ZOFIA DUNIEWSKA
WPŁYW SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO NA ROZWÓJ PRZEDSIĘBIORCZOŚCI PRYWATNEJ.
ZAGADNIENIA ADMINISTRACYJNOPRAWNE I. ZAGADNIENIA OGÓLNE
Przez kilkadziesiąt lat nad przedsiębiorczością prywatną w Polsce ciążyła swego rodzaju anatema polityczna. Można wskazać okresy, kie dy nie tylko nie zapewniano odpowiednich warunków do jej podejmo wania, ale — co gorsze — czyniono wiele, by potencjał ekonomiczny w ramach sektora nie uspołecznionego ograniczyć do minimum. Nie chlubną kartę w historii gospodarczej Polski stworzył szczególnie okres tak zwanej „bitwy o handel'', określanej też czasem „małą nacjonali zacją" 1.
Od niedawna sytuacja w tym zakresie zmieniła się diametralnie. Obecnie do rozwoju przedsiębiorczości prywatnej przywiązuje się duże znaczenie. Aktywizacja jej uważana jest słusznie za swoiste panaceum, pozwalające na przezwyciężenie trudności gospodarczych.
Za jeden z pierwszych zwiastunów prawnych nowej polityki państwa wobec nie uspołecznionego sektora uznać należy ustawę z grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej2. Nieprzypadkowo już w pierwszym jej artykule zamieszczono postanowienie wprowadzające zasadę wolności i równości gospodarczej. Również Konstytucja zawiera przepis, w myśl którego Rzeczypospolita Polska gwarantuje swobodę działalności gospo darczej bez względu na formę własności 3 O przywiązywaniu dużej wagi do rozwoju przedsiębiorczości prywatnej świadczą także inne
prze-1 Zob. A. Stelmachowski, Instytucje administracyjnoprawne reglamentacji
gospodarki nieuspołecznionej, w: System prawa administracyjnego, pod red. T. Rabskiej, Wrocław—Warszawa—Kraków—Gdańsk 1980, t. IV, s. 567.
2 Ustawa z 23 XII 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz.U. 1988, nr 41, poz.
324; zm.: Dz.U. 1990, nr 26, poz. 149; nr 34, poz. 198; nr 86, poz. 504).
3 Zob. art. 6 w brzmieniu podanym ustawą z 29 XII 1989 r. o zmianie Kon
pisy prawa, choćby ustawa o prywatyzacji4, niektóre postanowienia celne czy podatkowe.
Zainteresowanie podejmowaniem lub kontynuowaniem działalności gospodarczej na własny rachunek i we własnym imieniu przez nie uspo łeczniony podmiot zależy od wielu czynników. Jest rzeczą zrozumiałą, że prywatny przedsiębiorca dąży przede wszystkim do możliwie swo bodnego prowadzenia działalności i uzyskania z tego tytułu korzyści finansowych, które z zyskiem zrekompensowałyby zainwestowane pie niądze, poświęcony czas i podjęte ryzyko gospodarcze. W tej sytuacji podmiot gospodarczy nie godzi się z nieuzasadnioną ingerencją admi nistracji publicznej, ograniczającą jego działania. Oczekuje poparcia ze strony tej administracji, wyrażającego się w tworzeniu — w drodze stanowienia prawa lub wykonywania innych czynności — warunków sprzyjających przedsiębiorczości. Niemałą rolę pełnić tu może admini stracja samorządowa.
Reaktywowany ustawą z 8 III 1990 r.5 samorząd terytorialny zobli gowany jest do podejmowania działań zmierzających do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zadośćuczynienie tym potrzebom wy znacza zakres podstawowych zadań własnych gminy. Ich realizacja dotyczy wielu sfer życia lokalnej społeczności. O różnorodności spraw objętych tymi zadaniami świadczy art. 7 ustawy marcowej. Wymienio no w nim przykładowo (katalog nie jest zatem zamknięty) kilkanaście spraw. Działalność gospodarcza nie została tu wyszczególniona. Usta wodawca ograniczył się jedynie do wskazania, że do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy targowisk i hal targowych. Nie oznacza to jednak wyłączenie szerszej problematyki gospodarczej z obszaru właściwości gminy. Samorząd terytorialny, w granicach swoich możli wości, zobowiązany jest do zapewnienia realizacji oczekiwań swoich mieszkańców również w tym zakresie. W ustawie przewidziano nawet możność bezpośredniego urzeczywistnienia tego rodzaju potrzeb poprzez podejmowanie przez gminę własnej działalności gospodarczej. Działal ność ta może być prowadzona na zasadach i w formach analogicznych do tych, które obowiązują inne nie uspołecznione podmioty gospodar cze. Podstawowa różnica w sytuacji prawnej samorządu terytorialnego w stosunku do pozostałych podmiotów sprowadza się do tego, że
zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy marcowej gmina oraz inna komunalna osoba prawna uprawniona jest w zasadzie do prowadzenia działalności
4 Ustawa z 13 VII 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U.
1990, nr 51, poz. 298).
