idee dat de 'wens de vader van de gedachte is' ("dit zijn - met name in de particuliere voorraad - de achterstanden dus die worden voor het jaar 2000 ingehaald") .

- Na de reorganisatie stagneert de productie. De productie blijft ver achter bij de programma's. Dit wordt met name geweten aan de nieuwe werkwijze die nog niet is ingeburgerd en ontwikkelingen binnen het stadsdeel (zoals afnemende animo van eigenaren om woningen te verkopen, etc.). De heersende mening binnen de afdeling Bouwen en Wonen is dat het integrale beleid te vroeg is ingezet om productie te halen, maar is wel op tijd ingezet als middel om de organisatie te veranderen. Een belangrijke bijkomende factor is dat de programma's aanvanke-lijk veel te ambitieus waren en te weinig gerelateerd waren aan de feitelijke omstandigheden.

- Een en ander leidt - na dreiging van ingrijpen van de verantwoordelijke porte-feuillehouder - tot een andere orgapisatorische opzet en een aanpassing van de verschillende programma's in 1995. Veronderstellingen die aan de nieuwe programma's ten grondslag lagen, zien er realistisch en haalbaar uit. De program-ma's en de organisatorische aanpassing blijken in de praktijk redelijk te werken.

- In 1996 blijkt dat de uitvoering van het programma tóch achterblijft bij de

verwachtingen. Dit geldt met name de aanschrijvings- en aankoopprogramma's. Wat betreft het aanschrijvingsprogramma heeft dit vooral te maken met de beperkte capaciteit van de afdeling gekoppeld aan een intensievere begeleiding dan verwacht.

- De recente ontwikkelingen laten zien dat de kaarten vrijwel volledig worden gezet op de gebiedsgerichte, integrale en projectmatige aanpak. Gezien de ervaringen in het recente verleden een begrijpelijke keus. Het aanschrijvingsinstrument wordt incidenteel (cq. instrumenteel) ingezet. Er komt voor 1997 geen apart program-ma.

- Momenteel (vanaf circa 1996) wordt er gewerkt met werkplannen, waarmee de individuele programma's kunnen worden gepland, gestuurd en bewaakt. Voor een adequate taakafweging, taakvervulling en taakverantwoording is een dergelijk instrument onontbeerlijk. Voorwaarde is dan wel dat de organisatie en de mede-werkers die ervan deel uitmaken, voldoende toegerust zijn om op deze manier te werken.

De in 1994 ingezette reorganisatie heeft wat dat betreft (nog) niet de gewenste effecten gehad. Met name bij de klachtenafhandeling en het aanschrijvingsbeleid zijn verbeteringen noodzakelijk. De productie op deze terreinen stagneert. Dit heeft deels te maken met het feit dat de werkvoorraad 'opdroogt'. Voor een ander deel heeft het te maken met personen en de organisatie. De werkdruk wordt als hoog ervaren, de sturing is niet adequaat; mede daardoor heersen er gevoelens van onvrede. Hier moeten verbeteringen worden gerealiseerd, de coördinator bouwtoezicht moet hierbij het voortouw nemen.

slordigheden in het aanschrijvingsbeleid als gevolg van de nadruk die er (in 1995) werd gelegd op het halen van de termijnen. Sommige eigenaren kregen daardoor een aanschrijving terwijl ze wel wilden verbeteren. Dit leidde tot zo'n 20 à 25 - gegron-de - klachten (waarvan sommige uitmondden in beroepsprocedures) die vermeden hadden kunnen worden. Besloten werd om het overleg met de eigenaar te structure-ren en meer nadruk te leggen op het overleg met de eigenaar in het voortraject. Verder werd vanaf eind 1996 bij de inspectie van de woning gebruik gemaakt van een nieuw standaard-rapportageformulier, dat als checklist gehanteerd kan worden door de inspecteurs.

