Niewładcze aspekty budowy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli w powiecie : próba interpretacji z perspektywy funkcjonalnej

Niewładcze aspekty budowy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli

w powiecie: próba interpretacji z perspektywy funkcjonalnej

Aspekty implementacji art. 38a u.s.p.

Artykuł 3 8 a u.s.p. stanowi podstawę do tworzenia komisji bezpieczeństw a i p o ­ rządku w celu realizacji zadań starosty w zakresie zwierzchnictwa nad powia­

towymi służbam i, inspekcjam i i strażam i oraz zadań określonych w ustawach w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństw a obywateli. Przepis ten jest bardzo krótki i w ust. 2 w siedm iu punktach wymienia kolejne zadania komisji, do których należą:

1) ocena zagrożeń porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli na terenie powiatu;

2) opiniowanie pracy Policji i innych powiatowych służb, inspekcji i straży, a także jednostek organizacyjnych wykonujących na terenie powiatu zada­

nia z zakresu porządku publicznego i bezpieczeństw a obywateli;

3) przygotowywanie projektu powiatowego programu zapobiegania przestęp­

czości oraz porządku publicznego i bezpieczeństw a obywateli;

4) opiniowanie projektów innych programów w spółdziałania Policji i innych powiatowych służb, inspekcji i straży oraz jednostek organizacyjnych wy­

konujących na terenie powiatu zadania z zakresu porządku publicznego 1 bezpieczeństw a obywateli;

5) opiniowanie projektu budżetu powiatu w zakresie, o którym mowa w pkt 1;

6) opiniowanie projektów aktów prawa miejscowego i innych dokumentów w sprawach związanych z wykonywaniem zadań, o których mowa w pkt 1, 2 i 4;

7) opiniowanie, zleconych przez starostę, innych niż wymienione w pkt 2 i pkt 4 -6 zagadnień dotyczących porządku publicznego i bezpieczeństw a obywa­

teli.

W badanych powiatach i miastach na prawach powiatu stwierdzono nie tylko podobieństwa, ale i różnice w implementacji oraz ocenie ze strony respondentów funkcjonowania i stosow ania wspom nianego przepisu art. 3 8 a u.s.p .1

W odniesieniu do problematyki koordynacji panow ała duża zgodność co do faktu, że kom isja spełnia swoje funkcje w tym obszarze i z tego względu jest potrzebna. N ależy jednak zaznaczyć, że koordynowanie najczęściej w tej per­

spektywie było rozumiane jako sposobność do wymiany informacji. W jednost­

kowych przypadkach proces ten był intencjonalnym działaniem , które łączono lub nie łączono z funkcjonowaniem komisji bezpieczeństwa.

W obszarze opiniowania pracy Policji i innych powiatowych służb, inspekcji i straży warto wskazać, że odnotowano przypadek sprowadzenia funkcjonowa­

nia komisji głównie do realizacji tylko tego celu. Oceny dokonano na podstawie spraw ozdania prezentowanego przez kierownika ocenianej jednostki organiza­

cyjnej. W związku z tym należy przyjąć, że nie m iała ona głębszego charakteru m erytorycznego i ograniczała się jedynie do ogólnego stwierdzenia typu: „do­

konano oceny X i wyrażono pozytywną opinię” .

W odniesieniu do obowiązku przygotowania projektu powiatowego pro­

gram u zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństw a obywateli i porządku publicznego stwierdzono, że w niektórych pow iatach obow iązują­

ce program y nie były aktualizow ane przez wiele lat. N iekiedy respondenci nie mieli świadom ości, że takie program y istnieją. W jednym przypadku stwier­

dzono, że projektu program u nie przygotowywano i w kolejnych kadencjach rady pow iatu nie uchwalano.

W trakcie prowadzonych wywiadów badani, mówiąc o współpracy i koor­

dynacji działań, często odnosili te zagadnienia do doświadczeń i wiedzy zwią­

zanych z ich udziałem w system ie zarządzania kryzysowego. O dnotow ano nawet przypadek, że w ramach posiedzeń komisji bezpieczeństw a i porządku zajmowano się również problem atyką właściwą dla zespołów zarządzania kry­

zysowego. Sprzyjał tem u fakt, że skład obu wymienionych organów stanowią w większości te sam e osoby.

Powyżej wyróżniono niektóre budzące wątpliwości od strony prakseologicz- nej stany faktyczne, które ustalono podczas wywiadów pogłębionych. Wobec tego warto przyjrzeć się specyfice działalności komisji bezpieczeństwa i porządku z perspektywy istniejących systemów w zakresie ochrony porządku publicznego i bezpieczeństw a obywateli w powiecie. W ten sposób łatwiej będzie wykazać jej funkcjonalną swoistość.

1 Więcej informacji na ten temat można znaleźć w publikacjach omawiających komplek­

sowo wyniki badań projektu „Koordynacja lokalnych działań na rzecz bezpieczeństwa” oraz protokołach z przeprowadzonych wywiadów.

Funkcjonalna swoistość komisji bezpieczeństwa i porządku

W każdym powiecie istnieją trzy podstawowe system y właściwe w zakresie ochrony porządku publicznego i bezpieczeństw a obywateli. N a każdy z nich składają się służby, inspekcje i straże.