5 Ustawa o samorządzie terytorialnym (Dz.U. 1990, nr 16, poz. 95; zm.: Dz.U.
1990, nr 34, poz. 199; nr 43, poz. 235; nr 89, poz. 518) — zwana dalej ustawą marco wą.
obejmującej sobą wykonywanie zadań o charakterze użyteczności pu blicznej. Wyjście poza te ramy dozwolone jest wyłącznie wówczas, gdy wymagają tego potrzeby społeczne. Kwestia umożliwienia samo rządowi terytorialnemu prowadzenia działalności wytwórczej lub usłu gowej nastawionej na osiąganie zysków od dawna jest przedmiotem sporów. Także w toku prac legislacyjnych poprzedzających uchwalenie ustawy marcowej uznawana była za jedną z najbardziej polemicznych. Przeciwnicy prowadzenia przez samorząd terytorialny zarobkowej dzia łalności gospodarczej uznają za wątpliwą możliwość efektywnej dzia łalności w gospodarce rynkowej jakiegokolwiek związku publicznego. Wysuwają też obawy związane z ewentualnym bezprawnym wykorzy stywaniem przez samorząd swojej szczególnej pozycji wobec innych podmiotów gospodarczych. Wreszcie niepokój budzi także prawdopo dobieństwo niewłaściwego gospodarowania majątkiem komunalnym. łączone nawet z groźbą korupcji przy obrocie tym majątkiem6. Z kolei zwolennicy przyznania samorządowi maksimum uprawnień podkreśla ją, że wspomniane obawy, z natury rzeczy przyszłe i niepewne, nie powinny zadecydować o generalnym zakazie prowadzenia przez samo rząd działalności gospodarczej. Stworzenie takiej możliwości znajduje uzasadnienie zważywszy chociażby na zobligowanie władzy lokalnej do wykonywania szeregu zadań wymagających znacznych nakładów fi nansowych, przy równocześnie skromnych możliwościach uzyskania ich z innych źródeł. Jako argument podaje się też konieczność zachowania spójności z tymi przepisami prawa, które sankcjonują zasadę równości i wolności gospodarczej7.
Uwzględniając racje obu stron ustawodawca starał się znaleźć wyj ście kompromisowe, stwarzając możliwość prowadzenia działalności go spodarczej przy spełnieniu określonych przesłanek. Konstrukcja powo łanego wcześniej art. 9 ust. 2 ustawy marcowej budzi jednak zastrze żenia. W przepisie tym użyto dwóch nieostrych pojęć: „użyteczność publiczna" i „potrzeby społeczne". Istotną wskazówką przy interpretacji pierwszego z nich może być określenie przedsiębiorstwa użyteczności publicznej zamieszczone w ustawie o przedsiębiorstwach państwowych 8.
6 Szerzej na ten temat pisze T. Dqbowska-Romanowska, Status prawny przy
szłych przedsiębiorstw komunalnych w Polsce. Samorząd terytorialny, Warszawa 1990, s. 55 i n.
7 Ibidem, s. 56.
8 Ustawa z 25 IX 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. 1987, nr
35, poz. 201; zm.: Dz.U. 1989, nr 10, poz. 57; nr 20, poz. 107; Dz.U. 1990, nr 17, poz.
99; nr 51, poz. 298; Dz.U. 1991, nr 2, poz. 6); zob. też Z. Dziembowski, Przedsiębior
stwa użyteczności publicznej w okresie międzywojennym, Wspólnota 1990 nr 34/35 s. 16.
Posłużenie się postanowieniami tego aktu prawnego może okazać się jednakże niewystarczające przy próbie uściślenia terminu przyjętego w ustawie marcowej. Również interpretacja drugiego z wymienionych pojęć nasuwa niemało wątpliwości. Zważywszy na użyte przez ustawo dawcę określenie może rodzić się pytanie, czy prawodawcy chodziło w tym przypadku tylko o potrzeby lokalnej społeczności, czy też szerzej o potrzeby społeczne ujmowane w skali ogólnopaństwowej. Już treść art. 6 powoływanej wyżej ustawy przekonuje o zasadności przyjęcia pierwszego wariantu, przy czym ustalenie ścisłej linii demarkacyjnej pomiędzy potrzebami lokalnymi i ogólnospołecznymi nie jest łatwe9. Można tu mówić o dwóch sytuacjach: albo potrzeby lokalne są zbieżne z potrzebami ogólnopaństwowymi, albo też pozostają one między sobą w sprzeczności. Trudności sprawiać może także wyznaczenie lokalnych potrzeb społecznych przy uwzględnienieu prawdopodobieństwa powsta wania dodatkowo wewnętrznych konfliktów pomiędzy potrzebami po szczególnych grup danej wspólnoty.
Również sam zakaz względny sformułowany jest w sposób wątpliwy. W istocie bowiem trudno byłoby wskazać taką działalność gospodarczą, która przynajmniej pośrednio, bo niekoniecznie wprost, nié służyłaby potrzebom społecznym. Zawsze można wysunąć argument, że dochody uzyskane z jej prowadzenia (bez jej wykonywania dochodów tych nie byłoby), włączone do mienia komunalnego (nabycie tego mienia nastę puje m.in. w wyniku własnej działalności gospodarczej), służą następnie zaspokajaniu potrzeb społecznych. Przykładowo dochody uzyskane z ren townej działalności gospodarczej przeznaczone są na dofinansowanie deficytowej niezbędnej dla gminy inwestycji.
