Cele i inicjatywy Unii Europejskiej w dziedzinie polityki energetycznej

(1)

Danuta Adamiec*

Cele i inicjatywy Unii Europejskiej w dziedzinie polityki energetycznej

EU goals and initiatives in the area of energy policy: The article aims at pre‑

senting the main issues related to the EU’s current energy policy, among others global warming prevention, creation of an internal market for electricity and natural gas, as well as ensuring security of energy supplies. The author discusses new regulations and initiatives in the field of the European energy policy, taken under the third liberalisation package, the climate and energy package and The Second Strategic Energy Review.

* Mgr nauk ekonomicznych (specjalność stosunki międzynarodowe), pracuje w Ośrodku Informacji i Dokumentacji Europejskiej Kancelarii Sejmu, e‑mail:

danuta.adamiec@sejm.gov.pl.

Wstęp

Wraz z opublikowaniem przez Komisję Europejską Zielonej Księgi. Eu‑

ropejska strategia na rzecz zrównoważonej, konkurencyjnej i bezpiecznej energii¹ rozpoczął się okres kształtowania nowej polityki energetycznej Unii Europejskiej. Ma ona służyć m.in. budowie rynków wewnętrznych energii elektrycznej i gazu, zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw energii oraz stworzeniu zrównoważonej, efektywnej i zróżnicowanej struktury energetycznej. Do priorytetów należy także zapobieganie globalnemu ociepleniu i wypracowanie spójnej zewnętrznej polityki energetycznej.

Założone cele znalazły swoje odbicie w pakiecie energetycznym przed- stawionym w styczniu 2007 r. oraz konkretnych propozycjach legislacyjnych zawartych w trzecim pakiecie liberalizacyjnym z września 2007 r.

i pakiecie klimatyczno-energetycznym ze stycznia 2008 r. Wypracowanie

1 Zielona Księga. Europejska strategia na rzecz zrównoważonej, konkurencyjnej i bezpiecznej energii, COM(2006) 105.

(2)

ostatecznych rozwiązań nie było łatwe, szczególnie w dziedzinie budowania rynku wewnętrznego energii oraz redukcji emisji CO2. Ostatecznie przyjęto nowe regulacje, które mają przyczynić się do realizacji części założonych ce- lów. Niestety, żaden z pakietów w wystarczającym stopniu nie odpowiedział na wyzwania związane z bezpieczeństwem dostaw i racjonalizacją zużycia energii. Dlatego jeszcze w 2008 r. Komisja przedłożyła kolejne propozycje legislacyjne w dziedzinie energetyki, tym razem koncentrujące się na tych dwóch pominiętych wcześniej aspektach.

Niniejszy artykuł stanowi kontynuację tekstu Nowa polityka energe‑

tyczna Unii Europejskiej opublikowanego w 2008 r. w nr 12 „Studiów BAS”, w którym przedstawiono główne problemy w kształtowaniu polityki energetycznej UE. Od momentu publikacji powyższego tekstu opisane w nim projekty znalazły swój finał w postaci aktów prawnych. Celem niniejszego opracowania jest przedstawienie nowych uregulowań oraz inicjatyw, które pojawiły się od drugiej połowy 2008 r.². Punktem wyjścia będzie charakte- rystyka dotychczasowej polityki UE w dziedzinie energetyki, w tym prze- pisów przyjętych w ramach pakietów liberalizacyjnego i klimatyczno-energetycznego. Następnie omówione zostaną propozycje zaakceptowane w następstwie drugiego strategicznego przeglądu sytuacji energetycznej.

Dotychczasowe regulacje i inicjatywy w Unii Europejskiej w dziedzinie energetyki

Przez długie lata współpraca w dziedzinie energetyki napotykała na opór ze strony państw członkowskich, które nie chciały rezygnować ze swojej su- werenności w tak strategicznym sektorze. Dlatego w Traktacie ustanawiają- cym Wspólnotę Europejską (TWE) w obszarze energii przewidziano takie same reguły integracji, jak dla całej gospodarki europejskiej, czyli stopniowe usuwanie barier w handlu między państwami członkowskimi i konkurencję na wspólnym rynku (poza przemysłem węglowym i energetyką jądrową, uregulowanych osobnymi traktatami). Dopiero podpisany w lutym 1992 r.

Traktat z Maastricht włączył w zakres działalności Wspólnoty instrumenty w dziedzinie polityki energetycznej (art. 3 ust. 1 lit. u TWE) oraz dodał odrębny tytuł poświęcony sieciom transeuropejskim w infrastrukturach transportu, telekomunikacji i energetyki (art. 154–156 TWE).

Na podstawie powyższych przepisów traktatowych kształtowana była w ostatnich latach polityka w dziedzinie energetyki. Przyjęte instrumenty o charakterze legislacyjnym zmierzały do realizacji zarówno celów związa-

2 Autorka prezentuje stan na listopad 2009 r.

(3)

nych z budową rynku wewnętrznego, jak i związanych z bezpieczeństwem dostaw energii, racjonalizacją jej zużycia czy promowaniem odnawialnych źródeł energii. Stworzone w ciągu ostatnich 20 lat podwaliny prawne współ- pracy w dziedzinie energetyki okazały się jednak niewystarczające w świetle współczesnych wyzwań wywołanych koniecznością dywersyfikacji źródeł energii oraz zmianami klimatycznymi. Do przyśpieszenia prac nad nową polityką przyczyniły się również konflikty między Rosją a jej sąsiadami na przełomie lat 2005/2006, które skierowały uwagę państw członkowskich na kwestie bezpieczeństwa dostaw energii. Impulsem do podjęcia prac nad po- lityką energetyczną UE były propozycje sformułowane podczas prezydencji brytyjskiej (lipiec–grudzień 2005 r.). W latach 2006–2009 przyjęto liczne dokumenty mające na celu ukształtowanie polityki energetycznej, w tym konkretne propozycje legislacyjne (tabela 1)³

.

Wszystkie projekty przedstawione przez Komisję w pakiecie liberalizacyjnym i klimatyczno-energetycznym przeszły pomyślnie ścieżkę legisla- cyjną. Co nie oznacza, że wypracowanie ostatecznych rozwiązań było łatwe.

I tak, w przypadku propozycji mających zliberalizować wewnętrzny rynek energii elektrycznej kilka państw, w tym Niemcy i Francja, sprzeciwiało się przyjęciu tylko dwóch, zaproponowanych przez Komisję, sposobów rozdziału przesyłu od produkcji i dostaw energii (całkowitego rozdzia- łu własności tzw. ownership unbundling oraz ustanowieniu niezależnego operatora systemu). Przedstawiły one alternatywne rozwiązanie w postaci wyodrębnienia niezależnego operatora sieci przesyłowej, przy zachowaniu integralności produkcji i dostaw oraz przesyłania energii. Propozycji tej długo opierał się Parlament Europejski, opowiadający się za całkowitym rozdziałem własności jako jedyną dopuszczalną możliwość. Jednak ostatecznie, chcąc osiągnąć porozumienie przed końcem swojej kadencji, PE zgodził się na przyjęcie trzech sposobów rozdziału przesyłu od produkcji i dostaw. W zamian uzyskał od państw członkowskich przepisy wzmac- niające prawa konsumentów. Część eurodeputowanych, która zagłosowała przeciwko nowym przepisom, podkreślała, że przyjęcie tak kompromiso- wych rozwiązań zmusi za kilka lat UE do dyskusji nad kolejnym pakietem liberalizacyjnym.

3 W tabeli przedstawiono tylko pakiety zawierające konkretne propozycje legislacyjne. Dokumenty pozalegislacyjne, jak zielone księgi czy konkluzje Rady Europejskiej, zostały zawarte w tabeli zamieszczonej w artykule D. Horodziejczyk, Nowa polityka energetyczna Unii Europejskiej, „Studia BAS” 2008, nr 12.

(4)

Tabela 1. Pakiety legislacyjne przedstawione w latach 2006–2009 w ob‑

szarze energetyki

1. Trzeci pakiet liberalizacyjny (wrzesień 2007 r.) Wybrane dokumenty pakietu

– Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego Agencję ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki, COM(2007) 530.

