Marta Paduszyńska – Istota oraz znaczenie ochrony konsumenta we wspieraniu stabilności systemu finansowego

(1)

JCMBF • www.jcmbf.uni.lodz.pl 21

Journal of Capital Market and Behavioral Finance • 2017, Vol. 2(6), p. 21–34

Marta Paduszyńska, Istota oraz znaczenie ochrony konsumenta…

ISTOTA ORAZ ZNACZENIE OCHRONY

KONSUMENTA WE WSPIERANIU STABILNOŚCI

SYSTEMU FINANSOWEGO

Marta Paduszyńska*

Abstrakt Niniejsze opracowanie zostało poświęcone tematyce ochrony konsumenckiej, której znaczenie na świecie nieustannie wzrasta. Omówiona została idea ochrony, jej wpływ na stabilność systemu, a także polityka i instytucje ochrony na rynku finansowym. Szczególna uwaga została poświęcona działaniu Urzędu Ochrony Konsumentów i Konkurencji w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Głównym celem artykułu jest ukazanie roli i znaczenia ochrony konsumenta na rynku usług finansowych jako narzędzia budowy zaufania i wspierania stabilności systemu finansowego. Realizacji te-mu będą służyły pozycje literatury oraz dane opracowywane przez instytucje zajmujące się omawianym zagadnieniem. Postawiona w opracowaniu hipoteza zakłada, iż polityka ochrony oraz rosnąca aktywność instytucji działających w tym obszarze wpływa na poprawę pozycji i bezpieczeństwo konsumenta, przyczyniając się do stabilności całego systemu.

Słowa kluczowe ochrona konsumenta, instytucje ochrony, stabilność systemu finansowego.

JEL Code G18; G21; G28.

WSTĘP

Przeobrażenia jakie zaszły na rynku po wielkim kryzysie, który uderzył w świat w latach 2007–2010 spowodowały aktywne zainteresowanie tematyką ochrony konsumenta na rynku finansowym. Okazało się bowiem, iż rynek nie podlega mechanizmowi samoregulacji. Należy natomiast zabiegać o jego stabil-ność. Nieracjonalność zachowań dotyczyła wszystkich uczestników rynku ame-rykańskiego i doprowadziła do zachwiania jego stabilności. Bezpieczeństwo

* Wydział Ekonomiczno-Socjologiczny, Uniwersytet Łódzki.

ACCEPTED: 30st

March 2017 PUBLISHED: 30th

(2)

ochrony konsumenckiej stało się domeną sektora publicznego zważając na wiązane z nim skutki makroekonomiczne. Zatem koniecznością stało się po-nowne rozstrzygnięcie zakresu i roli administracji publicznej w zakresie kolizji interesów na rynku. Jednym z głównych obszarów działań pokryzysowych było przywracanie zaufania do systemu bankowego. Przykład kryzysu subprime uka-zał, jak nieroztropna polityka kredytowania może stać się źródłem niestabilności całego systemu finansowego. Wadliwość przyjętych modeli sprzedażowych doprowadziła do sytuacji, że usługi finansowe nie były dopasowane do potrzeb bądź możliwości danych konsumentów. Ci z kolei swoje decyzje podejmowali pochopnie, bez przemyślenia możliwych skutków zaciąganych zobowiązań. Ponadto okazało się, iż sam postęp technologiczny czy integracja rynków mogą być czynnikami destabilizującymi te rynki.

Celem artykułu jest ukazanie roli i znaczenia ochrony konsumenta na rynku usług finansowych jako narzędzia budowy zaufania i wspierania stabilności systemu finansowego. Realizacja powyższego zostanie wykonana poprzez prze-gląd literatury krajowej i zagranicznej oraz danych publikowanych przez Urząd Ochrony Konsumentów i Konkurencji. Niniejsze opracowanie umożliwi szerszy pogląd i lepsze zrozumienie idei ochrony konsumenta przy założonej przez auto-ra hipotezie, iż ochrona konsumencka promując efektywność, konkurencyjność i przejrzystość rynku finansowego oraz wpływając na poprawę bezpieczeństwa konsumentów przyczynia się do stabilności całego systemu.

1. IDEA OCHRONY KONSUMENTA NA RYNKU USŁUG FINANSOWYCH

Pojęcie konsumenta wywodzi się z ekonomii, stanowiąc, iż jest to podmiot nabywający dobra i usługi celem zaspokojenia potrzeb indywidualnych [Cyman. 2016]. W ujęciu prawnym definicja konsumenta nie jest jednolita. Zgodnie z Kodeksem Cywilnym konsumentem może być tylko i wyłącznie osoba fizycz-na. Co więcej istotne są czynności przez nią wykonywane, bowiem nie mogą się one łączyć bezpośrednio z prowadzoną przez ten podmiot działalnością gospo-darczą [Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, Dz.U. 2017.0.459 t.j]. W prawie europejskim kwestia definicyjna konsumenta również znajduje swoje odzwierciedlenie, gdzie rozpatrywana i tworzona jest na użytek danego aktu normatywnego. Większość z dyrektyw wyklucza osoby prawne z zakresu definicji konsumenta, stanowiąc, iż konsument to osoba fizyczna [Kańska 2003, s. 20–21]. Jednak w przeciwieństwie do Polskiego Kodeksu Cywilnego możemy zwrócić uwagę na pewien wyjątek. W Dyrektywie Rady 90/314/EWG z 13.06.1990 r. w sprawie zorganizowanych podróży, wakacji i wycieczek, za-kres definicyjny konsumenta został rozszerzony również o podmioty inne niż