Pierwszy system stanow ią służby, inspekcje i straże działające odrębnie w zakresie swojej autonomicznej właściwości. Jako przykład m ożna wskazać tu Policję, która posiada odpowiednie środki, głównie władcze, służące realizacji stawianych przed tą form acją zadań. N ależy jednak zaznaczyć, że w tym syste­

mie Policja powinna być skuteczna, gdy „reakcje społeczne są na akceptowalnym powszechnie poziom ie ryzyka”2.

Po przekroczeniu tego stanu pojaw iają się okoliczności, które niejako akty­

wują drugi system ochrony porządku publicznego i bezpieczeństw a obywateli w powiecie. N astępuje to w „sytuacji kryzysowej. N ależy przez to rozumieć sytuację wpływającą negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacz­

nych rozmiarach lub środowiska, wywołującą znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów adm inistracji (...)”3. W tym m iejscu warto wspomnieć, że zarządzanie kryzysowe „odbywa się przy jednoosobowym kierownictwie spra­

wowanym przez organy adm inistracji publicznej (m.in. prezydent m iasta, sta­

rosta), którym podporządkow ane są adm inistracja zespolona i niezespolona, różne instytucje i podm ioty gospodarcze «na co dzień» im nie podlegające”4. Z a­

rządzanie kryzysowe stanow ią przede w szystkim działanie w ładcze na różnych etapach realizacji tego procesu5.

Wobec powyższego m ożna postawić pytanie o rolę i miejsce funkcjonowania trzeciego system u właściwego w zakresie ochrony porządku publicznego i bez­

pieczeństw a obywateli w powiecie, który w yznacza art. 3 8 a u.s.p.

W pierwszym rzędzie, choćby ze względu n a dotychczasową praktykę, n a­

leży wykluczyć funkcjonowanie komisji bezpieczeństw a i porządku w sytuacji kryzysowej. Zatem system trzeci m a przede w szystkim zastosow anie w sytuacji codziennej, normalnego stanu funkcjonowania społeczności powiatu. Jednak w tym miejscu rodzi się kolejne pytanie - o praktyczne miejsce i wartość tego systemu, szczególnie gdy uświadom im y sobie, że powiatowe programy zapobie­

gania przestępczości byw ają nieaktualizowane przez komisje bezpieczeństwa, a nawet nie są przygotowywane ich projekty. Komisje bezpieczeństwa i porządku

2 Zwrot zaczerpnięty z definicji sytuacji kryzysowej z art. 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 590.

3 Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, Dz. U. z 2013 r., poz. 1166, art. 3 ust. 1.

4 J. Pilżys, Zarządzanie kryzysowe, Szczecin 2007, s. 33-34.

5 W. Molek, K. Stec, R. Marciniak, Zarządzanie kryzysowe w systemie kierowania bezpieczeństwem narodowym, Bezpieczeństwo Narodowe I 2011, nr 17, s. 55.

odbywają posiedzenia dwa (niekiedy trzy) razy do roku. Z jednej strony m oż­

n a wnioskować, że komisje w swym działaniu w wielu przypadkach prezentują skrajny form alizm i brak konstruktywnych treści, z drugiej strony warto się za­

stanowić nad możliwym dodatnim potencjałem regulacji art. 3 8 a u.s.p., który być m oże utracił swą wyrazistość z uwagi na dotychczasową urzędniczą forma- listyczną postawę w tym obszarze.

Praktyka pokazuje, że niewątpliwym walorem komisji bezpieczeństw a i po­

rządku jest możliwość wymiany informacji w sprawach bezpieczeństw a w trak­

cie jej posiedzeń. Korzyść taka jest walorem sam ym w sobie, jak i przyczynkiem do sam oistnego procesu koordynacji działań członków komisji. Jednak w arto­

ści tego aspektu nie m ożna przeceniać, gdyż wym iana inform acji i koordynacja m ogą być realizowane na wiele innych sposobów przy okazji formalnych i nie­

formalnych spotkań.

Kolejnym praktycznym walorem jest m ożliwość zwoływania doraźnych po­

siedzeń komisji w sytuacji nietypowej. M iało to np. miejsce, gdy w powiecie nowotomyskim zam ieszkiw ała drużyna piłkarska, która była uczestnikiem roz­

grywek EU RO 2012. Jednak i ten aspekt nie wskazuje jakiegoś swoistego waloru komisji, gdyż w razie zaistnienia podobnej sytuacji starosta, jako zwierzchnik adm inistracji zespolonej, m oże zwołać doraźne spotkanie w celu uzgodnienia i skoordynowania działań w zaistniałej nietypowej sytuacji.

