Het infrastructuurbeleid van de Europese Gemeenschap

t~~i01

0;'"

HET INFRASTRUcrUURBELEID VAN DE

EUROPESE GEMEENSCHAP

B,ri'fBm

~UI

2263

636

9

•

INFRASTRUcrUUR, TRANSPORT &

LOGISTIEK

Kerngroep Infrastructuur, Transport & Logistiek:

- Vrije Universiteit Amsterdam, Vakgroep Ruimtelijke Economie, De Boelenlaan 1105, 1081 HV Amsterdam.

- Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde (OTB), Technische Universiteit Delft,

Thijsseweg 11, 2629 JA Delft.

HET INFRASTRUCTUURBELEID VAN DE

EUROPESE GEMEENSCHAP

drs F.HJ. Duenk

De serie Infrastructuur, Transport & Logistiek wordt uitgegeven door:

Delftse Universitaire Pers Stevinweg 1

2628 eN Delft tel. (015) 783254

in opdracht van

OTB Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde Thijsseweg 11

2629 JA Delft

CIP-GEGEVENS KONINKWKE BIBU01HEEK, DEN HAAG

Duenk, F.HJ.

Het infrastructuurbeleid van de Europese Gemeenschap / F.HJ. Duenk. - Delft: Delftse Universitaire Pers. - 111. - (Infrastructuur, transport & logistiek, ISSN 0924-8609 ; 8)

Studie uitgevoerd in het kader van het Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde, TU Delft. - Met lit. opg.

ISBN 90-6275-659-X NUGI655

Trefw.: infrastructuur; EG / ruimtelijke ordening; EG.

Copyright 1991 by Delft University Press, Delft, The Netherlands

No part of this book may he reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher: Delft University Press

INHOUDSOPGA VE

VOORWOORD . . . '-

2

INLEIDING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 1

1 EUROPESE INSTELLINGEN, MEDE ACTIEF OP HET GEBIED VAN RUIMTELIJKE ORDENING EN INFRASTRUC11nmRBELEID . . . 5

1.1 Inleiding . . . 5

1.2 De Europese Gemeenschap . . . 6

1.2.1 De Europese Commissie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 6

1.2.2 Het Europees Parlement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 6

1.2.3 De Raad van Ministers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 7

1.3 De Raad van Europa . . . 9

2 RUIMTELIJKE ORDENING EN INFRASTRUC11nmRBELEID ALS AANDACHTSVELD BINNEN DE EUROPESE GEMEENSCHAP . . . . .. 11

2.1 Inleiding . . . 11

2.2 Ruimtelijke ordening als aandachtsveld binnen de Europese Gemeenschap . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 11

2.3 Infrastructuurbeleid als aandachtsveld binnen de Europese Gemeenschap . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 13

2.3.1 Europese Commissie en infrastructuurbeleid . . . ... 14

2.3.2 Europees Parlement en transportinfrastructuur . . . . . . . . . . . . .. 15

2.4 Enkele concluderende opmerkingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 18

3 DE INHOUD VAN HET INFRASTRUC11nmRBELEID VAN DE EUROPESE COMMISSIE . . . . . . . . . . . .. 19

3.1 Inleiding . . . 19

3.2 Het infrastructuurbeleid van de Europese Commissie .. . . . . . . . .. 19

3.2.1 Overlegprocedure en infrastructuurcomité ... .. . . 19

3.2.2 De rol van de Europese Commissie bij de planning en realisatie van verkeers- en vervoersinfrastructuur . . . 21

3.2.3 Financiële deelname van de Europese Gemeenschap in infrastructurele projecten . . . 23

3.2.4 Infrastructurele projecten van Europees belang . . . 24

3.2.5 Europees infrastructuuragentschap en Verklaring van Europees Nut . . . . . . . . . . . . . .. 27

3.3 Europese, communautaire wet- en/of regelgeving van belang voor de planning en realisatie van autosnelwegen en spoorwegen ... 30

3.3.1 Aard van de Europese wet- en regelgeving. . . . .. 31

3.3.2 Regelgeving van belang voor de planning en realisatie van auto-en/ of spoorwegen . . . . . . .. 31

3.4 Concluderende opmerkingen met betrekking tot het infrastructuurbeleid van de Europese Gemeenschap . . . .. 33

4 RUIMTELUKE ORDENING EN INFRASTRUCfUURBELEID BU DE RAAD VAN EUROPA . . . 35

4.1 Inleiding . . . 35

4.2 De conferenties van europese Ministers van Ruimtelijke Ordening . . . .. 35

4.3 European Conference of Ministers of Transport . . . . . . . . . . .. 39

4.3.1 Aard en doelstelling van de CEMT . . . . . . . . .. 39

4.3.2 Werkwijze van de CEMT . . . 39

4.3.3 Enkele recente activiteiten van de CEMT . . . .... 42

5 EPIWOG . . . 43

BULAGE 1 NE1WERKEN VAN AUTOWEGEN ZUNDE VAN EUROPEES BELANG. 45 BULAGE2 NE1WERKEN VAN SPOORWEGEN ZUNDE VAN EUROPEES BELANG 47 LITERATUURLUST . . . . . . . . . . . . .. 49

LUST VAN FIGUREN

Figuur 1: De in de Raad van Europa en Europese Gemeenschap

deelnemende landen . . . .. 8 Figuur 2: Ministerconferenties; jaar, lokatie en onderwerp . . . .. 36 Figuur 3: De betekenis van het begrip 'ruimtelijke ordening'

op Europees niveau... 38 Figuur 4: Organigram van de CEMT ... . . . .. 40 Figuur 5: Trends in investeringsniveaus voor autowegen en

VOORWOORD

Het voor u liggende rapport bevat de resultaten van een kortlopende studie inzake de rol van enkele Europese instellingen met betrekking tot een tweetal beleidsvelden. Deze velden zijn de ruimtelijke ordening, en de planning en realisatie van hoofdinfrastructuur, beide op Europees niveau.

De studie is verricht gedurende een aantal maanden rond de jaarwisseling van 1989, 1990. De meest recente gegevens die zijn gebruikt stammen uit november 1989. Gegevens van een latere datum zijn niet meer verwerkt.

De studie is uitgevoerd in het kader van het Onderzoeksinstituut voor Techni-sche Bestuurskunde, en begeleid vanuit de vakgroep Recht en Bestuurskunde van de faculteit der Wijsbegeerte en Technische Maatschappijwetenschappen van de Technische Universiteit Delft. Binnen de vakgroep is de studie begeleid door een drietal personen, te weten prof. mr. J. Wessel, mr. dr W. Wijting en mr. F.AM. Hobma. De heer Wijting heeft daarbij, in het kader van de afstem-ming tussen de onderhavige studie en aanverwante onderzoeken, de rol van projectleider/coördinator vervuld. Vanuit het Onderzoeksinstituut voor Techni-sche Bestuurskunde is de studie begeleid door ir E. Kreutzberger.

I

INLEIDING

Met het oog op het 'open Europa', dat in 1992 gerealiseerd zou dienen te zijn, staan zowel in economische, wetenschappelijke als bestuurlijke kringen diverse 'Europese onderwerpen' in het voetlicht. In diverse beleidssectoren worden, zowel op nationaal als op Europees niveau, diverse onderzoeksactiviteiten ontplooid en plannen ontvouwd. Dit is met name het geval in de verkeers- en vervoerssector; alom wordt aan deze sector immers een belangrijke rol toebe-dacht bij de integratie van Europa.

In dit kader zijn er recentelijk van diverse kanten initiatieven ontplooid tot de aanleg van nieuwe verkeersverbindingen. Zo zijn er onder meer in Zwitserland en Oostenrijk nieuwe plannen gelanceerd tot de realisatie van transalpine transportverbindingen, lanceert Frankrijk in zijn "Schéma directeur des autorou-tes" van 1988, mede onder invloed van de constructie van de kanaaltunnel, een groot aantal nieuwe verbindingen en doet de Vereniging van Europese spoor-wegmaatschappijen voorstellen voor de ontwikkeling van een Europees net van hoge-snelheids spoorlijnen. Dergelijke voorstellen gaan veelal vergezeld van een onderstreping van de urgentie van de realisatie ervan, alsmede van de oproep om de dalende trend in investeringen in de transportinfrastructuur te keren·. Als probleem voor een spoedige realisatie van nieuwe verbindingen wordt zowel op nationaal als op internationaal niveau, naast het gebrek aan beschikbare middelen, dikwijls gewezen op een gebrekkig gecoördineerde besluitvorming en langdurige planningsprocedures welke dienen te worden doorlopen2

•

De hiervoor gesignaleerde omstandigheden vormen de aanleiding tot een onderzoek naar de problematiek inzake de besluitvorming omtrent grensover-schrijdende autosnelwegen en spoorwegen. Centraal in dit onderzoek staat het

• The Roundtable of European Industrialists, 1989, pp. 15 - 18. European Conference of Ministers of Transport, 1987, p. 119.