(3)

osoby fizyczne1. Ochrona konsumencka wymaga określenia pewnego modelu

zachowania człowieka – jakimi kryteriami kieruje się przy wyborze danej usługi czy produktu, oraz jaka jest jego wiedza i świadomość. Korzystanie z różnych zasobów rynku finansowego stwarza wiele niebezpieczeństw [Cyman 2016, s. 41]. Powodami dla których taka ochrona jest niezbędna mogą być:

– brak wpływu przez konsumenta na warunki zawieranych umów,

– nierówny dostęp do wiedzy, doświadczenia czy pozycji pomiędzy insty-tucją finansową a konsumentem,

– ograniczenia konkurencji czy zaburzeń wolnej konkurencji,

– ograniczony zakres reprezentowania konsumenta poprzez słabość ruchu konsumenckiego czy dostęp do rady politycznej,

– ograniczony dostęp do informacji [Ostalecka 2012, s. 2].

To ostatnie sprowadza się do asymetrii informacji pomiędzy konsumentem a instytucją finansową. Mając bowiem pełną świadomość i wiedzę o oferowa-nym produkcie czy usłudze, zajmuje ona pozycję uprzywilejowaną nad konsu-mentem, który takiej wiedzy nie posiada. Skomplikowany wymiar usług finan-sowych może też powodować ich niematerialny wymiar- są trudniejsze do zro-zumienia, co więcej stwarzają też wyższe ryzyko. Niekiedy też są zawierane stosunkowo rzadko (kredyt hipoteczny) przez co trudno jest wyciągnąć wnioski na przyszłość. Idea ochrony konsumenckiej ma wymiar pozytywny, skierowany na wyrównywanie pozycji i relacji między konsumentem a przedsiębiorcą. Po-winny bowiem istnieć jasne reguły i zasady obowiązujące obie strony. W świetle tych rozważań regułami takimi powinny być [Financial Literacy and Consumer

Protection..., 2009]:

– zapewnienie konsumentom dostępu do informacji- które muszą być rze-telne i nie mogą w żaden sposób wprowadzać w błąd, czy to poprzez ich fałszo-wanie, bądź pominięcie niektórych z nich,

– konsument nie jest przedmiotem nieuczciwej praktyki rynkowej,

– konsument ma szansę i dostęp do mechanizmów rozwiązywania sporów w relacjach z instytucją na rynku finansowym.

W obecnych czasach konsumenci muszą zmierzyć się z większą niepewno-ścią finansową, podczas gdy rządy starają się stymulować popyt i podaż. Ważne jest aby ta polityka współgrała z racjonalnymi decyzjami konsumentów, aby na przyszłość nie dopuścić do kryzysów finansowych [Financial Literacy and

Con-sumer Protection..., 2009, s. 8]. Zatem wyzwaniem jest zapewnienie

uczestni-kom rynku wiedzy i informacji do podejmowania racjonalnych decyzji o zaku-pie produktów i usług dopasowanych do ich indywidualnych potrzeb. Z raportu Financial Stability Board wynika, iż chroniąc konsumentów nie należy ich

1

Zgodnie z art. 2 ust. 4 dyrektywy, konsumentem jest „każdy, kto nabywa imprezę tury-styczną lub wyraża zgodę na jej nabycie („główny kontrahent”)”, jak również „osoba, w imieniu, której główny kontrahent nabył lub na którą przeniósł nabyte prawa”.

(4)

wstrzymywać przed złymi decyzjami, lecz umożliwić im świadome decyzje na rynku wolnym od oszustw i nadużyć. Edukacja i wiedza finansowa oraz ochrona konsumencka powinny stanowić podwaliny unormowań regulacyjno-nadzorczych, szczególnie dla osiągnięcia integracji finansowej. Może się to od-bywać poprzez włącznie „nieubankowionych klientów” na rynek finansowy [Consumer Finance Protection with particular focus on credit, 2011, s. 3]. Zna-lezienie takiego impulsu może być pomocne w zwalczaniu zjawiska wyklucze-nia finansowego.