Zaprezentowane zestawienie trzech podstawowych systemów właściwych w zakresie ochrony porządku publicznego i bezpieczeństw a obywateli pozwala dostrzec jeszcze jedną odmienność komisji bezpieczeństwa i porządku w stosun­

ku do dwóch pozostałych. Jak już wcześniej wspominano, zarówno rutynowe działania policyjne, jak i innych służb i inspekcji oraz działania w sytuacjach kryzysowych m ają charakter głównie władczy: N atom iast funkcjonowanie komisji bezpieczeństw a i porządku, w realizacji zadań starosty w zakresie zwierzchni­

ctwa nad powiatowymi służbam i, inspekcjam i i strażam i6 oraz zadań z zakre­

su współpracy członków komisji, następuje w wymiarze niewładczym. Zatem wydaje się uzasadnione zbadanie prawnoadministracyjnych w skazań odnośnie do jej znaczenia i funkcjonowania w obszarze wskazanej prawnej form y dzia­

łania administracji. Możliwe, że ta perspektywa, podobnie jak badanie stanów faktycznych związanych ze stosowaniem art. 3 8 a u.s.p., pozwoli na ukazanie szerszej perspektywy rozrumienienia praktycznej istoty komisji bezpieczeństwa i porządku przy staroście, sposobów osiągania jej celów oraz kształtow ania jej faktycznego funkcjonowania.

6 Zob. P. Mączyński, Normatywne i instytucjonalne podstawy..., s. 8.

Perspektywa niewładczych działań administracji

Prawne form y działania adm inistracji

Każde zadanie wykonywane przez organy adm inistracji państwowej realizowa­

ne jest w prawnie określonej formie działania. W spółcześnie (tak jak i dawniej) głównie cytowany jest na gruncie prawa adm inistracyjnego katalog form u sta­

lony przez J. Starościaka7. Zaliczano do nich przykładowo:

• akty normatywne,

• akty administracyjne,

• przymus bezpośredni,

• nadzór i kontrolę przestrzegania prawa,

• orzeczenia karno-administracyjne,

• czynności karnoprocesowe,

• czynności rozpoznawczo-operacyjne (taktyczno-techniczne),

• czynności materialno-techniczne,

• działania społeczno-organizacyjne,

• umowy cywilne.

N ależy pam iętać, że poglądy na wyodrębnienie poszczególnych prawnych form działania adm inistracji z upływem czasu ulegają ewolucji. N a ten proces m ają wpływ rozwój badań naukowych i zm iany w samych działaniach adm ini­

stracji. Zatem katalog prawnych form działania adm inistracji w Polsce różni się w porównaniu z innymi państwami. Z tych samych powodów katalog zawar­

ty w podręczniku, który wydano kilkadziesiąt lat temu, będzie odmienny od zestawienia zawartego we w spółczesnym podręczniku8. Autorzy piszący o nie­

władczych formach działań w administracji nazywali je działalnością społeczno- -organizatorską (społeczno-organizacyjną) lub niewładczą9.

Niezależnie jednak od zaakcentowanych odmienności autorzy, mówiąc o spo- łeczno-organizacyjnej działalności adm inistracji10 lub działalności niewładczej11,

7 J. Służewski (red.), Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1992, s. 187.

8 Ibidem, s. 186.

9 E. Ura, Współdziałanie Milicji Obywatelskiej z radami narodowymi, Warszawa 1973, s. 124­

125; eadem, Prawne formy działania Milicji Obywatelskiej, Warszawa 1974, s. 36, 38, 41; S. Bole- sta, Charakter i zakres prawny działalności MO, Zeszyty Naukowe ASW 1975, nr 9, s. 144-145;

J. Zaborowski, Uwagi dotyczące modelu działalności prewencyjnej MO, Zeszyty Naukowe ASW 1988, nr 53, s. 103; S. Bolesta, Pozycja prawna M O w systemie organów PRL, Warszawa 1973, s. 126-127 oraz P. Radziszewski, Podstawy prawne współdziałania samorządu i policji, [w:] A. Szy­

maniak (red.), Samorząd a Policja. Kształtowanie bezpieczeństwa lokalnego, Poznań 2007, s. 11-25.

10 J. Starościak (red.), System prawa administracyjnego, Warszawa 1977, t. III, s. 104-105.

11 T. Kuta, Pojęcie działań niewładczych w administracji. N a przykładzie administracji rolnictwa, Wrocław 1963, s. 20; idem, Funkcje współczesnej administracji i sposoby ich realizacji, Wrocław 1992, s. 37.

mieli na myśli ten sam swoisty zakres „społecznego działania aparatu państw o­

w ego” 12.

Warunki prawidłowości działań niewładczych, społeczno-organizatorskich

P o d s t a w a p r a w n a d z ia ła ń n ie w ła d c z y c h

Z ogólnej zasady praworządności wynika, że działalność administracji, niezależ­

nie od form, w jakich jest realizowana, powinna mieć podstawę praw ną13. Zatem zasada ta dotyczy również działań społeczno-organizacyjnych. Sw oistość dzia­

łania adm inistracji w tej formie „wskazuje n a m ożność dopuszczenia jej rów­

nież na podstaw ie tak ogólnego tytułu prawnego, jak norm a kom petencyjna” 14.

Przy okazji rozważań na tem at zdeterminowania całej działalności adm ini­

stracji prawem oraz podejm owania przez nią działań niewładczych, opierając się na ogólnej normie kompetencyjnej, T. Kuta zwraca uwagę na pewne rozróżnienie.