ENERGIA ELEKTRYCZNA

– Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 2003/54/WE dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej, COM(2007) 528.

– Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1228/2003 w sprawie warunków dostępu do sieci w odniesieniu do transgranicznej wymiany energii elektrycznej, COM(2007) 531.

GAZ– Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrek- tywę 2003/55/WE dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego, COM(2007) 529.

– Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1775/2005 w sprawie warunków dostępu do sieci przesyłowych gazu ziemnego, COM(2007) 532.

2. Działania na rzecz klimatu – pakiet klimatyczno‑energetyczny (styczeń 2008 r.) Wybrane dokumenty pakietu

OGÓLNY KOMUNIKAT

– 20 20 by 2020. Europe’s climate change opportunity (20 20 do 2020 r. Szansa Europy w dziedzinie zmian klimatu), COM(2008) 30.

DOKUMENTY DOTYCZĄCE POSZCZEGÓLNYCH OBSZARÓW

– Wspólne postępy w racjonalizacji zużycia energii. Komunikat Komisji dotyczący pierwszej oceny krajowych planów działania na rzecz racjonalizacji zużycia energii, wymaganych na mocy dyrektywy 2006/32/WE w sprawie efektywności końcowego wykorzystania energii i usług energetycznych, COM(2008) 11.

– Wspieranie podejmowania na wczesnym etapie działań demonstracyjnych w dziedzinie zrównoważonej produkcji energii z paliw kopalnych, COM(2008) 13.

– Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu przy- działami emisji gazów cieplarnianych, COM(2008) 16.

– Wniosek dotyczący decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie starań podej- mowanych przez państwa członkowskie, zmierzających do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych, w celu realizacji do 2020 r. zobowiązań Wspólnoty dotyczących redukcji emisji gazów cieplarnianych, COM(2008) 17.

– Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie geologicznego składowania dwutlenku węgla oraz zmieniającej dyrektywy Rady 85/337/EWG, 96/61/WE, dyrektywy 2000/60/WE, 2001/80/WE, 2004/35/WE, 2006/12/WE i rozporządzenie (WE) nr 1013/2006, COM(2008) 18.

– Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, COM(2008) 19.

Równolegle poddano przeglądowi:

– Wytyczne wspólnotowe w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska, Dz.Urz. UE C 82 z 1 kwietnia 2008 r., s. 1.

(5)

3. Drugi strategiczny przegląd sytuacji energetycznej (listopad 2008 r.) Wybrane dokumenty pakietu

OGÓLNY KOMUNIKAT

− Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Eko- nomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów – Drugi strategiczny przegląd sytuacji energetycznej: plan działania dotyczący bezpieczeństwa energetycznego i solidarności energetycznej UE, COM(2008) 781.

BEZPIECZEŃSTWO DOSTAW ENERGII

− Zielona księga. W kierunku bezpiecznej, zrównoważonej i konkurencyjnej europejskiej sieci energetycznej, COM(2008) 782.

− Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów w sprawie realizacji programu trans- europejskich sieci energetycznych w latach 2002–2006 zgodnie z art. 16 rozporządzenia 2236/1995/WE, COM(2008) 770.

− Wniosek dotyczący dyrektywy Rady nakładającej na państwa członkowskie obowią- zek utrzymywania minimalnych zapasów ropy naftowej lub produktów naftowych, COM(2008) 775.

− Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekono- miczno-Społecznego i Komitetu Regionów w sprawie dyrektywy 2004/67/WE z 26 kwietnia 2004 r. dotyczącej środków zapewniających bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego, COM(2008) 769.

− Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Eko- nomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów. Morska energia wiatrowa: działania niezbędne do realizacji celów polityki energetycznej w perspektywie roku 2020 i dalszej, COM(2008) 768.

− Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady i Europejskiego Komitetu Ekono- miczno-Społecznego. Aktualizacja przykładowego programu energetyki jądrowej w kon- tekście „Drugiego strategicznego przeglądu sytuacji energetycznej”, COM(2008) 776.

EFEKTYWNOŚĆ ENERGETYCZNA

− Komunikat Komisji. Efektywność energetyczna: realizacja celu 20 procent , COM(2008) 772.

− Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie charakterystyki energetycznej budynków, COM(2008) 780.

− Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wskazania poprzez etykietowanie oraz standardowe informacje o produkcie zużycia energii oraz innych zasobów przez produkty związane z energią, COM(2008) 778.

− Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie oznakowania opon pod kątem efektywności paliwowej i innych zasadniczych parametrów, COM(2008) 779 [potem zmieniony wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie oznakowania opon pod kątem efektywności paliwowej i innych zasadniczych parametrów, COM(2009) 348].

− Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady. Większe oszczędności energii w Europie dzięki skojarzonemu wytwarzaniu energii elektrycznej i ciepła, COM(2008) 771.

− Decyzja Komisji z 19 listopada 2008 r. w sprawie określenia szczegółowych wytycznych dotyczących wykonania i stosowania przepisów załącznika II do dyrektywy 2004/8/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, Dz.Urz. UE L 338 z 17 grudnia 2008 r., s. 55.

4. Drugi strategiczny przegląd sytuacji energetycznej – kontynuacja (lipiec 2009 r.) Wybrane dokumenty pakietu

− Wniosek dotyczący rozporządzenia Rady w sprawie zgłaszania Komisji projektów inwestycyjnych dotyczących infrastruktury energetycznej we Wspólnocie Europejskiej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 736/96, COM(2009) 361.

− Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącego środków zapewniających bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego i uchylające dyrektywę 2004/67/WE, COM(2009) 363.

(6)

Najważniejsze uregulowania przyjęte w trzecim pakiecie liberalizacyjnym

Zasady funkcjonowania wewnętrznego rynku energii elektrycznej i gazu określone były dotychczas w tzw. dyrektywach elektrycznej⁴ i gazowej⁵, a także w dwóch rozporządzeniach: określającym warunki dostępu do sieci w odniesieniu do transgranicznej wymiany energii elektrycznej⁶ oraz regulującym warunki dostępu do sieci przesyłowych gazu ziemnego⁷. Mimo poczynionych postępów, nadal jednak pozostawały nierozwiązane problemy m.in. niewystarczającego oddzielenia produkcji i dostaw od przesyłu energii oraz zbyt wąskich kompetencji organów regulujących⁸. Właśnie te dwie kwestie stały się przedmiotem trudnych negocjacji między państwami członkowskimi a Parlamentem Europejskim.

Dotychczasowe regulacje wymagały, aby działalność związana z prze- syłem energii była wydzielona funkcjonalnie i prawnie⁹ od reszty działal- ności przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo. Wymóg ten od 1 lipca 2007 r. dotyczy również dystrybucji, w przypadku zintegrowanych przed- siębiorstw obsługujących powyżej 100 tys. odbiorców¹⁰. W nowych prze-

4 Dyrektywa 2003/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 26 czerwca 2003 r.

dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylająca dy- rektywę 96/92/WE, Dz.Urz. UE – polskie wyd. spec. 2004, rozdz. 12, t. 2, s. 211.

5 Dyrektywa 2003/55/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 26 czerwca 2003 r.

dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylająca dyrektywę 98/30/WE, Dz.Urz. UE – polskie wyd. spec. 2004, rozdz. 12, t. 2, s. 230.

6 Rozporządzenie (WE) nr 1228/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków dostępu do sieci w odniesieniu do transgranicznej wymiany energii elektrycznej, Dz.Urz. UE – polskie wyd. spec. 2004, rozdz. 12, t. 2, s. 175.

7 Rozporządzenie (WE) nr 1775/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 wrze- śnia 2005 r. w sprawie warunków dostępu do sieci przesyłowych gazu ziemnego, Dz.Urz.

UE L 289 z 3 listopada 2005 r., s. 1.

8 UE: liberalizacja energetyki z oporami, „Gazeta.pl”, 10 maja 2007 r., http://gospo- darka.gazeta.pl/gospodarka/1,52741,4017597.html [dostęp: 9 lutego 2008 r.].

