Lean government,
czyli koncepcja szczupłego zarządzania w administracji publicznej
Adrian Grycuk
Abstract
The present article reviews the concept of lean government: the application of lean management principles developed origi‑
nally by Toyota to identify and implement the most efficient ways to provide public services. The paper begins with a general back‑
ground on lean thinking and then discusses lean principles with particular attention to the eight wastes (muda) in administrative and service processes. Successful examples of lean initiatives at the national and local levels in the United States and the United Kingdom are examined. The article concludes with a brief discussion of the prospects and benefits of lean government in Poland.
Wstęp
Kiedy w czerwcu 2009 r. amerykański Senat zatwierdził kan‑
dydaturę Jeffrey’a D. Zientsa na nowego wicedyrektora Biura ds. Zarządzania i Budżetu (Office of Management and Budget), objął on jednocześnie stanowisko Chief Performance Officer of the United States. Tym samym po raz pierwszy w historii Sta‑
nów Zjednoczonych w administracji rozpoczął pracę tak wy‑
sokiej rangi urzędnik, do którego obowiązków miało należeć zwiększanie efektywności działania urzędów państwowych, podnoszenie wydajności pracy oraz ograniczanie marnotraw‑
stwa i biurokracji. W tym samym roku pracownicy urzędów i agencji rządowych zgłosili ponad 38 tys. propozycji uspraw‑
nień i oszczędności w pierwszej edycji konkursu SAVE Award
1. Te dwa wydarzenia bardzo trafnie oddają kierunek zmian, jakie od ponad 20 lat dokonują się w sektorze publicznym większości krajów OECD. Rosnące oczekiwania obywateli co do jakości usług publicznych oraz ich jednoczesny sprzeciw
1
Nagrodą jest spotkanie zwycięzcy z prezydentem Stanów Zjed‑
noczonych w celu przedyskutowania swego pomysłu oraz jego włą‑
czenie do ustawy budżetowej na następny rok. Wszystkie informacje o konkursie są dostępne na stronie www.saveaward.gov.
wobec podnoszenia podatków spowodowały wzrost zainte‑
resowania zagadnieniami poprawy efektywności oraz ograni‑
czenia kosztów w administracji. Jednym z pomysłów na zmia‑
ny w sektorze publicznym stało się adaptowanie rozwiązań sprawdzonych w sektorze prywatnym. Był to element nowego podejścia do zarządzania w administracji, znanego jako nowe zarządzanie publiczne (ang. new public management)
2.
Lean government, czyli „szczupłe” zarządzanie w sektorze publicznym, nawiązuje bezpośrednio do rozwijanej od lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku koncepcji lean manage‑
ment, przejmując jej filozofię oraz te narzędzia, które można było wykorzystać lub zaadaptować do warunków i specyfiki administracji publicznej. W artykule przedstawiono najważ‑
niejsze założenia tej koncepcji.
2
Inne cechy nowego zarządzania publicznego to m.in. nacisk na zarządzanie wynikami, wydajność i efektywność, przejrzystość działa‑
nia, traktowanie obywateli jak klientów, bardziej elastyczne struktury organizacyjne, nowe metody zatrudniania, wynagradzania i premio‑
wania pracowników służby cywilnej oraz ich większa odpowiedzialność za podejmowane decyzje, przekazywanie niektórych zadań firmom prywatnym (ang. outsourcing) oraz wprowadzenie rozwiązań zwięk‑
szających konkurencyjność wśród dostawców usług publicznych.
Zmiany w otoczeniu sektora publicznego
Istnieje kilka powodów, dla których na całym świecie syste‑
matycznie rośnie zainteresowanie poprawą jakości zarządza‑
nia w administracji publicznej.
• Ostatnie 30–40 lat to okres bardzo dynamicznego roz‑
woju nauk organizacji i zarządzania. Powstaje wiele nowych koncepcji, technik i coraz bardziej zaawan‑
sowanych narzędzi analitycznych służących popra‑
wie jakości produkowanych wyrobów i świadczonych usług. Znalazły one szerokie zastosowanie w sektorze prywatnym, w którym klienci zaczęli domagać się większych możliwości wyboru, niezawodowości do‑
staw, elastyczności oraz niższych cen. Coraz więcej lu‑
dzi zaczęło pracować w dobrze zarządzanych firmach i kupować coraz lepszej jakości produkty i usługi. To wszystko sprawiło, że zaczęły również rosnąć ich ocze‑
kiwania w stosunku do – pozostającej daleko w tyle za rewolucją jakościową dokonującą się w sektorze pry‑
watnym – administracji publicznej.
• Dzięki mediom oraz nowym technologiom informa‑
tycznym wzrosła wiedza oraz świadomość obywateli co do przeznaczenia i sposobów wydawania środków publicznych. Zaczęli oni dokładniej analizować zwią‑
zek pomiędzy płaconymi przez siebie podatkami, a ilością i jakością usług świadczonych przez państwo, coraz głośniej domagając się wydawania tych pienię‑
dzy w sposób jak najbardziej racjonalny. W wielu kra‑
jach, także w Polsce, zyskały popularność postulaty
„taniego” państwa czy też „szczupłego” rządu.
• Pogarszająca się sytuacja finansów publicznych, wy‑
nikająca przede wszystkich z rosnących kosztów fi‑
nansowania opieki zdrowotnej oraz emerytur, a także kryzys finansowy lat 2008–2009 i spowodowany tym wzrost długu publicznego, zmuszają rządy do pilnego poszukiwania oszczędności.
Koncepcja lean management
Koncepcja lean (z ang. szczupły, smukły)
3jest znana od ponad 20 lat. Została spopularyzowana dzięki realizowanemu w latach 1984–1990 przez grupę naukowców z Massachusetts Institute of Technology (Stany Zjednoczone) programowi badawczemu, którego celem było porównanie metod produkcji oraz analiza konkurencyjności największych światowych koncernów mo‑
toryzacyjnych
4. Wyniki badania, które zostały opublikowane w książce The Machine that Changed the World
5, potwierdziły ponadprzeciętną efektywność systemu zarządzania koncernu Toyota. Ta japońska firma była bowiem w stanie produkować najwyższej jakości auta zużywając znacznie mniej zasobów (ma‑
teriałów, energii, czasu pracy ludzi i maszyn, wykorzystywanej powierzchni produkcyjnej i magazynowej) niż jej konkurenci.
3
Twórcą tego pojęcia był J.F. Krafcik. Zob. J.F. Krafcik, Triumph of the Lean Production System, „Sloan Management Review”, Fall 1988, Vol. 30, Issue 1.
4
Więcej informacji o programie na stronie www.imvpnet.org
5
Wydanie polskie: J.P. Womack, D.T. Jones, D. Roos, Maszyna, która zmieniła świat, Wydawnictwo ProdPress, Wrocław 2008.
Było to możliwe przede wszystkim dzięki wyeliminowaniu mar‑
notrawstwa, czyli tych wszystkich czynności, które nie dodawały wartości w oczach klienta. Stąd też lean management nazywany jest też często „szczupłym” lub „odchudzonym” zarządzaniem.