Deze aanpassingen moeten leiden tot een grotere zorgvuldigheid van de procedure, een bekorting van de procedure en een verheldering van het aanschrijvingsbeleid. Met deze aanpassingen zouden de procedures idealiter als volgt moeten verlopen. 19 Bij de passieve aanschrijving (woningklachten) wordt allereerst een informatiebrief aan de eigenaar verstuurd, waarna het pand wordt opgenomen. Twee weken na deze opname worden de resultaten in de vorm van een opnamebrief aan de eigenaar ver-stuurd. Vervolgens krijgt de eigenaar acht weken de tijd voordat de aanschrijving wordt verstuurd. In deze periode van acht weken moet de inspecteur in de tweede week het contact met de eigenaar schriftelijk vastleggen en moet in de zevende week verplicht contact worden opgenomen. Biedt dit alles geen soelaas, dan wordt de aanschrijving verstuurd. Nadat de aanschrijving is verstuurd, duurt het vervolgens nog eens twee tot vier maanden (oftewel acht à zestien weken) voordat de eigenaar een laatste waarschuwing in de bus krijgt. Ook in deze fase (tussen aanschrijving en laatste waarschuwing) moet in het begin het contact met de eigenaar schriftelijk worden vastgelegd en moet er tegen het einde verplicht contact worden opgenomen. Nog steeds geen resultaat? Dan wordt de laatste waarschuwing verstuurd en start er vervolgens na twee weken een procedure van uitvoering van gemeentewege.

Los van bezwaarprocedures duurt deze proçedure (minimaal) ruim een half jaar. De procedure voor de actieve aanschrijving is, hoewel het begin niet veel afwijkt van de passieve procedure, wat complexer. Na het versturen van de informatiebrief, de opname van het pand en het versturen van de opnamebrief, is er acht weken ingeruimd om contact te leggen met de eigenaar. Nu zijn er twee mogelijkheden: a) De eerste is dat de eigenaar positief reageert. Als dat het geval is, moet het

werkplan twaalf weken na het versturen van de opnamebrief gereed zijn en kan het werk worden uitgevoerd. Als bij controle blijkt dat het werk niet wordt uitgevoerd, volgt na nog eens twaalf weken een aanschrijving, die binnen vier maanden moet worden uitgevoerd.

b) De tweede mogelijkheid is dat de eigenaar niet positief reageert. Als de acht weken zijn gepasseerd, wordt er een aanschrijving verstuurd, die binnen vier maanden moet worden uitgevoerd.

Vervolgens komen we op het punt waarop de reactie van de niet-uitvoerders bij 'a' (alsnog een aanschrijving gekregen) en de weigeraars bij 'b' (gelijk een aanschrij-ving gekregen) wordt verwacht. Ook hier zijn er weer twee mogelijkheden:

- Bij een positieve reactie op de aanschrijving start de eigenaar het werk waarvoor hij/zij viereneenhalve maand de tijd krijgt. Mocht bij uitvoeringscontrole blijken dat er toch niets is gebeurd, dan volgt er na die viereneenhalve maand een laatste waarschuwing (met een termijn van één week).

- De eigenaar reageert niet op de aanschrijving, dan volgt na vier maanden een

laatste waarschuwing met een termijn van één week.

Als de eigenaar ook daarop niet reageert, volgt uitvoering van gemeentewege. Het voorgaande laat zien dat de actieve procedure al gauw minimaal een jaar in beslag neemt.

De uitvoeringsprocedures wordt verder gestructureerd aan de hand van het admini-stratieve systeem (SVIS). Bij de feitelijke werkzaamheden spelen ervaring en kennis van de inspecteur een belangrijke rol. Er wordt - los van de hiervoor omschreven procedurele richtlijnen - niet met standaardformulieren en expliciete richtlijnen ge -werkt. Afdelingen Bouw- en woningtoezicht in andere gemeenten gaan over het algemeen ook op deze manier te werk.