2. ASPEKT STABILNOŚCI SYSTEMU FINANSOWEGO A OCHRONA KONSUMENCKA

Rozwój rynków finansowych oraz doświadczenia z przeszłości ukazują sen-sowność i wagę zapewnienia ochrony konsumentowi, który jest bardzo istotnym podmiotem rynku. Przykładem gdzie jest to niewątpliwie widoczne może być kryzys finansowy subprime. Rozluźniona polityka kredytowania przez banki, pojawienie się skomplikowanych instrumentów finansowych, w obliczu niskie-go przepływu informacji i braku świadomości finansowej, doprowadziły do jednej z największych katastrof finansowych [Szelągowska 2012, s. 285–294]. Aby się z tym zmierzyć podjęto działania nastawione na odbudowanie i przy-wrócenie zaufania do rynku. To ważny aspekt podlegający ochronie prawnej, stanowiący cel nadzoru rynku finansowego: „Celem nadzoru nad rynkiem finan-sowym jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania tego rynku, jego stabil-ności, bezpieczeństwa oraz przejrzystości, zaufania do rynku finansowego, a także zapewnienie ochrony interesów uczestników (…) [Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym, art. 2, Dz.U.2017.0.196 t.j.].

Zagadnienie związane z brakiem wspomnianego zaufania do instytucji fi-nansowych stanowi problem społeczny. Nieufność bywa tłumaczona brakiem doświadczenia konsumenta pomimo upływu dziesiątek lat od początków trans-formacji. Co więcej wskazuje się wręcz na „pazerność” instytucji, które chcąc osiągnąć zysk z działalności nie interesują się dobrem klienta. Uwagę przykuwa-ją też inne aspekty, takie jak: problem kultury zaufania, czy samo zaufanie jako czynnik wzmacniający więzi międzyludzkie i społeczne [Czapiński i Panek 2015, s. 88].

Istotne są również instytucje państwowe, które oddziałują za pomocą instru-mentów regulacyjnych i nadzorczych na podmioty rynku finansowego. Zaufanie do instytucji finansowych kształtuje się bardzo różnorodnie z punktu widzenia demograficznego, czy to pozycji społeczno-zawodowej badanego respondenta. Na ogół wyższym zaufaniem do instytucji cechują się osoby w wieku 25–44 lata, o przynajmniej średnim wykształceniu, lepiej usytuowane materialnie. Co więcej podczas kryzysu gospodarczego z 2008 r. drastyczny spadek zaufania do instytucji

(5)

dotyczył tej właśnie grupy społecznej [Czapiński i Panek 2015, s. 83 i nast.]. Po-ziom zaufania do kluczowych państwowych instytucji również nie jest zadawala-jący. Jeżeli chodzi o Sejm i rząd jest na niższym poziomie niż większość instytucji

finansowych2. W tym miejscu warto by zadać pytanie o współzależność instytucji

finansowych i państwa tworzących sieć zaufania publicznego (społecznego). Utrudnieniem w kształtowaniu odpowiedniego poziomu zaufania mogą być różne czynniki kultury nieufności, prowadzące do podejrzliwości, monitorowania dzia-łań na rynku w obawie przed oszustwami czy nierzetelnością. Zatem rozważenie i badanie przyczyn braku zaufania winno stać się centrum zainteresowania insty-tucji na rynku finansowym [Sztompka 2005, s. 326–327]. W dobie niestabilnych rynków i ciągłych przeobrażeń zaznacza się znaczenie zapewnienia ochrony kon-sumentowi. Staje się sposobem wzmacniania zaufania do instytucji i wspierania stabilności systemu finansowego.

3. POLITYKA ORAZ INSTYTUCJE OCHRONY NA RYNKU FINANSOWYM

Polityka ochrony konsumenckiej to działanie pożądane dla konsumenta, ale także do budowy wspomnianego wcześniej zaufania i stabilności systemu finan-sowego. Tworzenie systemu nie obejmuje samych regulacji prawnych czy wy-tycznych. Pierwszym elementem są instytucje powołane dla zapewnienia ochro-ny konsumenckiej. Ich podstawowy podział został przedstawioochro-ny na rys. 1. Pierwsza grupa instytucji działających w sprawach ogółu konsumentów złożona jest z następujących organów:

– działającego w sposób horyzontalny – Urzędu Ochrony Konkurencji

i Konsumentów (UOKIK)3.

– organu właściwego w sprawach nadzoru nad rynkiem finansowym – Komisji Nadzoru Finansowego (KNF),

– Rzecznika Ubezpieczeniowego, obecnie działającego jako Rzecznik Finansowy4.

Kompetencje tych instytucji oraz ich zadania regulują odpowiednie przepi-sy. W sprawach indywidualnych ochronę konsumencką zapewniają Miejscy i Powiatowi Rzecznicy Konsumentów oraz współpracujące z Urzędem organi-zacje konsumenckie. System ochrony powinien tworzyć spójną sieć kontaktów

2

Zaufanie do Rządu, jak i Sejmu w roku 2015 wyniosło według danych Diagnozy Społecz-nej blisko 35%, aczkolwiek w stosunku do roku 2013 odnotowano wzrost o ponad 5%.

3

Kompetencje UOKiK w tym zakresie nie są ograniczone do wybranych sektorów. W więk-szości przypadków ich realizacja oddziaływać może na całość gospodarki.