Toyota była pionierem tego podejścia, a wiele technik i narzędzi lean zostało opracowanych przez japońskich inżynierów.
Według jednej z najczęściej używanych definicji, lean ma- nagement polega na dostarczeniu klientowi oczekiwanej przez niego wartości przy wykorzystaniu jak najmniejszej ilości zasobów. W tej właśnie kolejności – chociaż narzę‑
dzia szczupłego zarządzania pozwalają na uzyskanie, często bardzo znaczących, oszczędności, to na pierwszym miejscu zawsze stawiane są najwyższa jakość i spełnienie oczekiwań klienta. Lean umożliwia wykorzystanie dostępnych zasobów (materiałów, pieniędzy, czasu i wysiłku ludzi) tak efektywnie, jak jest to tylko możliwe. Nie jest przy tym jednorazowym pro‑
jektem. Lean to trwała zmiana kultury organizacyjnej, spo- sobu myślenia i postępowania.
W pierwszych latach szczupłe zarządzanie rozwijało się przede wszystkim w przemyśle. Potem jednak filozofia dzia‑
łania i narzędzia lean znalazły zastosowanie w transporcie, usługach finansowych, handlu detalicznym, ochronie zdrowia oraz w wielu innych sektorach. Lean management to obecnie najważniejsza koncepcja dotycząca podnoszenia efektywno‑
ści w zarządzaniu operacyjnym na świecie.
Na podstawie literatury można wskazać kilka elementów oraz cech charakterystycznych szczupłego zarządzania. Są one wymienione poniżej.
1. Zorientowanie na tworzenie wartości dla klienta (be- neficjenta, interesariusza)
6. Każda praca jest wykonywana w wyniku procesu lub procesów, z których każdy ma swoje‑
go końcowego klienta. Lean kładzie nacisk na uwzględnienie wszystkich jego potrzeb i wymagań. W tym celu konieczne jest przeprowadzenie dokładnej analizy wszystkich prowadzonych działań i skoncentrowanie się na tych czynnościach, które two‑
rzą wartość dla klienta, tj. takich, za które jest on gotowy zapła‑
cić (tj. to co klient kupuje) i/lub dzięki którym spełnione są jego oczekiwania
7. Dla uzyskania najwyższych wyników konieczne jest również wzięcie pod uwagę wymagań klienta wewnętrz‑
nego, odpowiedzialnego za kolejny etap w danym procesie.
W administracji publicznej klientem są najczęściej obywa‑
tele, jednak nie tylko oni. To również firmy, instytucje, media, stowarzyszenia a nawet całe lokalne społeczności. Klientem sektora publicznego jest zatem znacznie większa i bardziej zróżnicowana niż w sektorze prywatnym grupa partnerów.
W literaturze jest ona często określana jako interesariusze (ang. stakeholders). Co ciekawe, swoich klientów mają również instytucje sprawujące funkcje kontrolne, regulacyjne i reso‑
cjalizacyjne (jak w np. Najwyższa Izba Kontroli, Państwowa Inspekcja Pracy, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów czy też Służba Więzienna)
8.
6
Ta i cztery kolejne zasady, sformułowane po raz pierwszy przez J.P. Womacka i D.T. Jonesa w 1996 r., są uznawane za podstawowe za‑
sady szczupłego zarządzania. Zob. J.P. Womack, D.T. Jones, Lean Think‑
ing, Free Press, New York 1996.
7
W celu poznania opinii, oczekiwań i pomysłów obywateli sektor publiczny w coraz większym stopniu wykorzystuje badania sondażowe, w tym zwłaszcza zogniskowane wywiady grupowe (grupy fokusowe).
8
Zobacz np. K. Miller, We Don’t Make Widgets. Overcoming the Myths that Keep Government from Radically Improving, Governing Books, Wash‑
ington 2006.
2. Analiza strumieni wartości w celu wyeliminowania marnotrawstwa. Bezkompromisowe dążenie do wyeliminowania wszystkich czynności, które nie dodają wartości, to jedna z najważniejszych cech szczupłego zarządzania. W terminologii lean są one nazywane stratami (jap. muda). Opis ośmiu najważniejszych strat wraz z przykładami przedstawiono w tabeli 1
9.
Tabela 1. Osiem strat w lean management
Strata Przykłady w sektorze publicznym
Błędy i wady
jakościowe Wadliwe decyzje administracyjne. Błędne interpretacje przepisów prawnych. Postępowania prowadzone z naruszeniem przepisów. Udzielanie niekompletnych lub nieprawdziwych informacji. Błędy w rejestrach i ewidencjach. Zagubienie dokumentów. Niedotrzymywanie terminów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Niejednoznaczne, niespójne lub niezrozumiałe przepisy. Różna interpretacja tych samych przepisów przez różne urzędy. Niegospodarność. Nieprawidłowo naliczone płatności. Niezaktualizowane strony internetowe. Każda praca, która nie została wykonana z wynikiem pozytywnym za pierwszym razem i musi zostać powtórzona.
Oczekiwanie Oczekiwanie na podpisy, decyzje, zezwolenia, rozpatrzenie wniosków, zaświadczenia, urzędowo poświadczone odpisy, patenty. Oczekiwanie na informacje lub środki potrzebne do wykonania pracy. Postępowania
wszczynane ze zwłoką. Przewlekłe postępowania sądowe i administracyjne. Kolejki w urzędach i placówkach służby zdrowia. Kolejki na przejściach granicznych. Opóźnienia we wdrażaniu prawa Unii Europejskiej.
Oczekiwanie na akty wykonawcze do ustaw. Przedłużające się wdrożenia nowych narzędzi informatycznych.
Opóźnienia w realizacji inwestycji. Oczekiwanie to szczególnie rozpowszechniony w sektorze publicznym i jednocześnie bardzo uciążliwy dla jego interesariuszy rodzaj marnotrawstwa.
Nadmierne
przetwarzanie Zbędne lub zbyt drobiazgowe procedury. Niepotrzebne wprowadzanie, gromadzenie i przetwarzanie tych samych danych. Dublujące się czynności i działania. Zbyt rozbudowany system obiegu dokumentów.
Wymaganie zachowań, danych, informacji lub dokumentów, które nie są niezbędne do załatwienia sprawy albo nie są wymagane przez prawo. Niepotrzebne podpisy, aprobaty i zaświadczenia. Raporty i opracowania, które nie mają czytelników. Wykonywanie i przechowywanie zbyt wielu kopii dokumentów.
Drukowanie i przesyłanie materiałów, które można udostępnić w wersji elektronicznej. Niepotrzebne zabiegi i badania lekarskie. Wykorzystywanie zbyt zaawansowanych w stosunku do rzeczywistych potrzeb narzędzi informatycznych. Zbędne podróże służbowe. Niepotrzebnie zwoływane zebrania. Nadmierna regulacja.