2 Voorlopige Raad voor Verkeer en Waterstaat, 1989, p. 47.

Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1989, p. 6.

Community of European Railways, 1989, p. rI.

The Roundtable of European Industrialists, 1989, p. 22 - 23.

1

Lt"''''

'

gegeven dat de besluitvorming inzake lijninfrastructuur in en tussen diverse landen het resultaat is van een complexe interactie tussen uiteenlopende betrok-ken partijen. De uitkomst van de besluitvorming is veelal niet slechts het resultaat van de activiteiten van en de afwegingen binnen de verantwoordelijke sectorale instanties, maar wordt dikwijls mede bepaald door economische, milieukundige en ruimtelijke-ordeningsoverwegingen, alsmede door de inbreng van particuliere instanties en/ of belangengroeperingen en burgers. Op Europees niveau speelt daarenboven de vraag naar de functie welke de Europese Com-missie en/of andere Europese instellingen bij de planning en realisatie van (grensoverschrijdende) lijninfrastructuur vervult c.q. vervullen.

Vormen de vele betrokken partijen in potentie een probleem, ook de gehan-teerde plannings- en besluitvormingsprocedures vormen meermalen een niet onaanzienlijk obstakel op de weg naar de daadwerkelijke en vooral spoedige realisering van lijninfrastructuur. Bij deze procedures is te denken aan procedu-res in het kader van de verantwoordelijke sector zelf zoals bijvoorbeeld tracé-vaststellingsprocedures, aan ruimtelijke-ordeningsprocedures en aan procedures zoals de milieu-effectrapportage.

De doelstelling van het bovenvermelde onderzoek is het verkrijgen van inzicht in de momenteel gehanteerde plannings- en besluitvormingsprocedures inzake lijn-infrastructuur - mede in het kader van de ruimtelijke ordening - in enkele Europese landen, de moeilijkheden die zich daarin voordoen, alsmede inzicht in realisatieproblemen welke zijn toe te schrijven aan het grensoverschrijdende karakter van infrastructuur. Daarenboven dient te worden achterhaald welke rol de Europese Commissie en/of andere Europese instellingen bij de besluitvor-ming over internationale infrastructuur speelt c.q. spelen. Het verkregen inzicht dient vervolgens te worden omgezet in aanbevelingen gericht op het optimalise-ren van de besluitvormingsprocessen. In internationaal verband wordt hiermee in dit rapport met name de beperking van het tijdsbestek bedoeld, dat besluit-vormingsprocessen vergen.

Het onderhavige rapport vormt een beknopt verslag van een kortlopende inventarisatie van de rol van de Europese Gemeenschap bij de planning en realisatie van (internationale) infrastructuur. Daarnaast wordt aandacht geschon-ken aan de rol die ruimtelijke ordening op Europees niveau daarbij speelt. In het verslag worden de navolgende onderzoeksvragen beantwoord:

- Welk beleid voert de Europese Gemeenschap en/ of voeren andere Europese instellingen met betrekking tot internationale autosnelwegen en spoorwegen?

- Wordt dit beleid omgezet in concrete activiteiten en zo ja, wat is de betrok-kenheid van de Europese Gemeenschap of andere Europese instellingen bij de besluitvorming omtrent de realisatie van lijninfrastructuur?

- Is ruimtelijke ordening op Europese schaal een punt van aandacht bij de Europese Gemeenschap of andere Europese instellingen?

Daartoe worden als eerste de resultaten van een niet-uitputtende inventarisatie van enkele Europese instellingen in breed verband, welke actief zijn op het terrein van internationale transportinfrastructuur en/ of ruimtelijke ordening ~epresenteerd. De aandacht gaat daarbij met name uit naar de Europese Com

-missie en het Europees Parlement. Ook de werkzaamheden van de Raad van Europa, op infrastructureel gebied en inzake Europese ruimtelijke ordening, komen aan de orde. Vervolgens wordt aangegeven op welke wijze de instellin-gen hun activiteiten ontplooien.

Internationale instellingen en samenwerkingsverbanden binnen een beperkter kader, zoals bijvoorbeeld de Benelux, blijven buiten beschouwing. Dit ondanks het gegeven, dat dergelijke instellingen dikwijls goed werk verrichten op het vlak van de coördinatie van grensoverschrijdende lijninfrastructuur, en dat zij vaak een platform vormen voor overleg inzake grensoverschrijdende ruimtelijke- or-deningsproblematiek. Ook aan particuliere belangenorganisaties, zoals de Roundtable of European Industrialists, wordt in dit kader geen aandacht geschonken.

De inventarisatie is voornamelijk het resultaat van een literatuurstudie en do cu-mentenanalyse. Tevens is met enkele functionarissen, onder meer van het Directoraat Generaal "Vervoer" van de Europese Gemeenschappen, gesproken.

1

EUROPESE INSTELLINGEN, MEDE ACTIEF OP

HET GEBIED VAN RUIMTELUKE ORDENING EN

INFRASTRUCTUURBELEID

1.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt aandacht geschonken aan enkele Europese instellingen welke onder andere actief zijn op het gebied van de ruimtelijke ordening en infrastructuurbeleid. De instellingen die aan de orde komen, zijn de Europese Gemeenschap en de Raad van Europa.

Op deze plaats dient meteen te worden opgemerkt dat deze beide instellingen, vanwege hun verschillende werkwijzen en mogelijkheden, niet zonder meer met elkaar zijn te vergelijken. De Europese Gemeenschap is veelal in staat om beleid vanuit een Europese optiek aan haar lidstaten op te leggen en zodoende haar doelstellingen te bevorderen, te weten:

- het bevorderen van een stabiele en gestadige groei,

- het nastreven van een verbetering van de levensstandaard en

- het aanhalen van de betrekkingen tussen de deelnemende landen (Europese Commissie Bureau Nederland, 1989, p. 10).

De Raad van Europa daarentegen, kan zijn doelstelling, de bevordering van een vreedzame samenwerking tussen de Europese landen, slechts nastreven door middel van initiëring van allerlei vormen van overleg.

Het bovenstaande impliceert dat de beide instellingen op een verschillende wijze omgaan met een Europese ruimtelijke ordening en een Europees infrastructuur-beleid. Waar de Raad van Europa op dit vlak de rol van een overlegforum vervult, stelt de Europese Gemeenschap zich in meer of mindere mate actief op, waarbij zij van de haar beschikbare mogelijkheden, om daadwerkelijk haar beleid te effectueren, gebruik maakt. Dit verschil zal verderop in dit rapport duidelijk naar voren komen.

1.2 De Europese Gemeenschap

1.2.1 De Europese Commissie

Teneinde haar in paragraaf 1.1 gepresenteerde doelstellingen na te streven, beschikt de Europese Gemeenschap over een aantal organen. Daarvan is de Europese Commissie het uitvoerende orgaan. De Commissie bestaat uit zeven-tien commissarissen, die voor een periode van vier jaar worden aangesteld. De Commissie neemt het initiatief tot Europese wet- en regelgeving. Zij initieert uiteenlopende gemeenschappelijke activiteiten, onder andere door voorstellen te doen aan de Raad van Ministers, welke de beslissingen daaromtrent neemt. Op diverse deelterreinen neemt de Commissie beslissingen, indien in de Raad van Ministers niet de voor deze beslissingen nodige meerderheden tot stand komen.

Daarnaast houdt de Commissie onder meer toezicht op de uitvoering van bestaande wet- en regelgeving door de diverse lid-staten en de naleving van de Europese verdragen. In hun werkzaamheden worden de Commissieleden bijgestaan door een ambtenarencorps dat in verschillende directoraten-generaal is ingedeeld.

De voor deze studie meest interessante directoraten-generaal zijn DG VII, "Vervoer", DG XVI met als werkterrein Regionaal Beleid en meer indirect DG XI, dat zich bezig houdt met Milieuzaken en Nucleaire Veiligheid.

