ROZDZIAŁ X
PROBLEM SHADOW BANKING W PERSPEKTYWIE POKRYZYSOWEJ
System shadow banking został uznany za jedną z ważnych przyczyn kryzysu.
Nieregulowane instytucje, które prowadziły działalność bankową, nie tylko same podejmowały nadmierne ryzyko, ale przez swoje powiązania z trady- cyjnymi bankami generowały zagrożenie dla tych ostatnich. Shadow banking tak bardzo się rozwinął, że przed kryzysem wartość kredytów udzielanych przez ten sektor w Stanach Zjednoczonych przekroczyła wartość kredytów udzielanych w tym kraju w ramach tradycyjnego sektora bankowego. W cza- sie kryzysu i po kryzysie podjęto wiele działań mających na celu ogranicze- nie negatywnego wpływu omawianego systemu na działalność tradycyjnych banków. Przykładem są regulacje dotyczące powiązań między tymi dwoma sektorami rynku fi nansowego, wytyczne ostrożnościowe (między innymi zapewniające odpowiedni poziom kapitału i płynności instytucji należących do shadow banking) oraz regulacje procesu sekurytyzacji aktywów. Mimo wprowadzonych regulacji nie maleje zagrożenie płynące z shadow banking, ale wręcz przeciwnie – nieustannie rośnie. System shadow banking przenosi się na nowe rynki.
10.1. Zagrożenia wynikające z istnienia systemu shadow banking
Do istotnych zagrożeń rynku fi nansowego należy system shadow banking.
Jego istotą jest prowadzenie działalności bankowej przez instytucje niepod- legające regulacjom i mechanizmowi nadzoru, którymi objęte są tradycyjne
banki1. System ten obejmuje zarówno instytucje kredytowe, jak i inne, funk- cjonujące na rynku fi nansowym (między innymi fundusze inwestycyjne, fundusze hedgingowe, fundusze private equity itd.).
Shadow banking kontrastuje z tradycyjnymi bankami w kilku aspektach.
Wyróżniają go między innymi dłuższe łańcuchy przepływu kapitału od in- westora do ostatecznego kredytobiorcy. Poza tym w przypadku działania tradycyjnych banków, szczególnie w przeszłości, wymagano, żeby instytu- cje te utrzymywały aktywa w swoich bilansach do terminu ich zapadalności.
W odróżnieniu od tego w systemie shadow banking udzielony kredyt jest od- sprzedawany na rynku, co następuje poprzez wykorzystanie procesu sekury- tyzacji. Działalność koncentruje się wokół rynku instrumentów pochodnych tworzonych w tym procesie. Występuje też ciągły handel ryzykiem na rynku kredytowym. Natura systemu shadow banking jest więc bardziej rynkowa w porównaniu z tradycyjną bankowością2.
Przyczyny rozwoju niebankowej działalności kredytowej są zazwyczaj po- dobne w różnych krajach. Ściślejsze regulacje nałożone na tradycyjne banki powodują, że podmioty te przenoszą część swojej działalności do nieuregu- lowanego sektora, wykorzystując zjawisko opisywane jako arbitraż regulacyj- ny3. Wykorzystywanie arbitrażu regulacyjnego może wzmacniać liberalizacja przepisów dotyczących usług kredytowych. Oprócz dążenia banków do omi- jania regulacji istnieje wiele innych determinant rozwoju systemu shadow banking. Należą do nich między innymi: wzrost popytu na kredyt, wchodze- nie tradycyjnych banków w nowe sfery działalności, wzrost znaczenia no- wych instytucji i instrumentów fi nansowych4.
Rozwojowi shadow banking towarzyszyły przeobrażenia w zakresie po- średnictwa kredytowego i spadek udziału tradycyjnych banków w tym po- średnictwie. Według statystyk po II wojnie światowej tradycyjne banki obsłu- giwały około 75% wszystkich zobowiązań na rynku fi nansowym, do połowy lat siedemdziesiątych było to zawsze powyżej 50%, natomiast udział ten spadł do zaledwie kilkunastu procent w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wie- ku. Z kolei wzrastał w tym okresie udział niebankowych instytucji, szcze- gólnie podmiotów tworzących system shadow banking5. Dynamiczny rozwój
1 Shadow Banking: Scoping the Issues, Financial Stability Board, April 2011, s. 2–3.
2 M. Stanley, Th e Paradox of Shadow Banking, [w:] M. Konczal, M. Stanley, An Unfi nished Mission. Making Wall Street Work for Us, Report by American for Financial Reform & Th e Roosevelt Institute, New York 2013, s. 84–85.
3 P. Niedziółka, Kredytowe instrumenty pochodne, Ofi cyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2010, s. 460–463.
4 P. Łasak, Nowe regulacje dla shadow banking, „Bezpieczny Bank”, 2012, 1, Bankowy Fundusz Gwarancyjny, Warszawa 2012, s. 106–115.
5 T. Adrian, A.B. Ashcraft , N. Cetorelli, Shadow Bank Monitoring, Federal Reserve Bank of New York Staff Reports No. 638, New York 2013.
tego systemu trwał do roku 2007. Dominującymi rynkami, na których sy- stem ten się rozwijał, były rynki Stanów Zjednoczonych i Unii Europejskiej.