Zbędna sprawozdawczość. Dualizm kontroli. Wykonywanie tych wszystkich czynności, których można byłoby uniknąć, a jednocześnie uzyskać zamierzony efekt.
Zbędny transport Niepotrzebne przesyłanie dokumentów pomiędzy działami i instytucjami. Czas, jaki dana sprawa lub wniosek „spędza” pomiędzy kolejnymi etapami jego załatwiania (np. pomiędzy kolejnymi zatwierdzeniami przez zwierzchników). Konieczność pokonywania zbyt dużych odległości pomiędzy współpracującymi ze sobą ludźmi lub zespołami (różne piętra, budynki, miejscowości). Konieczność osobistego stawiennictwa w urzędach. Każdy nie dodający wartości ruch ludzi, przedmiotów lub informacji.
Nadmierne zapasy Zbyt duża liczba dokumentów do przetworzenia w danym momencie na stanowisku pracy. Zbyt duże zapasy materiałów, co „zamraża” środki finansowe, które mogłyby zostać przeznaczone na inne, pilniejsze potrzeby.
Nadmierne zapasy niepotrzebnie angażują czas ludzi do ich gromadzenia i zarządzania. To również ryzyko ich przypadkowego zniszczenia lub uszkodzenia oraz konieczność wygospodarowania dodatkowego miejsca na ich przechowywanie.
Zbędny ruch Niewłaściwa organizacja stanowiska pracy. Zła ergonomia.
Nadprodukcja Wykonywanie pracy na długo przed tym, zanim będzie potrzebna. Przygotowywanie lub druk zbyt dużej ilości materiałów. Produkcja niepotrzebnych informacji lub ich dystrybucja do adresatów, których one nie dotyczą.
Tworzenie zbędnych lub martwych przepisów prawnych.
Niewykorzystany potencjał pracowników
Niewykorzystywanie wiedzy, doświadczenia, kreatywności i pomysłów pracowników. Wykonywanie przez nich zadań poniżej ich kompetencji. Brak wsparcia dla rozwoju zawodowego pracowników, który mógłby przynieść korzyści organizacji.
Źródło: opracowanie własne.
9
Autorem koncepcji oraz pierwszej listy siedmiu strat była Toyota. Na początku dotyczyły one procesów produkcyjnych. Wraz z rozwojem kon‑
cepcji lean zostały one zaadaptowane do procesów administracyjnych. Dodano także ósmą stratę – niewykorzystany potencjał pracowników.
Eliminacja marnotrawstwa pozwala „wyszczuplić” wszyst‑
kie operacje, dzięki czemu zmniejszają się koszty i poprawia jakość. Identyfikację strat umożliwia analiza tzw. strumieni wartości, czyli sekwencji wszystkich czynności koniecznych do wyprodukowania i dostarczenia klientowi spodziewane‑
go – a przez to wartościowego – produktu lub usługi
10. W wy‑
niku przeprowadzonych analiz może się okazać, że za zbęd‑
ne zostaną uznane nie tylko pojedyncze czynności, lecz całe procesy. Jest to największa korzyść z przeprowadzenia takiej analizy. Często cytuje się w tym miejscu słowa jednego z naj‑
wybitniejszych teoretyków zarządzania Petera F. Druckera, że nie ma nic bardziej bezsensownego niż sprawne wykonywanie pracy, która w ogóle nie powinna być wykonywana
11.
3. Ciągły przepływ (ang. flow). Produkty lub usługi po‑
winny być wytwarzane i dostarczane klientowi w sposób jak najbardziej płynny, wyznaczany rytmem zgłaszanego przez niego zapotrzebowania, bez jakichkolwiek opóźnień spowo‑
dowanych przestojami czy spiętrzeniami pracy. W tym celu konieczna jest skrócenie czasu wykonania i dostarczenia pro‑
duktu, zidentyfikowanie oraz likwidacja tzw. wąskich gardeł (ang. bottlenecks) oraz ograniczenie zmienności w procesach.
Dzięki temu można uniknąć zarówno przypadkowej lub wy‑
muszonej bezczynności, jak i nadmiernego przeciążania pracą oraz związanych z tym ryzyk i dodatkowych kosztów (np. go‑
dzin nadliczbowych). Utrzymanie ciągłego przepływu wyma‑
ga również najlepszej organizacji pracy.
4. System ciągniony (ang. pull). Kolejną z zasad lean jest za‑
sada, że produkt lub usługa powinny być dostarczane klientowi dokładnie wtedy, kiedy są potrzebne i dokładnie w takiej ilości, w jakiej są potrzebne (mówiąc obrazowo, są one „zasysane” czy też „zaciągane” przez klientów). Pomimo zmieniającego się po‑
pytu wyroby są dostępne niezwłocznie, a ich „odbudowanie” od‑
bywa się jedynie po ich fizycznej „konsumpcji” przez klienta. To minimalizuje ryzyko powstawania nadmiernych zapasów i nad‑
produkcji, które przez lean są traktowane jako marnotrawstwo.
5. Ciągłe doskonalenie (jap. kaizen). Japońska filozo‑
fia kaizen polega na systematycznym – dosłownie codzien‑
nym – identyfikowaniu i wdrażaniu kumulujących się, często drobnych, udoskonaleń oraz usprawnień. Kaizen to stałe po‑
szukiwanie lepszych sposobów wykonywania każdej pracy przez każdego pracownika w organizacji. Jest to nieodłączny element filozofii lean management, zgodnie z którą procesy ciągłego doskonalenia nigdy się nie kończą. Większy efekt jest sumą mniejszych wysiłków całego zespołu. Szczupłe zarządza‑
nie tworzy zdyscyplinowane i skoncentrowane na potrzebach klientów środowisko pracy, w którym bez przerwy odbywa się ocena możliwości wprowadzenia kolejnych usprawnień oraz eliminowane błędy i marnotrawstwo. Wewnętrzna chęć bycia lepszym i bezustannego poprawiania sposobu wykonywanej pracy powinna być zaszczepiona każdemu pracownikowi, a cią‑
głe doskonalenie musi stać się częścią kultury organizacyjnej.
W szczupłym zarządzaniu wykorzystywanych jest wiele technik i narzędzi nie tylko wspierających prowadzenie dzia‑
łań doskonalących, ale również – co w lean jest tak samo waż‑
ne – w utrzymaniu raz osiągniętych wyników. Niektóre z nich zostały opisane w kolejnych punktach.
10
Służy temu jedna z podstawowych technik lean, jaką jest mapo‑
wanie strumienia wartości (ang. value stream mapping, VSM).
11
Cyt. za: K. Miller, We Don’t Make Widgets…, s. 93.