W spomniany autor zauważa, że „zależnie od funkcji, które adm inistracja wypeł­

nia i od m etod ich realizacji, stopień determinacji prawnej będzie różny. Różny też będzie w związku z tym sposób stosow ania normy. (...) Istotnym bowiem znamieniem działań niewładczych (oprócz przypadków, w których działania te opierają się na poleceniu służbowym) jest to, że organom adm inistracyjnym po­

zostawiona jest m ożność wyboru miejsca, czasu, przedmiotu i form tych działań.

Sam organ decyduje, czy działać15 oraz jak i jakie działania niewładcze należy stosować, aby cel określony w przepisie prawa lub wynikający z zasadniczej linii polityki państw a został osiągnięty” 16.

Powyższa uwaga m oże stanowić dobre wyjaśnienie wielości odm ian im ple­

m entacji art. 3 8 a u.s.p., które wcześniej sygnalizowano, a w szczególności spo­

sobów i zakresu realizacji zadań komisji określonych w ust. 2 art. 38a.

C h a r a k t e r p ra w n y n ie w ła d c z e j (s p o łe c z n o - o r g a n iz a c y jn e j) d z ia ła ln o ś c i a d m in is t r a c ji

W literaturze przedm iotu J. Starościak określa prawny charakter społeczno- -organizacyjnej działalności poprzez podanie kolejnych w skazań17.

1. „Cel tych czynności m usi mieścić się w ramach zadań postawionych przez prawo danem u organowi adm inistracyjnem u” 18.

12 Zob. idem, Pojęcie działań niewładczych w administracji..., s. 20 oraz J. Starościak (red.), Sy­

stem prawa..., s. 104-105.

13 T. Kuta, Pojęcie działań niewładczych w administracji..., s. 46.

14 J. Starościak, Prawne formy działania administracji, Warszawa 1957, s. 285.

15 T. Kuta, Pojęcie działań niewładczych w administracji..., s. 50.

16 Ibidem, s. 49.

17 J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1969, s. 253; por. idem, Prawne formy..., s. 287 i nast.

18 Ibidem.

D la przykładu, w odniesieniu do Policji zakres jej działania musi się m ieś­

cić w ramach funkcji ochrony bezpieczeństw a obywateli oraz utrzym ania bezpieczeństw a i porządku publicznego19. N atom iast zakres prawny m ery­

torycznej działalności Policji jest wyznaczony przez ogólne zadania, z któ­

rych najważniejszymi są: ochrona życia i zdrowia obywateli, ich m ienia oraz zapobieganie popełnianiu przestępstw i w spółdziałanie w tym zakresie z za­

interesowanymi organami państwowymi, sam orządam i i organizacjami spo­

łecznymi. W następnej kolejności wskazywane jest wykrywanie przestępstw, ujawnianie wykroczeń oraz ściganie ich sprawców20.

2. „Jeżeli w grę wchodzi konieczność rozstrzygnięcia pewnej sprawy przez ad ­ ministrację, to ta form a (społeczno-organizacyjna) działania adm inistracji jest z zasady (ale nie zawsze) form ą dopełniającą w stosunku do możliwości działania w innych form ach”21. N a gruncie policyjnym takie rozwiązanie ma miejsce m.in. wtedy, „gdy problemy zapobiegania i walki z niekorzystnym zjawiskiem zostały uregulowane prawnie, np. walka z alkoholizm em ”22.

N ależy jednak zauważyć, że w realizowaniu niektórych zadań adm inistra­

cja m oże stosować wyłącznie formę niewładczą (społeczno-organizacyjną).

Sytuacja taka występuje w przypadkach, kiedy „norm y prawa dotyczące bezpośrednio danego zagadnienia lub norm y ustrojowe czy kompetencyjne nakładają na adm inistrację zadania, nie wskazując środków, które m ogą słu­

żyć ich w ykonaniu”23. Przykładowo, w praktyce policyjnej zasada ta będzie realizowana, kiedy pojawi się nowe niekorzystne zjawisko społeczne zagra­

żające bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu. D otyczy to sytuacji, gdy nie zostały uregulowane w przepisach prawa problem y walki z nim (np. za­

grożenie moralne nieletnich)24.

3. „D ziałaln ość adm inistracji w tej form ie (społeczno-organizatorskiej) nie tworzy bezpośrednio norm y prawnej. D latego do zapewnienia wykonania tego rodzaju w skazań niedopuszczalne jest użycie egzekucji adm inistracyj­

nej lub innego rodzaju przymusu państwowego. Jednakże nie jest wyłączona możliwość zastosow ania innych środków właściwych tylko państwu (wład­

czych), a zmierzających do podtrzym ania tej działalności, jak np. posłuże­

nie się środkami nagród państwowych, wyróżnień szczególnymi odznaka­

mi itp .”25

19 Art. 1 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r., Dz. U. Nr 30, poz. 179; por. S. Bolesta, Charakter i zakres prawny działalności MO, Zeszyty Naukowe ASW 1975, nr 9, s. 146.

20 Art. 1 ust. 2 ustawy o Policji; por. S. Bolesta, Charakter i zakres prawny..., s. 148.

21 J. Starościak, Prawo administracyjne, s. 253.

22 E. Ura, Prawne formy..., s. 31.

23 J. Starościak (red.), System prawa..., s. 106.

24 E. Ura, Prawne formy..., s. 32 oraz T. Cielecki, Koordynacja systemu zapobiegania przestępczości przez samorządy lokalne, [w:] A. Szymaniak (red.), Samorząd a Policja..., s. 26-52.