System shadow banking został uznany za jedną z podstawowych przy- czyn kryzysu, który rozpoczął się w 2007 roku. Brak regulacji, stosowanie nadmiernej dźwigni fi nansowej, koncentracja działalności na inwestycjach o charakterze krótkoterminowym oraz brak przejrzystości działania (asy- metria informacji) powodowały, że instytucjom tworzącym system shadow banking towarzyszy bardzo duże ryzyko. System ten, poprzez ścisłe powiąza- nia między instytucjami tworzącymi go a tradycyjnym sektorem bankowym, przyczynia się do rozproszenia ryzyka na różne instytucje funkcjonujące na rynku fi nansowym, a w rezultacie prowadzi do wzrostu ryzyka systemowego (nowy rodzaj ryzyka, który powstał między innymi na skutek rozwoju sha- dow banking).
Negatywne oddziaływanie shadow banking na cały rynek fi nansowy w cza- sie kryzysu 2007–2009 ujawniło się w wielu dziedzinach. W szczególności był on odpowiedzialny za przeniesienie mechanizmów kryzysowych z instytucji niebankowych na tradycyjne banki. Instytucje należące do shadow banking (np. fundusze rynku pieniężnego), biorąc aktywny udział w pośrednictwie kredytowym, wywołały kryzys płynności na rynku międzybankowym. Spo- wodowało to run na banki, w szczególności generowany na rynku między- bankowym6. Równocześnie wystąpiły też inne mechanizmy, które spowo- dowały eskalację kryzysu. Można do nich zaliczyć między innymi problemy funduszy hedgingowych i innych funduszy inwestycyjnych oraz załamanie całego rynku sekurytyzacji.
10.2. Rozwój systemu shadow banking
Shadow banking rozwijał się bardzo szybko już od lat dziewięćdziesiątych XX wieku. Po 2000 roku na najbardziej rozwiniętym rynku fi nansowym, ja- kim jest rynek Stanów Zjednoczonych, wartość kredytów udzielonych w ra- mach tego systemu była porównywalna z kredytami udzielonymi przez banki należące do tradycyjnego systemu bankowego. Bezpośrednio przed kryzy- sem znaczenie shadow banking wzrosło jeszcze bardziej. Kształtowanie się wartości udzielonych kredytów w ramach tradycyjnego sektora bankowego oraz sektora shadow banking w Stanach Zjednoczonych w okresie 1980–2010 zostało przedstawione na wykresie 10.1. Widać, że w latach 2005–2007 war- tość kredytów udzielonych w ramach shadow banking przekroczyła wartość kredytów udzielonych przez tradycyjny system bankowy.
6 N. Roubini, S. Mihm, Ekonomia kryzysu, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 130–141.
Wraz ze wzrostem wartości transakcji zawieranych w ramach tego sy- stemu rosła też wartość aktywów instytucji należących do shadow banking.
Szczególnie dynamiczny wzrost nastąpił w ciągu kilku lat poprzedzających kryzys fi nansowy. Dostępne dane mówią, że w 2002 roku wartość aktywów wszystkich instytucji na świecie należących do shadow banking była na pozio- mie 26 bln dolarów, a w 2007 roku wynosiła już ponad 60 bln dolarów. Dane statystyczne zebrane przez Radę Stabilności Finansowej (FSB) potwierdza- ją, że po kryzysie nastąpiło chwilowe skurczenie shadow banking (2008 rok), lecz w ostatnich latach jego wielkość przekroczyła stan sprzed kryzysu, osią- gając w 2012 roku poziom 71 bln dolarów.
Obecnie system shadow banking stanowi około 25% światowego systemu fi nansowego7. Pod koniec 2013 roku największy niebankowy sektor pośred- nictwa fi nansowego miały Stany Zjednoczone, strefa euro, Wielka Brytania i Japonia (wykres 10.2). Tradycyjne banki pochodzące z tych krajów po kry- zysie starały się wycofywać z inwestycji obciążonych nadmiernym ryzykiem.
Zredukowały swoje pozycje na rynku kredytów udzielanych na przykład fun- duszom hedgingowym, funduszom private equity i innym tego typu podmio- tom. Wskutek tego ich miejsce zaczęły zajmować instytucje mające skłon- ność do podejmowania wysokiego ryzyka. Tym samym wystąpił mechanizm prowadzący do dalszego rozwoju systemu shadow banking.
7 Global Shadow Banking Monitoring Report 2012, Financial Stability Board, 14 November 2013, s. 3–8.
Wykres 10.1. Porównanie wartości udzielonych kredytów w ramach tradycyjnego systemu bankowego i syste- mu shadow banking w Stanach Zjednoczonych w okresie 1980–2010 (w bln dolarów)
Źródło: opracowanie własne na podstawie Th e Financial Crisis Inquiry Report, Final Report of the National Commission on the Causes of the Financial and Economic Crisis in the United States, U.S. Government Printing Offi ce, Washington D.C. 2010, s. 32.