4

Ustawa z 5 sierpnia 2015 r. o rozpatrywaniu reklamacji przez podmioty rynku finansowego i o Rzeczniku Finansowym – na jej mocy dotychczasowy Rzecznik Ubezpieczeniowy staje się Rzecznikiem Finansowym powoływanym na 4 letnią kadencję.

(6)

i powiązań między poszczególnymi jego elementami, opartą na wsparciu i współpracy [Polityka ochrony konkurencji i konsumentów, 2015, s. 12].

Rysunek1. System ochrony praw konsumentów na rynku finansowym

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Funkcjonowanie systemu ochrony praw klientów

podmiotów rynku finansowego, NIK, Informacja o wynikach kontroli z dnia 8.04.2014, s. 14. Na rynku europejskim (dotyczy to również Polski) zakres ochrony konsu-menckiej wspierają od 2011 roku:

– Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EBA),

– Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeniowego (EIOPA), – Europejski Urząd ds. Papierów Wartościowych (ESMA).

Działania tych instytucji na rzecz konsumenta, poza działalnością stricte nadzorczą (jak chociażby wydawania wytycznych czy zaleceń), obejmują też edukację finansową, czy przygotowywanie norm szkoleniowych dla sektora. W szczególnych wypadkach mogą one wydać ostrzeżenie, a nawet zakazać nie-których działalności finansowych (będących w ich opinii zagrożeniem integral-ności i stabilintegral-ności systemu finansowego) [Menkes 2013, s. 142 i nast.]. W Unii Europejskiej wskazuje się również celowość utworzenia europejskiej agencji ds. ochrony klientów usług finansowych, tym bardziej przez wzgląd na wymie-nione wcześniej trzy instytucje nadzoru [Menkes 2013, s. 147]. W 2012 roku Bank Światowy opracował zestaw Dobrych Praktyk (Good Practicies on

Finan-cial Consumer Protection), mających przyczynić się do rozwijania regulacji

Podmioty działające w interesie ogółu konsumentów P re ze s UO K iK K NF R ze cz n ik Ube zpi ec zon cy h obe cn ie R ze cz n ik F in an sow y

Podmioty działające w sprawach indywidualnych kosnumentów Podmioty w strukturze aministracji udzielające pomocy w rozwiązywaniu spraw R ze cz n ik Ube zpi ec zon cy h obe cn ie R ze cz n ik F in an sow y A DR -y twor zon e pr ze z podm iot y pu bl ic zn e Są d P ol u bowny pr zy R U Są d P ol u bowny pr zy K NF Organizacje samorządowe P owi atowy rz ec zn ik kon su m en tów M ie js ki r ze cz n ik kon su m en tów Organizacjepozarządowe A DR -y twor zon e pr ze z or g an iz ac je poz ar zą dow e A rbi ter ba n kowy Or g an iz ac je kon su m e n ck ie F ede ra cja K on sum en tów S towa rz y sz en ie K on sum en tów P ol ski ch

(7)

ochrony konsumenckiej. Ogólne Dobre Praktyki dla ochrony konsumenta na rynku finansowym obejmują:

– instytucje ochrony konsumentów,

– ujawnianie informacji i praktyk handlowych, – prowadzenie kont klientów,

– prywatność i ochrona danych, – mechanizmy rozwiązywania sporów,

– projekt systemu gwarancji i rekompensat [Good Practices for Financial

Consumer Protection, 2012, s. 21 i nast.].

Problem dostrzeżenia klienta i wzmacniania jego ochrony został dostrzeżo-ny nie tylko w Polsce, ale też na wielu rynkach światowych. Przykładowo w Stanach Zjednoczonych wprowadzono ustawę o reformie Wall Street i ochro-nie konsumentów (Dodd Frank Wall Street Reform and Consumer Protection

Act). Miała na celu ochronę amerykańskich konsumentów poprzez zobowiązanie

instytucji do odpowiedniego udzielania kredytów, czy zabronienie nieuczciwych praktyk rynkowych. Powołano tam również biuro ochrony konsumenckiej

(Con-sumer Financial Protection Bureau). W Wielkiej Brytanii powstała Inicjatywa

FSA/FCA (Financial Conduct Autority) – niezależny organ do spraw nadzoru skupiony na ochronie konsumenta. Na świecie można zaobserwować również sytuację połączenia kilku funkcji w jednym podmiocie. Zarząd Giełdy Papierów Wartościowych w Indiach (Securities Exchange Board of India – SEBI) łączy funkcję legislacyjną, wykonawczą i sądowniczą [In search of good practices

in financial consumer protection, 2013, dostęp: 16.03.2017, s. 5].