6. Zarządzanie wynikami (ang. performance management).
Lean kładzie ogromny nacisk na systematyczny pomiar, analizę i poprawę osiąganych wyników. Nie da się zarządzać czymś, czego się nie mierzy. Opomiarowanie procesów jest podstawą do prowadzenia działań ciągłego doskonalenia, a wyrażone licz‑
bowo cele ukierunkowują oraz motywują pracowników. Jest to zatem bardzo cenne narzędzie zmiany kultury organizacyjnej na bardziej produktywną i efektywną. Każda organizacja powin‑
na mieć mierzalne i systematycznie aktualizowane cele, a wyna‑
grodzenia indywidualnych pracowników przynajmniej w części powinny zależeć od osiąganych wyników. W lean bardzo często wykorzystywane są programy składające się ze specjalnie do‑
branych wskaźników, które pokazują poziom realizacji posta‑
wionych celów
12. Przykładami takich wskaźników w sektorze publicznym są m.in. średni czas wydawania pozwoleń i decyzji administracyjnych (np. środowiskowych, pozwoleń na budo‑
wę), czas oczekiwania pacjentów na zabieg lub operację, wy‑
krywalność przestępstw, czas rozpatrywania spraw sądowych, liczba decyzji administracyjnych uchylonych przez sądy w sto‑
sunku do ogólnej liczby zaskarżonych (wydanych) decyzji, odse‑
tek nieprawidłowo naliczonych płatności i świadczeń
13, a także absencja chorobowa pracowników. Narzędziem zarządzania wynikami jest również w pewnym sensie budżet zadaniowy.
Jeżeli jest to tylko możliwe, osiągane wyniki powinny być porównywane z wynikami podobnych organizacji (ang.
benchmarking) lub innych oddziałów tej samej instytucji. To pobudza pozytywną konkurencję oraz ułatwia transfer roz‑
wiązań i pomysłów najbardziej efektywnych zespołów. Przy‑
kład danych, które mogą być wykorzystane w takich działa‑
niach, przedstawiono w tabeli 2.
Tabela 2. Najdłuższy i najkrótszy czas oczekiwania na decy- zję podatkową w wybranych urzędach skarbowych w Polsce
Urząd skarbowy Typ urzędu
Ile dni mija średnio od wszczęcia postępowania podatkowego do wydania
decyzji
US Miechów mały 18,8
US Gorlice średni 21,6
US Bochnia średni 23,1
US Leżajsk mały 23,8
US Kalisz II Wielkopolski US wyspecjalizowany 24,3
US Lubań średni 403,5
US Działdowo średni 411,1
US Kępno średni 424,9
US Świebodzin średni 427,6
Wrocław, Dolnośląski US wyspecjalizowany 711,6 Źródło: „Rzeczpospolita” z dn. 8 września 2010 r., s. C6–C9.
12
Są to tzw. kluczowe wskaźniki efektywności (ang. key perfor‑
mance indicators, KPI). Zob. np. A. Grycuk, Kluczowe wskaźniki efektyw‑
ności jako narzędzie doskonalenia efektywności operacyjnej firm pro‑
dukcyjnych zorientowanych na lean, „Przegląd Organizacji” nr 2/2010.
13
Dla przykładu w 2010 r. nieprawidłowo naliczone płatności i świadczenia stanowiły 5,49% wszystkich płatności rządu federalne‑
go Stanów Zjednoczonych. Zob. www.paymentaccuracy.gov [dostęp:
31 stycznia 2011 r.].
7. Zarządzanie zasobami ludzkimi. Ludzie mają kluczo‑
we znaczenie dla powodzenia każdego programu podno‑
szenia efektywności działania i wydajności pracy. W firmach zarządzanych zgodnie z filozofią lean w procesy ciągłego doskonalenia muszą zostać zaangażowani pracownicy na wszystkich szczeblach organizacji. Szczupłe zarządzanie do‑
strzega współzależny charakter wyników współczesnej pracy, dlatego też kładzie olbrzymi nacisk na pracę zespołową, satys‑
fakcję pracowników oraz dobrą atmosferę pracy. Zadowoleni pracownicy tworzą zadowolonych klientów. Dobra atmosfera pracy pomaga przyciągnąć i zatrzymać w organizacji uzdol‑
nionych ludzi oraz sprawia, że wspierani w swoich działa‑
niach przez system zarządzania pracownicy będą w stanie go utrzymać i dalej go doskonalić
14. Nie karze się pracowników za nieumyślnie popełnione błędy – są one szansą do poprawy i ciągłego doskonalenia (ang. no blame culture). Lean zachęca również do jak największej wszechstronności, która pozwoli pracownikom wykonywać jak największą liczbę różnych za‑
dań i obowiązków na więcej niż jednym stanowisku. To wzbo‑
gaca ich pracę oraz wspiera rozwój zawodowy, jednocześnie zapewniając organizacji większą elastyczność działania (pra‑
cownicy mogą zastępować się nawzajem).
W tym miejscu należy odnieść się do jednej istotnej kwestii dotyczącej redukcji zatrudnienia. Otóż w szczupłym zarządza‑
niu nie zaczyna się wprowadzania zmian od zwolnień pracow‑
ników. Lean rekomenduje tutaj ewolucyjne podejście, w któ‑
rym dostosowanie zatrudnienia do niezbędnego poziomu odbywa się stopniowo. Nigdy też nie dokonuje się zwolnień bezpośrednio w wyniku prowadzonych działań usprawniają‑
cych, gdyż świadomość, że oni lub ich koledzy mogliby w ich wyniku stracić pracę blokuje inicjatywę i zaangażowanie pra‑
cowników. Jeżeli w wyniku wprowadzonych usprawnień kom‑
petentni pracownicy stają się zbędni, poszukuje się dla nich nowych zadań. Wykorzystuje się przy tym zjawisko natural‑
nej rotacji (zmiana pracy, przejście na emeryturę, zwolnienia w wyniku niezadowalających wyników), która zwykle dotyczy w roku średnio od kilku do kilkunastu procent pracowników.
Wakaty, tam gdzie jest to tylko możliwe, są uzupełniane przez przesunięcia osób już zatrudnionych. W ten sposób następuje jednoczesne zmniejszenie stanu oraz poprawa struktury za‑
trudnienia. Innym sposobem jest stworzenie nowych stano‑
wisk pracy, z zadaniami tworzącymi wartość dla klienta lub przejęcie zadań wykonywanych dotychczas przez partnerów zewnętrznych.
8. System sugestii pracowniczych. Od pracowników oczekuje się nie tylko wydajnej pracy, ale również pomysłów jej doskonalenia. To oni, wykonując swoje codzienne obo‑
wiązki, są bowiem najlepszym i praktycznie niewyczerpalnym źródłem pomysłów na ulepszanie organizacji, oszczędności i eliminację marnotrawstwa
15. Dlatego też firmy zorientowa‑
ne na lean posiadają często formalne systemy sugestii, dzięki któremu wszyscy pracownicy mogą zgłaszać swoje propozy‑
cje usprawnień. W ten sposób zyskują oni większą możliwość wpływania na swoje miejsce pracy, co zwiększa ich satysfakcję z wykonywanych zadań. Zrealizowane pomysły są także naj‑
częściej nagradzane.