1.2.2 Het Europees Parlement

Het Europees Parlement heeft een controlerende en raadgevende functie, hetgeen is vastgelegd in het Verdrag van Rome van 25 maart 1957 ter oprichting van de Europese Economische Gemeenschap. Het parlement mist een wetge-vende bevoegdheid, met een uitzondering voor wat betreft de gemeenschaps-begroting.

De controlerende functie wordt uitgeoefend ten opzichte van het beleid van de Europese Commissie. Dikwijls dient het parlement verplicht eerst een advies over een voorstel van de Commissie uit te brengen, alvorens de Europese Raad of de Raad van Ministers hierover een beslissing kan nemen. Het betreft hier voornamelijk verordeningen, richtlijnen en aanbevelingen3

• Het Europees

Parlement kan zijn adviezen ook eigener beweging uitbrengen.

De controlerende functie kan door het parlement op een drietal wijzen worden uitgevoerd. Ten eerste is daar als krachtigste instrument de afkeurende motie. Een dergelijke motie, goedgekeurd door een meerderheid van tweederde van het aantal uitgebrachte stemmen, dwingt de Europese Commissie tot aftreden. Een tweede controlemiddel is het recht de Commissie vragen te stellen. Dit is

6

3 Verordening: een vorm van directe wetgeving.

Richtlijn: een aanduiding ter aanpassing van de diverse nationale wetgevingen. Aanbeveling: Adviezen aan de regeringen van de lidstaten.

een directe mogelijkheid om de Commissie voor haar daden ter verantwoording te roepen. De laatste mogelijkheid is die van het uitbrengen van resoluties. Het betreft uitspraken van het parlement inzake het beleid dat het wenst en wat betreft de acties van de Commissie welke het graag door de Commissie zou zien worden ondernomen. Op het gebied van de ruimtelijke ordening en infrastruc-tuurbeleid is hiervan herhaaldelijk gebruik gemaakt.

De reeds vermelde uitzondering op het afwezige medebeslissingsrecht van het parlement betreft het medebeslissingsrecht inzake de Europese begroting. Omtrent niet-verplichte (volgens de Europese verdragen) uitgaven kan het parlement amendementen ter tafel leggen; inzake verplichte uitgaven kan zij wijzigingsvoorstellen indienen. Als uiterste middel heeft het parlement het recht de gehele Europese begroting te verwerpen (Europese Commissie Bureau Nederland, 1989, pp. 29 - 31).

In de Europese Akte van 1 juli 1987 is een zogenaamde samenwerkingsprocedu-re vastgelegd voor Raad, Commissie en Parlement. Hierin is bepaald dat de Raad de uiteindelijke zeggenschap heeft, maar dat een standpunt van de Raad dat door het parlement wordt verworpen slechts gehandhaafd kan worden bij unanimiteit binnen de Raad.

Een groot deel van het werk binnen het parlement wordt verricht in de diverse commissies. 18 Parlementaire commissies bestrijken het gehele beleidsterrein van de Europese Gemeenschappen.

De voor de onderhavige studie het meest van belang zijnde commissies zijn de Vervoerscommissie en de Commissie voor Regionaal Beleid en Ruimtelijke Ordening.

De Vervoerscommissie houdt zich bezig met verkeer en vervoer in brede zin. Ook de infrastructuurproblematiek valt hierbinnen. De Commissie voor Regio-naal Beleid en Ruimtelijke Ordening houdt zich bezig met vraagstukken inzake ruimtelijke ordening in brede zin, alsmede met de problematiek van de regiona-le ontwikkeling.

1.2.3 De Raad van Ministers

De Raad van Ministers is het orgaan van de Gemeenschap waarbinnen beslissin-gen worden beslissin-genomen. Deze zijn, zoals gezegd, gebaseerd op voorstellen van de Europese Commissie. In de Raad zijn de regeringen van de landen van de Gemeenschap rechtstreeks vertegenwoordigd. Indien besluiten van algemeen politieke aard ter tafel liggen, bestaat de Raad uit de ministers van buitenlandse zaken van de deelnemende landen. Bij specifieke onderwerpen is de Raad samengesteld uit de vakministers die in de verschillende landen het desbetref-fende onderwerp in hun portefeuille hebben. Het voorzitterschap van de Raad wordt bij tourbeurt voor de periode van een half jaar door de diverse EG-landen uitgeoefend.

Figuur 1: De in de Raad van Europa en Europese Gemeenschap deelnemende landen

v

_...

I11111111111111 Vaste waarnemers bij de Raad van Europa, geen lid van de Europese Gemeenschap

1.3 De Raad van Europa

De Raad van Europa is een orgaan dat is opgericht op 5 mei 1949 in Londen, en waarvan sinds kort 23 landen, dat wil zeggen, alle parlementaire democratieën van Europa, lid zijn4

• De Raad stelt zich ten doel de vreedzame

samenwerking tussen Europese landen te bevorderen met name op cultureel, juridisch, economisch en sociaal terrein. Dit probeert de Raad voornamelijk door allerlei vormen van internationaal overleg te initiëren. In tegenstelling tot de Europese Gemeenschap bezit de Raad in het geheel geen bevoegdheden op het vlak van internationale regelgeving. De raad zetelt in de Franse stad Straats-burg (Europese Commissie Bureau Nederland, 1989, p. 49). De Raad staat geheel los van de Europese Gemeenschap. Vormen van samenwerking tussen de Raad van Europa en de Europese Gemeenschappen komen voor.

Tot het werkterrein van de Raad van Europa behoort, naast het hiervoor reeds vermelde, onder meer ook het veld "Regionale planning, (in goed Nederlands: ruimtelijke ordening), de door de mens gemaakte omgeving, het natuurbehoud en het management van natuurlijke hulpbronnen" (D. Martin in ROM-magazine no. 9, 1985, p. 4). Binnen dit veld is voor de onderhavige studie met name de sector "Regionale Planning" van belang. Weliswaar houdt de Raad zich binnen dit veld niet specifiek met wegen- en/of spoorwegenplanning bezig, maar de ruimtelijke-ordenings-activiteiten bieden zeker een aantal aanknopingspunten voor deze materie. Dit wordt duidelijk uit de doelstellingen, van waaruit de Raad van Europa zich met Europese ruimtelijke ordening bezig houdt (heeft gehouden - zie volgende paragraaf). Deze doelstellingen staan verwoord in de werkprogramma's van de Raad van 1976 en 1981, welke later in dit stuk zullen worden belicht. Hier wordt vooralsnog slechts de essentie van deze programma's aangeduid. Deze is gelegen in het bevorderen van de samenhang op Europees niveau van ruimtelijke ordening en (ruimtelijke) verkeers- en vervoersplanning. Door de Raad van Europa worden een aantal, voor deze inventarisatie

interes-. sante, bijeenkomsten van Europese vakministers geëntameerd. Dit zijn de zogenaamde CEMAT- en CEMT-bijeenkomsten, bijeenkomsten van respectieve-lijk Europese ministers belast met de ruimterespectieve-lijke ordening en belast met ver-keers- en vervoersbeleid. Hieraan wordt in een later hoofdstuk aandacht be-steed.

4 In mei 1989 is Finland als 23 ste lidstaat tot de Raad van Europa toegetreden.

, De Raad van Europa dient niet te worden verward met de Europese Raad. Deze laatste is de

enkele malen per jaar plaatsvindende bijeenkomst van regeringsleiders en staatshoofden van

2

RUIMTELUKE ORDENING EN

INFRASTRUC-TUURBELEID ALS AANDACHTSVELD BINNEN

DE EUROPESE GEMEENSCHAP

2.1 Inleiding

In dit hoofdstuk worden de activiteiten van de Europese Commissie en het Europees Parlement op het gebied van de ruimtelijke ordening en infrastruc-tuurbeleid aan de orde gesteld. Een aanvang wordt gemaakt met een beschou-wing omtrent de (internationale) ruimtelijke ordening als aandachtsveld binnen de Europese Gemeenschap. Vervolgens wordt nagegaan welke plaats internatio-naal infrastructuurbeleid binnen de Gemeenschap inneemt. De gedetailleerde inhoud van het infrastructuurbeleid van de afgelopen jaren, alsmede de rol van de Commissie bij de planning en realisatie van lijn-infrastructuur worden in het volgende hoofdstuk aan de orde gesteld.