Usługi finansowe cechują się złożonością i trudnością dla konsumenta, któ-ry nie posiada takich kompetencji i wiedzy jak wyspecjalizowana instytucja finansowa. Nieprofesjonalny odbiorca jest zatem narażony na bolesne w skut-kach rezultaty podejmowanych przez niego decyzji. Nie jest on bowiem w stanie przeanalizować i ocenić wszystkich klauzul umownych, może również paść ofiarą manipulacji informacji przez instytucję, chociażby odnośnie kosztów za-ciąganego kredytu [Rutkowska-Tomaszewska 2013, s. 30 i nast.]. Konsumenci nie są grupą jednorodną – jedni mają wiedzę niemal eksperta rynku, a drudzy nie posiadają jej w ogóle [Frączek i Mitręga-Niestrój 2015, s. 7]. Dodatkowo z ra-portu Najwyżej Izby Kontroli (NIK) wynika, iż podział zadań i kompetencji pomiędzy instytucje sprawujące ochronę zbiorowych czy indywidualnych inte-resów konsumenta nie jest do końca jasny dla niedoświadczonego klienta. Uzy-skanie pomocy w jego opinii może być zbyt skomplikowane i pracochłonne przez co rezygnuje on z podjęcia takiego działania [Funkcjonowanie systemu

ochrony praw klientów podmiotów rynku finansowego, dostęp: 16.03.2017].

Dążąc do minimalizowania takiego zjawiska, nie wystarczą same regulacje czy sieć instytucji, potrzebna jest bowiem alfabetyzacja finansowa konsumentów [Rutledge i in. 2010, s. 31]. Mając wiedzę finansową będą w stanie lepiej

(8)

zro-JCMBF • www.jcmbf.uni.lodz.pl 28

zumieć rynek i lepiej podejmować decyzje. W Polsce instytucje mające zapew-nić ochronę konsumentowi działają zarówno w aspekcie egzekwowania prawa, jak i promowania pożądanych postaw wśród przedsiębiorców.

4. DZIAŁALNOŚĆ UOKIK W CELU OCHRONY ZBIOROWYCH INTERESÓW KONSUMENTÓW

Urząd Ochrony Konsumentów i Konkurencji podejmuje swoje działania w oparciu o dwa kluczowe akty prawne [Dz.U. 2014 poz. 945 Ustawa z dnia 10 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów; Dz.U. 2014 poz. 827 Ustawa z dnia 30 maja 2014 r. o prawach konsumenta]. Urząd świadcząc ochronę konsumentów w interesie zbiorowym podejmuje na-stępujące zadania:

– postępowanie w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy

kon-sumentów5

,

– kontrolę wzorców umownych,

– zapewnienie bezpieczeństwa oraz jakości produktów i usług.

UOKiK wydając decyzje może nakazać zaniechania kwestionowanych dzia-łań (decyzje stwierdzające stosowanie praktyki i nakazujące jej

zaniecha-nie), czy też mogą stanowić, iż przedsiębiorca sam zobowiąże się do podjęcia

czy zaniechania określonych działań (decyzje zobowiązujące). Jeżeli natomiast przedsiębiorca zaniechał już stosowania praktyki, Urząd wówczas wyda decyzję

uznającą praktykę za naruszającą zbiorowe interesy konsumentów, ale stwierdzającą jej zaniechanie. Często decyzje wydawane przez Urząd mają

również wymiar edukacyjno-informacyjny – poprzez publikację do wiadomości publicznej.

Liczba wydawanych decyzji w ciągu 11 lat kształtuje się bardzo różnie. Jak wynika z tab. 1 najwyższą liczbę decyzji w sprawie naruszenia zbiorowych interesów Urząd wydał w 2008 r. (łącznie 473), a najniższą w roku 2006 – (łącznie 38). Oznacza to, iż z roku na rok działalność jest coraz bardziej wzmożona. Dane liczbowe dotyczące decyzji zobowiązujących za lata 2006 –2011 obejmują także decyzje w sprawie nałożenia kary na przedsiębiorcę. Wydanie decyzji zobowiązującej pozwala na proporcjonalne rozłożenie obcią-żeń i korzyści dla przedsiębiorcy i regulatora. Najistotniejsze, że ostatecznie zyskuje na tym konsument, którego interes podlega ochronie. Korzyścią z wy-dania decyzji zobowiązującej dla przedsiębiorcy jest to, iż w konsekwencji jej

5

Praktyką naruszającą zbiorowe interesy konsumentów jest, w szczególności, stosowanie postanowień wzorców umów wpisanych do Rejestru Klauzul Niedozwolonych prowadzonego przez Prezesa UOKiK (tzw. klauzul abuzywnych), naruszanie obowiązku udzielania konsumentom rzetelnej, prawdziwej i pełnej informacji, a także nieuczciwa praktyka rynkowa lub czyn nie-uczciwej konkurencji (art. 24 ust. 2 uokik z 2007 r.).