- Bij het passieve beleid wordt actie ondernomen na een klacht van de bewoner. De voorkeur gaat uit naar een schriftelijke aanmelding van een klacht (er kan dan een afschrift naar de eigenaar worden gestuurd), maar ook mondeling en telefonisch

ingediende klachten worden in behandeling genomen. De afdeling inspecteert

vervolgens of de klacht terecht is of niet en probeert de eigenaar mondeling te overtuigen de klacht te verhelpen (zo niet, dan volgt er een opname). De bewoner krijgt vervolgens te horen dat de klacht binnen een bepaalde periode (afhankelijk van het spoedeisende karakter van de klacht) wordt verholpen. Als er verder geen bericht van de bewoner komt, wordt ervan uitgegaan dat de klacht is verholpen. - De ervaring, het inzicht en de kennis van de inspecteur spelen een belangrijke rol

bij het opstellen van de opnamerapporten. Een opname voor een aanschrijvings-procedure zonder subsidie wordt over het algemeen wat minder zwaar 'aangezet' dan een opname die in het kader van een (gesubsidieerde) complexgewijze aanpak

wordt verricht. Er wordt niet gewerkt met opnameformulieren waarop

standaard-categorieën en -scores kunnen worden ingevuld.

- Zoals hiervoor is aangegeven, wordt inmiddels in de standaardprocedures reke

-ning gehouden met (contact)momenten waarop met de eigenaren wordt overlegd. Over het algemeen proberen de inspecteurs de eigenaar via mondeling overleg te overtuigen de ingrepen uit te voeren voordat allerlei formele procedures in gang worden gezet. Probleem in het verleden was dat mondelinge afspraken lang niet altijd schriftelijk werden vastgelegd. Er wordt nu naar gestreefd - via de geïntro-duceerde 'contactmomenten' dit wel te doen. Uiteindelijk werkt dat veel effectie-ver. Het is overigens nagenoeg onbekend of het werken met deze 'contactmomen-ten' zijn vruchten afwerpt. Sinds de introductie ervan zijn nauwelijks nieuwe procedures gestart (zie ook paragraaf 4.3).

Tabel 4.1 Administratieve fasering van de actieve aanschrijving voor een instandhoudingstermijn van 15 jaar (nr. 50)

Nummer 01 02 04 10 11 12 13 20 21 22 23 25 26 27 33 34 35 40 41 49 50 51 52 53 55 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 98 99 code XI X2 G1 BI B2 B3 B4 AI A2 A3 A4 L1 L2 L3 LA KI MO MI M2 W5 WO WI W2 W3 RI IO l1 12 I3 14 15 16 17 18 19 K2 E9 document dagen 30 15

o

15 J 30 J 14 J 28 J 14 J 21 J 5 J 180 7 J 30 J 0 J 30 J 130 14 14 200 74 21 120 120 14 o 14 12 J 7 J 0 J 0

o

o

o

o

o

J 0 o Bron: SVIS, Stadsdeel Westerpark.

actie Boeking Pand bezocht Keuring gas en elektra

Concept bericht aan bewoner-eigenaar (BAB) BAB eigenaar verzonden

Concept BAB bewoners BAB bewoners verzonden Concept aanschrijving Aanschrijving verzonden Concept spoedaanschrijving Spoedaanschrijving verzonden Concept laatste waarschuwing (LAWA) LA WA verzonden

Concept aangeklede LA W A Aangeklede LA WA verzonden Inschrijving Rijkskadaster

Rapport bij administratie voor machtiging Machtiging verleend

Geen machtiging verleend

Procedure uitvoering van gemeentewege gestart Opdracht verzonden

Werkzaamheden aangevangen door eigenaar Start uitvoering van gemeentewege Werkzaamheden voltooid Rekening ontvangen Invorderingsprocedure gestart Invorderingsbrief Aanmaningsbrief Betalingsregeling Dwangbevel In behandeling bij HM Verzetsprocedure Vordering ontvangen Niet invorderbaar Gedeeltelijk ontvangen

Mededeling kadaster aanschrijving uitgevoerd Dossier naar archief

stratieve systeem zijn opgenomen, moeten sporen met de procedures die in de beleids- en uitvoeringspraktijk worden gehanteerd.

In het SVIS kan de voortgang van de uitvoering van de aanschrijving per type aan-schrijving (per nummer dus) gefaseerd worden ingevuld. Het systeem bevat per type aanschrijving een groot aantal momenten die kunnen worden ingevuld door de

in-specteurs (bijvoorbeeld pand bezocht) en geeft eveneens aan of er bij die momenten

documenten/brieven moeten worden opgemaakt. Het SVIS gaat uit van dezelfde

codering als hiervoor is gegeven en geeft in principe een helder beeld van de (administratieve) fasering van de aanschrijvingsprocedure. In tabel 4.1 geven we voor het aanschrijven voor een instandhoudingstermijn van 15 jaar (activiteit nr. 50; zonder subsidie) een voorbeeld.