14
J.K. Liker, D.P. Meier, Toyota Talent. Rozwijaj swoich pracowników na sposób Toyoty, Wydawnictwo MT Biznes, Warszawa 2008.
15
Zob. np. A.G. Robinson, D.M. Schroeder, Ideas are free, Ber‑
rett‑Koehler Publishers, San Francisco 2004.
9. Standaryzacja. Szczupłe zarządzanie kładzie nacisk na opracowanie standardów w postaci najprostszych, najłatwiej‑
szych, najtańszych i najbezpieczniejszych sposobów wykona‑
nia danej pracy
16. Dzięki temu będzie ona powtarzalna (wy‑
konywana przez wszystkich w taki sam, uznany za najlepszy, sposób) oraz łatwiejsza do nauczenia się przez nowych pra‑
cowników. Skraca się również czas realizacji zadań oraz czas re‑
akcji na potrzeby zgłaszane przez klientów. Wprowadzone do standardów w wyniku działań korygujących zmiany pozwalają zapobiec ponownemu wystąpieniu tych samych problemów.
10. Transparentność procesów i zarządzanie wizualne.
Zgodnie z filozofią lean przejrzystość procesów, ich wizuali‑
zowanie oraz dostępność wszystkich potrzebnych do pracy informacji ogranicza marnotrawstwo, podnosi świadomość, oraz motywuje pracowników do podejmowania działań do‑
skonalących. Umożliwia to także wcześniejsze dostrzeżenie problemów i błędów, dzięki czemu ich następstwa są tańsze i łatwiejsze do usunięcia. Jednym ze sposobów realizacji tych zasad w praktyce lean jest tzw. zarządzanie wizualne (ang. vi‑
sual management)
17.
Zgodnie z zasadą transparentności w sektorze publicznym coraz powszechniejsze staje się m.in. udostępnienie opinii pu‑
blicznej wszystkich informacji dotyczących funkcjonowania administracji, w tym zwłaszcza informacji o jej kosztach i wy‑
datkach
18. Otwartość administracji (ang. open government) umożliwia włączenie do współpracy interesariuszy i pozwala na otrzymanie od nich cennej informacji zwrotnej, co stymu‑
luje i przyspiesza procesy ciągłego doskonalenia.
11. Gemba. Lean kładzie nacisk na bezpośrednią obser‑
wację i analizę czynności przeprowadzaną w miejscu pracy, które w japońskiej terminologii szczupłego zarządzania znane jest pod pojęciem gemba. Ma ono zasadnicze znaczenie dla wielu działań ciągłego doskonalenia. Dla przykładu, fizyczna obecność w miejscu, w którym wystąpił problem, jest niezbęd‑
na dla jego zrozumienia i rozwiązania. Natomiast menedżero‑
wie powinni jak najwięcej czasu spędzać w gemba, obserwu‑
jąc i rozmawiając z ludźmi, którzy wykonują daną pracę.
12. Łatwość i prostota. Złożoność zwiększa koszty oraz jest przyczyną wielu błędów. Stąd dążenie lean do uproszczania wszystkich czynności, redukcji liczby etapów w procesach oraz przyjaznej, zwięzłej i zrozumiałej dla wszystkich informacji
19.
16
Dla utrzymania standardów bardzo ważne jest, aby w ich two‑
rzeniu uczestniczyli pracownicy, którzy wykonują daną pracę. Zob. np.
M. Imai, Gemba kaizen. Zdroworozsądkowe, niskokosztowe podejście do zarządzania, Wydawnictwo MT Biznes, Warszawa 2006.
17
Podstawowym narzędziem zarządzania wizualnego jest program 5S, którego celem jest stworzenie dobrze zorganizowanego, wydajnego i bezpiecznego miejsca pracy. Zobacz szerzej np. M. Greif, The visual fac‑
tory. Building participation through shared information, Productivity Press, New York 1991; T.A. Fabrizio, D. Tapping, 5s w biurze. Organizacja miejsca pracy i eliminacja marnotrawstwa, ProdPublishing, Wrocław 2010.
18
Przykładem tego rodzaju działań jest decyzja rządu Davida Ca‑
merona, który w ramach programu zwiększania przejrzystości dzia‑
łania sektora publicznego udostępnił w internecie (na stronie http://
data.gov.uk/) dane dotyczące wszystkich wydatków administracji rzą‑
dowej w Wielkiej Brytanii powyżej kwoty 25 tys. funtów. Od 2007 r.
informacje o swoich wydatkach publikuje w witrynie www.usaspen‑
ding.gov również rząd Stanów Zjednoczonych.
19
Bardzo ciekawym przykładem praktycznego wdrożenia tej za‑
sady w administracji może być amerykańska ustawa Plain Writing Act
z 2010 r. Zobacz szerzej www.plainlanguage.gov.
13. Współpraca z partnerami zewnętrznymi. Bardzo ważnym elementem filozofii lean jest wydajna współpraca z partnerami zewnętrznymi, w tym zwłaszcza z dostawcami.
Mają oni bowiem duży wpływ na koszty, jakość oraz termi‑
nowość dostarczania produktów i usług. Dobra współpraca z partnerami pozwala tworzyć nowe rozwiązania i większą wartość dla klientów. Tymczasem w sektorze publicznym ro‑
śnie stopień wykorzystywania firm prywatnych i organizacji pozarządowych w procesie dostarczania najwyższej jakości dóbr publicznych oraz osiągania celów społecznych
20. Coraz większa liczba zadań ma charakter projektów, co wymaga od ich uczestników wysokich kompetencji dotyczących współ‑
pracy i umiejętności dzielenia się wiedzą.
14. Wykorzystywanie nowych technologii, wiedzy, narzędzi oraz technik wspierających zarządzanie. Lean management w bardzo szerokim zakresie wykorzystuje za‑
równo nową, jak i znaną już wcześniej, wiedzę m.in. z za‑
rządzania operacyjnego, zarządzania jakością, zarządzania projektami, statystyki oraz zarządzania zasobami ludzkimi.
Chętnie korzysta także z nowych rozwiązań technicznych i technologicznych, które pomagają zwiększyć efektow‑
ność, podnieść wydajność pracy lub obniżyć koszty (m.in.
automatyzacja, nowe informatyczne narzędzia pracy, ener‑
gooszczędne technologie). W sektorze publicznym ogrom‑
ne znaczenie dla działań pro‑efektywnościowych i oszczęd‑
nościowych ma internet i tzw. elektroniczna administracja (e‑government)
21.
Korzyści z wdrożenia lean
Najważniejsze korzyści z wdrożenia szczupłego zarządza‑
nia to:
• Poprawa jakości produktów i usług oraz wzrost zado‑
wolenia i lojalności klientów.
• Wzrost efektywności działania i wydajności pracy. Wy‑
korzystywanie wszystkich dostępnych zasobów w naj‑
bardziej racjonalny i produktywny sposób.
• Obniżenie kosztów działania.