25 J. Starościak, Prawo administracyjne, s. 253.

4. „D ziałalność administracji w formie niewładczej (społeczno-organizacyjnej) jako działalność na podstawie prawa podlega kontroli społecznej i prawnej kontroli organów wyższego stopnia”26. Powyższe w skazanie należy jednak uzupełnić o stwierdzenie, że działania niewładcze, oprócz kontroli ich legal­

ności, powinny być również oceniane od strony ich celowości i racjonalności27.

W edług T Kuty kontrola legalności powinna zmierzać do ustalenia, „czy w praktyce działania niewładcze nie w kraczają w sferę praw i obowiązków obywatelskich i czy w ogóle nie sprzeciwiają się istniejącem u porządkowi praw nem u”28. N atom iast „zgodność działań niewładczych z zasadą «w iążą­

cego celu», wyrażoną w aktualnej polityce administracyjnej, jest sprawdzana przez kontrolę społeczną, a jednocześnie w trybie nadzoru”29.

D z ia ł a ln o ś ć sp o łe c z n o - o r g a n iz a c y jn a a p o z o s t a łe p ra w n e fo r m y i m e to d y o c h ro n y p o r z ą d k u i b e z p ie c z e ń stw a p u b lic z n e g o

Przy omawianiu społeczno-organizacyjnej, niewładczej działalności adm inistra­

cji należy pam iętać, że jest ona jedną z wielu prawnych form działania. Łącznie stanow ią one całokształt instrumentów, za pośrednictwem których adm inistra­

cja m oże realizować swoje funkcje30.

Ponadto świadomie i logicznie powiązane ciągi występow ania określonych prawnych form w rozwiązywaniu przez adm inistrację postawionych przed nią zadań składają się na m etody jej działania31. „D o m etod pracy adm inistracji n a­

leżałoby więc zaliczyć określenie rozwiązywania pewnych zjaw isk społecznych w formie przekonywania lub przymusu, podejmowanie prewencyjnej działalności na określonym odcinku czy też reagowanie na zaistniałe dopiero efekty, podję­

cie generalnego rozw iązania zadania lub rozwiązanie go przez szereg kolejnych i po sobie następujących czynności dotyczących zjaw isk indywidualnych itd .”32 Organy ochrony porządku i bezpieczeństw a publicznego, realizując swoje zadania, m ają określone przez ustawodawcę form y działania. A by zapewnić po­

rządek i bezpieczeństwo publiczne, konieczne jest stosowanie zróżnicowanych form i m etod działania33. Powinny one być tak dobierane, aby zapewnić ich skuteczność oraz uwzględniać następujące podstawowe zasady wypracowane na gruncie prawa adm inistracyjnego34:

26 Ibidem, s. 253.

27 T. Kuta, Funkcje współczesnej administracji..., s. 37.

28 Ibidem, s. 38.

29 Ibidem, s. 87.

30 J. Starościak, Prawo administracyjne, s. 232.

31 Idem (red.), System prawa..., s. 40.

32 Ibidem, s. 41.

33 Por. P. Juszczyk, Tworzenie zdecentralizowanych jednostek policyjnych na poziomie samorządu gminnego. Rozważania z zakresu community-policing, [w:] A. Szymaniak (red.), Samorząd a Policja...,

s. 101-113.

34 J. Starościak (red.), System prawa..., s. 41; por. Z. Kijak, Pojęcie ochrony porządku publicznego w ujęciu systemowym, Zeszyty Naukowe ASW 1987, nr 47, s. 37.

1) „organy administracji w celu rozwiązania konkretnych spraw m ogą stosować tylko te form y działania, których stosowanie jest w danego rodzaju w ypad­

kach w skazane lub dozwolone przez prawo;

2) stosowane środki powinny możliwie najlepiej odpow iadać poczuciu praw­

nem u społeczeństw a o celowości lub niezbędności podjęcia działalności w określonej formie; podjęte środki oprócz rozwiązania konkretnego w ypad­

ku powinny zapobiegać powstawaniu w przyszłości zjaw isk niepożądanych i sprzyjać powstawaniu zjaw isk pożądanych oraz w miarę możliwości służyć rozbudzaniu inicjatywy społecznej w tym zakresie;

3) stosowane środki powinny najbardziej ekonomicznie wykorzystywać tę część nakładu społecznych sił wytwórczych, która jest niezbędna do realizowania zamierzonego celu;

4) stosowane środki powinny pozwolić na osiągnięcie zamierzonych efektów w sposób dla obywateli najmniej uciążliwy, zapewniający im jak najszerszy udział w decydowaniu o sprawach publicznych”35.

T y p y d z ia ł a ń n ie w ła d c z y c h

W tym miejscu należy wspomnieć, że w literaturze przedm iotu, w relacji ad ­ m inistracja a obywatel i społeczeństwo, wyróżnia się cztery typy działań nie­

władczych w administracji, które określa się jako: jednostronne, dwustronne, zewnętrzne i wewnętrzne.