2.2 Ruimtelijke ordening als aandachtsveld binnen de Europese Gemeenschap Binnen de Europese Gemeenschap houdt het Europees Parlement zich reeds geruime tijd bezig met de ruimtelijke-ordeningsproblematiek. Daarbij wordt met het begrip "ruimtelijke ordening" bedoeld: een ruimtelijke ordening als een in meer of mindere mate zelfstandig beleidsterrein, zoals dit onder meer in Nederland het geval is. Ditzelfde kan van de Europese Commissie niet worden gezegd, zoals uit het navolgende zal blijken.

Reeds in 1982 staat het onderwerp van een Europese ruimtelijke ordening in het Europees Parlement in de belangstelling. Zo werd in dat jaar een ontwerp-resolutie over een Europees schema voor de ruimtelijke ordening (Document 1-175/82) in een vergadering op 10 mei van dat jaar doorverwezen naar de Commissie voor Regionaal Beleid en Ruimtelijke Ordening. Naar aanleiding van de behandeling van de ontwerp-resolutie alsmede haar eigen activiteiten terzake van een dergelijk schema, besloot de parlementscommissie in zijn vergadering van 22/23 juni 1982 een verslag op te stellen. Op 19 oktober 1982 werd de heer Gendebien als rapporteur benoemd. Zijn ontwerp-verslag werd in de commissie op 3 november 1983 goedgekeurd en vervolgens op 10 november van hetzelfde

jaar aan het Parlement gepresenteerd onder de titel "Verslag over een Europees schema voor ruimtelijke ordening" (Europees Parlement, zittingsdocumenten 1983 - 1984, 1983, document 1-1026/83, p. 1).

In het onderstaande wordt de ontwerp-resolutie nader belicht, daar deze een goed beeld geeft van het standpunt van het Europees Parlement terzake van een Europese ruimtelijke ordening.

In de ontwerp-resolutie verzoekt het parlement onder andere:

- "gelet op de talrijke adviezen die het Europees Parlement reeds heeft uitge-bracht over problemen die direct of indirect verband houden met de ruimtelij-ke ordening";

''vaststellend dat vele van de maatregelen en acties van de Gemeenschap op gebieden zoals regionaal beleid, het landbouwbeleid, het beleid inzake milieu, energie en vervoer nu al een niet te loochenen invloed hebben op de ruimte-lijke ordening in Europa";

"overwegende echter dat een geheel afwezige of gebrekkige coördinatie in het communautair beleid inzake enkele van deze sectoren niet voorziene en zelfs negatieve gevolgen kan hebben voor de ruimtelijke ordening in Europa"; de Gemeenschap een "alomvattend beleid inzake ruimtelijke ordening" tot stand te brengen, dat "concreet vorm geeft aan de politieke wil om het Europees grondgebied als gemeenschappelijk gebied te beheersen en te beschermen". Drie hoofddoelstellingen van een dergelijk ruimtelijk beleid zouden dienen te zijn:

- het verzorgen van de coördinatie van de bestaande communautaire maatre-gelen en instrumenten opdat deze in functioneel en financieel opzicht worden gerationaliseerd in tijd en ruimte;

- het bevorderen van een evenwichtige en geïntegreerde regionale ontwikkeling en

- het fungeren als een naar de toekomst gericht, preventief beleid, teneinde het Europese erfgoed in al zijn veelzijdigheid te beschermen en in stand te houden.

Daarnaast verzoekt het Parlement in de ontwerp-resolutie om de opstelling van een Europees schema voor de ruimtelijke ordening, dat bepaalt wat de plaats of het tracé wordt voor bepaalde infrastructurele werken, activiteiten, projecten of gebieden van Europees belang, waarvoor de Gemeenschap van plan is:

- specifieke reglementaire bepalingen vast te stellen en/ of - financiële bijdragen te leveren.

Het Parlement stelt verder voor om het schema uit te werken aan de hand van een lijst met de verschillende problemen inzake installaties, ruimtelijke ordening en milieu die naast een veelheid van andere zaken betrekking hebben op:

de grote infrastructurele voorzierungen voor vervoer en communicatie. Genoemd worden daarbij spoorwegen, autowegen, havens, binnenwaterwegen, luchthavens en energievervoer.

In de toelichting bij de ontwerp-resolutie stelt de Commissie voor Regionaal Beleid en Ruimtelijke Ordening, dat onder andere in het gemeenschappelijk vervoerbeleid een van de meest solide, zij het indirecte, rechtsgrondslagen te vinden is die de opstelling van een Europees schema voor ruimtelijke ordening rechtvaardigen. De commissie onderbouwt dit door, naast hetgeen gestipuleerd wordt in de basisteksten (artikel 3, lid e, en titel IV van het tweede gedeelte van het Verdrag van Rome), erop te wijzen dat, overeenkomstig de beschikking van de Raad van Ministers van 20 februari 19786

, de Europese Commissie wordt

belast met de "coördinatie van de plannen en programma's voor de ontwikkeling van de vervoersinfrastructuur".

In dit verband wijst het Parlement op de resolutie 124 uit 1981 van de Raad van Europa - meer precies, de Conferentie van plaatselijke en regionale besturen van Europa - over het Europese net van grote verbindingswegen. Daarin wordt niet alleen het verband tussen vervoerbeleid en ruimtelijke ordening onder-streept, maar deze bevat tevens een oproep aan het Europees Parlement om "bij het opstellen van verslagen over het beleid inzake vervoersinfrastructuur steeds meer rekening te houden met de invloed van dit beleid op de regionale ontwik-keling en het regionaal evenwicht".

De oproep tot de ontwikkeling van een samenhangend Europees ruimtelijk beleid door het Parlement, welke oproep in 1986 nog eens is herhaald, aan de Europese Commissie is nog immer niet beantwoord'.

Binnen de Europese Gemeenschap bestaat geen Directoraat-Generaal dat zich bezig houdt met de ruimtelijke ordening zoals deze in Nederland wordt beoe-fend. Het Directoraat dat zich met een materie bezig houdt welke het meest in de buurt hiervan komt, is het Directoraat-Generaal XVI, "Regionaal Beleid". Dit Directoraat richt zich voornamelijk op regionaal, economisch ontwikkelingsbe-leid. Voor zover het in dit verband van belang kan zijn, komen ad hoc aspecten van ruimtelijke ordening (en infrastructuurbeleid) aan de orde. Ruimtelijke ordening 'pur sang' wordt binnen de Commissie niet bedreven.

2.3 Infrastructuurbeleid als aandachtsveld binnen de Europese Gemeenschap

Het belang van een afdoende functionerend internationaal infrastructuurnet voor de éénwording van Europa is binnen de Europese Gemeenschappen reeds in

6 Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen nr. L 54, 25 - 02 - 1978.

, Zie ook de lezing van H. d'Ancona in "Het open Europa en de ruimtelijke ordening", 1989, p. 22.

I I tUI

.a.

-een relatief vroeg stadium van het bestaan van de Gem-eenschappen onderkend. Met name in verband met de economische ontwikkeling van perifere regio's wordt aan een goede verkeersinfrastructuur grote waarde gehecht. Het bleek dan ook van groot belang dat de infrastructuurnetten van de diverse lid-staten een zekere mate van coherentie vertoonden en er aldus een grootschalig internationaal net zou ontstaan. In het navolgende wordt een kort chronologisch overzicht, dat een periode van ruwweg 20 jaar beslaat, gegeven van de ontwikke-lingen binnen de Europese Gemeenschap op het gebied van infrastructuurbeleid.

2.3.1 Europese Commissie en infrastructuurbeleid

Teneinde het ontstaan van een coherent infrastructuurnet tussen de lidstaten van de Europese Gemeenschap te vergemakkelijken besloot de Raad van Ministers al in 1966 tot de instelling van een overlegprocedure voor de aanleg van infra-structurele voorzieningen'. De uitwisseling van informatie tussen de verschillende lid-staten bleek echter slechts een incidenteel karakter te dragen en uitsluitend afzonderlijke projecten te betreffen. Structureel overleg kwam niet of nauwelijks van de grond. Tegen de achtergrond van het vervoersprogramma van de Com-missie uit 19739

, waarin voor de realisatie van verkeer- en vervoersinfrastructuur

een prominentere plaats werd ingeruimd, werd het functioneren van de overleg-procedure door de Commissie onvoldoende geacht. Een meer structureel gericht overleg over de wegenbouwprogramma's van de lid-staten werd dringend ge-wenst. Daarenboven diende, aldus de Commissie, een gemeenschappelijk plan te worden uitgewerkt, waarin nationale projecten konden worden opgenomen, welke voor hun daadwerkelijke realisatie op EG-niveau konden worden bespro-ken en op hun merites beoordeeld. Daarnaast tenslotte, werd het voorstel gedaan in EG-verband financiële steun te verlenen aan projecten van gemeen-schappelijk belang10

• Aan de hand van deze en andere11 voorstellen en op basis

van ontwerpen van de Commissie nam de Raad van Ministers in 1978 het besluit om een nieuwe overlegprocedure voor vervoersinfrastructuurprojecten in te stellen en daarvoor een bijzonder comité op te richtenl2

• De strekking van het

besluit is dat de Commissie wordt belast met de coördinatie van de plannen en programma's voor de ontwikkeling van de vervoersinfrastructuur.