• Większa elastyczność – systematyczne dostosowywa‑
nie zakresu działalności i zatrudnienia do zmieniają‑
cych się warunków zewnętrznych (w szczególności popytu i wymagań klientów) pozwala zmniejszyć ry‑
zyko konieczności przeprowadzenia bolesnych dzia‑
łań restrukturyzacyjnych.
• Wzrost motywacji pracowników oraz bardziej harmo‑
nijne stosunki pracy.
20
S. Goldsmith, W.D. Eggers, Governing by network. The new shape of the public sector, Brookings Institution Press and John F. Kennedy School of Government, Washington 2004.
21
Zob. szerzej D. Grodzka, E‑administracja w Polsce [w:] D. Grodzka (red.) Społeczeństwo informacyjne, „Studia BAS” nr 3/2009, www.bas.
sejm.gov.pl/studia.php. Bardzo dobrymi przykładami praktycznego zastosowania koncepcji e‑government są specjalne witryny rządu fe‑
deralnego Stanów Zjednoczonych www.usa.gov i www.data.gov oraz rządu brytyjskiego – www.direct.gov.uk. Na uwagę zasługuje także bliźniaczy portal www.businesslink.gov.uk zawierający praktyczne informacje dla brytyjskich przedsiębiorców.
Lean w sektorze publicznym na świecie
Programy podnoszenia efektywności i sprawności działa‑
nia wykorzystujące filozofię i narzędzia lean management są wdrażane w coraz większej liczbie instytucji sektora publicz‑
nego na całym świecie. Doświadczenia innych krajów pokazu‑
ją, że szczupłe zarządzanie może przynieść szczególnie duże korzyści w kilku obszarach.
• Samorząd lokalny. Koncepcja lean pojawiła się w samo‑
rządzie w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku za sprawą polityków, którzy zetknęli się z nowoczesnymi metodami za‑
rządzania w czasie swojej wcześniejszej pracy w sektorze pry‑
watnym
22. Jednym z najbardziej znanych przykładów wdro‑
żenia szczupłego zarządzania w samorządzie lokalnym jest Fort Wayne, 250‑tysięczne miasto w stanie Indiana w Stanach Zjednoczonych. Zmiany wprowadzone w latach 2000–2007 przez burmistrza Grahama Richarda
23przyniosły oszczędności w wysokości ponad 31 mln dolarów. Poziom przestępczości spadł do poziomu najniższego od 27 lat, prawie 4‑krotnie skrócono czas wydawania pozwoleń i decyzji, a czas reakcji służb miejskich na zgłoszenie o uszkodzeniach nawierzchni dróg skrócił się z 36 do 1,5 godziny
24. Dzięki wprowadzonym usprawnieniom pomimo ponad 30‑procentowego wzrostu liczby mieszkańców Fort Wayne (skutek przyłączenia do mia‑
sta okolicznych miejscowości) liczba urzędników miejskich nie zmieniła się.
Szczupłe zarządzanie pomaga samorządom skuteczniej konkurować o nowe inwestycje oraz tworzyć nowe miejsca pracy. Z perspektywy lokalnej o wiele łatwiej jest również uświadomić sobie, w jaki sposób skrócenie czasu oczekiwania przez przedsiębiorców na pozwolenia i decyzje wpłynie na szybsze rozpoczęcie przez nich inwestycji, co z kolei przyspie‑
szy termin powstania obowiązku podatkowego, zwiększając wpływy do budżetu. Samorząd jest także właścicielem wielu przedsiębiorstw świadczących usługi komunalne (komuni‑
kacja miejska, wodociągi, oczyszczalnie ścieków), o dużym potencjale do wprowadzenia usprawnień oraz uzyskania oszczędności.
• Administracja rządowa. Programy zwiększenia efek‑
tywności działania administracji szczebla centralnego naj‑
wcześniej zyskały popularność w krajach anglosaskich, takich jak Wielka Brytania, Stany Zjednoczone, Australia i Nowa Ze‑
landia. Przykładem może być tutaj program podniesienia wy‑
dajności pracy, poprawy jakości świadczonych usług oraz uzy‑
skania oszczędności w wysokości 20 mld funtów realizowany od 2005 r. w administracji rządowej w Wielkiej Brytanii na podstawie tzw. raportu Petera Gershona
25. Zmiany organiza‑
cyjne wprowadzone w brytyjskich służbach skarbowych (Her
22
Zobacz np. J. Sensenbrenner, Quality comes to city hall, „Har‑
vard Business Review” 1991, Vol. 69, Issue 2.
23
Wdrożenie lean management w Fort Wayne zostało opisane przez Grahama Richarda w jego książce Performance is the best politics, HPG Press, Fort Wayne 2006. Ciekawe przykłady z innych amerykańskich miast można znaleźć m.in. w opracowaniu Less Time, Lower Cost, and Greater Quality: Making Government Work Better with Lean Process Improvement, Government Finance Officers Association, Chicago 2010, www.gfoa.org [dostęp: 16 stycznia 2011r.].
24
www.grahamrichard.com [dostęp: 3 września 2010 r.].
25
Releasing resources to the front line. Independent Review of public
sector efficiency, London, July 2004.
Majesty’s Revenue and Customs, HMRC) spowodowały wzrost wydajności pracy o ponad 30%
26. Natomiast dzięki realizowa‑
nemu od 2007 r. w największym brytyjskim resorcie (Departa‑
ment for Work and Pensions) programowi lean udało się skrócić czas niektórych operacji aż o 60%, a łączne oszczędności prze‑
kroczyły już 52 mln funtów
27. Tylko te dwa przykłady pokazują, jak duże są rezerwy i potencjał do wprowadzania usprawnień w administracji publicznej.
W Stanach Zjednoczonych pierwsze zmiany dla pracow‑
ników służby cywilnej przyniosła, uchwalona w 1993 r., usta‑
wa Government Performance and Results Act, nakładająca na wszystkie jednostki rządu federalnego obowiązek mierzenia uzyskiwanych wyników. Pionierami we wdrażaniu narzędzi szczupłego zarządzania były jednak agencje rządowe, w tym przede wszystkim Federalna Agencja Ochrony Środowiska (United States Enviromental Protection Agency, EPA)
28.
• Wojsko i obrona narodowa. Kilka lat temu naczelne dowództwo USA uznało, że chociaż armia amerykańska dys‑
ponuje najnowocześniejszymi technologiami i jest najsku‑
teczniejszą organizacją bojową na świecie, to jej administracja pozostała daleko w tyle za sektorem prywatnym jeżeli cho‑
dzi o koszty, szybkość i sprawność działania. Dlatego też od 2005 r. we wszystkich rodzajach amerykańskich sił zbrojnych jest realizowany zakrojony na szeroką skalę program Lean Six Sigma
29, a zatrudniający ponad 2 mln osób (żołnierzy oraz cywilnych pracowników wojska) amerykański Departament Obrony (United States Department of Defense, DOD) to obecnie największa na świecie organizacja wdrażająca program szczu‑
płego zarządzania. W 2009 r. uzyskane dzięki niemu oszczęd‑
ności szacowano na 3,9 mld dolarów
30, a szybsze i tańsze na‑
prawy uszkodzonego sprzętu oraz skrócenie czasu rekrutacji nowych żołnierzy miały istotne znaczenie dla operacji mili‑
tarnych USA za granicą. Należące do armii jednostki wspar‑
cia technicznego stanowią najliczniejszą grupę organizacji z sektora publicznego, które otrzymały prestiżową nagrodę Shingo Prize za doskonałość operacyjną
31, a w ubiegłym roku pracownicy DOD zgłosili blisko 16 tys. pomysłów oszczędno‑
ści i usprawnień działania amerykańskich sił zbrojnych w spe‑
cjalnym konkursie INVEST.