Kryzys fi nansowy nie tylko zahamował na pewien czas dynamikę rozwoju systemu shadow banking, ale też nastąpiły zmiany w zakresie jego geogra- fi cznego zasięgu i struktury. Obecnie występuje bardzo szybki jego rozwój w krajach, w których przed kryzysem znaczenie nieregulowanych instytucji fi nansowych było niewielkie. Analizy pokazują, że istotne znaczenie dla oma- wianego systemu mają teraz rynki wschodzące. Charakterystyczne jest to, że wraz ze wzrostem udziału tych rynków w strukturze światowej zmniejszył się jednocześnie udział aktywów instytucji należących do shadow banking w Stanach Zjednoczonych i niektórych krajach wysoko rozwiniętych (głów- nie europejskich). Analizy przeprowadzane przez Radę Ryzyka Systemowego wskazują, że rynki wschodzące znalazły się wśród 10 krajów, w których tem- po wzrostu shadow banking w ostatnich latach było największe. Szczególnie dynamiczny rozwój tego systemu po kryzysie lat 2007–2009 nastąpił między innymi w Brazylii, Chinach, Indiach, Indonezji, Korei Południowej, a także w krajach Europy Środkowo-Wschodniej. W niektórych z nich tempo jego wzrostu w 2012 roku przekroczyło 20% rocznie.
Struktura systemu shadow banking wygląda inaczej na rynkach wscho- dzących niż w krajach wysoko rozwiniętych. Jego kształt na tych rynkach
Wykres 10.2. Udział aktywów niebankowych instytucji fi nansowych na koniec 2012 roku
Źródło: opracowanie własne na podstawie Global Shadow Banking Monitoring Report 2014, Finan- cial Stability Board, 14 November 2013, s. 10.
jest bardzo prosty, biorąc pod uwagę poziom rozwoju instytucji i wykorzy- stywanych instrumentów. Nie ma tak bardzo długich i złożonych łańcuchów pośrednictwa jak na rynkach wysoko rozwiniętych. Obejmuje głównie takie instytucje jak: spółki leasingowe i faktoringowe, unie kredytowe, banki spół- dzielcze, spółki mikrofi nansowe i lombardy. Niebankowe instytucje kredyto- we stanowią dla rynków wschodzących bardzo ważne, alternatywne źródło fi nansowania realnej gospodarki, a w szczególności sektora prywatnego.
Zdobycie informacji na temat systemu shadow banking na rynkach wscho- dzących jest często bardzo trudne. Standardy informacyjne są tam znacznie niższe niż w krajach wysoko rozwiniętych, a dodatkowo towarzyszy temu kultura ochrony informacji przed konkurencją. Na większości z tych ryn- ków system fi nansowy jest bankowo zorientowany. Tradycyjne banki często podlegały jednak różnego typu ograniczeniom regulacyjnym, co powodowa- ło wzrost udziału instytucji pozabankowych w pośrednictwie kredytowym.
Rozwojowi systemu shadow banking niejednokrotnie towarzyszy wsparcie ze strony rządów zainteresowanych dynamicznym rozwojem zarówno sfery re- alnej, jak i rynku fi nansowego8.
Pokryzysowe badania pokazują, że wzrost udziału omawianego systemu w rynku pośrednictwa kredytowego nie zmarginalizował tradycyjnych ban- ków na rynkach wschodzących. Nawet problemy banków w czasie kryzysu 2007–2009 nie doprowadziły do spadku ich znaczenia w sektorze fi nanso- wym. Z kolei tradycyjne banki są istotne dla rozwoju systemu shadow ban- king, ponieważ odgrywają rolę animatorów rynku, dealerów i gwarantów.
Nadal istotne jest też znaczenie tych podmiotów w procesie sekurytyzacji.
Wydaje się, że w przyszłości oba systemy na rynkach wschodzących będą roz- wijały się równolegle, na zasadzie współzależności.
Dynamika rozwoju systemu shadow banking na rynkach wschodzących jest zróżnicowana. Niektóre instytucje rozwijają się wolnej niż przed kryzy- sem, lecz ich miejsce zastępują inne. Następuje też rozwój shadow banking w państwach, w których w przeszłości nie odgrywał on istotnej roli. W takich państwach ma on nieco inną formę. W mniejszym stopniu wykorzystywane są innowacje fi nansowe, natomiast duże znaczenie mają tradycyjne, poza- bankowe formy pośrednictwa fi nansowego.
Działalność podmiotów tworzących system shadow banking na rynkach wschodzących często jest zupełnie nieregulowana lub regulowana fragmen- tarycznie. Stwarza się przez to bardzo duże ryzyko systemowe, a tym samym zagrożenie dla stabilności fi nansowej tych rynków. Poziom występującego ryzyka jest uzależniony od różnych czynników. Można do nich zaliczyć9:
8 D. Tao, W. Deng, China: Shadow Banking – Road to Heightened Risks, Credit Suisse, s. 6.
9 S. Ghosh, I.G. del Mazo, I. Otker-Robe, Chasing the Shadows: How Signifi cant Is Shadow Banking in Emerging Markets, „Enonomic Premise”, 2012, 88, Th e World Bank, September 2012, s. 3.
• wielkość i znacznie shadow banking w systemie fi nansowym danego kraju;
• rodzaj czynności, w jakie zaangażowane są instytucje fi nansowe;
• stopień powiązania shadow banking z tradycyjnym sektorem banko- wym;
• jakość i zakres regulacji fi nansowych.