9 Rozdział funkcjonalny polega na niezależności operatora systemowego od innych działalności, niezwiązanych z przesyłem lub dystrybucją, pod względem organizacyj- nym i decyzyjnym. Rozdział prawny wymaga natomiast, aby działalność w zakresie przesyłu i dystrybucji była prowadzona przez oddzielną spółkę sieciową (odrębną osobę prawną). Źródło: B. Nowak, Wewnętrzny rynek energii w Unii Europejskiej, Warszawa 2009.

10 Zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami wymagany jest również rozdział rachunkowy, zarówno działalności przesyłu, jak i dystrybucji (niezależnie od ilości od- biorców obsługiwanych przez przedsiębiorstwo).

(7)

pisach, w art. 9 ust. 1 i 8 dyrektywy elektrycznej¹¹ i dyrektywy gazowej¹², przyjęto, że państwo członkowskie może wybrać między trzema sposobami rozdziału przesyłu od produkcji i dostaw energii: całkowity rozdział właści- cielski (tzw. ownership unbundling), ustanowienie niezależnego operatora systemu (independent system operator – ISO) lub niezależnego operatora przesyłu (independent transmission operator – ITO). W pierwszym przy- padku przedsiębiorstwo zintegrowane pionowo¹³ musi sprzedać swoje sieci przesyłowe i stworzyć odrębny podmiot, który będzie nimi zarządzać.

Druga możliwość – wprowadzenie niezależnego operatora systemu – po- zwalałaby na zachowanie przez istniejące przedsiębiorstwa zintegrowane pionowo praw własności sieci, o ile jest ona obsługiwana przez niezależny podmiot. I wreszcie trzecia opcja – niezależny operator przesyłu – pozwala na zachowanie integralności produkcji i dostaw oraz przesyłania energii, ale jednocześnie zobowiązuje do przestrzegania dokładnie określonych reguł zapewniających, że te dwie części przedsiębiorstwa będą działać w praktyce niezależnie. Nad ich przestrzeganiem czuwać ma organ nadzorujący, a fir- my będą opracowywać program zgodności (compliance programme), któ- rego wypełniania pilnować ma inspektor do spraw zgodności (compliance officer). ITO będzie też zobowiązany przedstawiać organowi regulacyjnemu dziesięcioletni plan rozwoju sieci. Opcję niezależnego operatora przesyłu można więc scharakteryzować jako obecny rozdział prawny z rozbudowa- nymi regulacjami dotyczącymi nadzoru.

W obszarze dystrybucji natomiast nie dokonano żadnych zmian i tak jak dotychczas wymagany będzie rozdział funkcjonalny i prawny w przypadku zintegrowanych przedsiębiorstw obsługujących powyżej 100 tys.

odbiorców.

Państwa członkowskie muszą transponować nowe dyrektywy do 3 marca 2011 r. i zapewnić, aby przepisy dotyczące rozdziału przesyłu od produkcji i dostaw stały się skuteczne od 3 marca 2012 r. Wyjątek stanowią regulacje, które pozwalają państwu członkowskiemu odmówić certyfikacji operatorów systemów przesyłowych z państw trzecich, gdy ci ostatni nie spełniają wymogów dotyczących rozdziału oraz mogą stwarzać zagroże-

11 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z 13 lipca 2009 r. do- tycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylająca dyrek- tywę 2003/54/WE, Dz.Urz. UE L 211 z 11 sierpnia 2009 r., s. 55.

12 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE z 13 lipca 2009 r.

dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylająca dyrekty- wę 2003/55/WE, Dz.Urz. UE L 211 z 11 sierpnia 2009 r., s. 94.

13 Przedsiębiorstwo zintegrowane pionowo sprawuje kontrolę nad kilkoma etapami w łańcuchu energetycznym: wytwarzaniem, przesyłem, dystrybucją i dostawami energii.

(8)

nie dla bezpieczeństwa dostaw energii w danym państwie członkowskim i w całej UE. Termin transpozycji dla tych przepisów to 3 marca 2013 r.

Drugi obszar, w którym wprowadzono zmiany i który budził liczne kon- trowersje, zajmują kwestie kompetencji organów regulacyjnych, określone w nowych dyrektywach. Zgodnie z art. 35 ust. 4 dyrektywy elektrycznej i 39 ust. 4 dyrektywy gazowej każde państwo członkowskie musi zapew- nić niezależność swojego organu regulacyjnego. Należy zwrócić uwagę, że w nowych przepisach organ regulacyjny ma być niezależny nie tylko od in- teresów przemysłu energetycznego lub gazowniczego, jak przewidywały to dotychczasowe regulacje¹⁴, ale również od podmiotów publicznych, m.in.

poprzez odrębne środki budżetowe i autonomiczność w wykonaniu przy- znanego budżetu oraz powoływanie członków zarządu organu regulacyjnego lub jego ścisłego kierownictwa na ustaloną kadencję trwającą od 5 do 7 lat, z możliwością jednokrotnego odnowienia. Celem tego rozwiązania jest uniezależnienie regulatorów od nacisków politycznych.

W nowych dyrektywach szczegółowo określono również zadania krajowych organów regulacyjnych i znacznie wzmocniono ich pozycję. Lista celów działania tych organów oraz ich obowiązków i uprawnień jest dłu- ga. Po pierwsze, nałożono na nie obowiązek współdziałania na poziomie europejskim, w ścisłej współpracy z Agencją ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki oraz z Komisją w celu zapewnienia konkurencyjne- go, bezpiecznego oraz zrównoważonego pod względem ekologicznym we-

14 Artykuł 23 ust. 1 dyrektywy 2003/54/WE oraz art. 25 ust. 1 dyrektywy 2003/55/WE.

Wykres 1. Schemat rozdziału przesyłu i dystrybucji od innej działalno‑

ści przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo przed wejściem w życie i po wejściu w życie III pakietu liberalizacyjnego

Przedsiębiorstwo

zintegrowane pionowo Przed III pakietem

liberalizacyjnym Po III pakiecie

liberalizacyjnym

Wytwarzanie (Produkcja)

Rozdział funkcjonalny i prawny Przesył

Dystrybucja Rozdział funkcjonalny i prawny od 1 lipca 2007 r. dla przedsiębiorstw obsługujących > 100 000 odbiorców.

Możliwość stosowania wyjątków dla przedsiębiorstw obsługujących

< 100 000 odbiorców.

Rozdział funkcjonalny i prawny dla przedsiębiorstw obsługujących

> 100 000 odbiorców. Możliwość stosowania wyjątków dla przedsiębiorstw obsługujących

< 100 000 odbiorców.

Dostawa (Obrót)

Trzy opcje:

rozdział właścicielski (ownership unbundling) niezależny operator systemu ISO niezależny operator systemu ITO

(9)

wnętrznego rynku energii elektrycznej i gazu w Unii Europejskiej, a także skutecznego otwarcia rynku dla wszystkich konsumentów i dostawców. Po drugie, wzmocniono uprawnienia organów regulacyjnych w zakresie regulacji rynku, w tym powierzono im kwestie certyfikowania operatorów systemów przesyłowych i zapewnienie, że stosują się oni do reguł rozdziału określonych w art. 9 dyrektyw elektrycznej i gazowej. Ponadto do obowiąz- ków organów regulacyjnych wg nowych przepisów należy m.in. wspieranie skutecznej konkurencji i pomoc w zapewnieniu ochrony konsumentów, a także pomoc w osiąganiu wysokich standardów usług dostaw energii.

Krajowe organy regulacyjne, w celu umożliwienia wykonywania obowiąz- ków, otrzymały uprawnienia do prowadzenia dochodzeń, żądania wszel- kich niezbędnych informacji oraz nakładania sankcji.

Drugim filarem regulacyjnym obok organów krajowych będzie wspo- mniana Agencja ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki ustano- wiona rozporządzeniem 713/2009¹⁵. Agencja ma m.in. zapewnić ramy współpracy krajowym organom regulacyjnym, sprawować nadzór regulacyjny nad współpracą pomiędzy operatorami sieci przesyłowych, podejmo- wać decyzje w odniesieniu do infrastruktury transgranicznej, a także pełnić rolę doradczą w stosunku do Komisji Europejskiej.