• Ochrona zdrowia. Służba zdrowia uważana jest za je‑
den z najbardziej przyszłościowych dla szczupłego zarządza‑
nia – przede wszystkim ze względu na rosnące koszty opieki zdrowotnej – obszarów sektora publicznego. Według niektó‑
rych badań nawet 20% kosztów operacyjnych szpitali to wy‑
26
Change management in the public sector, „Management Today”, April 2006 r., s. 78.
27
Department for Work and Pensions Simplification Plan 2009–2010, London 2009, s. 16, www.dwp.gov.uk [dostęp: 23 grudnia 2010 r.].
28
Więcej informacji na stronie: www.epa.gov/lean/leangovernment.
29
Six Sigma to wynaleziona w latach osiemdziesiątych ubiegłego stulecia w Stanach Zjednoczonych koncepcja zarządzania jakością.
Jej cechą charakterystyczną jest dążenie do ograniczenia zmienności w procesach przy wykorzystaniu narzędzi analizy statystycznej.
30
www.army.mil [dostęp: 3 grudnia 2010 r.]. Oszczędności lean mają też odegrać dużą rolę w ogłoszonym w czerwcu 2010 r. przez Se‑
kretarza Obrony USA Roberta M. Gatesa programie redukcji kosztów amerykańskich sił zbrojnych o 100 mld dolarów w ciągu najbliższych pięciu lat.
31
Nazywana „produkcyjnym Noblem” nagroda Shingo Prize jest przyznawana organizacjom z sektora publicznego od 2005 r.
nik nieefektywnego zarządzania
32. Liczne przykłady z prakty‑
ki potwierdzają, że zastosowanie narzędzi lean pozwala m.in.
skrócić czas oczekiwania pacjentów na zabieg lub operację, skrócić średni czas hospitalizacji, zwiększyć ilość czasu, jaki personel może poświęcić bezpośrednio pacjentom, zmniej‑
szyć liczbę popełnianych pomyłek i błędów lekarskich, ograni‑
czyć liczbę kosztownych nadgodzin oraz zmniejszyć wydatki na leki i sprzęt medyczny. W niektórych państwach podejmo‑
wane są próby systemowego podejścia do problemu podnie‑
sienia standardów zarządzania w ochronie zdrowia. Przykła‑
dem może być utworzenie w strukturach publicznej służby zdrowia w Wielkiej Brytanii wyspecjalizowanej agencji (NHS Institute for Innovation and Improvement) wspierającej wdraża‑
nie najlepszych rozwiązań pozwalających obniżyć koszty oraz poprawić efektywności działania szpitali i innych placówek służby zdrowia
33.
• Zakupy. Usprawnienia w zarządzaniu w sektorze pu‑
blicznym mogą dotyczyć także grupy podobnych zadań reali‑
zowanych przez wiele różnych instytucji. Najlepszym przykła‑
dem są tutaj zakupy. Każde państwo ponosi wielomiliardowe wydatki na infrastrukturę, zakup sprzętu wojskowego, leków i aparatury medycznej, materiałów biurowych, sprzętu kom‑
puterowego, samochodów czy energii elektrycznej. Stąd wiele programów uprawień dotyczy zmian w organizacji zakupów.
Najważniejszą z nich jest centralizacja i standaryzacja zaku‑
pów wszystkich jednostek administracji rządowej dla wybra‑
nych kategorii produktowych. Dzięki zwiększeniu wolumenu (łączeniu wielu mniejszych zamówień w jedno większe) łatwiej jest bowiem uzyskać niższe ceny. Pozwala to również na unik‑
nięcie, niestety częstej w sektorze publicznym, sytuacji, kiedy różne urzędy płacą różne ceny temu samemu dostawcy za taki sam produkt lub usługę. Standaryzacja pozwala również ograniczyć liczbę oraz koszty przetargów. Przykładem organi‑
zacji rządowej wspierającej wdrożenie tego typu rozwiązań jest Office for Government Commerce (OGC), wyspecjalizowana jednostka Ministerstwa Skarbu, do której zadań należy m.in.
centralizacja i profesjonalizacja procesów zakupowych w sek‑
torze publicznym w Wielkiej Brytanii. OGC umożliwia dostęp do 1500 dostawców oraz 0,5 mln produktów i usług w naj‑
korzystniejszych cenach. Jak duże są możliwości uzyskania oszczędności może świadczyć fakt, że w niektórych aukcjach internetowych uzyskiwano ceny niższe od cen wyjściowych aż o 45%
34. Oprócz rozwiązań znanych jako e‑procurement lub e‑sourcing (zakupy drogą elektroniczną) coraz popularniejsze staje się również tworzenie regionalnych aliansów, konsor‑
cjów oraz platform zakupowych
35.
32
M. Graban Lean Hospitals. Improving Quality, Patient Safety, and Employee Satisfaction, Productivity Press, New York 2009, s. 8.
33
Zob. www.institute.nhs.uk.
34
Wsparciem procesu zakupów w administracji publicznej zaj‑
muje się wyspecjalizowana agencja OGC Buying Solutions utworzona w 2001 r. Więcej informacji na stronie www.buyingsolutions.gov.uk.
35
Przykładem takiego działania w Polsce może być projekt realizowany w Poznaniu. Miasto wraz z podległymi mu jednostka‑
mi utworzyło grupę zakupową, której celem jest hurtowy zakup energii elektrycznej dla wszystkich członków grupy. Szacunkowe oszczędności to nawet 20% rocznie przy wydatkach sięgających 76 mln zł. W grupie energia może być tańsza o 20%, „Dziennik Ga‑
zeta Prawna” z dn. 9 września 2010 r., s. B10–B11. Tego rodzaju współpraca może być nawiązywana pomiędzy jednostkami samo‑
rządu terytorialnego wszystkich szczebli. Dla przykładu w Stanach
Reasumując, administracja publiczna na całym świecie uczy się, jak coraz skuteczniej wykorzystywać swoją siłę negocja‑
cyjną i przetargową w celu uzyskania jak najlepszych cen i jak największego zwrotu z pieniędzy podatników. Warto także zauważyć, że centralizacja i wdrożenie najlepszych rozwiązań zakupowych w sektorze publicznym stymuluje również wzrost wydajności pracy i efektywności w sektorze prywatnym.