W przypadku każdego z tych czynników sytuacja wydaje się niekorzystna dla analizowanych rynków. System shadow banking bardzo dynamicznie się rozwija, generując ryzyko systemowe, natomiast instytucje odpowiedzialne za zapewnienie bezpieczeństwa funkcjonowania rynku fi nansowego nie są na ten rodzaj ryzyka należycie przygotowane. Stwarza to zagrożenie dla funkcjo- nowania w przyszłości całego systemu fi nansowego krajów, które najbardziej będą potrzebowały stabilności.
10.3. Kluczowe regulacje shadow banking po kryzysie
Potrzeba regulacji systemu shadow banking jest wskazywana od początku kryzysu fi nansowego w 2007 roku. W czasie trwania kryzysu nie podjęto żadnych kompleksowych działań mających zahamować negatywne oddzia- ływanie tego systemu na cały rynek fi nansowy. System ten ograniczył niejako samoczynnie zakres swojego oddziaływania. Wyhamowaniu uległy proce- sy sekurytyzacji aktywów, załamał się rynek pieniężny oraz nastąpił spadek obrotów na pozagiełdowym rynku instrumentów pochodnych10. Regulacje dotyczące poszczególnych komponentów systemu shadow banking wprowa- dzono dopiero kilka lat po kryzysie. Inicjatywy w tym zakresie zostały pod- jęte zarówno na ponadnarodowym szczeblu, jak i w Stanach Zjednoczonych, Unii Europejskiej i wielu innych pojedynczych państwach.
10.3.1. Globalna koordynacja podejścia regulacyjnego
Przywódcy światowi, którzy spotkali się na szczycie grupy G-20 w 2010 roku w Seulu, podkreślili, że częścią procesu naprawy systemu fi nansowego po kryzysie będzie wprowadzenie regulacji i nadzoru systemu shadow banking.
Uznano, że instytucją, której zostanie powierzony ten cel, będzie Rada Sta- bilności Finansowej (Financial Stability Board), funkcjonująca przy Bazylej- skim Komitecie Nadzoru Bankowego.
10 A. Majewska, Statystyczna analiza giełdowego rynku instrumentów pochodnych na świecie w latach 2006–2009, „Studia i Prace Wydziału Nauk Ekonomicznych i Zarządzania”, 2012, 26, Uniwersytet Szczeciński, Szczecin 2012, s. 248.
Zaproponowano, żeby regulacje miały dwa wymiary: bezpośredni i po- średni. Wdrożeniem regulacji bezpośrednich zajęła się Międzynarodowa Or- ganizacja Komisji Papierów Wartościowych (IOSCO), natomiast regulacji pośrednich – Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego. Bezpośrednie re- gulacje dotyczą poszczególnych elementów shadow banking – obejmują na przykład regulacje działania funduszy rynku pieniężnego, nowe wytyczne dla transakcji repo oraz procesu sekurytyzacji. Regulacje pośrednie odnoszą się do tradycyjnych banków i mają na celu osłabienie współzależności między tymi bankami a systemem shadow banking. Do najważniejszych należą mię- dzy innymi obowiązujące banki nowe miary ryzyka, wzmocnienie wymogów kapitałowych i zaostrzenie przepisów księgowych.
W 2012 roku Rada Stabilności Finansowej wydała dokument poświęco- ny nadzorowi i regulacji systemu shadow banking11. W dokumencie tym za- pisano, że przedstawiciele grupy G-20 udzielili poparcia Radzie Stabilności Finansowej dotyczącego kompetencji tej instytucji we wskazanym zakresie.
Przyjęte kierunki jej działania są następujące:
• regulacja interakcji występujących między tradycyjnymi bankami i in- stytucjami tworzącymi system shadow banking;
• ściślejsza regulacja funduszy rynku pieniężnego mająca zapobiec wy- stąpieniu runu na te fundusze12;
• wprowadzenie wytycznych zapewniających instytucjom tworzącym system shadow banking odpowiedni poziom kapitału i płynności – między innymi ustrukturyzowanym funduszom inwestycyjnym, ubez- pieczycielom hipotecznym czy funduszom hedgingowym;
• wprowadzenie prawnych ograniczeń w przypadku stosowania proce- su sekurytyzacji – np. obowiązek zatrzymania przez emitentów części emitowanych przez nich aktywów, a także zapewnienie standaryzacji papierów wartościowych, które powstają w wyniku tego procesu.
W celu realizacji założonych zadań Rada Stabilności Finansowej wprowa- dziła proces raportowania i monitoringu. Ma to zapewnić pozyskanie wiary- godnych danych na temat dalszego rozwoju systemu shadow banking13.
11 Strengthening to Oversight and Regulation of Shadow Banking, Financial Stability Board, 16 April 2012.
12 W opinii analityków zajmujących się określeniem przyczyn kryzysu 2007–2009, jako jedną z głównych przyczyn kryzysu płynności na rynku fi nansowym pod koniec 2008 roku wska- zywano run na rynek repo, na którym fundusze rynku pieniężnego odgrywają główną rolę.