Ponadto, zgodnie z nowymi rozporządzeniami dotyczącymi dostępu do sieci¹⁶, powołane zostaną europejskie sieci operatorów systemów przesyło- wych energii elektrycznej oraz gazu, które zajmą się wdrażaniem kodeksów sieci. Operatorzy systemów będą także zobowiązani co dwa lata przedsta- wiać krajowym organom regulacyjnym dziesięcioletnie plany rozwoju o za- sięgu wspólnotowym.

Podczas negocjacji nad pakietem liberalizacyjnym Parlament Europej- ski wywalczył również wzmocnienie praw konsumentów na rynku energii. Według przepisów nowej dyrektywy elektrycznej i gazowej procedura zmiany dostawcy energii elektrycznej i gazu nie może trwać dłużej niż trzy tygodnie. Nacisk położono też na dostępność informacji dla konsumen-

15 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 713/2009 z 13 lipca 2009 r. ustanawiające Agencję ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki, Dz.Urz.

UE L 211 z 11 sierpnia 2009 r., s. 1.

16 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 714/2009 z 13 lipca 2009 r. w sprawie warunków dostępu do sieci w odniesieniu do transgranicznej wymiany energii elektrycznej i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1228/2003, Dz.Urz. UE L 211 z 11 sierpnia 2009 r., s. 15; oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 715/2009 z 13 lipca 2009 r. w sprawie warunków dostępu do sieci przesyło- wej gazu ziemnego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1775/2005, Dz.Urz. UE L 211 z 11 sierpnia 2009 r., s. 36.

(10)

ta m.in. tych dotyczących praw odbiorców. Ponadto nałożono na państwa członkowskie obowiązek ochrony odbiorców wrażliwych, czyli osób, któ- rych nie stać na opłacanie rachunków. Zdecydowano również o koniecz- ności przygotowania przez Komisję „listy kontrolnej konsumenta energii”, zawierającej praktyczne informacje na temat praw konsumentów energii, która miałaby być dostarczona wszystkim odbiorcom i dostępna publicz- nie. I wreszcie, zgodnie z nowymi przepisami, państwa członkowskie mają zapewnić wdrożenie inteligentnych systemów pomiarowych zużycia energii. Systemy takie zapewniają przekazywanie informacji (dzięki licznikom elektronicznym ze zdalną transmisją danych) o zużyciu energii lub gazu do dostawcy, który na tej podstawie może określać profile odbiorców pomocne w optymalizacji usług.

Najważniejsze uregulowania przyjęte w ramach pakietu klimatyczno‑energetycznego

Pakiet klimatyczno-energetyczny Komisja Europejska przedstawiła w styczniu 2008 r. Podstawę do wypracowania wniosków legislacyjnych stanowiły ustalenia marcowej Rady Europejskiej, która uzgodniła, że UE do 2020 r. powinna osiągnąć 20% redukcji gazów cieplarnianych (w po- równaniu z rokiem 1990), 20% udziału energii ze źródeł odnawialnych oraz 20% oszczędności w konsumpcji energii pierwotnej (w porównaniu do prognoz na rok 2020 według scenariusza business as usual). Negocja- cje nad pakietem trwały niecały rok, co może się wydawać ekspresowym tempem jak na warunki unijne. Jednak nie świadczy to w żadnym wy- padku o tym, że negocjacje były łatwe, a raczej o ogromnej determinacji wszystkich uczestników procesu decyzyjnego, w tym szczególnie prezydencji francuskiej, której zależało na zamknięciu negocjacji w czasie jej przewodnictwa.

Spór nad propozycjami Komisji zawartymi w pakiecie klimatyczno-energetycznym toczył się przede wszystkim między „nowymi” i „stary- mi” państwami członkowskimi. Głównymi punktami zapalnymi było m.in.

rozstrzygnięcie kwestii, które gałęzie przemysłu mogłyby zostać uznane za narażone na ryzyko przenoszenia się do państw o niższych standardach ograniczania emisji (carbon leakage) i objęte w związku z tym darmową alokacją w ramach europejskigo systemu handlu uprawnieniami do emisji dwutlenku węgla (emission trading system, ETS), przyjęcie rozwiązań dla państw, których gospodarki w dużym stopniu oparte są na węglu (jak Pol- ska), oraz alokacja dochodów uzyskanych ze sprzedaży na aukcji upraw- nień do emisji CO2.

Ostatecznie przyjęto akty prawne w następujących obszarach:

(11)

 zmiany we wspólnotowym systemie handlu emisjami¹⁷ i redukcja emisji gazów cieplarnianych nieobjętych ETS¹⁸,

 geologiczne składowanie CO219,

 promowanie stosowania energii ze źródeł odnawialnych²⁰.

Poniżej przedstawiono najważniejsze przepisy przyjęte w powyższych obszarach.

Zmiany we wspólnotowym systemie handlu emisjami i redukcja emisji gazów cieplarnianych nieobjętych ETS

Ograniczanie emisji gazów cieplarnianych według nowych przepisów będzie przebiegać dwutorowo: w ramach ETS i poza nim (wykres 2).

W nowych przepisach określono, jak ETS będzie funkcjonował w okresie 2013–2020, czyli po zakończeniu obecnej fazy działania systemu (2008–2012).

Zdecydowano o rozszerzeniu zakresu ETS o nowe gałęzie przemysłu, m.in.

o produkcję aluminium i amoniaku oraz sektor petrochemiczny. Ponadto ETS ma dotyczyć nie tylko emisji CO2, lecz również perfluorowęglowodorów²¹ i podtleneku azotu²². Zrezygnowano także z ustalania pułapów emisji przez poszczególne państwa Unii na rzecz wprowadzenia od 2013 r. pułapu dla całej UE, który ma być stopniowo zmniejszany co roku o 1,74%.

17 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/29/WE z 23 kwietnia 2009 r.

zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowe- go systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, Dz.Urz. UE L 140 z 5 czerwca 2009 r., s. 63.

18 Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/406 WE z 23 kwietnia 2009 r.

w sprawie wysiłków podjętych przez państwa członkowskie, zmierzających do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych w celu realizacji do roku 2020 zobowiązań Wspól- noty dotyczących redukcji emisji gazów cieplarnianych, Dz.Urz. UE L 140 z 5 czerwca 2009 r., s. 136.

w sprawie geologicznego składowania dwutlenku węgla oraz zmieniająca dyrektywę Rady 85/337/EWG, Euroatom, dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/60/WE, 2001/80/WE, 2004/35/WE, 2006/12/WE, 2008/1/WE i rozporządzenie (WE) nr 1013/2006, Dz.Urz. UE L 140 z 5 czerwca 2009 r., s. 114.

w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w na- stępstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, Dz.Urz. UE L 140 z 5 czerwca 2009 r., s. 16.

21 Gaz cieplarniany powstający m.in. przy produkcji pierwotnego aluminium.

22 Gaz cieplarniany powstający m.in. przy produkcji kwasu azotowego wykorzysty- wanego do wytwarzania m.in. barwników, lakierów i nawozów sztucznych.

(12)

Kolejna zmiana polega na rezygnacji od 2013 r. z darmowego przyzna- wania uprawnień do emisji w sektorach objętych ETS na rzecz licytacji, czyli kupowania uprawnień przez zainteresowane podmioty na aukcjach (aukcjoning). Od reguły tej przewidziano wyjątki (zob. wykres 3). Zasada ta ma wchodzić w życie w różnym tempie w odniesieniu do poszczegól- nych branż przemysłu; początkowo przedsiębiorstwa będą musiały kupić na aukcjach tylko część potrzebnych im uprawnień. Jedynie elektrownie będą musiały kupować 100% uprawnień do emisji już od 2013 r., z tym że i tu obowiązywać mają rozmaite odstępstwa: instalacje w nowych pań- stwach członkowskich (w tym w Polsce) uzyskają do 70% uprawnień bez- płatnie w 2013 r.²³. Następnie ilość bezpłatnych uprawnień będzie stopniowo maleć. Dopiero od 2020 r. elektrownie wszystkie uprawnienia będą nabywać w drodze aukcji. Nieodpłatna dystrybucja uprawnień obwaro- wana jest jednak wymogiem modernizacji sektora wytwarzania energii elektrycznej.