Aan het huidige SVIS zitten enkele haken en ogen. Er zijn veel categorieën in

opgenomen, waarvan sommige nauwelijks meer in de praktijk worden gebruikt. De bruikbaarheid staat of valt met het 'invulgedrag' van de medewerkers. Alleen als het regelmatig (en nauwkeurig) wordt bijgehouden, kan de voortgang van de procedures worden bewaakt en kunnen er realistische rapportages worden opgesteld. Nadeel van het systeem is, dat het geen echte planningscomponent bevat. Het systeem waar-schuwt niet (zoals sommige systemen die bij bouwvergunningprocedures worden

gehanteerd wèl doen) dat er bepaalde acties moeten worden ondernomen. Procedures

kunnen daardoor blijven 'hangen', zonder dat er wordt ingegrepen.

4.3 Aantallen aanschrijvingen

Deze paragraaf is gebaseerd op gegevens uit het SVIS. Er wordt daarbij onderscheid gemaakt tussen het aantal rapporten actieve aanschrijving en rapporten passief

beleid, waarbij ook weer een onderverdeling is gemaakt tussen hetgeen in een

bepaald jaar is ingeboekt en hetgeen in het desbetreffende jaar is afgerond. Het aantal rapporten correspondeert overigens met het aantal panden (en niet het aantal

woningen).

Actief beleid

Tabel 4.2 geeft een beeld van het actieve aanschrijvingsbeleid. We maken in de tabel onderscheid tussen het aantal procedures dat in een bepaald jaar is gestart en het aantal procedures dat in het desbetreffende jaar is afgerond. Daarnaast laat de tabel zien hoeveel procedures die in een bepaald jaar zijn begonnen, medio maart 1997 nog niet zijn afgesloten.

Bij het actieve aanschrijvingsbeleid zien we een sterke nadruk op de aanschrijving gekoppeld aan een subsidiemogelijkheid. Het gaat in dat geval om woningen die met subsidie zijn verbeterd om het achterstallig onderhoud op te heffen, eventueel gecombineerd met het verbeteren van de keuken en/of het aanbrengen van een doucheruimte en eventuele geluidswerende voorzieningen.

Tabel 4.2 laat zien dat bij de rapporten die betrekking hebben op de actieve aan-schrijvingsprocedures er een soort patroon optreedt. Een jaar waarin veel opnames zijn ingeboekt, wordt gevolgd door een jaar of enkele jaren met veel minder gestarte procedures. In die jaren waar weinig nieuwe procedures starten, worden er daarente-gen wel relatief veel procedures afgerond.

Om een voorbeeld te geven (zie tabel 4.2): in 1990 starten er 120 actieve procedu-res, het jaar wordt echter gevolgd door jaren met relatief weinig nieuwe proceduprocedu-res,

tig open staan. Dit is ruim twmtlg procent van de 262 actieve procedures die in totaal in die periode zijn ingeboekt.

Passief beleid

In bijlage 1 is een tabel opgenomen die een overzicht geeft van de verschillende ingeboekte en afgeronde passieve procedures. In deze paragraaf staan we stil bij de drie meest voorkomende procedures: de klachten betreffende onderhoudsgebreken, gas en elektra en de bouw zonder vergunning (zie tabel 4.4).

Door de jaren heen vertoont het aantal klachten over onderhoudsgebreken een wisselend beeld. In het begin van de jaren negentig gaat het over het algemeen om wat hogere aantallen dan in de meer recente jaren. Het is plausibel deze afname te relateren aan de verbeterde kwaliteit van de woningvoorraad in het stadsdeel. In het recente verleden is er relatief veel aangekocht en verbeterd. Inmiddels begint de complexgewijze aanpak haar vruchten af te werpen. De kwaliteitsachterstanden worden zo langzamerhand ingelopen, waardoor de behoefte om te klagen vermin-dert. Het gros van de klachten komt overigens elk jaar binnen rond het moment van de jaarlijkse huurverhoging (juli). In deze maand is er wat de klachten betreft, sprake van een topdrukte.