13 J. Poschmann, Approaches to Shadow Banking Regulation – Monitoring and Policy Frame- work, Working Papers on Global Financial Markets, No. 43, University Jena, March 2013, s. 7–12; N. Valckx et al., Shadow Banking Around the Globe: How Large, and How Risky?, IMF, October 2014, s. 99.
10.3.2. Regulacje w Stanach Zjednoczonych
Najważniejsze zmiany regulacyjne, które zostały wprowadzone w Stanach Zjednoczonych po kryzysie fi nansowym, zostały zawarte w ustawie Dodd- -Frank Act. Ustawa przyjęta przez Senat w lipcu 2010 roku była długo ocze- kiwanym uregulowaniem i uważano, że jej wejście w życie zapewni większe bezpieczeństwo rynku fi nansowego. Uregulowanie systemu shadow banking zostało zaliczone do głównych zamierzeń regulatorów. Postanowiono doko- nać standaryzacji pewnej części tego systemu – można tutaj zaliczyć między innymi handel instrumentami pochodnymi. Zamierzono również zreduko- wać utratę pewnych informacji w procesie sekurytyzacji, a także w większym stopniu chronić klientów nabywających papiery wartościowe emitowane w tym procesie przed ukrywaniem przez emitentów informacji niekorzyst- nych dla ich klientów. Dokonano tego przez zalecenie, żeby emitenci papie- rów wartościowych byli zobowiązani utrzymywać część emitowanych przez siebie papierów wartościowych w swoich bilansach.
Czas pokazał, że nadzieje na zmiany były złudne. Oceniono, że około 1/5 zakładanych przepisów zostało rzeczywiście wdrożonych. System sha- dow banking nie został uregulowany, a wprowadzone zmiany przyczyniły się nawet do jego rozwoju. Wystąpiła bowiem taka sytuacja, że nowe regulacje dla tradycyjnych banków zaczęły powodować częstsze niż przed kryzysem przenoszenie działalności do shadow banking. Wprawdzie niektóre segmenty tego systemu zaczęły się kurczyć (np. rynek operacji repo), lecz inne segmen- ty zajęły ich miejsce, dynamicznie się rozwijając14.
Dużą rolę w unikaniu uregulowania shadow banking odegrali lobbyści, posługujący się argumentem, że nowe przepisy spowodują utratę przewag instytucji fi nansowych ze Stanów Zjednoczonych nad zagranicznymi konku- rentami. Ponadto przeciwnicy regulacji uważali, że shadow banking nie po- winien być uregulowany, ponieważ wnosi wiele dobrego do funkcjonowania rynków fi nansowych. Argumentowano, że zapewnia on większą konkurencję i tym samym zwiększa efektywność rynku, daje możliwość dywersyfi kacji in- westycji oraz powoduje rozwój innowacji fi nansowych, a także wiele innych korzyści15. Zdaniem ekspertów zakładana przez regulatorów standaryzacja instrumentów pochodnych spowoduje ograniczenie innowacyjności ryn- ku fi nansowego. Z kolei ryzyko towarzyszące obowiązkowi utrzymywania przez emitentów papierów wartościowych emitowanych w procesie sekury- tyzacji może być bardzo łatwo oddalone poprzez wykorzystanie ubezpieczeń
14 L.T. LaCapra, D. Henry, Analysis: Five Years aft er Lehman, Risk Moves into the Shadows, Th ompson Reuters, 12 September 2013.
15 M.L. Fein, Th e Shadow Banking Charade, 15 February 2013, s. 23–24.
i instrumentów pochodnych, umożliwiających przerzucenie (sprzedaż) tego ryzyka, co czyni zbędnymi wprowadzane regulacje16.
Wytyczne dla shadow banking, które zostały wprowadzone w ustawie Dodd-Frank Act, nie sprawdziły się. System ten w przypadku Stanów Zjedno- czonych jest bowiem niezwykle złożony i słabą stroną jest brak rzetelnej infor- macji na temat jego funkcjonowania. Nieskuteczność wprowadzonych prze- pisów stwarza zagrożenie, że shadow banking może w przyszłości rozwinąć się w Stanach Zjednoczonych do takiego poziomu, że zdominuje cały system fi nansowy. Z kolei rozwój nieuregulowanej części rynku fi nansowego może się przyczynić do eskalacji ryzyka i wystąpienia kolejnego kryzysu fi nansowego.
10.3.3. Regulacje w Europie
W Europie regulacją systemu shadow banking zajmuje się wiele instytucji.
Należą do nich: Europejski Bank Centralny, Europejski Urząd Nadzoru Ban- kowego (EBA), Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA), Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeniowego i Pracowniczych Funduszy Emerytalnych (EIOPA), Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego (ESRB), a także krajowe instytucje nadzorujące funkcjonowanie rynku fi nan- sowego. W celu wymiany informacji i koordynacji działań nadzorczych mię- dzy wskazanymi instytucjami inicjatywę prowadzącą do uregulowania tego systemu podjęła Komisja Europejska.