Przykłady innych działań podejmowanych w celu obniże‑
nia kosztów działania administracji to m.in.:
• przeniesienie niektórych operacji rządu poza stolicę i największe metropolie (niższe koszty wynajmu i eks‑
ploatacji nieruchomości, ale także dzięki tworzeniu miejsc pracy w słabiej rozwiniętych regionach bardziej zrównoważony rozwój gospodarczy kraju)
36;
• popularyzacja elastycznych form zatrudnienia, w tym zwłaszcza telepracy i zadaniowego czasu pracy (zmniej‑
szenie kosztów wynajmu i eksploatacji powierzchni biurowej, oszczędność czasu i kosztów dojazdów);
• dzielenie kosztów oraz tworzenie tzw. zasobów wspól‑
nych pomiędzy urzędami i instytucjami (samochody służbowe, nieruchomości, a nawet czas pracy pracow‑
ników), co pozwala na ich bardziej racjonalne wyko‑
rzystywanie;
• outsourcing, czyli zlecanie niektórych usług publicznych organizacjom z sektora prywatnego (jeżeli mogą zrobić to taniej i bez straty lub z korzyścią dla ich jakości).
Wiedza dotycząca współczesnych technik oraz metod za‑
rządzania, kształtowanie postaw nastawionych na wydajność i efektywność, a także rozwijanie umiejętności przywódczych staje się jednym z najważniejszych elementów w progra‑
mach kształcenia studentów administracji, w tym zwłaszcza w ośrodkach przygotowujących do służby publicznej urzędni‑
ków służby cywilnej (odpowiedników polskiej Krajowej Szkoły Administracji Publicznej).
Doświadczenia innych krajów pokazują, że zaszczepienie kultury szczupłego zarządzania w sektorze publicznym nie jest zadaniem łatwym. Po pierwsze, zarządzanie zmianą za‑
wsze wymaga od najwyższego kierownictwa wysokich umie‑
jętności przywódczych i menedżerskich, wytrwałości oraz osobistego zaangażowania. Tymczasem w administracji wie‑
le stanowisk zajmują zawodowi politycy. Często nie mają oni takich kompetencji, skupiają się wyłącznie na doraźnych ce‑
lach, a częste zmiany na najwyższych stanowiskach utrudniają utrzymanie usprawnień.
Po drugie, lean napotyka w sektorze publicznym na silną barierę kulturową. Jest on bowiem znacznie bardziej zbiuro‑
kratyzowany oraz bardziej nastawiony na zachowanie status quo niż sektor prywatny. Zasadnicze znaczenie mają tutaj brak konkurencji w zakresie świadczonych usług oraz brak motywu zysku, czyli dwóch zjawisk ekonomicznych, które w sektorze Zjednoczonych niektóre zakupy są konsolidowane i realizowane wspólnie także przez administracje stanów (przykładem mogą być Minnesota i Wisconsin).
36
Przykładem z Polski może być przeniesienie w 2010 r. siedziby Wojewódzkiego Inspektoratu Drogowego z Warszawy do Radomia.
Według władz województwa mazowieckiego nowa lokalizacja uła‑
twi wyjazdy na kontrole drogowe, a koszty użytkowania nowego budynku będą aż o 2/3 niższe od wynajmowanych dotychczas po‑
mieszczeń w centrum Warszawy, „Życie Warszawy” z dn. 15 listopada 2010 r., s. 4.
prywatnym najsilniej motywują do podnoszenia sprawno‑
ści działania, wydajności pracy i innowacyjności. Pracownicy sektora publicznego muszą nauczyć się myśleć w kategoriach tworzenia wartości dla klientów. Muszą być także o wiele bar‑
dziej niż obecnie wrażliwi na koszty, traktując powierzone im środki publiczne jak swoje własne. Po raz kolejny należy podkreślić, iż zbudowanie „szczupłej” organizacji wymaga nie tylko wdrożenia technik i narzędzi, ale przede wszystkim trwa‑
łych zmian w mentalności ludzi oraz kulturze organizacyjnej.
Po trzecie, należy pamiętać, że sektor publiczny nie jest jed‑
nolity. Instytucje i urzędy różnią się między sobą specyfiką dzia‑
łania i wymagają zindywidualizowanego podejścia w doborze odpowiednich narzędzi. Z pewnością jednak lean, będący pro‑
gramem stopniowych zmian, budzi mniejszy opór wśród pra‑
cowników sektora publicznego i może przynieść większe korzy‑
ści niż krótkoterminowe programy cięcia kosztów realizowane w odpowiedzi na powtarzające się problemy budżetowe.
Po czwarte, należy zdawać sobie sprawę, że rozwiązania lean government nigdy nie przyniosą ani tak dużych oszczęd‑
ności budżetowych, ani też nie zastąpią rozwiązań systemo‑
wych jak reforma systemu finansów publicznych.
Perspektywy dla szczupłego zarządzania w polskiej
administracji publicznej
Sektor publiczny w Polsce – w odróżnieniu od sektora pry‑
watnego, gdzie lean management jest znany od kilkunastu lat, a w ostatnim czasie coraz szybciej zdobywa popularność – nie zdobył jeszcze dużych doświadczeń związanych z doskona‑
leniem procesów, optymalizacją kosztów oraz zwiększaniem wydajności pracy. Chociaż w ostatnich latach wprowadzono wiele zmian w prawie i podjęto wiele interesujących inicjatyw podnoszących efektywność działania administracji publicz‑
nej
37, to jednak nie były i nie są one realizowane w ramach spójnej wizji budowania sprawnego państwa. Nie powstała jak dotąd strategia zwiększania efektywności administracji rządowej, która zawierałaby mierzalne cele oraz konkretne kwoty oszczędności. Systematycznie rośnie zatrudnienie w sektorze publicznym. Nie są wykorzystywane sprawdzone rozwiązania innych krajów OECD, takie jak centralizacja zaku‑
pów, które w stosunkowo szybkim czasie mogłyby przynieść duże oszczędności dla budżetu państwa
38. Chociaż misją Mini‑
sterstwa Gospodarki jest stworzenie najlepszych w Europie wa‑
runków do prowadzenia działalności gospodarczej, Polska znaj‑
duje się na odległym 70 miejscu dorocznego badania Banku Światowego Doing business
39.
37
Jedną z najcenniejszych z punktu widzenia lean government inicjatyw legislacyjnych zgłoszonych w ostatnich miesiącach to przy‑
gotowany przez resort gospodarki rządowy projekt ustawy o ograni‑
czaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (druk sejmowy 3656).
38
W Polsce od 2006 r. obowiązują przepisy umożliwiające powo‑
łanie tzw. centralnego zamawiającego, jednak nie są one w prakty‑
ce stosowane. Szacuje się, że w jedynym jak dotychczas centralnym przetargu – na usługi telefoniczne dla administracji – zaoszczędzono ok. 24 mln zł rocznie. Zob. W przetargach można zaoszczędzić miliardy,
„Rzeczpospolita” z dn. 13 sierpnia 2010 r., s. C1.
39