De klachten over de bouw zonder vergunningen vertoont een opvallende piek in 1996. Dit hoge aantal kan volledig op het conto van de actie 'schotelantennes' worden geschreven. In 1996 is namelijk besloten om de schotelantennes die aan de straatkanten van de panden waren aangebracht, aan te pakken. De passieve aan-schrijvingsprocedures inzake de afgekeurde elektra- en gasleidingen nemen de laatste jaren fors af.

Er worden in grote lijnen evenveel passieve procedures gestart als afgerond. In die zin vertoont tabel 4.4 niet hetzelfde opvallende beeld als tabel 4.2. Wel zien we bij de klachten over onderhoudsgebreken een hoger aantal afgeronde dan gestarte proce-dures. Dit heeft voor een deel te maken met het relatief hoge aantal dat in 1996 is ingeboekt.

Van het totale aantal woningklachten dat vanaf 1990 is ingeboekt, is ruim een kwart nog niet afgehandeld. Ook dit heeft te maken met de grote aantallen die in 1996 (en 1997) zijn ingeboekt en nog niet zijn afgerond.

4.4 Doorlooptijden

Tabel 4.5 laat zien wat de doorlooptijden zijn van de drie meest voorkomende procedures: het passieve beleid ten aanzien van woningklachten en de actieve procedures met en zonder subsidie. Tabel 4.5, die gebaseerd is op alle procedures die vanaf 1992 zijn gestart, laat zien dat de doorlooptijden lang zijn: aanschrijvings-procedures kosten relatief veel tijd.

De afhandeling van woningklachten verloopt - logischerwijs - relatief het snelst. Zo'n zestig procent wordt binnen het jaar afgerond. Volgens de medewerkers van de afdeling zou een gemiddelde klacht binnen een tot twee maanden moeten kunnen

Tabel 4.4 Gestarte, afgeronde en nog lopende passieve procedures (per pand) per jaar, 1990-1997 (1997 tot medio maart)

Passief

Bouw zonder vergunning (nr. 30) Ingeboekt" Afgerond" Loopt nog

..

, Woningklacht onderhoudsgebreken (nr. 32) Ingeboekt" Afgerond" Loopt nog .,'

Afkeuring elektrische of gasleiding (nr. 45) Ingeboekt" Afgerond" Loopt nog ,

.

.

Totaal passief Ingeboekt" Afgerond" Loopt nog

..

,

ingeboekt: aantal in dat jaar gestarte procedures ., afgerond: aantal in dat jaar afgeronde procedures

1990 4 5 . 119 164 1 113 52 1 236 221 2 1991 1992 1993 17 19 14 10 14 14 2 3 2 150 154 106 242 127 157 3 6 8 113 63 207 70 92 110 6 9 94 280 236 327 322 233 281 11 18 104

loopt nog: aantal dossiers dat in dat jaar is gestart maar begin maart 1997 nog steeds niet is afgesloten Bron: SVIS, OTB-bewerking.

1994 1995 1996 1997 Totaal 10 8 220 28 320 17 9 71 70 210 5 3 107 15 137 73 132 78 28 840 74 62 162 32 1.020 7 59 31 20 135 98 38 7 - 639 39 76 55 35 529 56 24 6 - 196 181 178 305 56 1.799 130 147 288 137 1.759 68 86 144 35 468

4.5 Capaciteit en tijdsbesteding

De notities van de afdeling Bouwen en Wonen van de afgelopefl jaren die ingaan op de thema's capaciteit en tijdsbesteding van de medewerkers laten zien dat er steeds een hoge werkdruk wordt ervaren. Een positieve ontwikkeling is dat er met name de laatste jaren meer en meer een relatie wordt gelegd tussen enbrzijds de BWT -taken die moeten worden uitgeoefend en anderzijds de

beschikbar~

capaciteit. Op deze manier wordt duidelijk gemaakt voor welke keuzen de afdbling staat en welke prioriteiten er gesteld (kunnen) worden. Met de werkplannen waarmee vanaf 1996 wordt gewerkt, is - per medewerker - in principe een nauwgeette planning, sturing en bewaking van de taakpakketten mogelijk.