Prace zmierzające do uregulowania shadow banking w Europie od samego początku przyniosły wiele wyzwań. Jednym z nich było określenie, jak daleko idące powinny być regulacje. Dotyczyło to między innymi poziomu regulacji (krajowy czy ponadnarodowy), konieczności uwzględnienia dotychczaso- wego stanu prawnego w poszczególnych krajach, a także wzięcia pod uwagę celów realizowanych przez system fi nansowy (np. konieczność zapewnienia odpowiedniego poziomu podaży kredytów).
Komisja Europejska zaproponowała trzy podejścia do regulacji systemu shadow banking17:
• pośrednie regulacje tego systemu;
• rozszerzenie obecnie istniejących regulacji na system shadow banking;
• nowe regulacje, przeznaczone specjalnie dla systemu shadow banking.
Podejście pośrednie jest ukierunkowane na powiązania między tradycyj- nym sektorem bankowym i instytucjami tworzącymi system shadow banking.
16 S.L. Schwarcz, Regulating Shadow Banking, „Review of Banking and Financial Law”, 2012, 31 (1), Duke University – School of Law, s. 632–633.
17 Green Paper – Shadow Banking, European Comission, Brussels, 19 March 2012.
Jego istotą jest wprowadzenie takich wymogów ostrożnościowych dla ban- ków, które powodują ograniczenie ryzyka dla tych instytucji, wynikającego z nadmiernych powiązań z instytucjami tworzącymi shadow banking. Wy- tyczne te obejmują między innymi wymogi kapitałowe, płynnościowe oraz wymagania odnoszące się do procesu sekurytyzacji.
Rozszerzenie istniejących regulacji na nowe instytucje ma na celu ograni- czenie ryzyka systemowego oraz utrudnienie przeprowadzania przez nieregu- lowane instytucje procesu arbitrażu regulacyjnego. W wersji zaproponowanej przez Komisję Europejską pojawiła się koncepcja objęcia nowymi wytyczny- mi instytucji zajmujących się transakcjami high frequency trading oraz fi rm zajmujących się transakcjami fi nansowymi związanymi z handlem towara- mi. Według tej koncepcji nowe wytyczne powinny być również ukierunko- wane na zapewnienie większej niż do tej pory przejrzystości instrumentów pochodnych oraz lepszą ocenę ryzyka towarzyszącego tym instrumentom.
W ramach postulowanych wytycznych pojawił się pomysł objęcia instytucji tworzących system shadow banking takimi samymi regulacjami ostrożnoś- ciowymi, jakie dotyczą tradycyjnych banków.
Trzecia grupa regulacji zakłada bezpośrednie uregulowanie instytucji two- rzących system shadow banking i działań podejmowanych przez te instytucje specjalnie opracowanymi w tym celu przepisami. Do instytucji objętych tymi regulacjami powinny należeć między innymi alternatywne fundusze inwe- stycyjne, fundusze rynku pieniężnego i inne podmioty. Oprócz podmiotów zajmujących się inwestowaniem na rynku kapitałowym nowe regulacje obję- łyby również instytucje ubezpieczeniowe oraz agencje ratingowe, ze względu na istotną rolę tych podmiotów dla funkcjonowania całego rynku.
Na podstawie wytycznych Komisji Europejskiej w Unii Europejskiej zo- stały wprowadzone konkretne przepisy, odnoszące się do różnych aspektów powyższych propozycji regulacyjnych. Do przykładowych można zaliczyć dyrektywy: Capital Requirement Directive oraz poprawkę do Międzynarodo- wych Standardów Rachunkowości (regulacje pośrednie), Markets in Finan- cial Instruments Directive i Markets in Financial Instruments Regulation (re- gulacje rozszerzające) oraz Alternative Investment Fund Managers Directive i Solvency II (nowe regulacje przeznaczone specjalnie dla shadow banking).
Przepisy te są tylko wybranymi rozwiązaniami, jakie wprowadzono w Eu- ropie w celu uregulowania shadow banking. Komisja Europejska cały czas prowadzi dalsze prace ukierunkowane na uregulowanie również innych sfer systemu shadow banking.
Obecnie trudno jest porównywać regulacje shadow banking wprowadzo- ne w Stanach Zjednoczonych do tych w Europie. Regulacje wprowadzone po kryzysie w Stanach Zjednoczonych cechuje duża asymetria. Tradycyjne banki objęto procesem reregulacji, natomiast nie wprowadzono stosownych zmian w odniesieniu do systemu shadow banking. System ten rozwija się
dynamicznie i powstaje zagrożenie, że w przyszłości może się przyczynić do wystąpienia kolejnego kryzysu amerykańskiego rynku fi nansowego. Europa wydaje się bardziej ostrożna w kwestiach uregulowania systemu shadow ban- king. Wprawdzie również tutaj nie jest możliwe objęcie regulacjami wszyst- kich części rynku fi nansowego, które generują zagrożenia, lecz przynajmniej w pewnych dziedzinach wprowadzono pożądane rozwiązania. Ponadto w Europie debata na temat konieczności wprowadzenia stosownych zmian wydaje się bardziej dojrzała, a regulatorzy – bardziej odporni na lobbing ze strony samych rynków fi nansowych.