14

, Council Decision 66/161/EEC of 28 februari 1966 instituting a procedure for consultation in respect of transport infraslructure investment. DJ no. 42, 08 -03 - 1966, p. 583/66.

9 Communication of the Commission to the Council on the development of the common

transport policy. 25 oktober 1973. Supplement 16/73 - Bull. EC.

10 Bureau voor officiële publicaties der Europese gemeenschappen, 1984, pp. 20 - 21.

11 Communication to the Council on measures concerning transport infrastructure, adopted by

the Commission on 30 June 1976. Bull. EC 6 - 1976.

12 Council Decision of 20 February 1978 instituting a consultation procedure and setting up a

committee in the field of transport infrastructure, (78/174/EEC), DJ no. L 54/16, 25 02 -1978.

In 1979 heeft de Commissie een memorandum, omvattende een programma van gemeenschapsactiviteiten uitgebracht inzake de rol van de Europese Gemeen-schap bij de ontwikkeling van transportinfrastructuur. In de daarop volgende jaren spant de Commissie zich in om de realisatie van Europese transportinfra-'structuur te vergemakkelijken. Velerlei maatregelen worden opgesteld. Deze lopen uiteen van het beschikbaar stellen van diverse vormen van financiële bijdragen door de Gemeenschap, tot het opstellen van een schema van infra-structurele netwerken van Europees belang, plannen voor de oprichting van een Europees Infrastructuuragentschap alsmede tenslotte tot de instelling van een "Verklaring van Europees nut" ten behoeve van specifieke infrastructuurprojec-ten.

Uit het bovenstaande komt naar voren dat infrastructuurbeleid nadrukkelijk in de belangstelling staat bij de Europese Gemeenschap en dat de Commissie zich op dit terrein actief opstelt. De meer gedetailleerde inhoud van de bovenbe-schreven beleidsmaatregelen en de rol die de Europese Commissie speelt bij de planning en realisatie van lijn-infrastructuur komen in verschillende paragrafen van hoofdstuk 3 aan de orde.

2.3.2 Europees Parlement en transportinfrastructuur

Niet alleen de Europese Commissie maar ook het Europese Parlement stelt zich actief op ten aanzien van het Europese transportinfrastructuurbeleid. Het Europese Parlement wil hierbij ook zoveel mogelijk betrokken worden. Dit komt onder meer tot uitdrukking in een aantal ontwerp-resoluties betreffende het infrastructuurbeleid welke het parlement heeft opgesteld en/ of heeft aangeno-men13

en zijn reacties op de verschillende mededelingen betreffende dit beleid van de Europese Commissiel4

•

In het navolgende wordt een recente resolutie inzake de planning en realisatie van transportinfrastructuur, meer specifiek van hoge-snelheidsspoorlijnen, nader belicht, ter verduidelijking van de accenten die het Parlement in het Europese infrastructuurbeleid aanbrengt, alsmede vanwege de actualiteit van het onder-werp.

De laatste jaren wordt in het Europese Parlement onder meer aandacht besteed aan de mogelijkheden tot opbouw van een Europees net van hoge-snelheids-treinverbindingen. In de Zittingsdocumenten van het Parlement van 27 mei 1987

13 Bijvoorbeeld het verslag namens de Vervoerscommissie over een Europees net van

supersnelle treinverbindingen van de heer G. Starita.

Europese Gemeenschappen, Europees Parlement zittingsdocumenten 1987 - 1988, 27 mei 1987, serie A, document A2-79/87.

14 Onder andere de wens van het Parlement om in specifieke gevaIle nauwer bij de afgifte van

een "Verklaring van Europees nut" te worden betrokken (COM 87 - 724, p. 2). Zie ook verder in dit stuk.

,

legt de vervoerscommissie het parlement een ontwerp-resolutie voor waarin zij aandringt op het volgende:

- Het parlement bevestigt de gegevens die zijn opgenomen in de resolutie van 6 april 1987 over de financiering van een vervoerinfrastructuurprogramma op middellange termijn, waarin wordt vastgesteld dat een communautair pro-gramma voor de tot stand brenging van een Europees net van supersnelle treinverbindingen één van de prioritaire doelstellingen vormt van het toekom-stige spoorwegbeleid; het Parlement denkt de Europese Gemeenschap daarbij de rol toe van coördinator van initiatieven van de lid-staten en van parti-culiere en overheidsinstanties om daarbij als "katalysator" op te treden, waarbij rekening dient te worden gehouden met de volgende prioritaire doelstellingen:

16

- van de aanleg van nieuwe spoorlijnen voor supersnelle treinen dient een stimulans uit te gaan leidend tot een algehele opleving van het spoorweg-verkeer; de nieuwe initiatieven dienen in harmonie te zijn met een gelijktij-dige ontwikkeling en modernisering van het bestaande spoorwegennet; - randgebieden binnen de Europese Gemeenschappen dienen door de

plan-ning en realisatie van nieuwe lijnen zoveel mogelijk te worden begunstigd; - bevordering van de aansluiting van het Westeuropese spoorwegennet met de

netten van Noord- en Oost-Europa, mede in het kader van de werkzaamhe-den van de bevoegde internationale instanties zoals de Economische Com-missie voor Europa en de Verenigde Naties;

- afweging van de effecten van de aanleg van een Europees net van hoge-snelheidsspoorlijnen op milieu en veiligheid, alsmede op daarop aansluitend regionaal en lokaal vervoer.

De opstelling van een programma inzake projecten voor de ontwikkeling van een netwerk van supersnelle spoorwegen van communautair belang, waarbij rekening wordt gehouden met:

- bestaande internationale overeenkomsten zoals de Europese overeenkomst voor grote internationale spoorlijnen (AGC);

- reeds bestaande of geplande internationale projecten en initiatieven langs de grote verkeersaders in de Gemeenschap zoals de kanaaltunnel, de hoge-snelheidsspoorlijn Parijs - Brussel - Luik - Londen - Amsterdam - Keulen15

,

de lijn Amsterdam -Milaan, de lijn Parijs - Madrid - Lissabon en een aantal projecten voor nieuwe transalpine tunnels alsmede

- nationale vervoersprojecten.

Erkenning van de projecten als zijnde werken van Europees belang met daaraan onder andere gekoppeld rechtstreekse of indirecte financiële steun van de Europese Gemeenschap volgens de modaliteiten die zijn aangegeven in de ontwerp-verordening betreffende het programma voor de financiering van vervoerinfrastructuur op middellange termijn, alsmede in het

ontwerp-15 In oktober 1988 hebben de ministers van transport van de EG· landen hun be1angstelling voor

dit concrete project onderstreept (Community of European railways, 1989, p. 10).

l

I

i

besluit van de Raad van Ministers voor de financiering van grote infrastructu-ren van Europees belangl6

•

- Nauwe samenwerking van het Infrastructuurcomitél7 met:

-de bevoegde bestuurlijke instanties van de diverse lid-staten; - de spoorwegmaatschappijen;

- de grote Europese industrieën die spoorwegmaterieel leveren en met - de specifieke onderzoeksinstituten, teneinde de diensten van de Europese

Commissie (DG-7 'Vervoer') de noodzakelijke steun op het organisatorische vlak te bieden bij het vastleggen van het project voor een Europees net van hoge-snelheidsspoorwegen.