W przeciwieństwie do regulacji obowiązujących w innych krajach, np. w USA czy Wielkiej Brytanii 10, nie eksponuje się u nas zakazu konkurowania gminy z innymi podmiotami gospodarczymi. Ustawa mar cowa ani inna regulacja nie zawierają postanowienia, które expressis
verbis zabraniałaby takich praktyk. Biorąc jednakże pod uwagę groźbę
nieuczciwej konkurencji, wiążącej się z uprzywilejowaną pozycją samo rządu terytorialnego, ustawodawca zdecydował się na zamieszczenie przepisów pośrednio normujących tę kwestię. Istotne znaczenie przy pisać tu należy art. 101 ust. 1 ustawy marcowej, zgodnie z którym każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicz nej, może — po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia
—-9 O trudnościach w ustalaniu ścisłej granicy pomiędzy potrzebami lokalnymi
a ogólnopaństwowymi pisze też E.. Ruśkowski, Zagadnienia władzy lokalnej i fi
nansów lokalnych w wybranych krajach kapitalistycznych, Białystok 1986, s. 129.
zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Uwzględniając ponadto możliwość unieważnienia bądź zmiany uchwały organu samorządu tery torialnego sprzecznej z prawem przez organ nadzoru lub kontroli wy daje się, że aktualna regulacja prawna zapewnia skuteczną ochronę in teresów prywatnych przedsiębiorców przed mogącymi zdarzyć się bez prawnymi działaniami władzy lokalnej w analizowanej tu sferze. II ROLA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W ZABEZPIECZENIU TERENÓW
I POMIESZCZEŃ
Wpływ samorządu terytorialnego na rozwój przedsiębiorczości pry watnej zauważalny jest w wielu dziedzinach. Istotną rolę pełni władza lokalna m.in. w zakresie zabezpieczenia i udostępnienia niezbędnych terenów oraz budynków i lokali przeznaczonych na działalność wytwór czą, handlową i usługową. W ramach właściwości wyłącznej rady gminy uchwalają plany zagospodarowania przestrzennego, gdzie — w granicach posiadanych zasobów — uwzględniać powinny potrzeby także prywat nych wytwórców, handlowców i usługodawców. W myśl znowelizowanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości 11 grunty stanowiące własność gminy mogą być sprzedawane osobom prawnym i osobom fizycznym albo oddawane tym osobom w użytkowanie wie czyste, użytkowanie, dzierżawę lub najem. Sprzedaż oraz oddawanie w użytkowanie wieczyste następować musi w drodze przetargu orga nizowanego na zasadach ustalonych przez ministra gospodarki przes trzennej i budownictwa. Na analogicznych zasadach samorząd terytorial ny uprawniony jest do dysponowania, będącymi jego własnością, wol nymi budynkami i lokalami.
Do zadań własnych gminy należy też udzielanie wskazań lokaliza cyjnych inwestycji szczególnie uciążliwych dla środowiska i zdrowia lu dzi oraz wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Do prze szłości należeć tu powinny rozstrzygnięcia, kiedy patrząc krótkowzrocz nie na bieżące dochody bagatelizowano niebezpieczeństwo powstania nie odwracalnych strat w środowisku naturalnym.
Udział samorządu w zaspokajaniu potrzeb lokalowych podmiotów gospodarczych ograniczony jest przede wszystkim skromnymi — w po równaniu do oczekiwań — zasobami gminy. Niedostatek tu istniejący powiększa dodatkowo deficyt terenów i pomieszczeń przeznaczonych na cele mieszkaniowe — słusznie traktowane jako pierwszoplanowe.
Niemałą rolę pełni również samorząd terytorialny poprzez
organi-11 Ustawa z 29 IX 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wy
zowanie i prowadzenie targowisk i hal targowych. W ramach swoich zadań własnych ustala on też .regulamin tych targowisk. Do właściwości organów gminy należy dodatkowo wydawanie zezwoleń na wykonywa nie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia w tych miejscach sprzedaży. Powiększenie liczby targowisk i hal targowych nie rozwiąże oczywiście problemu braku pomieszczeń przekazywanych na działalność handlową. Sądzę jednak, że właściwa gospodarka terenami i wykorzys tanie wszystkich możliwych lokalizacji, bez kolizji z przeznaczeniem ich
na inne ważniejsze cele, przyczyniłoby się do pewnej poprawy sytuacji wielu osób zainteresowanych działalnością handlową. Wskazanie naj odpowiedniejszych miejsc nadających się na działalność tego typu wpły nęłoby ponadto na przyhamowanie żywiołowej sprzedaży prowadzonej bardzo często w najmniej właściwych miejscach. Prawidłowa gospodar ka terenami i wygospodarowanie miejsc na targowiska i hale targowe pozwoli dodatkowo na uzyskiwanie znaczących dla gminy kwot pienięż nych. Samorząd władny jest bowiem do ustalania dziennych stawek opłaty targowej. Może on również pobierać należności za korzystanie z urządzeń targowych oraz za świadczone w związku z prowadzeniem targowiska usługi1 2. Wpływy uzyskiwane z tego tytułu włączone są do dochodów gminy. Można przypuszczać, że zwielokrotnienie liczby takich punktów sprzedaży, często nie związane z koniecznością ponoszenia znacznych nakładów finansowych, interesowałoby także nabywców to warów. Powiększenie grona sprzedawców wiąże się najczęściej z dobrze rozumianą konkurencją, a mianowicie ze spadkiem cen i wzbogaconą ofertą rynkową.
III. WPŁYW SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO NA UZYSKIWANIE I UTRATĘ UPRAWNIEŃ DO PROWADZENIA DZIAŁALNOŚCI GOSPODRCZEJ
Władza lokalna ma niewielki wpływ na uzyskiwanie i utratę upraw nień do prowadzenia działalności gospodarczej. W zdecydowanej więk szości przypadków podjęcie działalności wytwórczej, handlowej lub usługowej wiąże się z koniecznością zgłoszenia jej do ewidencji działal ności gospodarczej. Zgodnie z art. 3 pkt 21 ustawy kompetencyjnej 13 ewidencję tę — jako zadanie zlecone — prowadzi organ gminy. Czyn ności tego organu sprowadzają się jedynie do zamieszczenia wpisu, je -żeli spełnione są określone prawem przesłanki, a następnie do
doręcze-12 Zob. art. 15 ustawy z 12 I 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U.