W innych sektorach przemysłowych objętych ETS, w tym w branży ciepłowniczej i kogeneracji²⁴ o wysokiej sprawności, nowe przepisy prze- widują inny tryb stopniowego odchodzenia od darmowych uprawnień.

W 2013 r. otrzymają one 80% uprawnień za darmo. Ilość ta zostanie ograni- czona do 30% w roku 2020, a od roku 2027 wszystkie uprawnienia będą od- płatne. Także i tu przewidziano wyjątek dla gałęzi narażonych na zjawisko carbon leakage, czyli przenoszenia przedsiębiorstw energochłonnych z UE do państw o niższych standardach ograniczania emisji. Producenci w tych gałęziach przemysłu będą mogli ubiegać się o 100% darmowych pozwoleń.

Listę sektorów uznanych za zagrożone zjawiskiem carbon leakage Komisja ma określić do końca 2009 r., a później aktualizować co 5 lat.

23 Formalnie przywilej ten dotyczy państw, w których w 2006 r. ponad 30% energii elektrycznej było wytwarzane z paliw kopalnych jednego rodzaju, a PKB na mieszkańca nie przekroczyło 50% średniego PKB w UE.

24 Jednoczesne wytwarzanie energii elektrycznej i użytkowej energii cieplnej.

Wykres 2. Redukcja emisji gazów cieplarnianych

Cel: redukcja emisji gazów cieplarnianych o 20% w stosunku do roku 1990

Sektory objęte ETS

Redukcja emisji na poziomie całej UE o 21% w 2020 r. w stosunku do 2005 r.

Sektory nieobjęte ETS

Redukcja emisji na poziomie krajowym w 2020 r. w porównaniu do 2005 r.:

zmiana poziomu emisji w granicach od -20% do +20%

(13)

Punkt wyjścia dla określania wartości referencyjnych²⁵, od których wyliczany będzie procent bezpłatnych uprawnień, stanowić mają średnie wyniki 10% najbardziej efektywnych instalacji pod względem emisji gazów cieplarnianych w sektorze lub podsektorze w UE w latach 2007–2008. Takie zdefi- niowanie wartości referencyjnych ma być dodatkową zachętą dla instalacji objętych ETS do ograniczania emisji i poprawy efektywności energetycznej.

Redukcja emisji w sektorach nieobjętych ETS (np. budownictwo, rolnic- two, sektor odpadów) odbywać się będzie na poziomie krajowym, tzn. każde- mu z państw członkowskich przyznano pewien pułap emisji w 2020 r. w po- równaniu z poziomem emisji gazów cieplarnianych w 2005 r. Żadne z państw nie musi zmniejszać pułapu emisji o więcej niż 20%, ale też żadne nie może go zwiększyć o więcej niż 20%. Dla Polski na przykład przyjęto, że poziom emisji nie może wzrosnąć o więcej niż 14% w porównaniu z rokiem 2005 (wykres 4).

Aby uelastycznić powyższy mechanizm, w nowych przepisach przewidziano możliwość przenoszenia 5% rocznego limitu emisji z kolejnego roku lub przenoszenia części limitu na następne lata. Ponadto możliwe jest przekazanie części swojego rocznego limitu emisji innemu państwu człon- kowskiemu, które może go wykorzystać w danym roku lub kolejnych latach aż do 2020 r. W odróżnieniu od instalacji objętych ETS (które za przekro-

25 Do 31 grudnia 2010 r. Komisja Europejska ma przyjąć przepisy wykonawcze, w których m.in. będą określone wskaźniki dla poszczególnych sektorów i podsektorów, od których wyliczany będzie procent bezpłatnych uprawnień. Zgodnie z art. 10a ust. 1 dyrektywy 2009/29/WE dla każdego sektora i podsektora wskaźnik ma być co do zasady obliczany dla produktów, a nie czynników produkcji, co w niekorzystnej sytuacji stawia instalacje oparte na węglu, które charakteryzują się większą emisją CO₂ w porównaniu np. z instalacjami gazowymi czy olejowymi.

Wykres 3. Bezpłatne uprawnienia do emisji przyznane w poszczegól‑

nych sektorach

2013 2020 2027

Sektor elektroenergetyczny 0%

Sektor elektroenergetyczny w nowych krajach członkowskich reali-

zujących program modernizacji wytwarzania energii 70% 0%

Sektor przemysłu oraz ciepłownie i kogeneracja 80% 30% 0%

Sektory narażone na carbon leakage 100% 100%

(14)

czenie emisji karane są finansowo), za niedotrzymanie zobowiązań przez sektory spoza ETS nie będą nakładane kary pieniężne. Jednak przewidziano środki korygujące, zgodnie z którymi w przypadku przekroczenia w danym roku limitów emisji kraje członkowskie będą zmuszone, poza opraco- waniem planu działań korygujących, zrealizować tę dodatkową redukcję w kolejnym roku pomnożoną przez współczynnik 1,08.

Wychwytywanie i składowanie CO₂ (carbon capture and storage, CCS)

Jedną z technologii skupiających się na redukcji emisji CO2 powstającego podczas wytwarzania energii z paliw kopalnych²⁶ jest technologia wychwytywania CO₂ powstającego podczas spalania tych paliw, jego transportowa- nia do odpowiednich formacji geologicznych (np. miejsca po wyczerpanych złożach ropy i gazu), a następnie wtłaczania pod ziemię, aby odizolować go od atmosfery. W prawie UE do wychwytywania CO2 i jego transportu zasto-

26 Według Komisji redukcja emisji CO₂ z sektora energetycznego w UE osiągnię- ta poprzez stosowanie CCS wyniesie 3,7% w 2030 r. i 18–20% w 2050 r. całkowitych obecnych emisji CO₂. Źródło: Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno‑Społecznego i Komitetu Regionów. Wspieranie po‑

dejmowania na wczesnym etapie działań demonstracyjnych w dziedzinie zrównoważonej produkcji energii z paliw kopalnych, COM(2009) 13.

Wykres 4. Pułapy emisji gazów cieplarnianych przez państwa człon‑

kowskie w 2020 r. w sektorach nieobjętych ETS w porównaniu z poziomami

emisji w 2005 r. (%)

20

-16 -15 -5

-20 -16-14 -4

-10

-14 -17-13

-16

9 11

14

1 19

13

4 10

0 -5 5 10 15

20 15 10 20

Austria Belgia Bułgaria Cypr Czechy Dania Estonia Finlandia Francja Grecja Hiszpania

-20 -20 15

17

5

Irlandia Litwa Luksemburg Łotwa Malta

-16

Holandia Niemcy Polska Portugalia Rumunia Słowacja Słowenia Szwecja Węgry Włochy Wielka Brytania

Źródło: na podstawie danych z decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/406 WE.

(15)

sowanie znajdują przepisy dyrektywy z 2008 r. o zintegrowanym zapobiega- niu zanieczyszczeniom i ich kontroli oraz z 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia na środowisko naturalne²⁷. Po- zostawał jednak jeszcze problem bezpiecznego gospodarowania miejscami przeznaczonymi do składowania, aby wtłaczany pod ziemię CO2 nie wydo- stał się do atmosfery. Kwestie te zostały uregulowane właśnie w nowej dyrektywie 2009/31/WE²⁸, której przepisy odnoszą się do wyboru lokalizacji składowania oraz warunków dla ich eksploatacji i zamykania.

Zgodnie z dyrektywą państwa członkowskie określają obszary, na któ- rych można wybierać lokalizację składowania. Przeprowadzanie poszuki- wań koniecznych do wyboru takiej lokalizacji, a także eksploatacja skła- dowisk może odbywać się tylko po uzyskaniu odpowiedniego pozwolenia.