Zoals tabel 4.2 heeft laten zien, zijn er in het kader van de actieve aanschrijvings-aanpak met name in 1995 relatief veel woningen opgenomen.

I

In het begrotingsjaar 1996 was in principe uitgegaan van eenzelfde programma. Als gevolg van de werkdruk bij de afdeling Bouwen en Wonen wordt de planning echter drastisch teruggedraaid. In het werkplan 1996 wordt geconstateerd dat Ier (nog steeds) grote capaciteitsproblemen zijn.22 _{Bij de planning voor dat jaar wOFdt opgemerkt dat het} "weer een druk jaar wordt". Naast het begeleiden en uitvoeren van de

nieuwbouw-I

en verbeterprogramma's 1994 en 1995, zal - zo stelt het werkplan - de aandacht worden gericht op de complexmatige verbetering van de voorrÁad (waarmee in 1995 ervaring is opgedaan). Verder wordt de uitvoering van de AA V -programma' ster hand genomen en wordt er gewerkt aan planvorming in nieUWelgebieden. De overige doelstellingen voor 1996 hebben betrekking op het interne (en externe) functioneren

van de medewerkers.

I

In het werkplan 1996 wordt een relatie gelegd tussen de geraamde en de beschikbare capaciteit van de afdeling. Dit gebeurt op basis van het

tijd~chrijven

waarmee de afdeling in 1995 is begonnen. Er wordt een overzicht gegeven Ivan het inproductieve werk, met daarbij de nadrukkelijke kanttekening dat

indireo

~

productief werk in principe moet worden toegeschreven aan projecten (bijvoorbeeld administratief werk met betrekking tot een woningklacht, niet bij 'diversen of

~dministratie'

noteren maar bij de rubriek 'afhandelen woningklachten').

I

Op basis van een handleiding en de eigen ervaringen hetiben de medewerkers vervolgens een eigen werkplan voor 1996 opgesteld. Als die

~

ndividuele

werkplan-nen worden samengenomen tot een afdelingsplan, dan blijkt er een tekort van circa

I

5.200 uren. Dit tekort is met name te vinden bij bepaalde werknemers (de helft van het tekort zit bij de inspecteurs). Om dit tekort terug te dringen worden er vier

mogelijkheden geopperd:

I

- Variabele uren (zoals administratie, etc.) tot een minimum terugbrengen;

- Urenbesteding aan nieuwe activiteiten aanscherpen; - Activiteiten niet of gedeeltelijk uitvoeren;

- Inzetten van extra menskracht.

I

22 Werkplan en capaciteitsraming 1996, afdeling Bouwen en Wonen (interne notitie), 12 decem-ber 1995.

Uiteindelijk zijn de volgende maatregelen genomen: de urenraming van de variabele activiteiten is aangescherpt, de tijdsbesteding aan variabele activiteiten is begrensd, er zijn activiteiten geschrapt en er wordt extra menskracht ingezet. Verder is besloten om prioriteit te geven aan het leren goed afhandelen van bouwaanvragen, aan het goed en volledig afhandelen van woningklachten, het uitvoeren van het in 1995 gestarte actieve aanschrijvingsprogramma en het uitvoeren van het actieve aan -schrijvingsprogramma 1996. Dit heeft geleid tot een halvering van het aantal geraamde uren voor het bouwtoezicht (dus niet bijvoorbeeld elke week, maar om de twee weken de uitvoering controleren).

Van de daadwerkelijk in 1996 bestede uren zijn we op basis van de urenbestedingen van zes inspecteurs nagegaan, hoe de feitelijke tijdsbesteding d;lt jaar is geweest. 23 In de tabellen 4.6 en 4.7 geven we een overzicht van respectievelijk de globale tijdsbesteding van de inspecteurs in 1996 en de tijdsbesteding aan bouw- en woning-toezichtstaken in 1996. Bij deze tabellen moet uitdrukkelijk worden opgemerkt dat de categorisering arbitrair is (overleg, administratie en management kan ook tot 'productief' worden gerekend).