1991, nr 9, poz. 31).
13 Chodzi tu o ustawę, z 17 V 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określo
nych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organzy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 1990, nr 34, poz. 198).
nia z urzędu zaświadczenia potwierdzającego jego dokonanie. Wpis do ewidencji nie jest dokonywany w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego 14. Dzia łanie organu gminy sprowadza się do czynności faktycznej, a ściślej pod danej reżimowi prawnemu czynności materialno-technicznej15. Formę decyzji administracyjnej przyjmuje natomiast rozstrzygnięcie w przed miocie odmowy dokonania wpisu. W ten sposób stwarza się stronie (tu:
przyszłemu podmiotowi gospodarczemu) możliwość wniesienia odwoła nia do wojewody, a następnie do ewentualnego zaskarżenia ostatecznej decyzji do sądu administracyjnego. Przesłanki odmowy dokonania wpi su są enumeratywnie wymienione w powoływanej już ustawie o dzia łalności gospodarczej. Ich liczba jest niewielka, a konstrukcja nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Przyczyny obligujące do wydania decy zji negatywnej dla zgłaszającego działalność nie stwarzają podstaw do rozstrzygnięć uznaniowych, arbitralnych. Minął już okres, kiedy nie zależnie od rodzaju działalności gospodarczej odmowa wydania upraw nienia oparta być mogła na swobodnej interpretacji nieostrych pojęć użytych przez prawodawcę. Przykładowo w myśl postanowień rozpo rządzenia Rady Ministrów z 1962 r. w sprawie zezwoleń na wykonywa nie przemysłu, rzemiosła i niektórych usług przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej 16 odmawiano wydania zezwolenia, jeśli zapotrzebo wanie na dane artykuły lub usługi było pokryte w wystarczającym stopniu przez jednostki gospodarki uspołecznionej, a także wtedy, gdy — zdaniem organu wydającego zezwolenie — nie było możliwości uzys
kania niezbędnego zaopatrzenia surowcowego. W ustawie o wykonywa niu i organizacji rzemiosła 17 przewidywano możliwość odmowy wyda nia zezwolenia, jeżeli jego wydanie mogłoby godzić w ważny interes Państwa, a w ustawie o wykonywaniu handlu oraz niektórych innych rodzajów działalności przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej 18
— jeżeli zamierzona działalność ze względu na jej rodzaj, rozmiary, miejs ce wykonywania lub niezgodność z zasadami racjonalnego zatrudnienia
14 Podobnie M. Niezgódka-Medkowa, W kwestii charakteru wpisu do ewidencji
działalności gospodarczej, Państwo i Prawo 1990, nr 1, s. 112; odmienny pogląd reprezentuje J. Pater, Postępowanie ewidencyjne w ustawie o działalności gospo
darczej, Państwo i Prawo 1989, nr 7, s. 38.
15 O czynnościach faktycznych pisał m.in. Z. Kmieciak, Czynności faktyczne
administracji państwowej, Studia Prawno-Ekonomiczne 1987, t. XXXIX, s. 75 i n.
16 Dz.U. 1962, nr 62, poz. 297 z późn. zm.
17 Zob. art. 6 ustawy z 8 VI 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiołsa
(tekst jednolity: Dz.U. 1983, nr 7, poz. 40 z późn. zm.).
18 Zob. art. 7 ustawy z 18 VII 1974 r o wykonywaniu handlu oraz niektórych
innych rodzajów działalności przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej (tekst jednolity: Dz.U. 1983, nr 43, poz. 193 z późn. zm.).
wykwalifikowanych kadr byłaby sprzeczna z interesem społecznym. Obecnie rola organu ewidencyjnego (wpis do ewidencji zastąpił w więk szości wcześniejsze zezwolenia) ogranicza się tylko do sprawdzenia, czy zgłoszenie dokonane jest zgodnie z formalnymi wymogami i czy doty czy ono działalności objętej ewidencją. Pozytywna odpowiedź na te pyta nia zmusza organ do zamieszczenia wpisu i terminowego doręczenia zaświadczenia w tym przedmiocie. Organ ewidencyjny nie ma zatem prawa ingerowania ani w celowość podjęcia działalności, ani nawet w prawidłowość jej wykonywania. Pierwsza kwestia pozostawiona jest swobodnemu uznaniu samego podmiotu gospodarczego, natomiast pra widłowość prowadzenia działalności podlega kontroli właściwych pod miotów (głównie rządowej administracji wyspecjalizowanej) dopiero w jej toku. Warto wspomnieć o ujawniających się ostatnio głosach negują cych zasadność przyjęcia takiego rozwiązania. Próbę odejścia od niego, przy pomocy przepisów gminnych, podjęła Rada Warszawy, która w drodze uchwały zobligowała taksówkarzy warszawskich do spełnienia szeregu wymogów potwierdzających ich kwalifikacje osobiste i zawodo we niezbędne, zdaniem radnych, do prowadzenia działalności w zakre sie przewozu osób 19. Ramy opracowania nie pozwalają na szczegółowe ustosunkowanie się do tej kwestii. Moim jednak zdaniem wymieniona wyżej uchwała — choć znajduję w niej pewne racje — budzi uzasadnio-ne wątpliwości natury prawuzasadnio-nej. Zastrzeżenia pojawiają się tu zarówno w odniesieniu do formy wprowadzenia dodatkowych obowiązków, jak
też do ich charakteru.