W nowych przepisach zobowiązano również państwa członkowskie do zapewnienia, aby operatorzy monitorowali składowiska, w celu m.in. wy- krycia znaczących nieprawidłowości czy wycieków CO2. Ponadto wszystkie kompleksy składowania mają podlegać zarówno kontrolom rutynowym, jak i wynikającym np. ze zgłoszenia informacji o wyciekach lub nieprawidłowo- ściach. Dyrektywa określa również warunki i procedurę zamknięcia składo- wiska oraz przekazania odpowiedzialności za jego monitorowanie i środki naprawcze właściwemu organowi. W nowych przepisach uregulowano tak- że dostęp stron trzecich do sieci transportowej i składowisk. Państwa człon- kowskie mają dokonać transpozycji dyrektywy do 25 czerwca 2011 r.

Poza przyjęciem odpowiednich ram prawnych w obszarze składowania CO2 przewidziano wsparcie dla tzw. projektów demonstracyjnych. Mimo że pojedyncze ogniwa łańcucha technologii CCS – wychwytywanie, transport i składowanie CO₂ – są poznane i już wdrażane, wyzwanie stanowi nadal połączenie tych elementów w całkowicie zintegrowaną i ogólnie dostępną technologię. W ramach pakietu klimatyczno-energetycznego w swoim ko- munikacie z 2008 r.²⁹ Komisja podkreśliła, że stosowanie CCS na szeroką ska- lę może stać się opłacalne z ekonomicznego punktu widzenia za 10–15 lat.

27 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/1/WE z 15 stycznia 2008 r. do- tycząca zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli, Dz.Urz. UE L 24 z 29 stycznia 2008 r., s. 8 oraz dyrektywa Rady 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, Dz.Urz. UE – polskie wyd. spec. 2004, rozdz. 15, t. 1, s. 248.

28 Zgodnie z art. 2 ust. 2 dyrektywy 2009/31/WE nie ma ona zastosowania do geologicznego składowania CO₂, w ramach którego planuje się łączne składowanie poniżej 100 kiloton dla celów badań, rozwoju lub testowania nowych produktów i procesów.

29 Wspieranie podejmowania na wczesnym etapie działań demonstracyjnych w dzie‑

dzinie zrównoważonej produkcji energii z paliw kopalnych, COM(2008) 13.

(16)

Jednak by było to możliwe, należy podjąć kroki przygotowawcze. Chociaż w chwili obecnej stosowanie CCS jest technologią drogą i wymaga poniesie- nia znacznych nakładów, to po całkowitej rezygnacji z darmowych uprawnień emisji w ramach ETS zacznie być opłacalną metodą redukcji emisji CO2.

Dlatego w czerwcu 2008 r. Rada Europejska wezwała Komisję do zaproponowania mechanizmu zachęt inwestycyjnych dla państw członkowskich i sektora prywatnego, tak aby do 2015 r. powstało 12 komercyjnych elektrowni pokazowych wyposażonych w system wychwytywania i składowania dwutlenku węgla. Środki na realizację tych projektów zostały przewidzia- ne m.in. w systemie handlu emisjami. Mianowicie do 300 mln uprawnień z rezerwy dla nowych inwestycji³⁰ będzie dostępne do końca 2015 r., m.in.

na wsparcie 12 projektów demonstracyjnych CCS. Wartość ostatecznego wsparcia z tego źródła będzie więc zależeć od ceny uprawnień do emisji, ale szacuje się, że ostateczna kwota może wynieść 6–9 mld euro, co powinno wystarczyć na realizację 9–10 projektów demonstracyjnych³¹.

Ponadto w ramach programu wspomagania naprawy gospodarczej poprzez przyznanie pomocy finansowej projektom z dziedziny energetyki³² przewidziano wsparcie projektów w zakresie wychwytywania i składowa- nia CO2 w wysokości ponad 1 mld euro. Zidentyfikowano 13 projektów CCS, które mogą ubiegać się o wsparcie, z zastrzeżeniem, że w każdym pań- stwie członkowskim może to być tylko jeden projekt. Wysokość dofinanso- wania to 80% kosztów kwalifikowanych inwestycji. Ponadto organizatorzy projektów mają się zobowiązać, że udostępnią zdobytą podczas realizacji inwestycji wiedzę do szerszego wykorzystania w przemyśle oraz Komisji.

W październiku 2009 r. Komisja przekazała do Parlamentu Europejskie- go listę projektów, które ostatecznie zamierza sfinansować. Wśród nich jest również budowa instalacji CCS w elektrowni Bełchatów, dla której przewi- dywany wkład wspólnotowy ma wynieść 180 mln euro³³.

Przyjęte rozwiązania w zakresie CCS mają charakter bardzo komplekso- wy i dla państw, których gospodarki w znacznym stopniu oparte są na wę-

30 5% liczby uprawnień w ramach ETS w całej Wspólnocie będzie zarezerwowane dla nowych instalacji.

31 E. Gąsiorowska, J. Piekacz, T. Surma, Polityka energetyczna Unii Europejskiej wo‑

bec zmian klimatu, „Polityka Energetyczna” t. 12 (2009), z. 1.

32 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 663/2009 z 13 lipca 2009 r. ustanawiające program wspomagania naprawy gospodarczej poprzez przyznanie pomocy finansowej Wspólnoty na projekty w dziedzinie energetyki, Dz.Urz. UE L 200 z 31 lipca 2009 r., s. 31.

33 A. Fekete, Six carbon sequestration projects on track, „Europolitics” z dn. 21 paź- dziernika 2009 r.

(17)

glu, jak Polska, stanowią szansę na zmniejszenie kosztów związanych z emisjami gazów cieplarnianych. Oczywiście, wymagać to będzie początkowo znacznych nakładów. Łączna kwota koniecznych w następnych 10 latach publicznych i prywatnych inwestycji w Europie szacowana jest na 13 mld euro. Ma to pozwolić na ograniczenie do 2020 r. kosztów neutralizacji CO2

do 30–50 euro za tonę. Dzięki temu technologia CCS stałaby się opłacalna w przypadku konieczności uniknięcia opłat za emisje w ramach ETS³⁴.

Stosowanie energii ze źródeł odnawialnych

Pozyskiwanie energii ze źródeł odnawialnych to kolejny sposób na obni- żenie emisji gazów cieplarnianych, a także na dywersyfikację źródeł energii, czyli osiągnięcie drugiego ważnego celu, jaki przed sobą stawia UE w poli- tyce energetycznej. W 1997 r. Komisja opublikowała białą księgę w sprawie energii odnawialnej³⁵, w której postawiono cel, by w 2010 r. odnawialne źródła energii stanowiły 12% w bilansie zużycia energii przez Wspólno- tę. Prognozy wykazują, że jest mało prawdopodobne, aby Unii udało się osiągnąć ten cel³⁶. Obecnie tylko około 6% energii wykorzystywanej w UE pochodzi ze źródeł odnawialnych³⁷. Obowiązujące dotychczas dyrektywy w tym obszarze dotyczą rynku energii elektrycznej³⁸ oraz transportu³⁹ i wy- znaczone w nich poziomy udziału źródeł odnawialnych i biomasy, zgodnie z danymi Komisji, nie zostaną osiągnięte w 2010 r.⁴⁰

.

Dlatego zdecydowano o przyjęciu przepisów, które z początkiem 2012 r.

całkowicie zastąpią obydwie dotychczas obowiązujące dyrektywy, a także

34 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno‑Społecznego i Komitetu Regionów. Inwestowanie w rozwój technologii ni‑

skoemisyjnych (plan EPSTE), COM(2009) 519.

35 Energy for future: Renewable sources of energy – White Paper for a Community strategy and action plan, COM(1997) 559.

36 Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego. Sprawozdanie na temat postępów w dziedzinie energii odnawialnej: sprawozdanie Komisji zgodnie z art. 3 dyrek‑

tywy 2001/77/WE, art. 4 ust. 2 dyrektywy 2003/30/WE oraz w sprawie realizacji unijnego planu działania w sprawie biomasy, COM(2005) 628, COM(2009) 192.

37 Commission staff working document. EU energy policy data, SEC(2007) 12.

38 Dyrektywa 2001/77/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspierania produkcji na rynku wewnętrznym energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych, Dz.Urz. UE – polskie wyd. spec. 2004, rozdz. 12, t. 2, s. 121.