D ziałan ia jednostronne nie zm ierzają bezpośrednio do naw iązania stosun ­ ków w spółpracy m iędzy adm inistracją a obywatelami i ich organizacjam i. N a j­

częściej są nimi apele, których adresatem są szerokie rzesze ludzi. W praktyce przybierają one form y odezw, w skazań, zachęt itp. M ają one na celu przekona­

nie grupy podm iotów do podejm ow ania określonych działań, do konkretnych zachowań36.

D ziałania niewładcze, które zm ierzają do nawiązania stosunków współpracy m iędzy adm inistracją a obywatelami i ich organizacjami, T K uta nazywa „dzia­

łaniam i niewładczymi dwustronnymi”37. W skazany cel jest zarazem tym, co od­

różnia działania dwustronne od omówionych wyżej działań jednostronnych38.

W opracowaniach na temat prawa administracyjnego mówi się o dwóch sferach działań niewładczych administracji, określanych jako zewnętrzne i wewnętrzne39.

Prezentowane wyżej typy działań dwustronnych i jednostronnych należą do tych pierwszych, tj. zewnętrznych. O znacza to, że ich adresatem są osoby i jednost­

ki organizacyjne niepowiązane z organem działającym służbową podległością40.

35 Z. Kijak, Pojęcie ochrony, s. 37.

36 T. Kuta, Pojęcie działań niewładczych w administracji..., s. 32.

37 Ibidem.

38 Ibidem.

39 J. Starościak (red.), System prawa..., s. 42; idem, Prawo administracyjne, s. 232; T. Kuta, Funk­

cje współczesnej administracji i sposoby ich realizacji..., s. 32-34.

40 J. Starościak (red.), System prawa administracyjnego..., T. III, s. 42.

N ato m iast działan ia niew ładcze (społeczno-organizacyjne) wewnętrzne organów adm inistracji są adresowane do „organów adm inistracji państwowej podległych im służbowo lub w stosunku do osób powiązanych z nimi więzami tego rodzaju podległości”41.

M iędzy działaniami zewnętrznymi i wewnętrznymi istnieje znaczna w spółza­

leżność42. W spom niana korelacja m a szczególny wpływ na efektywność realizacji niewładczych działań zewnętrznych43. Według T Kuty „kryterium odróżniającym te dwa rodzaje działań jest cel. Podczas gdy działania «wewnętrzne» m ają na celu ułatwienie i uproszczenie administrowania, to działania «zewnętrzne» m ają na celu wciąganie obywateli do świadomego w spóładm inistrow ania krajem ”44.

Porozumienie administracyjne jako instytucja

niewładczego działania - współdziałania administracji

D otychczasow a charakterystyka zm ierzała do ukazania sw oistości niew ład­

czych działań administracji oraz ich właściwości w obszarze autonomicznych działań organów administracji. Obecnie zostaną omówione istotne, z perspek­

tywy późniejszego interpretowania art. 3 8 a u.s.p., elementy instytucji prawnej określanej jako porozum ienie administracyjne. Jest ono niewładczą form ą dzia­

łania - w spółdziałania adm inistracji w obszarze współpracy podm iotów wyko­

nujących administrację publiczną w zakresie zadań zbliżonych kompetencyjnie.

Z praktycznego punktu widzenia porozumienie administracyjne służy rozwojowi współpracy jego sygnatariuszy, szczególnie w sferach, w których samodzielne działanie nie przyniosłoby oczekiwanych efektów45. Zatem z tej perspektywy m oże ono być przydatne do pogłębienia rozum ienia obszaru w spółdziałania i współpracy w ramach komisji bezpieczeństwa i porządku określonej w art. 38a u.s.p. Z tego względu warto omówić podstawowe, istotne elementy porozum ie­

nia adm inistracyjnego wyróżnione na gruncie nauki prawa administracyjnego.

W dostępnej literaturze Z. Cieślak ciekawie i jasno precyzuje omawianą in­

stytucję prawną. W edług tego autora „istotą porozum ienia administracyjnego jest uwarunkowane prawnie i faktycznie w spółdziałanie niezależnych w przed­

miocie porozumienia podmiotów, którego treść stanowi stworzenie w akcie praw­

nym porozum ienia formalnych podstaw wspólnej realizacji określonych zadań administracyjnych oraz podjęcie niezbędnych i zsynchronizowanych działań faktycznych i prawnych w celu wykonania zawartego aktu”46.

41 Ibidem, s. 42 i 45 oraz J. Starościak, Prawo administracyjne, s. 232.

42 T. Kuta, Funkcje współczesnej administracji..., s. 33.

43 Ibidem, s. 32.

44 Ibidem, s. 34.

45 Zob. J. Wróbel, A. Chechelski, Współdziałanie Policji z -wybranymi podmiotami odpowiedzial­

nymi za bezpieczeństwo i porządek publiczny, Katowice 2010, s. 6.