In een toelichting die de (parlementaire) Vervoerscommissie bij de ontwerp-resolutie heeft gevoegd, worden een aantal struikelblokken voor een voorspoedi-ge realisatie van een Europees netwerk van hovoorspoedi-ge-snelheidsspoorlijnen onder-kend. Enkele daarvan, welke van belang zijn voor de onderhavige studie, zijn: - De onomstreden bevoegdheid van de lid-staten om binnen hun territorium

autonoom de keuze voor de beste ligging en de planning van het spoorwegen-net inclusief tracé's, tunnels en rangeerterreinen te maken. Ter bescherming van de belangen van indirect betrokken lid-staten, voor de vervulling van arbitragefuncties en in verband met een eventuele financiële participatie van de Gemeenschap zelf, zou een grotere rol van de Europese Gemeenschap evenwel gewenst zijn, aldus de vervoerscommissie.

- De spoedige inpassing van de vestigingsplaatsen van infrastructuurvoorzienin-gen in bestemmingsplannen voor de desbetreffende gebieden, met inachtne-ming van de relevante milieu-effectrapportages en met insteminachtne-ming van de plaatselijke bevolking en autoriteiten. Essentieel hiervoor is dat de aan te leggen voorzieningen worden ingepast in het natuurlijk milieu en het economi-sche patroon van de betrokken gebieden. Een dergelijke handelswijze kan de blokkering van de verwezenlijking van een hoge-snelheidsspoorlijn door weerstanden op lokaal niveau, waarmee van te voren wellicht geen rekening is gehouden, tegengaan. Het project dient derhalve vanaf het vroegste stadium van realisatie de instemming te verkrijgen van de plaatselijke bevolking. De Vervoerscommissie vermeldt evenwel, dat een groot internationaal project als de planning en realisatie van een netwerk van hoge-snelheidsspoorlijnen, voor de lid-staten van een dusdanig belang is, dat de staten weerstanden op lokaal niveau zouden dienen te overwinnen (Zittingsdocumenten Europees Parle-ment, 1987 - 1988,27 mei 1987, A2-79j87, pp. B7 - B8).

16 Zie verderop in dit stuk voor de behandeling van de inhoud van zowel de ontwerp-verorde-Ding als het ontwerp-besluit.

17 Het Infrastructuurcomité zoals bedoeld in het besluit van de Raad van Ministers Dr. 78/174

EEG. Voor samenstelling en taken van dit comité zie par. 3.2.1

De voorgaande resolutie geeft een goed beeld van de wensen van het Europees Parlement op infrastructureel gebied. Daarnaast blijkt duidelijk de grote aan-dacht die het onderwerp van Europese infrastructuur binnen het Parlement krijgt.

2.4 Enkele concluderende opmerkingen

Op basis van dit hoofdstuk kan geconcludeerd worden, dat de onderwerpen "ruimtelijke ordening" en "infrastructuurbeleid" niet op eenzelfde mate van belangstelling van de Europese Commissie kunnen rekenen. Met betrekking tot Europese infrastructuur heeft de Europese Commissie in de loop der jaren het nodige werk verzet. Dit wordt in hoofdstuk 3 behandeld. Wat betreft een ruimtelijke ordening op Europees niveau ligt de zaak anders. Op dit punt heeft de Commissie tot op heden weinig tot geen concrete activiteiten ontplooid. Naar alle waarschijnlijkheid wordt dit veroorzaakt door de complexiteit van de problematiek, waarmee een ruimtelijke-ordeningsbeleid ten aanzien van een dermate groot gebied als de Europese Gemeenschap te kampen zou krijgen. De

druk vanuit het Europees Parlement om ruimtelijke ordening als Europees

aandachtsveld en werkterrein te beschouwen, is derhalve tot nu toe door de Commissie weerstaan.

3

DE INHOUD VAN HET

INFRASTRUCTUUR-BELEID VAN DE EUROPESE COMMISSIE

3.1 Inleiding

In dit hoofdstuk staat de inhoud van het door de Europese Commissie in de af-gelopen jaren gevoerde infrastructuurbeleid centraal. De ontwikkelingen worden gevolgd vanaf de instelling van een overlegprocedure voor de aanleg van infrastructuur en de instelling van een infrastructuurcomité binnen de Commis-sie in 1978. De rol van de CommisCommis-sie bij de planning en realisatie van infra-structuur wordt vervolgens belicht. Aan de orde komen de beleidslijnen en -wensen van Commissie en Europees Parlement inzake de financiële deelname van de Europese Gemeenschap in infrastructuurprojecten, de onderkenning van een infrastructureel netwerk van Europees belang, alsmede de plannen voor de oprichting van een Europees Infrastructuuragentschap en de instelling van een Verklaring van Europees Nut.

Het hoofdstuk wordt afgesloten met een overzicht van de Europese regelgeving die voor de planning en realisatie van transportinfrastructuur, zowel op natio-naal als op Europees niveau, van belang is.

3.2 Het infrastructuurbeleid van de Europese Commissie

3.2.1 Overlegprocedure en infrastructuurcomité

Het in het vorige hoofdstuk reeds vermelde besluit van 20 februari 1978, inzake de instelling van een overlegprocedure over infrastructurele werken en de oprichting van een comité voor transportinfrastructuur, is volgens artikel 1 ervan, gericht op alle kaderplannen voor belangrijke toekomstige projecten op het gebied van verkeers- en vervoersinfrastructuur, welke voor de regeringen van de lid-staten als richtlijn dienen. Projecten van gemeenschappelijk belang worden vervolgens gedefinieerd als ieder grootschalig project dat wordt ontworpen om: - nieuwe transportverbindingen te creëren,

- knelpunten te verwijderen of

- een aanmerkelijke verhoging van de capaciteit van reeds bestaande verbin-dingen te realiseren.

19

Daarbij dienen dergelijke projecten tot één van de navolgende categorieën te behoren:

- projecten inzake grensoverschrijdende verbindingen;

- projecten van een lid-staat welke een belangrijk effect zullen hebben op het verkeer binnen lid-staten of met derde landen;

- projecten welke een invloed uitoefenen op een tak van gemeenschapsbeleid; - projecten welke gebruik maken van nieuwe transporttechnologieën, die zouden

kunnen worden gebruikt voor lange-afstands interstedelijk vervoer.

De overlegprocedure zelf betreft qua inhoud het navolgende.

De lid-staten dienen de Commissie op de hoogte te stellen van door hen geplande projecten van gemeenschappelijk belang, voordat deze worden uitge-voerd. Dit geldt tevens voor plannen en programma's inzake de ontwikkeling van transportinfrastructuur. Dergelijke mededelingen aan de Commissie kunnen zowel projecten betreffen, welke reeds zijn goedgekeurd door de bevoegde autoriteiten, als projecten waarvoor slechts intentieverklaringen bestaan. In het laatste geval dient de Commissie van de ontwikkelingen ten aanzien van een daadwerkelijke realisatie van projecten op de hoogte te worden gehouden. Op verzoek van een lid-staat die concrete infrastructuurplannen heeft, kan de Commissie terzake in overleg treden met de overige lid-staten. Indien de Commisie een dergelijk overleg noodzakelijk acht, kan zij het initiatief tot gemeenschappelijk overleg ook in eigen hand nemen.

Onder de auspiciën van de Commissie wordt door middel van het besluit van 20 februari 1978 een Comité voor Transportinfrastructuur opgericht. Dit comité bestaat uit vertegenwoordigers van de lid-staten, voorgezeten door een vertegen-.woordiger van de Commissie. Het doel van het comité is het nastreven van een

harmonieuze ontwikkeling van een verkeer- en vervoersnetwerk, van belang zijnde voor de Europese Gemeenschap. Daartoe bestaan de taken van het comité uit het onderstaande:

- het comité zal een forumfunctie vervullen ten behoeve van de consultatie tussen Commissie en lid-staten zoals deze hieroor is beschreven;

- op verzoek van de Commissie zal het comité, onder inachtneming van aan zijn taken gerelateerde meningen en standpunten van andere gemeenschapsorga-nen, de organisatie ter hand nemen van:

- uitwisselingsrondes van informatie met betrekking tot infrastructuurplannen en -intenties van en tussen lid-staten;

- onderzoek naar de problematiek terzake van transportnetwerken van ge-meenschappelijk belang;

- het leveren van een bijdrage aan driejaarlijkse voortgangsrapportages van de Commissie.

Volgens het besluit van de Raad van Ministers tenslotte, wordt tenminste eens in de drie jaar een voortgangsrapportage verzorgd voor de Raad en het Euro

-pees Parlement, waarin de informatie welke in de consultatieprocedure door de

lid-staten is ingebracht wordt vermeld, en waarin de resultaten van het overleg terzake zijn opgenomen.