(9)

wydania Urząd eliminuje możliwość nałożenia kary pieniężnej. Ogromne zna-czenie ma tutaj również skutek szybkiego wyjaśnienia i załatwienia sprawy. W rezultacie konsumenci uzyskują wyjaśnienie kwestii spornych niemal w rzeczywistym czasie. Przedsiębiorca sam bowiem usuwa skutki trwającego naruszenia, zapobiegając dalszej eskalacji np. w czasie faktycznego stosowa-nia wzorca umownego itp. Wydana decyzja zobowiązująca sprawia, iż przed-siębiorca przyznaje się do naruszenia prawa, uznając postawione mu zarzuty [Sroczyński 2012]. Wydane decyzje zobowiązujące maja zatem wpływ na ilość decyzji wydanych przez Prezesa UOKiK o nałożeniu kary finansowej. Wysokość zastosowanej kary nie może przekraczać 10% przychodów z roku poprzedzającego wydanie decyzji [art. 106 ust. 1 Ustawa z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów]. Wysokość nałożonych kar przez Urząd w latach 2007–2015 obrazuje wykres 1.

Tabela 1. Liczba decyzji wydanych w latach 2005−2015

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Decyzje o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe interesy konsumentów nakazujące jej zaniechanie 112 − 38 135 76 78 70 85 98 53 24 Decyzje o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe interesy konsumentów stwierdza-jące jej zaniechanie

157 30 21 204 77 82 110 108 112 82 40 Decyzje zobowiązujące 14 8 49 134 55 61 114 131 116 142 80 Suma 283 38 108 473 208 221 294 324 326 277 144 Decyzje w sprawie nałożenia kary na przedsiębiorcę − − − − − − − 24 26 17 8 Decyzje w sprawie umorzenia postępowania w sprawie naruszenia zbiorowych interesów konsumentów, w tym: 16 26 22 21 14 6 7 8 14 8 1 - z powodu niestwier-dzenia stosowania praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów 10 26 1 13 7 3 7 3 0 1 0 - z innych powodów − − 21 8 7 3 0 5 14 7 1 Postępowania zakończo-ne w drodze postanowie-nia − − − − − − − 4 1 2 2

Źródło: opracowanie własne na podstawie Sprawozdań z działalności UOKiK za poszcze-gólne okresy.

(10)

Wykres 1. Wysokość kar pieniężnych nałożonych przez Prezesa UOKiK na przedsiębiorców w latach 2007–2015

Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań oraz internetowej bazy decyzji Preze-sa UOKiK.

Z wykresu 1 wynika, iż UOKiK począwszy od roku 2009 wzmógł działal-ność nadzorczą nad rynkiem. Najwyższa wysokość kar była w roku 2009 i wy-niosła ponad 550 milionów złotych, z czego blisko 500 milionów dotyczyło praktyk ograniczających konkurencję (wysoka kara w wysokości przekraczają-cej 411 milionów dotycząca kartelu 7 największych producentów cementu sza-rego w Polsce) [Decyzja nr DOK-7/09]. Od roku 2012 widać, iż wysokość na-kładanych kar przez Prezesa UOKiK ulega spadkowi. Kary pieniężne są bowiem jedną z form sankcjonowania praktyk naruszających konkurencję, jak i interesy konsumentów. Zatem zasady i egzekwowanie innych form sankcji wywiera wpływ na stosowanie i aktualny wymiar kar pieniężnych [Modzelewska de Raad 2015, s. 5]. Można wywnioskować również, iż malejąca wysokość nałożonych kar pieniężnych ma związek ze wzrostem liczby decyzji zobowiązujących wy-danych przez UOKiK w latach 2012–2015 (w roku 2012 wydano 130 takich decyzji).

Najwyższy udział kar nakładanych przez UOKiK stanowiły praktyki ogra-niczające konkurencję (ponad 64%). Są to naruszenia zwane inaczej „klauzulami

czarnymi” (porozumienia cenowe, zmowy przetargowe)6_{. Zaliczamy tutaj}

rów-nież przypadki nadużywania pozycji dominującej. Na drugim miejscu znalazły się praktyki naruszające zbiorowe interesy konsumentów stanowiąc ponad 16 procentowy udział w zastosowanych karach pieniężnych w latach 2008–2012.

6

Przykładowy katalog praktyk ograniczających konkurencję określa art. 6 ust. 1 uokik. 170,8 95,4 558,3 347,6 397,3 165,9 16,3 86 47 0 100 200 300 400 500 600 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Kary pieniężne w mln zł

(11)

Wykres 2. Kary pieniężne nałożone przez UOKiK w latach 2008–2012 [udział %] Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań oraz internetowej bazy decyzji Preze-sa UOKiK.

Naruszenie zbiorowych interesów konsumentów dotyczy nieograniczonej

liczby osób i jest związane z bezprawną praktyką przedsiębiorców7

. W tab. 2 przedstawiono liczbę postępowań wszczętych przez Urząd na przestrzeni jede-nastu lat.

Tabela 2. Liczba postępowań w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów w latach 2005–2015 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Postępowania w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów 384 361 248 619 309 272 372 450 523 401 232 Postępowania w sprawie nałożenia kary na przedsiębiorcę – – – – – – – 48 40 26 21 Postępowania wyja-śniające – 339 440 719 548 566 752 923 1103 872 754

Źródło: opracowanie własne na podstawie Sprawozdań z działalności UOKiK za poszcze-gólne okresy.