Tabel 4.6 laat zien dat - grofweg genomen - ruim een derde van de tijd niet

'productief' wordt besteed. Als we vakantie en ziekte buiten beschouwing laten, blijkt dat een kleine twintig procent van de BWT-uren aan overleg, administratie en management wordt besteed.

Vergeleken met kengetallen van andere gemeenten is dit percentage rijkelijk hoog.24 _{Eind jaren tachtig werd bij een gemiddelde afdeling BWT zo'n 10 tot 12}

procent van de tijd aan dergelijke overheadtaken besteed.

Tabel4.6 Globale tijdsbesteding inspecteurs 1996

Inproductieve uren - Vakantie, verlof - Ziek

- Overleg, administratie, management Productieve uren

- BWT-taken Totaal

Bron: Urenbesteding inspecteurs 1996, OTB-bewerking.

N % 1.341,9 15.2 428,5 4.8 1.514,9 17.2 5.541,8 62.8 8.827,1 100.0

23 De tabellen zijn gebaseerd op de urenbesteding van in totaal zes inspecteurs, waarvan er drie van week 0 tfm 52 hebben gewerkt, de vierde van week 1 tfm 25; de vijfde van week 9 tfm 43 en de zesde van week 38 tfm 52).

24 Bentvelsen, Th., 1989, Op weg naar kengetallen van gemeentelijke volkshuisvestings-,

stadsvernieuwings- en ruimtelijke ordeningstaken, Onderzoeksinstituut OTB, Delft.

Tabel 4.7 Tijdsbesteding inspecteurs aan BWT -taken in 1996

N %

BWT-tijdsbesteding 5.541.8 100.0

- Besteding aanschrijvingstaken 2.934,0 52.9

- Tijdsbesteding overige BWT -taken 2.607,8 47.1

Aanschrijvingstaken totaal 2.934,0 52,9

- W. v. afhandeling aanschrijvingen gas/elektra 139,0 4.4

- W.v. uitvoering van gemeentewege 12,7 0.4

- W. v. afhandelen woningklachten 1.087,3 37.1

- W. v. actieve aanschrijvingen 1996 853,7 29,1

- W. v. afhandelen werkvoorraad 1995 851,3 29,0

Bron: Urenbesteding inspecteurs 1996, OTB-bewerking.

De gegevens in tabel 4.7 maken vervolgens duidelijk dat van de uren die aan BWT-taken worden besteed, er zo'n 53% wordt gewijd aan activiteiten op het gebied van de aanschrijvingen. Het gaat hier met name om het afhandelen van woningklachten en - in iets mindere mate - het afhandelen van de werkvoorraad 1995 en de uitvoe-ring van het actieve programma 1996 (in het kader van de complexmatige verbeter-aanpak).

We kunnen deze urenbesteding tot slot relateren aan de 'productie' (de ingeboekte en afgeronde rapporten) zoals die in de tabellen 4.2 en 4.4 is weergegeven.

In 1996 (zie tabel 4.4) zijn er wat de passieve aanschrijvingen betreft, 62 'gas- en electra-procedures' (7 gestart en 55 afgerond) en 240 woningklachten (78 binnenge-komen en 162 afgerond) in behandeling geweest. In totaal gaat het dan om 302 procedures, waaraan - gerelateerd aan de urenbesteding - gemiddeld zo'n vier uur per procedure is besteed. Daarnaast is aan het actieve beleid (actief aanschrijven 1996 en afhandelen werkvoorraad 1995) nog eens een kleine 1.700 uur besteed. In dat jaar zijn er (zie tabel 4.2) zeven procedures ingeboekt en vijfenvijftig afgerond. Dit leidt tot een gemiddelde tijdsbesteding per actieve procedure van zevenentwintig uur.

Het eerdergenoemde onderzoek van Bentvelsen (zie noot 24) laat zien dat de gemiddelde afhandeling van bewonersklachten circa vijf uur en het opstellen en uitvoeren van een gemiddelde actieve aanschrijving een kleine veertig uur kost. Dit lijkt erop te wijzen dat de procedures in het stadsdeel Westerpark dus redelijk efficiënt worden aangepakt.