10.4. Ocena pokryzysowych regulacji
Mimo bardzo dużego zagrożenia powodowanego przez system shadow ban- king można stwierdzić, że dotychczasowe próby uregulowania tego systemu mają wiele słabych stron. Do najważniejszych wniosków płynących z wpro- wadzonych regulacji należą:
• Shadow banking po kryzysie nie został w dostatecznym stopniu ure- gulowany. Pojawiła się opinia, że wprowadzone przepisy nie oznaczają jakościowej zmiany, lecz jest to „więcej tych samych regulacji, które istniały już wcześniej”.
• Regulacje ostrożnościowe nałożone na tradycyjne banki powodują, że są one w mniejszym stopniu uzależnione od shadow banking, niż to było przed kryzysem. Ograniczenie działalności tradycyjnych ban- ków powoduje jednak coraz większe rozrastanie się systemu shadow banking. Zagrożeniem jest rosnąca koncentracja ryzyka w tym bardzo słabo uregulowanym systemie.
• Indywidualni klienci rynków fi nansowych są w większym stopniu niż przed kryzysem zagrożeni działaniem shadow banking. Przyczyną jest odwrócenie dotychczasowego kierunku rozwoju tego systemu – obecnie to nie tradycyjne banki wchodzą do systemu shadow banking, lecz nieuregulowane podmioty w coraz większym stopniu zaczynają świadczyć usługi z zakresu tradycyjnej bankowości.
• Po kryzysie fi nansowym lat 2007–2009 rośnie zagrożenie rynków wschodzących, wynikające z rozwoju shadow banking na tych rynkach.
W odróżnieniu od krajów wysoko rozwiniętych rynki wschodzące niewiele robią, żeby uregulować ten system.
• Skoro w ramach krajowych systemów trudno jest wprowadzić pożą- dane regulacje dla shadow banking, to tym bardziej nieskuteczne są regulacje ponadnarodowe, które wymagają koordynacji działań wielu państw.
Regulacje wprowadzone po kryzysie lat 2007–2009 koncentrują się głów- nie na pojedynczych problemach bądź odnoszą się do pojedynczych instytu- cji fi nansowych. Powoduje to, że zatraca się w takim podejściu ryzyko syste- mowe. Oznacza to, że wciąż niedostateczną uwagę zwraca się na potrzeby zapewnienia stabilności całego systemu fi nansowego. Ryzyko systemowe jest obecnie jednym z najważniejszych zagrożeń funkcjonowania rynków fi nan- sowych, a shadow banking można zaliczyć do głównych jego przyczyn.
Wiele przesłanek wskazuje na to, że w kolejnych latach nieregulowany sy- stem shadow banking nadal będzie podlegał dynamicznej ekspansji w krajach słabiej rozwiniętych. Przemawiają za tym głównie dwa czynniki: rosnące za- potrzebowanie w tych krajach na kapitał ze strony sektora prywatnego oraz regulacje wprowadzone po kryzysie. Wymogi nałożone na tradycyjne banki stały się czynnikiem powodującym powstanie oraz ekspansję systemu sha- dow banking w takich krajach jak np. Chiny18. Jeżeli proces ten nie zostanie zahamowany, to w przyszłości rynki wschodzące mogą być w największym stopniu zagrożone niesprawnościami wynikającymi właśnie z funkcjonowa- nia systemu shadow banking. Pojawiają się też argumenty przeciwne, mówią- ce, że uregulowanie systemu shadow banking, w szczególności na rynkach wschodzących, jest niepożądane. System ten wypełnia bowiem lukę kredy- tową, której nie są w stanie wyeliminować tradycyjne banki. Stał się on al- ternatywnym systemem fi nansowania gospodarek wschodzących w stosun- ku do tradycyjnych banków. Część klientów na rynkach wschodzących nie spełnia bowiem warunków fi nansowania ustalonych przez banki komercyjne bądź nie jest zainteresowana pozyskaniem kapitału w dużych bankach, chęt- nie natomiast sięga po fi nansowanie w instytucjach pozabankowych. Z tego powodu wprowadzone regulacje wprawdzie muszą chronić ten rynek przed zagrożeniem niestabilności fi nansowej, ale nie mogą całkowicie ograniczyć funkcjonowania instytucji nienależących do grupy tradycyjnych banków.
10.5. Konkluzje
Po kryzysie podjęto wiele działań mających na celu uregulowanie shadow banking. Na międzynarodowym poziomie w ramach grupy G-20 uzgodnio- no ogólne kierunki postępowania i sprecyzowano najważniejsze wytyczne, natomiast poszczególne państwa oraz Unia Europejska wprowadziły w ra- mach swoich systemów prawnych różne regulacje. Jeden z głównych dyle- matów przy tworzeniu przepisów dotyczy tego, jak daleko idące powinny być wprowadzane rozwiązania. Ze względu na szybki rozwój shadow banking nie jest możliwe uregulowanie oraz skuteczny nadzór wszystkich aspektów tego
18 Shadow Banking in China: Expanding Scale, Evolving Structure, „Asia Focus”, April 2013.
systemu. Bardzo często występuje taka sytuacja, w której możliwe jest bardziej restrykcyjne niż przed kryzysem uregulowanie tradycyjnych banków, nato- miast shadow banking nadal pozostaje całkowicie nieuregulowany. Powoduje to „wypychanie” inwestorów z tradycyjnego sektora bankowego właśnie do systemu shadow banking, a tym samym dalszy jego rozwój. W przeszłości narażeni na ryzyko funkcjonowania shadow banking byli głównie inwestorzy instytucjonalni, handlujący złożonymi instrumentami fi nansowymi. Ewolu- cja tego systemu prowadzi do tego, że w coraz większym stopniu zagrożeni są również indywidualni klienci, traktujący system shadow banking jako alter- natywę dla fi nansowania w ramach tradycyjnej bankowości.