7

Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów w art. 24 określa otwarty katalog praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów.

64,35% 18,61%

0,06% 0,08%

16,37% 0,11% 0,43%

praktyki ograniczające konkurencję

praktyki naruszające zbiorowe interesy konsumentów w zakresie ogólnego bezpieczeństwa produktów

niezgłoszenie zamiaru koncentracji lub dokonanie koncentracji bez uzyskania wymaganej zgody Prezesa UOKiK

(12)

Postępowania wszczynane są wyłącznie z urzędu. Zawiadomienie w spra-wie praktyk naruszających zborowe interesy konsumentów złożone w formie pisemnej stanowi podstawę wszczęcia postępowania. Informacje zawarte w za-wiadomieniu skutkują wszczęciem postępowania wyjaśniającego, bądź postę-powania w sprawie naruszenia zbiorowych interesów konsumentów. Po prze-prowadzeniu postępowania Urząd wydaje decyzje, których to kształtowanie zostało zobrazowane w tab. 1.

Warto w tym miejscu wspomnieć, iż aktywność instytucji związana jest też z intensyfikacją działań miękkich, co pozwala na redukcję wszczętych postępo-wań. Takie działania nie mają charakteru prawotwórczego, lecz są negocjacyj-nym modelem stosowania prawa ochrony konsumentów (soft law)

[Sprawozda-nie z działalności UOKiK za rok 2015, 2016, s. 16]. Przykładami mogą być

Re-komendacje KNF, raporty Rzecznika Finansowego, czy „istotne poglądy w sprawie” wydawane przez UOKiK. W roku 2015 UOKiK prowadził 523 dzia-łania miękkie i udało się zakończyć 357 z nich, co stanowi trzykrotność z roku 2014. Oprócz tego istnieje również możliwość wydania ostrzeżenia konsumenc-kiego przez Urząd publikowanego na jego stronie internetowej. Na podstawie wnoszonych przez konsumentów skarg, analizy produktów i usług oraz sygna-łów rynkowych możliwe jest wyodrębnienie obszarów, gdzie działalność Urzędu jest szczególnie wskazana. Do takich obszarów można niewątpliwe zaliczyć

rynek usług finansowych8_{. Produkty oferowane przez ten segment rynku niosą}

dla konsumenta ryzyko zawarcia niekorzystnej umowy. Podmioty rynku finan-sowego to m.in banki, zakłady ubezpieczeń, pośrednicy finansowi, czy firmy pożyczkowe.

ZAKOŃCZENIE

Zwrócenie uwagi na rynek finansowy a głównie na aspekt ochrony konsu-menta na tym rynku jest szczególnie istotne, co pokazały chociażby przeszłe doświadczenia. Widać jest bowiem, jak problemy finansowe uczestników rynku i niesatysfakcjonujący poziom ich ochrony wpływa na całą gospodarkę. Aby więc budować zdrowy i stabilny system potrzeba zapewnić odpowiedni poziom i politykę ochrony konsumenckiej. Wszelkie działania mające na celu poprawę pozycji klienta wpływają na stopień zaufania i stabilność systemu, nabierając jeszcze większej wagi podczas istnienia zaburzeń na rynku finansowym. Pro-dukty i usługi finansowe cechuje pewien stopień skomplikowania. Konsument

8

To jedna z grup rynku, gdzie ze względu na poziom skomplikowania produktów występuje asymetria informacji. Stwarza to przedsiębiorcom możliwość wykorzystania przewagi w relacji przedsiębiorca-konsument i w związku z tym wymaga ingerencji władzy państwowej [Nelson, 1970].

(13)

jest obarczony ryzykiem związanym z czynnikami zewnętrznymi, ale co naj-ważniejsze musi też zrozumieć samą ideę i konstrukcję prawną np. umowy. Czę-sto rodzi to negatywne konsekwencje związane ze skutkami podjętych decyzji przez konsumenta, który nie zdaje sobie sprawy z zawiłości w sposobie sformu-łowania umowy. Ochrona konsumenta przez dostarczenie mu wszelkich infor-macji pozwoli na zwiększenie jego wiedzy, jednak nie zawsze prowadzi do wła-ściwej analizy podejmowanej decyzji. Niekiedy ilość informacji prowadzi do dezinformacji i problemu z odróżnieniem kwestii istotnych od nieistotnych. Instytucje ochrony powinny wyznaczać sobie cel w postaci budowy bezpieczne-go rynku oraz promowania właściwych postaw wśród przedsiębiorców. Na aprobatę zasługuje również budowanie partnerskich relacji pomiędzy urzędem ochrony (UOKiK) a otoczeniem, a także negocjacyjny model stosowania prawa, pozwalający na zachowanie odpowiedniego poziomu ochrony przy niższym ryzyku systemowym.

Przegląd literatury, jak również przedstawione w opracowaniu dane liczbo-we na temat zbiorowych naruszeń interesów konsumentów, pozwalają pozytyw-nie zweryfikować postawioną hipotezę, iż odpowiedni system ochrony wpływa na poprawę pozycji konsumenta, co prowadzi do wzrostu zaufania na rynku finansowym i jego stabilności.