46 Z. Cieślak, Porozumienie administracyjne, Warszawa 1985, s. 113-144, zob. s. 126 i nast.

N a uwarunkowanie prawne porozum ienia adm inistracyjnego składają się następujące elementy:

a) działanie w formie porozum ienia m oże być podjęte tylko na podstawie prze­

pisów prawnych, przy czym minimum podstaw y prawnej stanowią normy określające kompetencje podm iotu;

b) działanie to może być prawnie skuteczne tylko w granicach kompetencji organu;

c) treść i realizacja porozum ienia są kontrolowane i nadzorowane przez jed­

nostki nadrzędne nad uczestnikami;

d) organy adm inistracji poprzez porozum ienie realizują istniejący już obowią­

zek działania. Różnorodne elementy konkretnej sytuacji społecznej w yzna­

czającej bądź konieczność zawarcia porozum ienia administracyjnego, bądź określone korzyści natury społecznej, ekonomicznej i prawnej wynikające z funkcjonowania projektowanego porozum ienia stanowią o stopniu jego faktycznego uwarunkowania47.

W edług cytowanego autora przedm iotem porozum ienia administracyjnego jest wyznaczone przez przepisy prawne i zadania administracyjne w spółdziała­

nie niezależnych podmiotów. Jednak owo w spółdziałanie m a być podjęte w celu oznaczenia projektowanej sytuacji społecznie pożądanej oraz określenia sposobu i środków jej urzeczywistnienia48.

W śród podmiotów, które m ogą być sygnatariuszam i porozum ienia adm ini­

stracyjnego, wymienia się: terenowe organy w ładzy państwowej, organy sam o­

rządu społecznego m iast i wsi, terenowe organy adm inistracji państwowej tak o kompetencji ogólnej, jak i specjalnej, organizacje społeczne, spółdzielcze, or­

ganizacje rzemiosła, przedsiębiorstwa i zakłady adm inistracyjne49.

Jednak dla ważności porozum ienia administracyjnego wymagane jest speł­

nienie dodatkowego warunku. W ymogiem obligatoryjnym jest „występowanie wśród stron porozum ienia co najmniej jednego podm iotu w yposażonego przez norm y prawne w czynną zdolność do sprawowania funkcji adm inistracji oraz możliwość zawierania przez te podm ioty porozumień administracyjnych z uczest­

nikami zdolności takiej nie posiadającym i”50.

D ziałania podjęte w formie porozum ienia administracyjnego podlegają kon­

troli legalności w zakresie środków proceduralno-kompetencyjnych. Jednak na

„plan pierw szy wysuwają się takie mierniki paraprawne, jak celowość, gospo­

darność, rzetelność oraz efektywność działania”51.

47 Ibidem, s. 144.

48 Ibidem, s. 129-130.

49 Ibidem, s. 119.

50 Ibidem, s. 115.

51 Ibidem, s. 145.

Wnioski

1. N a początku niniejszego tekstu wskazano, że starosta w niewładczej prawnej formie działania administracji realizuje swe zadania wobec zespolonych pod jego zwierzchnictwem kierowników służb, inspekcji i straży, m.in. w ramach prac komisji bezpieczeństw a i porządku. W takiej sytuacji należy uznać, zgodnie ze w skazaniem zawartym w podpunkcie Podstawa prawna działań niewładczych niniejszego opracowania, że staroście, jak i przewodzonej przez niego komisji bezpieczeństwa, pozostaw iona jest fakultatywność w zakresie wyboru miejsca, czasu, przedm iotu i form tych działań. To on i członkowie komisji decydują, czy działać oraz jak i jakie działania należy stosować, aby cel określony w przepisie prawa, w tym przypadku wskazany w art. 38a ust. 1 i 2 u.s.p., został osiągnięty.

Wobec powyższego zrozumiała staje się praktyczna różnorodność jakościowa i ilościowa implementacji art. 3 8 a u.s.p., o których była mowa w podpunkcie Aspekty implementacji art. 3 8 a u.s.p.

2. W skazana wyżej swoboda niewładczego działania (lub niedziałania) organów adm inistracji publicznej podlega jednak pewnym rygorom, o których była mowa w podpunktach Charakter prawny niewładczej (społeczno-organizacyjnej) działalności administracji i Porozumienie administracyjne jako instytucja niewład­

czego działania - współdziałania administracji. Są nimi wymogi legalizmu oraz prakseologii wyrażanej miernikam i: celowości, gospodarności, rzetelności oraz efektywności działania52.

W tych obszarach powinna być sprawowana kontrola społeczna oraz jedno­

cześnie w trybie nadzoru53. A by ten proces skutecznie realizować, niezbędne by było stworzenie w adm inistracji system u kontroli i nadzoru nad niewład- czymi działaniam i (lub ich brakiem ) podm iotów właściwych w sprawach porządku publicznego i bezpieczeństw a obywateli w powiatach.

3. O pisane w podpunkcie Porozumienie administracyjne jako instytucja niewładczego działania - współdziałania administracji porozumienie administracyjne ma pew­

ne swoiste cechy, które w odniesieniu do analizy realizacji poszczególnych zadań komisji bezpieczeństw a i porządku m ogą wyznaczać pewien standard stosow any do oceny wartości, np. projektów powiatowych programów za­

pobiegania przestępczości itp. A naliza ich faktycznej, unikatowej wartości powinna dotyczyć projektowania faktycznego w spółdziałania oznaczonych, uprawnionych podmiotów. Powinno być oceniane, czy jest wyraźnie dostrze­

galne, że wspólne działanie przyniesie większe korzyści społeczne niż sum a działań każdego z podm iotów z osobna.