Niewielką też rolę pełni wójt albo burmistrz (prezydent), jako organ ewidencyjny, w przypadku wykreślenia wpisu z ewidencji działalności gospodarczej, równoznacznego z zakazem kontyuowania działalności. Wykreślenie to następuje w formie decyzji administracyjnej. Powinno być ono dokonane tylko w razie zawiadomienia o zaprzestaniu wykony wania działalności lub prawomocnego orzeczenia sądu zakazującego oso bie fizycznej prowadzenia działalności objętej wpisem. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest więc jedynie konsekwencją zaistnienia ściśle określonych zdarzeń, zależnych w przeważającej mierze od samego podmiotu gospodarczego. Trzecia i ostatnia przesłanka obligująca do
wykreślenia wpisu sprowadza się do umożliwienia organowi ewidencyj nemu skorygowania jego wcześniejszego wadliwego postępowania. Wpis do ewidencji podlega bowiem wykreśleniu także wówczas, gdy dokona no go z naruszeniem prawa. W tym wypadku stosuje się odpowiednio
19 Uchwała nr XI/48/91 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 14 I 1991 r. zmie
niająca uchwałę w sprawie ustalenia jednolitych kryteriów zawodowych dla prze woźników wykonujących zarobkowy przewóz osób taksówkami osobowymi na terenie miasta stołecznego Warszawy oraz oznakowania zewnętrznego taksówek.
przepisy dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego i stwier dzenia nieważności decyzji.
Odmienne funkcje realizuje samorząd terytorialny wobec osób podej mujących niektóre działalności uregulowane przepisami szczególnymi. I tak organ gminy wydaje zezwolenia na prowadzenie prywatnych punk tów przedszkolnych 20. Decyzję w tej sprawie podejmuje po uprzednim sprawdzeniu m.in. przydatności pomieszczeń przeznaczonych na ten cel oraz predyspozycji i kwalifikacji osoby podejmującej się prowadzenia takiego punktu. Samorząd sprawuje także później nadzór nad realizacją programu wychowania przedszkolnego. Wykonywanie pracy wychowaw czej w sposób rażąco odbiegający od programu, o którym tu mowa, stanowi dla władzy lokalnej podstawę do cofnięcia wydanego zezwole nia.
Do zadań zleconych gminy należy również wydawanie oraz odmowa wydania zazwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. W tym przypadku wójt albo burmistrz (prezydent) uwzględnić musi prawne ograniczenia dostępności alkoholu określone w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi21 oraz w przepisach wykonawczych do tego aktu.
Zadaniem własnym gminy jest też wyrażanie zgody na utworzenie apteki otwartej, zmianę jej typu i unieruchomienie apteki 22.
IV. INSTRUMENTY FINANSOWE SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W STOSUNKU DO PRZEDSIĘBIORCZOŚCI PRYWATNEJ
Niemały wpływ na tworzenie i rozwój przedsiębiorstw prywatnych wywiera samorząd korzystając z przysługujących mu uprawnień ze sfery finansowej. Jak już zaznaczyłam, działalność gospodarcza z zało
żenia nastawiona jest na osiąganie zysku. Motorem przedsiębiorczości jest pieniądz — ten inwestowany i ten uzyskiwany w jej następstwie. Inne względy odgrywają tu pośrednią rolę. W tym stanie rzeczy kapital ne znaczenie dla aktywizacji inicjatywy prywatnej przypisuje się wiel kości obciążeń finansowych obarczających podmiot gospodarczy. Zgod nie z obowiązującymi przepisami oragny gminy posiadają niewiele kom petencji w tym zakresie. W myśl powoływanej już ustawy o podatkach
20 Zob. zarządzenie Ministra Oświaty i Wychowania z 28 VIII 1979 r. w spra
wie zasad prowadzenia małych przedszkoli przez osoby fizyczne (MP 1979, nr 23, poz. 132; zm.:MP 1989, nr 31, poz. 237).
2 1.Ustawa z 26 X 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alko
holizmowi (Dz.U. 1982, nr 35, poz. 230; zm.: Dz.U. 1984, nr 34, poz. 184; Dz.U. 1987, nr 33, poz. 180; Dz.U. 1989, nr 35, poz. 192; Dz.U. 1990, nr 34, poz. 198 i nr 73, poz. 431).
i opłatach lokalnych rady gminy określają, w granicach ustawowo wy znaczonych, wysokość stawek podatku od nieruchomości, w tym także służących wykonywaniu działalności gospodarczej. Samorząd terytorial ny może też stosować inne niż wskazane w ustawie zwolnienia od tego podatku (analogiczne uprawnienie służy mu także w odniesieniu do po datku od środków transportowych). Powyższe prawo do złagodzenia ob ciążeń podatkowych stwarza władzy lokalnej możliwość pośredniego
wpływania na rozwój preferowanych przez daną wspólnotę rodzajów działalności gospodarczej.
Rada gminy może również wprowadzać opłatę administracyjną za czynności urzędowe wykonywane przez podległe jej organy, jeżeli czyn ności te n:e są objęte przepisami o opłacie skarbowej 2 3, określając rów
nocześnie jej wysokość2 4. Ustala też stawki wspomnianej wcześniej
opłaty targowej 2 5, korzystając jednocześnie z możliwości stosowania
także tutaj pozaustawowych zwolnień.