39 Dyrektywa 2003/30/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspierania użycia w transporcie biopaliw lub innych paliw odnawialnych, Dz.Urz. UE – polskie wyd. spec. 2004, rozdz. 13, t. 31, s. 188.

40 Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie promo‑

wania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, COM(2008) 19.

(18)

obejmą sektor ogrzewania i chłodzenia. W nowych regulacjach wyznaczono dla UE cel udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto na poziomie 20% w 2020 r., przy czym dla każdego z państw członkowskich wyznaczono indywidualny cel wiążący (wykres 5).

Wykres 5. Krajowe cele w zakresie udziału energii ze źródeł odnawial‑

nych w końcowym zużyciu energii brutto w 2020 r. (%)

34

13 16 13 13 30

25 38

2318 20 18

15 31

24

14 25

49

13 1715

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

%

Austria Belgia Bułgaria Cypr Czechy Dania Estonia Finlandia Francja Grecja Hiszpania

16 23

11 40

10

Irlandia Litwa Luksemburg Łotwa Malta 14

Holandia Niemcy Polska Portugalia Rumunia Słowacja Słowenia Szwecja Węgry Włochy Wielka Brytania

Docelowy udział energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto w 2020 r.

Udział energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto w 2005 r.

Źródło: na podstawie danych z decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/28 WE.

W sektorze transportu przyjęto dla wszystkich państw cel 10% udziału energii odnawialnej w 2020 r. Najpóźniej do 30 czerwca 2010 r. państwa członkowskie mają przygotowywać krajowe plany działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych, obejmujące cele w sektorach energii elektrycznej, transportu, ale także ogrzewania i chłodzenia. Przyjęcie takiego rozwiązania ma spowodować, że wszystkie państwa członkowskie – nawet te, które dotychczas poczyniły nieznaczne postępy na drodze do realizacji celów uzgodnionych na poziomie UE – będą musiały ustanowić jasne plany dotyczące sposobu osiągnięcia swoich celów.

W dyrektywie przewidziano również możliwość realizacji przez poszcze- gólne państwa członkowskie wspólnych projektów w dziedzinie energii ze źródeł odnawialnych oraz wspólnych systemów wsparcia w tym zakresie.

Ponadto nowe przepisy przewidują możliwość wliczania do krajowego bi- lansu energii ze źródeł odnawialnych, produkowanej w ramach wspólnych projektów realizowanych z państwami trzecimi.

(19)

W nowych przepisach określono także kryteria zrównoważonego rozwoju, których spełnienie pozwoli zaliczyć biopaliwa i biopłyny do źródeł odnawialnych w rozumieniu nowej dyrektywy. Kryteria te odnoszą się m.in. do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych czy bioróżnorodności lub zagrożenia terenów, z których pozyskiwane będą surowce.

Istotnym elementem nowych przepisów jest także zapewnienie przez państwa członkowskie priorytetowego dostępu do sieci przesyłowych i dys- trybucyjnych dla energii ze źródeł odnawialnych. Operatorzy sieci mają również obowiązek podawania do publicznej wiadomości informacji na temat podziału i ponoszenia kosztów dostosowań technicznych koniecznych dla włączenia nowych producentów dostarczających energię elektryczną ze źródeł odnawialnych.

Drugi strategiczny przegląd sytuacji energetycznej

Opisane w poprzednim rozdziale nowe przepisy przyjęte w ramach pakietu liberalizacyjnego i klimatyczno-energetycznego stanowią przełom w obszarze energetyki. Udało się dzięki nim wypracować całościowe po- dejście do kwestii energii, zbliżając tym samym Unię do realizacji trzech głównych celów określonych jeszcze w 1995 r. w Białej Księdze. Polityka energetyczna dla Unii Europejskiej⁴¹, a potwierdzonych przez Radę Euro- pejską w marcu 2007 r., tj.: konkurencyjność, bezpieczeństwo energetyczne i ochrona środowiska, czyli zrównoważone wytwarzanie energii. Jednak przyjęte regulacje nie są wystarczające, aby w pełni zrealizować powyższe cele. Wyraźna luka w propozycjach legislacyjnych pojawiła się w dwóch obszarach: bezpieczeństwa dostaw energii i efektywności energetycznej.

Oczywiście nowe przepisy obejmujące rynek wewnętrzny czy odnawialne źródła energii można zaliczyć do działań na rzecz bezpieczeństwa, jednak są to rozwiązania długoterminowe. Zabrakło natomiast propozycji odno- szących się do krótkoterminowego bezpieczeństwa dostaw, skierowanych na zapobieganie problemom związanym z wystąpieniem sytuacji kryzysowych. Dlatego w listopadzie 2008 r. i w lipcu 2009 r. Komisja, w ramach drugiego przeglądu sytuacji energetycznej⁴², przedstawiła plan działania dotyczący bezpieczeństwa energetycznego i solidarności energetycznej UE⁴³, wraz z konkretnymi propozycjami legislacyjnymi w zakresie bezpie-

41 White Paper. An Energy Policy for the European Union, COM(1995) 682.

42 Wyniki pierwszego przeglądu sytuacji energetycznej w UE Komisja opublikowa- ła w styczniu 2007 r. w ramach tzw. pakietu energetycznego.

43 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno‑Społecznego oraz Komitetu Regionów. Drugi strategiczny przegląd sytuacji

(20)

czeństwa dostaw i efektywności energetycznej. Plan przewiduje podjęcie działań w pięciu obszarach:

 infrastruktura i dywersyfikacja dostaw energii,

 stosunki zewnętrzne w dziedzinie energii,

 zapasy ropy naftowej i gazu oraz mechanizmy reakcji w sytuacjach kryzysowych,

 efektywność energetyczna,

 optymalne wykorzystanie własnych zasobów energetycznych UE.

W niniejszym opracowaniu, z uwagi na jego ograniczoną objętość, omówione zostaną te dwa obszary, w których Komisja przedstawiła kon- kretne wnioski legislacyjne, czyli zapasy surowców i mechanizmy reakcji w sytuacjach kryzysowych oraz efektywność energetyczna.

Zapasy surowców i mechanizmy reakcji w sytuacjach kryzysowych

Dla zapewnienia krótkoterminowego bezpieczeństwa dostaw energii przedstawiono dwa wnioski legislacyjne: jeden dotyczący ropy naftowej, drugi odnoszący się do gazu ziemnego.

Pierwszy z wniosków przeszedł pomyślnie ścieżkę legislacyjną i został przyjęty we wrześniu 2009 r. Nowe przepisy nakładające na państwa człon- kowskie obowiązek utrzymania minimalnych zapasów ropy naftowej⁴⁴ mają na celu uproszczenie i ulepszenie obowiązującego od 1968 r. systemu obowiązkowych interwencyjnych zapasów ropy naftowej. Nowa dyrektywa ma zastąpić od 31 grudnia 2012 r. dotychczas obowiązujące w tym obszarze regulacje i stworzyć skuteczny mechanizm utrzymywania zapasów ropy, w tym dostępności tego surowca w razie kryzysu, oraz zapewnić kom- plementarność z mechaniz mem kryzysowym Międzynarodowej Agencji Energii (MAE, ang. IEA).

Zgodnie z dyrektywą 2009/119/WE państwa członkowskie mają za- pewnić, że ich całkowite zapasy naftowe utrzymywane we Wspólnocie nie spadną poniżej poziomu odpowiadającego 90 dniom średniego dziennego przywozu netto lub 61 dniom średniego dziennego zużycia krajowego, w zależności od tego, która wartość jest wyższa. Państwa muszą również utrzymywać zapasy na przynajmniej 30 dni (tzw. zapasy specjalne) lub jed- nej trzeciej ich zapasów w postaci produktów rafinowanych (np. etan, LPG, energetycznej. Plan działania dotyczący bezpieczeństwa energetycznego i solidarności energetycznej UE, COM(2008) 781.

44 Dyrektywa Rady 2009/119/WE z 14 września 2009 r. nakładająca na państwa członkowskie obowiązek utrzymywania minimalnych zapasów ropy naftowej lub pro- duktów ropopochodnych, Dz.Urz. UE L 265 z 9 października 2009 r., s. 9.