3.2.2 De rol van de Europese Commissie bij de planning en realisatie van verkeers- en vervoersinfrastructuur

In 1979 brengt de Europese Commissie een memorandum uit inzake de rol die de Europese Gemeenschap zou kunnen spelen bij de ontwikkeling van trans-portinfrastructuur'. Naast een uiteenzetting van het belang van transport voor de diverse sectoren van de Europese economie en aansluitend omtrent de daaruit voortvloeiende noodzaak van een gemeenschapsbeleid op het gebied van de verkeers- en vervoersinfrastructuur, bevat het memorandum een programma voor activiteiten van de Commissie.

De aanleiding tot de opstelling van het memorandum is de conclusie van de Commissie dat de doelstellingen van zijn transportbeleid niet gehaald zullen kunnen worden zonder dat dit beleid gekoppeld wordt aan infrastructuurbeleid. Daarnaast stipt de Commissie een aantal punten aan, welke de noodzaak van een Europese bemoeienis met de planning en realisatie van verkeers- en vervoersinfrastructuur onderstrepen.

Deze punten zijn:

- het internationaal verkeer tussen lid-staten is sneller gegroeid dan het verkeer met een nationaal karakter; op sommige hoofd-transportaders speelt een dergelijk verkeer een toenemende rol bij de vorming van knelpunten.

- De toenemende onderlinge afhankelijkheid van nationale transportnetwerken bemoeilijkt in toenemende mate het plannen van verbindingen vanuit nationale standpunten.

- Infrastructuur zal een cruciale rol gaan spelen bij toekomstige transportopera-ties.

- De toenemende moeilijkheden welke nationale autoriteiten ondervinden bij de financiering van infrastructuurprojecten kan in sommige gevallen een bemoeie-nis van de Commissie rechtvaardigen.

- De bestaande infrastructuurnetwerken zijn voornamelijk ontworpen en gereali-seerd op basis van nationale beleidslijnen en doelstellingen.

- Infrastructuur, welke hoofdzakelijk een verantwoordelijkheid is van de publieke sector, en welke een beslissende invloed kan hebben op het toekomstige transport, is bijzonder geschikt voor een gezamenlijke plannings-aanpak en als onderwerp van een gemeenschappelijk beleid (Bulletin of the European Communities, 8/79, p. 5).

Het bovenstaande is naar het oordeel van de Commissie aanleiding het gemeen-schapsbelang als factor in de afweging toe te voegen aan de diverse nationale afwegingscriteria. Hoewel de verschillende gemeenschaps- en nationale criteria

18 The role of the Community in the development of transport infrastructure: Commission

Memorandum (adopted on 7 November 1979). Bulletin of the European Communities, Supplement 8/79.

zelden zullen conflicteren kan mede-afweging van het gemeenschapsbelang leiden tot afwijkende beslissingen betreffende tracé's, ontwerpen en prioriteiten. Teneinde het gemeenschapsbelang op een weloverwogen wijze te kunnen inbrengen, zo concludeert de Commissie, is de opstelling van een lange-termijn beleid voor transportinfrastructuur onontbeerlijk. Bij dit beleid zal de invloed van investeringen in infrastructuur op andere beleidsterreinen in ogenschouw dienen te worden genomen (Bulletin of the European Communities, 8/79, p. 5).

In het memorandum uit 1979 stelt de Commissie een actieprogramma voor, betreffende de verdere ontwikkeling van een wegen-, spoorwegen en waterwe-geninfrastructuur. Daarbij wordt evenwel direct de kanttekening gemaakt, dat gemeenschapsactiviteiten, in welke vorm dan ook, nooit de activiteiten op infrastructuurgebied van individuele lid-staten zullen kunnen vervangen. De ontwikkeling, het onderhoud en het beheer van infrastructuur blijven de primai-re verantwoordelijkheid van de lid-statenI9

• De doelstelling van

gemeenschapsac-tiviteiten is dan ook uitsluitend het coördineren en sturen van nationale activi-teiten op een dusdanige wijze, dat de nationale, infrastructurele netwerken van de lid-staten zo goed mogelijk zullen voldoen aan toekomstige gemeenschapsbe-hoeften (Bulletin of the European Communities, 8/79, p. 10).

Het actieprogramma is een vervolg op eerdere activiteiten zoals: - verscheidene CEMT-studies inzake

- de behoefte aan personenvervoerscapaciteit tussen de grotere Europese conurbaties2O en inzake

- voorspellingen van de goederenvervoersbehoeften binnen de gemeenschap voor de jaren 1985 en 2()()if en de reeds vermelde

- hernieuwing van de consultatieprocedure bij het besluit van de Raad van Ministers in 1978 en

- een voorstel inzake het beschikbaar stellen van gemeenschapsmiddelen voor bepaalde belangrijke transportinfrastructuurprojectenzz•

Eén van de punten van het programma is de acceptatie door de Raad van Ministers van een voorstel van de Commissie betreffende fInanciële steun aan infrastructuurprojecten welke van belang zijn voor de gemeenschap. Hierop wordt verderop in dit stuk terug gekomen. Andere korte-termijndoelstellingen uit het actieprogramma zijn:

22

19 Uit een recent onderhoud met een functionaris van het Directoraat - Generaal Vervoer van

de Europese Gemeenschappen is naar voren gekomen, dat dit standpunt tot op de dag van vandaag de grondslag is gebleven van het beleid van de Commissie.

20 COST study 33, Tenth General Report, point 445. 21 Eleventh General Report, point 372.

zz OJ C '}ff7, 02 - 09 - 1976; OJ C 249, 18 - 10 - 1977; Bulletin of the European Communities 6/76, point 1404; Bulletin of the European Communities 9/TI, point 2.1.62.

- het signaleren van verkeersknelpunten welke het verkeer tussen lid-staten kunnen bemoeilijken en

- het identificeren en onderzoeken van projecten van belang voor de gemeen-schap.

Lange-termijndoelstellingen zijn:

- de definiëring van een netwerk van voor de gemeenschap belangrijke trans-portverbindingen en een evaluatie van investeringsbehoeften alsmede

onderzoek naar de criteria voor de keuze van investeringsprojecten en kosten -batenanalyses23

•

3.2.3 Financiële deelname van de Europese Gemeenschap in infrastructurele projecten

Betreffende de (gedeeltelijke) financiering door de Europese Gemeenschap van infrastructuurprojecten van gemeenschappelijk belang heeft de Commissie op 5 juli 1976 een voorstel daartoe aan de Raad van Ministers gezondenl4

• In dit

voorstel wordt gesteld, dat fmanciële hulp aan specifieke projecten de vorm kan hebben van leningen, garanties op leningen, subsidies, gunstige rentetarieven op leningen en nog andere vormen van gemeenschapsdeelname. Aan daadwerke-lijke financiële hulp van de gemeenschap is de voorwaarde verbonden dat het projectvoorstel de in 1978 vastgestelde consultatieprocedure doorloopt.

In een memorandum van de Commissie aan de Raad betreffende de voortzet-ting van de gemeenschapsacties op het gebied van de vervoersinfrastructuur van communautair belant" worden de financieringswijzen van projecten belicht en wordt een indicatie gegeven van de wijze waarop de keuze van investeringen kan worden onderbouwd.

In het kort worden hier de beschikbare wijzen van financiële ondersteuning door de gemeenschap vermeld.

Er bestaat om te beginnen een specifiek instrument ten behoeve van de ver-voersinfrastructuur. Doel van dit instrument is de uitvoering van projecten voor de aanpassing van verkeerswegennetten, waarvan de bijzondere betekenis voor de gemeenschap kan worden aangetoond, te bevorderen door een budgettaire bijdrage.

Vervoersinfrastructuurprojecten kunnen voorts worden gesteund vanuit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het EFRO. De subsidies uit dit fonds worden aan nationale overheden verstrekt teneinde investeringen te doen

1 __

-23 De elders vermelde CEMT -studie "Report on investment in transport infrastructure in

ECMT countries" [CM(87) 19] (CEMT, 1988, pp. 101 - 119) is een invulling van deze doelstelling.

l4 PB C 'liJ7/9, 02 - 09 - 1976. 15 COM 84 - 253.

'11 • • L

in de vervoersinfrastructuur in de verschillende economische probleemregio's van de gemeenschap.