BIBLIOGRAFIA

Consumer Finance Protection with particular focus on credit, 2011, „Financial Stability Board”,

26, Bazylea, October.

Cyman D., 2016, Kierunki zmian ochrony konsumenta usług finansowych w Unii Europejskiej, „Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska Lublin – Polonia”, vol. L, 4 Sectio H, Uniwersytet Gdański. Wydział Prawa i Administracji.

Czapiński J., Panek T., 2015, Diagnoza społeczna 2015 warunki i jakość życia polaków, Warsza-wa: Rada Monitoringu Społecznego, listopad.

Financial Literacy and Consumer Protection: Overlooked Aspects of the Crisis, OECD

Recom-mendation on Good Practices on Financial Education and Awareness Relating to Credit, OECD, June 2009.

Frączek B., Mitręga-Niestrój K., 2015, Regulacyjno-instytucjonalne ramy ochrony konsumentów

na rynku usług finansowych – wybrane doświadczenia międzynarodowe, „Zeszyty Naukowe

Cracow Review of Economics and Management”, Kraków.

Funkcjonowanie systemu ochrony praw klientów podmiotów rynku finansowego, NIK,Warszawa, https://www.nik.gov.pl/plik/id,6423,vp,8193.pdf [dostęp: 16.03.2017].

Good Practices for Financial Consumer Protection, 2012, World Bank, June.

In search of good practices in financial consumer protection, 2013, Consumers internatonal,

Feb-ruary, http://www.consumersinternational.org/media/1135359/in%20search%20of%20good %20practices%20in%20financial%20consumer%20protection.pdf [dostęp na 16.03.2017]. Kańska K., 2003, Ochrona ekonomicznych interesów konsumentów w prawie UE, [w:] E. Piontek,

(14)

Menkes M., 2013, Reforma systemów nadzoru finansowego UE i USA ze szczególnym

uwzględ-nieniem kryzysu z lat 2007–2008, „International Journal of Management and Economics”,

No. 37.

Modzelewska de Raad M., 2015, System kar pieniężnych w polskiej ustawie o ochronie

konkuren-cji i konsumentów – potrzeba i kierunek dalszych zmian, internetowy „Kwartalnik

Antymo-nopolowy i Regulacyjny”, nr 2(4), http://ikar.wz.uw.edu.pl/.

Ostalecka A., 2012, Ochrona konsumenta jako instrument wspierania stabilności systemu

finan-sowego, „Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska Lublin – Polonia”, vol. XLVI,

4 Sectio H,Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu, Katedra Finansów i Rachunkowości.

Polityka ochrony konkurencji i konsumentów, 2015, UOKiK, Warszawa.

Rutkowska-Tomaszewska E., 2013, Ochrona prawna klienta na rynku usług finansowych, LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa.

Rutledge S. L., Annamalai N., Lester R., Symonds R. L., 2010, Good Practices for Consumer

Protection and Financial Literacy in Europe and Central Asia: A Diagnostic Tool, ECSPF

Working Paper 001, World Bank, August.

Sprawozdanie z działalności UOKiK za rok 2015, 2016, Warszawa.

Sroczyński J., 2012, Naruszenie zbiorowych interesów konsumentów: Decyzja zobowiązująca

(uwagi praktyczne oraz de lege ferenda), internetowy Kwartalnik Antymonopolowy i

Regu-lacyjny, nr 1(1).

Szelągowska A., 2012, Zaufanie, kapitał społeczny a finansowanie niskoczynszowego

mieszkalnic-twa, „Zarządzanie i Finanse”, nr 4.

Sztompka P., 2005, Socjologia. Analiza społeczeństwa, Wydawnictwo Znak, Kraków. Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym, art. 2. – Dz.U.2017.0.196. Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny – Dz.U.2017.0.459 t.j.

Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów – Dz.U. 2007, nr 50, poz. 331.

Ustawa z dnia 10 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów – Dz.U. 2014, poz. 945.

Ustawa z dnia 30 maja 2014 r. o prawach konsumenta – Dz.U. 2014, poz. 827.

THE NATURE AND IMPORTANCE OF CONSUMER PROTECTION IN SUPPORTING THE STABILITY OF THE FINANCIAL SYSTEM

Abstract The subject of the presented study is the increasing role of consumer protection on the financial services market. The article presents the idea of protection and its impact on the stability of the system as well as the policy and institutions of protection in the financial market. Special attention has been devoted to action Office for Consumer Protection and Competition on practices that violate the collective interests of consumers. The main aim of this article is to show the role and importance of consumer protection in the financial services market as a tool for building confidence and supporting the stability of the financial system. Realization of this will be used literature and data compiled by the institutions involved in the discussed issue. The hypothesis in the paper assumes that the protection policy and the growing activity of institutions operating in this area affect the position and consumer safety, contributing to the stability of the whole system.

Keywords consumer protection, institutions of consumer protection, financial system stability.