(21)

benzyna). Stan ten należy osiągnąć najpóźniej do 31 grudnia 2012 r. Ze względu na sprzeciw Rady Komisja zrezygnowała z możliwości narzucenia państwom członkowskim uwolnienia części lub całości zapasów interwencyjnych bądź specjalnych w przypadku zakłóceń w dostawach. Ostatecz- nie postanowiono, że Komisja w takiej sytuacji powinna zalecić państwom członkowskim wprowadzenie do obrotu części lub całości ich zapasów. Ko- misja musiała również ustąpić w sprawie częstotliwości składania sprawoz- dań dotyczących zapasów handlowych i ostatecznie przyjęto, że będą one składane comiesięcznie, a nie cotygodniowo, zastrzegając jednak, że zasady te mogą zostać zmienione w ramach komitologii⁴⁵.

Propozycja dotycząca gazu ziemnego wzbudziła ożywioną dyskusję w gronie państw członkowskich. Nowe przepisy mają zastąpić obowiązu- jącą dyrektywę w sprawie środków zapewniających bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego⁴⁶. Komisja proponuje przyjęcie w tym obszarze rozporzą- dzenia, jako właściwego instrumentu prawnego, gwarantującego spójność standardów i obowiązków w całej UE oraz umacniającego ich egzekwo- wanie. Konieczność zaproponowania nowych regulacji w obszarze bez- pieczeństwa dostaw gazu umotywowano rosnącą zależnością od importu tego surowca (w 2006 r. UE importowała około 60% zużywanego gazu, przy czym niektóre z państw członkowskich, jak kraje bałtyckie, nawet 100%⁴⁷) oraz przypadkami zakłóceń w dostawach gazu do Wspólnoty (np. kryzys rosyjsko-ukraiński w styczniu 2009 r.).

W projekcie rozporządzenia zaproponowano przyjęcie standardu w zakresie infrastruktury określanego jako N-1, czyli zapewnienia, że w razie zakłóceń w funkcjonowaniu największej pojedynczej infrastruktury gazowniczej lub źródła zaopatrzenia w gaz pozostała infrastruktura będzie miała zdolność dostarczenia gazu w ilości niezbędnej do zaspokojenia całkowi- tego zapotrzebowania na gaz przez 60 dni (przyjmując, że chodzi o stan nadzwyczajnie wysokiego zapotrzebowania typowego dla najzimniejszych

45 Współpraca Komisji Europejskiej ze specjalnymi komitetami składającymi się z przedstawicieli poszczególnych państw UE, mająca na celu przyjmowanie przez Ko- misję aktów wykonawczych do aktów prawnych przyjętych uprzednio przez Radę Unii Europejskiej.

46 Dyrektywa Rady 2004/67/WE z 26 kwietnia 2004 r. dotycząca środków zapew- niających bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego, Dz.Urz. UE – polskie wyd. spec. 2004, rozdz. 12, t. 3, s. 19.

47 EU energy and transport in figures, Statistical pocketbook 2009, European Com- mission, 2009.

(22)

okresów)⁴⁸. W praktyce oznacza to m.in. zapewnienie sprawnych połączeń międzysieciowych oraz dwukierunkowego przesyłania gazu. Dlatego też w projekcie przewidziano, że w terminie dwóch lat od wejścia w życie roz- porządzenia operatorzy systemów przesyłowych udostępnią stałe zdolności dwukierunkowego przesyłania gazu na wszystkich połączeniach wzajem- nych, chyba że Komisja uzna to za zbędne z punktu widzenia bezpieczeń- stwa dostaw. Rozporządzenie zobowiązywałoby również państwa człon- kowskie do wyznaczenia organu odpowiedzialnego m.in. za ocenę ryzyka, opracowywanie planów działań zapobiegawczych oraz planu na wypadek sytuacji nadzwyczajnej, a także monitorowanie bezpieczeństwa dostaw na poziomie krajowym. W sytuacjach kryzysowych państwa członkowskie zobligowane byłyby do współpracy w ramach Grupy Koordynacyjnej ds.

Gazu, w skład której wchodziłyby również: Europejska Sieć Operatorów Systemów Przesyłowych Gazu, Agencja ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki oraz organizacje reprezentujące interesy branży i zainteresowa- nych podmiotów. Dużo kontrowersji wzbudza propozycja regulacji zobo- wiązującej państwa członkowskie do przekazania Komisji tekstów istnie- jących umów międzyrządowych z państwami trzecimi, które mają wpływ na rozwój infrastruktury gazowniczej i dostawy gazu. Przepis ten już został oceniony jako anti‑Gazprom clause, gdyż uderza w zasadę poufności stoso- waną w umowach z Gazpromem⁴⁹. Można więc podejrzewać, że ostatecznie spotka się on ze sprzeciwem ze strony takich państw, jak Niemcy czy Wło- chy, które blisko współpracują z rosyjskim gigantem. Podobne opory może wzbudzać przyjęcie standardu N-1 ze strony państw, które go obecnie nie spełniają, jak Słowenia, Bułgaria czy Irlandia⁵⁰.

Należy jednak zaznaczyć, że proponowane rozporządzenie może być ważnym czynnikiem przyśpieszającym rozwój infrastruktury m.in. poprzez wymuszenie zapewnienia zdolności dwukierunkowego przesyłania gazu i stosowania standardu N-1.

48 Standard N-1 oblicza się zgodnie z metodą określoną w załączniku do projek- towanego rozporządzenia, biorąc pod uwagę m.in. maksymalną zdolność techniczną gazociągów importowych i maksymalną zdolność produkcyjną w mln m³ na dobę.

49 D. ab Iago, Commission proposes new rules on supply crises, „Europolitics” z dn.

21 lipca 2009 r.

50 Commission staff working document. Accompanying document to the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council concerning measures to safeguard security of gas supply and repealing directive 2004/67/EC. Impact assessment, SEC(2009) 979.

(23)

Efektywność energetyczna

W celu racjonalizacji zużycia energii podjęto w UE w ostatnich latach liczne działania⁵¹. Jednak pozytywne wyniki są neutralizowane przez rosnące za- potrzebowanie na energię i nie pozwolą osiągnąć zmniejszenia zużycia energii w UE o 20% w stosunku do prognoz na rok 2020, zgodnie z ustaleniami Rady Europejskiej z marca 2007 r. Główne bariery dla poprawy efektywności energetycznej to niski poziom wdrożenia istniejącej legislacji, brak świado- mości konsumentów oraz odpowiednich struktur umożliwiających urucho- mienie niezbędnych inwestycji w budynki, produkty i usługi zapewniające efektywność energetyczną. Przedstawiony w 2006 r. plan działania⁵² zakłada blisko 60 instrumentów skierowanych na osiągnięcie oszczędności energii.

51 Przyjęto m.in. dyrektywę w sprawie charakterystyki energetycznej budynków, dyrektywę promującą skojarzone wytwarzanie ciepła i energii elektrycznej, dyrektywę w sprawie zwiększenia oszczędności energii w odniesieniu do urządzeń gospodarstwa domowego oraz w sprawie zwiększenia oszczędności energii w zakresie dostarczania i dystrybucji energii elektrycznej, gazu, ogrzewania i paliw do gospodarstw domowych, transportu i innych użytkowników przemysłowych.

52 Plan działania na rzecz racjonalizacji zużycia energii: sposoby wykorzystania po‑

tencjału, COM(2006) 545.

Wykres 6. Wstępne obliczenia wskaźnika N‑1 dla państw członkowskich UE*

145 197

29 147

73 144

0 103

235

124

245

134

105 95118 76

10 81

124114

0 50 100 150 200 250

%

Austria Belgia Bułgaria Czechy Dania Estonia Finlandia Francja Grecja Hiszpania

18 57

107 163

Irlandia Litwa Luksemburg Łotwa

165

Holandia Niemcy Polska Portugalia Rumunia Słowacja Słowenia Szwecja Węgry Włochy Wileka Brytania

* Na wykresie nie uwzględniono Cypru i Malty, które nie wykorzystują gazu ziemnego.

Źródło: na podstawie danych z dokumentu Komisji Europejskiej, SEC(2009) 979.