Istotną rolę pełni ponadto' samorząd przy wyznaczaniu wysokości świadczeń pieniężnych uiszczanych przez prywatne podmioty gospodar cze z tytułu kupna, użytkowania, dzierżawy i najmu gruntu oraz po mieszczeń włączonych do mienia komunalnego. Niemało sporów budzi obecnie instytucja przetargów, uznawana za jeden z podstawowych ele mentów tak zwanej małej prywatyzacji. Wiele samorządów widzi w niej niestety przede wszystkim sposób na zapełnienie niezasobnej kasy gmi ny. Ten krańcowy punkt widzenia nie jest regułą, przy czym przyznać należy, że decyzja w tej kwestii i przyjęcie najlepszego rozwiązania nie są łatwe. Pojawiają się tu wątpliwości, czy lepiej przykładowo, korzysta jąc z nadarzającej się okazji, przekazać pomieszczenie (często wbrew żądaniom dotychczasowych użytkowników) osobie deklarującej najwyż szą cenę, niezależnie od proponowanej przez nią branży? Uzyskane z te go tytułu kwoty przeznaczyć można następnie na cele społecznie uży teczne. Czy też lepiej np. zadowolić się niższymi wpływami ale za to sprostać oczekiwaniom mieszkańców tego terenu, zainteresowanych kon kretnym przeznaczeniem, to jest działalnością, której brak jest dotkli wie przez nich odczuwalny. W dotychczasowej praktyce rozwiązanie przyjmowane przez poszczególne gminy różnią się między sobą. Można wskazać przykłady, gdy priorytetowe znaczenie przypisywano wyłącz nie oferowanej cenie, a także przykłady, gdy przetarg organizowano na sposób prowadzenia działalności. W tym wypadku zwracano uwagę
23 Ustawa z 31 I 1889 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. 1989, nr 4, poz. 23; Dz.U.
1990, nr 74, poz. 443).
24 Zob. art. 18 oraz art. 19 pkt 1 c powoływanej już ustawy o podatkach i opła
tach lokalnych.
głównie na nieszablonowość propozycji, atrakcyjność asortymentu, wy dłużony (łącznie z całodobowym) czas pracy 26.
Sposobem na popieranie przedsiębiorczości prywatnej mogłyby być — podobnie jak w wielu innych krajach — dotacje lub pożyczki udzie lane podmiotom gospodarczym przez samorząd. Uwzględniając jednak trudności finansowe gmin sądzić należy, że instrument ten będzie wy korzystywany wyjątkowo, przede wszystkim w odniesieniu do szczegól nie preferowanych działalności gospodarczych. Kwestie korzystnego kre dytowania mogłyby rozwiązać komunalne banki tworzone zwłaszcza w silniejszych ekonomicznie gminach. Istotną rolę mogłyby tu odegrać również związki gmin albo inne organizacje zrzeszające gminy. Banki te gromadziłyby środki pieniężne od ludności i podmiotów gospodarczych
ze swego terenu, by następnie przeznaczyć je na kredytowanie choćby potrzebnej lokalnej społeczności działalności usługowej. W ten sposób, jak słusznie twierdzi C. Kosikowski, nastąpiłoby powiązanie przychodów i oszczędności pieniężnych ludności danego terenu z możliwościami roz budowy jego infrastruktury i urządzeń konsumpcji zbiorowej 27.
Marginalną rolę pełni samorząd terytorialny w sferze ingerencji w wysokość cen usług świadczonych m.in. przez prywatnych usługodaw ców. Do zadań własnych gminy z tego zakresu należy określanie strefy cen (stref taryfowych) obowiązujących przy przewozie osób i ładunków
taksówkami osobowymi i bagażowymi28. Rada 'gminy ustala też ceny urzędowe za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego29. Władze lokalne uprawnione są również do wprowadzania dopłat do cen biletów wstępu do obiektów zabytkowych i muzeów oraz świadczonych usług hotelarskich i turystycznych 30.
I. INNE FORMY WPŁYWANIA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO NA ROZWÓJ PRZEDSIĘBIORCZOŚCI PRYWATNEJ
Samorząd pełni także m.in. wobec prywatnych przedsiębiorców funk cje Kontrolne lub nadzorcze wyznaczone przepisami szczególnymi31.
26 Szerzej na ten temat M. Krassowska, Ile gmin tyle rozwiązań. Wspólnota
1990, nr 34/35, s. 10.
27 C. Kosikowski, Gospodarka rad narodowych w II etapie reformy gospodar
czej, Państwo i Prawo 1988, nr 4, s, 22. Powołane stanowisko autora aktualne jest również w odniesieniu do samorządu terytorialnego.
28 Zob. art. 1 pkt 19 ustawy kompetencyjnej. 29 Zob. art. 28 ustawy kompetencyjnej. 30 Zob. art. 2 pkt 3 ustawy kompetencyjnej.