W takiej sytuacji każdy projekt określony na przykład w powiatowym pro­

gramie zapobiegania przestępczości oznaczony jako element w spółdziałania

52 Ibidem.

53 T. Kuta, Funkcje współczesnej administracji..., s. 87.

uprawnionych podm iotów powinien być planowany, realizowany i oceniany zgodnie z rozumieniem i regułami określonymi dla instytucji porozum ienia administracyjnego, wskazanymi np. w podpunkcie Porozumienie administracyjne jako instytucja niewładczego działania - współdziałania administracji niniejszego

opracowania54.

4. Artykuł 3 8 a ust. 2 pkt 2 u.s.p. stanowi, że w ramach zadań komisji bez­

pieczeństw a i porządku prowadzone jest opiniowanie pracy Policji i innych powiatowych służb, inspekcji i straży; M ożn a tutaj mówić o pewnej formie nadzoru55. Ciekawostkę w literaturze przedm iotu w tym kontekście stanowi z jednej strony określenie pojęcia nadzoru władczego, rozumianego jako m oż­

liwość wiążącego i władczego oddziaływania. N atom iast z drugiej, twierdzi się, że „w ramach nadzoru mieści się także oddziaływanie o charakterze nie- władczym, organizatorskim, opiekuńczym, wspierającym. Stosunek nadzoru m a charakter prawnoustrojowy i służy realizacji układu zwierzchności podle­

głości, a także poza tym układem oznacza inne możliwości oddziaływania”56.

Zapewne bliższe zbadanie wskazanej niewładczej perspektyw y nadzoru m ogłoby bardziej przyczynić się do poszerzenia rozum ienia i efektywności funkcjonowania komisji bezpieczeństw a i porządku w tym obszarze oraz funkcji zwierzchnictwa starosty nad adm inistracją zespoloną w powiecie.

5. Patrząc z perspektywy niewładczych działań w realizacji zadań z zakresu porządku publicznego i bezpieczeństw a obywateli, należy uznać za T. Kutą, że w spółcześnie potrzebna jest pracownikowi adm inistracji wiedza nie tylko z dziedziny prawa, ale też z socjologii i psychologii oraz nauk prakseologicz- nych. W iększość bowiem rozstrzygnięć w obrębie administracji organizującej podejm uje się w procesach niesformalizowanych, w nieformalnych uzgod­

nieniach itd.57 Z drugiej strony dla skutecznego administrow ania niezbędne jest prowadzenie badań i obserwacji empirycznych dotyczących praktyki działania adm inistracji58, badanie opinii publicznej59 itp.

W niniejszym artykule starałem się omówić różne, wybrane aspekty w spół­

działania organów adm inistracji w zakresie porządku publicznego i bezpieczeń­

stwa obywateli60. W skazałem istotne reguły wypracowane na gruncie nauki pra­

wa administracyjnego, pozwalające n a pewne pogłębienie zrozumienia miejsca,

54 Ze względu na ramy niniejszego artykułu nie podjęto próby szerszego omówienia reguł konstruowania, realizacji i oceny realizacji porozumienia administracyjnego.

55 Por. P. Chmielnicki, Charakter uprawnień monokratycznych organów samorządu lokalnego wobec policji, [w:] A. Szymaniak (red.), Samorząd a Policja..., s. 53-65.

56 A. Strzelecki, Kontrola administracji, http://www.slideserve.com/marius/kontrola-admini- stracji (dostęp: 3.02.2014).

57 T. Kuta, Funkcje współczesnej administracji..., s. 80.

58 J. Starościak (red.), System prawa..., s. 41.

59 E. Ura, Prawne formy..., s. 39-42; R. Safarow, Opinia publiczna a administracja państwowa, Warszawa 1980, s. 9, 12. [tłum. z ros.].

60 Por. P. Radziszewski, Podstawy prawne..., s. 11-25 oraz T. Cielecki, Koordynacja systemu..., s. 26-52.

funkcji oraz praktycznej wartości komisji określonej w art. 3 8 a u.s.p. Jednakże nie jest to m ateriał wyczerpujący, lecz jedynie w skazujący n a pewne praw idło­

wości, możliwości i ograniczenia występujące w przedmiotowym zakresie.

W tym m iejscu warto zacytować słowa Z. Cieślaka, które ukazują pewne na­

turalne ograniczenia w kreowaniu rozwiązań prawnych dla budowania współpracy podm iotów m iędzy innymi w ramach komisji bezpieczeństwa: „W spółdziałanie bowiem stanowi materię niezwykle delikatną, gdyż będąc swoistą sublim acją sy­

stem u prawnego w działalności organów adm inistracji państwowej niezmiernie opornie poddaje się regulacji prawnej. Po prostu trudno zadekretować w spół­

działanie, zależy przecież ono od potrzeb, warunków, inicjatywy, samodzielności działających podmiotów. A zatem kształt, intensywność, rzeczywista skuteczność w spółdziałania uzależnione są nie tyle od norm prawnych regulujących wprost dany przejaw działalności, ile przede w szystkim od złożonego kontekstu nor­

matywnego i faktycznego konkretnych unormowań prawnych”61.

61 Z. Cieślak, Porozumienie administracyjne..., s. 217.