Een derde financieringsbron wordt gevormd door de Europese Investeringsbank, de Em. Uit hoofde van het Europese gemeenschappelijke belang alsmede de regionale ontwikkeling draagt de Em sinds 1958 bij in de financiering van trans -portverbindingen.

Tenslotte bestaat er het NCI, het Nieuw Communautair Instrument. Dit in 1978 ingestelde financieringsinstrument heeft onder meer het gebied van de infra-structuurvoorzieningen als werkterrein. Over de voorwaarden waaronder volgens commissie en parlement de Europese Gemeenschap specifieke infrastructuurpro-jecten dient te ondersteunen, wordt in paragraaf 3.2.5 bericht.

3.2.4 Infrastructurele projecten van Europees belang

Met betrekking tot de keuze van investeringsprojecten stelt de Commissie in het memorandum voor de volgende prioriteiten, welke rechtstreeks verband houden met de doelstellingen van het gemeenschappelijk vervoerbeleid, te onderzoeken: - toekenning van steun aan die projecten en verbindingen, waarover de grote

verkeersstromen in de gemeenschap lopen en die bijzondere kosten voor transitolanden veroorzaken;

- keuze van passende oplossingen voor de problemen van land - zeeverbindin-gen, in het bijzonder wat betreft de relatie Europees continent - Groot-Brittannië;

- een geleidelijke totstandbrenging tussen de grotere Europese agglomeraties van verbindingen van een hoog service-niveau, met name van hoge-snelheids-spoorlijnen;

- een betere inpassing van de excentrische verbindingen binnen het commu-nautaire verkeersnet.

Uitgaande van deze prioriteiten, zou een indicatief schema voor de inrichting van een transportwegennet van communautair belang dienen te worden uitge-werkt, dat een coherent kader voor de toekomstige acties van de gemeenschap zou vormen, en dat goed aansluit bij de programma's waarvoor uit hoofde van het regionaal beleid steun wordt verleend (COM 84 - 253, pp. 4 - 6).

In een notitie van de Commissie aan de Raad van Ministers getiteld "Broad outlines of a medium-term transport infrastructure policy"26 presenteert de Commissie naar aanleiding van de wens tot opstelling van een indicatief schema van transportnetwerken van gemeenschapsbelang zijn voorstel voor "gemeen-schapsnetwerken" van auto-, spoor- en vaarwegen.

De keuze van de drie netwerken is gebaseerd op verschillende criteria waarin het belang van verbindingen voor de Europese Gemeenschap is verwerkt aan de hand van factoren zoals percentage van internationaal verkeer op een verbin-ding, de afhankelijkheid van de handelsactiviteiten van een lid-staat van een

26 COM 84 • 700. 24

specifieke verbinding en het totale volume van transitoverkeer. De netwerken inzake auto- en spoorwegen zijn ter verduidelijking in de bijlagen opgenomen. Het netwerk van verbindingen van Europees belang kan overigens periodiek worden bijgesteld.

De Commissie meent dat een verklaring door de Raad van Ministers dat de voorgestelde netwerken van gemeenschapsbelang zijn, als een eerste stap naar specifieke activiteiten om de realisatie van nog ontbrekende verbindingen daarin te stimuleren. De vaststelling van een transportnetwerk van gemeenschapsbelang staat, aldus de Commissie, los van de eventuele rol van de Commissie in deze stimulering. Op basis van selectiecriteria als bovenvermeld, kan de Commissie eventueel de juiste actie met de juiste instrumenten (vooral financieel) ten aanzien van specifieke trajecten ondernemen. Daartoe zou evenwel een gefor-maliseerde procedure voor gemeenschapinterventie dienen te worden opgesteld (COM 84 - 709, pp. 1 - 6). Hierop wordt in paragraaf 3.2.5 verder ingegaan. In 1986 doet de Commissie in een mededeling aan de Raad een voorstel voor een vervoersinfrastructuurprogramma op middellange terrnijn27

• Hierin stelt de commissie een kaderverordening voor, waardoor de gemeenschap op perma-nente wijze in staat wordt gesteld een specifieke financiële stimulans te geven aan het op gang brengen en uitvoeren van projecten, die in het kader van het progralnma op middellange termijn passen. Daarnaast presenteert zij haar idee omtrent een vervoersinfrastructuurnet van communautair belang.

Projecten welke voor actie van de gemeenschap in aanmerking komen, worden verdeeld in zogenaamde A- en B-projecten. De eerste zijn van kleine of middel-bare omvang en hebben tot doel het verkeersafwikkelingsniveau op kritieke plaatsen van het bestaande communautair net te verbeteren of het net uit te breiden zonder de fundamentele structuur ervan te wijzigen. B-projecten zijn van grote omvang. Zij zijn, rekening houdend met de congestieproblemen en het isolement van perifere regio's, erop gericht nieuwe verkeersmogelijkheden te creëren, het verkeersafwikkelingsniveau van het huidige net aanzienlijk te verhogen of het net aanzienlijk uit te breiden.

Door middel van het verlenen van financiële bijstand door de Gemeenschap, kan zij de aanleg van infrastructurele voorzieningen vergemakkelijken. De rol van de gemeenschap blijft zodoende niet beperkt tot coördinatie en bespoedi-ging van projecten, maar kan zich uitbreiden tot de bevordering van de planning van bepaalde projecten en stimulering van de realisatie ervan. Op deze wijze kan de gemeenschap nadrukkelijk als katalisator van infrastructurele ontwikke-lingen fungeren, aldus de commissie in de mededeling (Com (86), 340 def., pp.

7,8, 11).

In een vergadering van 11 oktober 1986 bereikt de Raad overeenstemming omtrent de doelstellingen van een vervoersinfrastructuurbeleid alsmede over de beoordelingscriteria betreffende het communautair belang van specifieke infrastructurele verbindingen (COM (88), 340 def., 4 juli 1988). Beide zaken

27 COM (86) 340 def., 23 -09 - 1986.

staan vermeld in de mededeling van de Commissie aan de Raad betreffende een vervoersinfrastructuurprogramma op middellange termijn (COM (86) 340 def., 23 september 1986).

De prioritaire doelstellingen van een vervoersinfrastructuurbeleid op middellan-ge termijn zijn:

- de verbetering van de verbindingen en de corridors die een zeetraject omvat-ten;

- de vermindering van de aan het transitoverkeer verbonden kosten in samen-werking met de eventueel betrokken derde landen, met name door infrastruc-tuurmaatregelen die het gecombineerd vervoer bevorderen;

- de integratie van de perifere regio's in het verkeerswegennet van de Ge-meenschap en tenslotte

- het tot stand brengen van verbindingen met een hoog verkeersafwikkelingsni-veau tussen de voornaamste stedelijke centra, met name supersnelle spoorver-bindingen (160 km per uur en meer).

De criteria voor het beoordelen van het communautair belang van specifieke infrastructurele verbindingen zijn:

- de sociaal-economische rentabiliteit op grond van zowel nationaal als internati-onaal verwachte voordelen;

- het communautair belang van het project wegens in het bijzonder:

- de relatieve omvang van het huidig of potentieel intracommunautair verkeer; - de huidige of potentiële omvang van het verkeer tussen de Gemeenschap en

derde landen over de betrokken verbinding;

- belangrijke vermindering van het isolement van de perifere regio's van de gemeenschap;

- de samenhang van het project met andere maatregelen van de Gemeenschap in het kader van het gemeenschappelijk vervoerbeleid of ander gemeenschap

-pelijk beleid en tenslotte:

- de complementariteit van het project ten opzichte van op nationaal vlak ter hand genomen projecten.

Omtrent de financiering van infrastructurele projecten wordt evenwel nog geen overeenstemming bereikt.

Na enkele kleinere wijzigingen gaat het Europese Parlement accoord met het vernieuwde voorstel van de commissie inzake de financiële steun aan infrastruc-tuurprojecten. Op 11 mei 1987 wordt de voorgestelde tekst voor de ''verordening van de Raad betreffende het verlenen van financiële bijstand in het kader van een vervoersinfrastructuurprogramma op middellange termijn" gepubliceerd:ra.

In zijn zitting van 8 december 1988 gaat de Raad niet accoord met het bovenge-noemde programma en neemt hij het voorstel voor de kaderverordening inzake financiële bijstand niet aan. Financiële steun voor specifieke projecten blijft

:ra Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen nr. C 125/17, 11 - 05 - 1987.