31 Niektóre z nich zostały już przedstawione we wcześniejszych fragmentach
W tym przypadku w dużej mierze może on posługiwać się władczymi formami działania, za pomocą których konstruuje określone nakazy bądź zakazy obowiązujące podmioty gospodarcze. Zgodnie z ustawą o ochronie i kształtowaniu środowiska 32 do zadań własnych gminy należy ustanawianie ograniczeń co do czasu pracy lub korzystania z urządzeń technicznych oraz środków transportu stwarzających dla środowiska uciążliwości w zakresie hałasu i wibracji. Samorząd władny jest też do nakazywania użytkownikowi maszyny lub urządzenia technicznego wy konywania czynności ograniczających uciążliwość dla środowiska, pod groźbą zobowiązania go do unieruchomienia takiego urządzenia. Jego zadaniem własnym jest ponadto zapewnienie warunków niezbędnych do ochrony środowiska przed odpadami oraz dbanie o utrzymanie po
rządku i czystości. Władza lokalna uprawniona jest także do wymierza nia kar pieniężnych za samowolne usuwanie drzew i krzewów. W opar ciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody 33 samorząd terytorialny wy daje — w nagłych przypadkach — tymczasowe zarządzenia o wpro wadzeniu min. zakazu wznoszenia budowli oraz prowadzenia zakładów przemysłowych lub handlowych.
W myśl ustawy o jakości wyrobów, usług, robót i obiektów budow lanych 34 samorząd współuczestniczy w działaniach podejmowanych na rzecz poprawy jakości. W tym celu przeprowadza w interesie ochrony konsumenta społeczną kontrolę i ocenę jakości. W tym celu przepro wadza w interesie ochrony konsumenta społeczną kontrolę i ocenę ja kości. Ponadto organy gminy ingerują w tok prowadzenia niektórych działalności gospodarczych poprzez określenie dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicz nych i zakładów usługowych dla ludności35.
Należy wspomnieć także o szczególnej roli władzy lokalnej spełnia nej w procesie prywatyzacji przedsiębiorstw publicznych. Decyzja o prywatyzacji uważana jest za polityczną o skutkach społeczno-eko-nomicznych 36. Gros rozstrzygnięć podejmowanych w tym procesie w
ra-32 Ustawa z 31 I 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. 1980,
nr 3, poz. 6; zm.: Dz.U. 1983, nr 44, poz. 201; Dz.U. 1987, nr 33, poz. 180; Dz.U. 1989, nr 26, poz. 139 i nr 35, poz. 192; Dz.U. 1990, nr 34, poz. 198 i nr 39, poz. 222).
33 Ustawa z 7 IV 1949 r o ochronie przyrody (Dz.U. 1949, nr 25, poz. 180;
zm.: Dz.U. 1987, nr 33, poz. 180; Dz.U. 1990, nr 34, poz. 198).
34 Ustawa z 8 II 1979 r. o jakości wyrobów, usług, robót i obiektów budowla
nych (Dz.U. 1979, nr 2, poz. 7; zm.: Dz.U, 1987, nr 33, poz. 181).
35 Zob art. 22 ustawy kompetencyjnej.
36 Szerzej na ten temat L. Bar, Władcze i samorządne działania w procesie
mach działań władczych należy do organów państwowych3 7. Zakres uprawnień i obowiązków samorządu terytorialnego w przebiegu prywa tyzacji jest niewielki. Zgodnie z ustawą z lipca 1990 r.3 8 jej postanowie nia stosowane są, z pewnymi odrębnościami, odpowiednio do prywatyza cji przedsiębiorstw komunalnych. W tym przypadku kompetencje mi nistra przekształceń własnościowych i organu założycielskiego pełni za rząd gminy albo zarząd związku gmin. Gmina oraz związek gmin mo gą na podstawie porozumienia z ministrem przekazać czynności zwią zane z prywatyzacją komunalnych jednostek temu organowi naczelnemu. Zawarcie takiego porozumienia wymaga uchwały rady gminy bądź rady związku gmin.
Doświadczenia wielu krajów wskazują, że władza lokalna w istotny sposób wspierać może inicjatywę prywatną także poprzez tworzenie do godnej infrastruktury (szybkie trasy dojazdowe, wydajny system łącz ności, dostęp do źródeł energii) oraz budowę tak zwanego parku prze mysłowego 39. Bariery finansowe gmin polskich nie stwarzają obecnie właściwych warunków dla podejmowania przedsięwzięć tego rodzaju. Większymi możliwościami dysponują samorządy terytorialne w dzie dzinie promocyjnej, nie związanej z tak wysokimi kosztami. Obejmuje ona m.in. urządzanie targów, wystaw, kampanię reklamową czy orga nizowanie w inny sposób rynku zbytu. Ważną rolę mogą też odegrać samorządy w procesie tworzenia obszarów wolnocłowych, z natury rze czy aktywizujących przedsiębiorczość na tym terenie.
Powyższe rozważania wskazują, że wpływ samorządu terytorialnego na rozwój przedsiębiorczości prywatnej, wyznaczony w dużej mierze aktualnymi przemianami gospodarczymi, zauważalny jest w wielu sfe rach. W porównaniu do rad narodowych i terenowych organów admi nistracji państwowej stopnia podstawowego' samorząd terytorialny dyspo nuje większymi możliwościami pobudzania tej przedsiębiorczości, zwłasz cza za pośrednictwem instrumentów ekonomicznych. Działania samo rządu wobec nie uspołecznionego sektora podejmowane są z reguły w formach niewładczych. Władcze ingerowanie w proces zarówno urucha miania, jak i prowadzenia prywatnej działalności gospodarczej ogra niczone jest do minimum. Ingerencja ta ma na celu przede wszystkim zabezpieczenie ustawowo zagwarantowanej ochrony uprawnień i inte resów prawnych mieszkańców danej wspólnoty. W większości też
dzia-37 Ibidem, s. 21 i n.
38 Ustawa z 13 VII 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U.
1990, nr 51, poz. 298).