Op de hardheid van deze conclusie is echter wel wat af te dingen. In de eerste plaats staat of valt de conclusie bij de eerder gemaakte kanttekening over de status van 'afgerond' (alleen administratief afgesloten of geresulteerd in een feitelijke uitvoe-ring?). Los daarvan gaat het hier om een meting op één (redelijk willekeurig) tijdstip. Zo is het onbekend hoeveel uren in de jaren voor 1996 de in 1996 afgeslo-ten procedures hebben opgesoupeerd. Alleen als we de feitelijke tijdsbesteding over

een reeks van jaren kunnen relateren aan de feitelijke productie in die jaren, kunnen realistische uitspraken worden gedaan over urenbesteding aan de verschillende

aan-schrijvingsprocedures.

4.6 Tot slot

- De feitelijke uitvoeringsprocedure is recentelijk aangepast. Er is een nieuw stan-daardrapportageformulier geïntroduceerd, er zijn duidelijke en gestructureerde contactmomenten met de eigenaar in de procedure ingebouwd en er wordt met

vaste termijnen gewerkt. Aangezien er vanaf de datum waarop deze wijzigingen

zijn ingevoerd er nauwelijks nieuwe procedures zijn gestart, is het onbekend of de

aangepaste procedures leiden tot de beoogde versnelling en verheldering. Los van

de bovenstaande punten, wordt er verder niet met standaards en expliciete richtlijnen gewerkt.

- De procedure wordt in administratieve zin vastgelegd in het SVIS. Dit

rapporta-gesysteem geeft onder meer inzicht in de voortgang en de aantallen procedures.

Voorwaarde is wel dat het systeem dan accuraat en regelmatig wordt bijgehouden

en dat mondelinge afspraken met eigenaren ook in de dossiers worden

opgeno-men. Het SVIS onderscheidt bij de verschillende aanschrijvingsprocedures weliswaar een reeks van 'producten' (zie bijvoorbeeld tabel 4.1), maar het is niet een plannings- of sturingssysteem. In het SVIS wordt een groot aantal actieve en

(vooral) passieve procedures/categorieën onderscheiden. De categorie-indeling kan

gedeeltelijk worden opgeschoond (hier en daar is er sprake van overlap, daarnaast komen er 'lege' categorieën in voor).

- Een heldere analyse van het aantal (gestarte en afgesloten)

aanschrijvingsproce-dures wordt enigszins bemoeilijkt door het feit dat er een aantal procedures

administratief is afgeboekt.

De belangrijkste conclusie van de kwantitatieve analyse is dat het actieve

aan-schrijvingsbeleid de laatste jaren sterk is teruggelopen. Gezien de opmerkingen

die in het derde hoofdstuk over capaciteitsproblemen en stagnatie zijn gemaakt,

zal deze constatering geen verbazing wekken. Aanschrijvingen worden nu vooral

als ondersteunend instrument ('stok achter de deur') bij de collectieve verbeter-aanpak ingezet.

Bij de passieve aanpak vertonen de aantallen procedures een wisselend beeld. Los van uitschieters zoals bijvoorbeeld veroorzaakt door de actieve aanpak van schotelantennes in 1996 (vallend binnen de categorie bouwen zonder vergunning), lijkt hier over de gehele linie ook sprake te zijn van teruglopende aantallen. Dit is met name duidelijk bij de daling van de woningklachten over onderhoudsgebre-ken.

- Aanschrijvingsprocedures duren lang. Zo'n zestig procent van de woningklachten

wordt binnen één jaar afgerond. Een kleine veertig procent van de actieve

aanschrijvingen met subsidie neemt een periode in beslag van tussen de twee en vier jaar. Hoewel aanschrijvingsprocedures over het algemeen veel tijd kosten,

zijn er verbeteringen mogelijk door bijvoorbeeld een betere dossiervorming en strakkere sturing en bewaking.

- De feitelijke tijdsbesteding aan de aanschrijvingsprocedures lijkt overigens weinig af te wijken van wat in andere gemeenten gebruikelijk is. Inspecteurs besteden dus niet relatief heel veel tijd aan een aanschrijving; de procedures lopen wel verhoudingsgewijs lang door. De overheadkosten zijn in Westerpark relatief hoog (tabel 4.6).