Kryzys spowodował spowolnienie rozwoju rynków fi nansowych w krajach wysoko rozwiniętych. Znalazło to również przełożenie na ekspansję systemu shadow banking, którego wielkość oceniana jest obecnie na poziomie zbliżo- nym do wielkości w momencie bezpośrednio poprzedzającym kryzys fi nan- sowy. Pokryzysowy czas pokazał natomiast, że system ten zaczął się bardzo dynamicznie rozwijać na rynkach wschodzących, między innymi w Brazylii, Chinach, Indiach, a także w niektórych krajach Europy Środkowej i Wschod- niej. W wielu z nich stał się on alternatywnym sposobem fi nansowania go- spodarki. W sytuacji bardziej restrykcyjnej polityki banków zarówno przedsię- biorstwa, jak i gospodarstwa domowe chętnie fi nansują się na nieregulowanym rynku, gdzie warunki tego fi nansowania są znacznie bardziej liberalne.
Dynamiczny rozwój systemu shadow banking, który zachodzi w niektó- rych częściach światowego systemu fi nansowego po kryzysie 2007–2009, oznacza, że podmioty funkcjonujące na rynkach fi nansowych wciąż wyko- rzystują w dużym stopniu arbitraż regulacyjny. Zachodzące procesy rodzą zagrożenie kolejnym kryzysem fi nansowym. Nawet jeżeli wprowadzone regulacje spowodowały, że tradycyjne banki wydają się bezpieczniejsze niż jeszcze kilka lat temu, to w rzeczywistości tak nie jest. Rozwój shadow ban- king zwiększa ryzyko systemowe. To z kolei stwarza zagrożenie dla całego światowego rynku fi nansowego.
Bibliografi a
1. Adrian T., Ashcraft A.B., Cetorelli N., Shadow Bank Monitoring, Federal Reserve Bank of New York Staff Reports No. 638, New York 2013.
2. Fein M.L., Th e Shadow Banking Charade, 15 February 2013.
3. Ghosh S., del Mazo I.G., Otker-Robe I., Chasing the Shadows: How Signifi cant Is Shadow Banking in Emerging Markets, „Enonomic Premise”, 2012, 88, Th e World Bank, September 2012.
4. Global Shadow Banking Monitoring Report 2012, Financial Stability Board, 14 November 2013.
5. Global Shadow Banking Monitoring Report 2014, Financial Stability Board, 14 November 2013.
6. Green Paper – Shadow Banking, European Comission, Brussels, 19 March 2012.
7. LaCapra L.T., Henry D., Analysis: Five Years aft er Lehman, Risk Moves into the Shadows, Th ompson Reuters, 12 September 2013.
8. Łasak P., Nowe regulacje dla shadow banking, „Bezpieczny Bank”, 2012, 1, Banko- wy Fundusz Gwarancyjny, Warszawa 2012.
9. Majewska A., Statystyczna analiza giełdowego rynku instrumentów pochodnych na świecie w latach 2006–2009, „Studia i Prace Wydziału Nauk Ekonomicznych i Zarządzania”, 2012, 26, Uniwersytet Szczeciński, Szczecin 2012.
10. Niedziółka P., Kredytowe instrumenty pochodne, Ofi cyna Wydawnicza SGH, War- szawa 2010.
11. Poschmann J., Approaches to Shadow Banking Regulation – Monitoring and Poli- cy Framework, Working Papers on Global Financial Markets, No. 43, University Jena, March 2013.
12. Roubini N., Mihm S., Ekonomia kryzysu, Wolters Kluwer, Warszawa 2011.
13. Schwarcz S.L., Regulating Shadow Banking, Review of Banking and Financial Law”, 2012, 31 (1), Duke University – School of Law.
14. Shadow Banking in China: Expanding Scale, Evolving Structure, „Asia Focus”, April 2013.
15. Shadow Banking: Scoping the Issues, Financial Stability Board, April 2011.
16. Stanley M., Th e Paradox of Shadow Banking, [w:] M. Konczal, M. Stanley, An Unfi nished Mission. Making Wall Street work for Us, Report by American for Fi- nancial Reform & Th e Roosevelt Institute, New York 2013.
17. Strengthening to Oversight and Regulation of Shadow Banking, Financial Stability Board, 16 April 2012.
18. Tao D., Deng W., China: Shadow Banking – Road to Heightened Risks, Credit Suisse.
19. Th e Financial Crisis Inquiry Report, Final Report of the National Commission on the Causes of the Financial and Economic Crisis in the United States, U.S. Govern- ment Printing Offi ce, Washington D.C. 2010, s. 32.
20. Valckx N. et al., Shadow Banking Around the Globe: How Large, and How Risky?, IMF, October 2014.