39 Pisze na ten temat N. Levrat, Rola gmin i regionów w dziedzinie rozwoju
gospodarczego, Wspólnota 1990, nr 34/35, s. 8.
łania organów gminy mieszczą się w ramach jej zadań własnych. Świad czy to o ograniczonej jedynie prawem swobodzie w ich realizacji.
Najbardziej znaczący jest wpływ samorządu terytorialnego na przed siębiorczość prywatną w sferze prawno-ekonomicznej. Istotną rolę speł nia samorząd w udostępnianiu włączonych do mienia komunalnego grun tów i pomieszczeń przeznaczonych na dziełalność gospodarczą. Bezpo średnie zainteresowanie wpływami uzyskiwanymi z tego tytułu stanowi bodziec dla organów gminy do pełnego wykorzystania posiadanych za sobów. Mniejszy wpływ ma samorząd na wielkość obciążeń podatkowych prywatnych podmiotów gospodarczych. Uprawnienia, jakimi dysponuje tu władza lokalna, dotyczą głównie podatków i opłat lokalnych. W więk-szości sprowadzają się one do możliwości obniżenia należności podatko wych — obniżenia, które w konsekwencji prowadzić może (co nie zna czy, że musi) do uszczuplenia dochodów gm n. Niewielki wpływ ma też samorząd terytorialny na pobudzenie przedsiębiorczości prywatnej po przez udzielanie dotacji lub kredytów. Brak środków pieniężnych, które mogłyby być przeznaczone na ten cel stanowi podstawową barierę dla rozwijania tak ej pomocy.
Działania władzy lokalnej podejmowane na rzecz prywatnych wyt wórców, handlowców i usługodawców winny być realizowane przy współdziałaniu samorządów gospodarczych i zawodowych tych podmio tów. Ustawa marcowa zawiera postanowień obligujących organy gminy do takiej współpracy. W ustaw e tej nie znajdziemy też przepisu wska zującego wprost na celowość i możliwość prowadzenia takich wspólnych działań. Brak zapisu nie oznacza oczywiście, że współdziałanie między władzą lokalną i samorządomi gospodarczymi nie może mieć miejsca. Rezygnacja z prawnego uregulowania tej kwestii może jednak przy czynić się do osłabienia tych kontaktów. Może też zadecydować o nie właściwej orientacji samorządu terytorialnego w sytuacji nie uspołecz nionego sektora. Warto w tym miejscu przypomnieć, iż zgodnie z prze pisami obowiązującymiw okresie międzywojennym, samorząd terytorial ny nie tylko zobowiązany był do współdziałania z innymi samorządo wymi organizacjami, w tym zreszającym podmioty gospodarcze, ale co więcej — przepisy te stwarzały ewentualność obustronnego przenosze nia zadań pomiędzy tymi samorządami4 0. Inaczej niż ustawa marcowa ujmują tę kwestię regulacje normujące status samorządów gospodar czych i zawodowych. Zawierają one postanowenia obligujące organy tych samorządów do reprezentowania interesów swoich członków wobec
40 Szerzej na ten temat M. Stahl, Poszukiwania modelu władzy i administracji
administracji publicznej, w tym i samorządowej4 1. Rola orędownika mu si wiązać się tu z koniecznością podejmowania wspólnych działań.
Wpływ samorządu terytorialnego na przedsiębiorczość prywatną wy znaczony jest z jednej strony przepisami prawa, z drugiej zainteresowa niem gminy oraz jej praktycznymi możliwościami. Nie można zapominać o zróżnicowaniu gmin, wyrażającym się w odmiennych warunkch natu ralnych, niejednakowej liczebności i wielkości wspólnoty, dysproporcjach w ich sytuacji gospodarczej i finansowej. Odrębności te decydują o roli, jaką w rzeczywistości pełnić mogą poszczególne samorządy terytorialne. W każdym jednak przypadku ważne jest, by wsparcie gospodarczej ini cjatywy prywatnej podyktowane było nie interesem jednego czy kilku przedsiębiorców, a szeroko rozum anym interesem lokalnej społeczności. Tylko wówczas można będzie mówić o właściwie spełnianej roli samo rządu terytorialnego w zakresie popierania prywatnej przedsiębiorczości.
THE IMPACT OF TERRITORIAL SELF-GOVERNMENT ON THE DEVELOPMENT OF PRIVATE-SECTOR ECONOMY.
ADMINISTRATIVE LAW ISSUES S u m m a r y
The impact of territorial self-government on the aetivization of the private--sector economy is noticeable in many spheres. It is regulated by law. However, the actual impact is also conditioned by the state of development and the charac ter of a commune. The rols of self-government may be particularly important in legal and economic spheres. Therefore, the self-government of economically stronger communes may exert significantly greater impact on the development of the private sector than the self-government in weaker localities.
Usually, the activity of local authorities towards the private sector takes non-imperative forms. The non-imperative acts of communal organs are exceptional, and are directed at legally guaranteed protection of rights and interests of the local population.
Most of the activities carried out by the self-government with respect to the private sector belong to the so-called commune's own tasks. The implementation of such tasks is limited only by law.
The present legal regulation providis local authorities with many various instruments of enhancing the development of the private sector. However, any such actions should respect the interests of the local population and should not infringe the principle of freedom of enterprise and the rule of equality before the law.
41 Mimo że w regulacjach tych użyto najczęściej sformułowania.: „wobec
administracji państwowej", uznać należy, iż obecnie przepisy te stosować trzeba odpowiednio do administracji samorządowej.
